十九大報告提出，堅持把解決好“三農”問題作為全黨工作的重中之重，大力推進鄉村振興戰略。2018年9月中共中央、國務院印發了《鄉村振興戰略規劃（2018-2022年）》。該文本第五章“鄉村振興戰略規劃主要指標”的專欄中設定的“村黨組織書記兼任村委會的村占比”預期性指標，引人矚目。2016年基期值為30%，2020年的目標值為35%，2022年的目標值為50%。之后，中共湖南省委省政府出臺的《湖南省鄉村振興戰略計劃（2018-2022年）》對該指標設定的2016年基期值為20%，2020年的目標值為50%，2022年目標值為>50%，預期累計增加>38.9%。
村黨組織書記、村委會主任“一肩挑”的治理結構是推進農村基層組織建設的一項制度創新。此構想最初源自2002年中共中央辦公廳、國務院辦公廳下發的《關于進一步做好村民委員會換屆選舉工作的通知》。該通知指出：“提倡把村黨支部領導班子成員按照規定程序推選為村民委員會成員候選人，通過選舉兼任村民委員會成員。提倡黨員通過法定程序當選村民小組長、村民代表。提倡擬推薦的村黨支部書記人選，先參加村委會的選舉，獲得群眾承認以后，再推薦為黨支部書記人選；如果選不上村委會主任，就不再推薦為黨支部書記人選。提倡村民委員會中的黨員成員通過黨內選舉，兼任村黨支部委員成員。”推行此政策的意圖無疑是期望充分發揮黨組織和黨員在鄉村治理中的引領作用，強化以黨組織為核心的農村基層組織建設，進一步提升鄉村治理能力。
宏觀政策一條線，鄉村狀況卻是千差萬別的。具體問題仍然應當具體分析。近期中央大力推進的掃黑除惡大行動中，新聞媒體曝光了不少村支書或村支書兼任村委會主任涉黑涉惡、損害村民利益的違法犯罪行為。例如，2019年4月長沙市天心區人民法院判定，長沙市天心區某村原村黨支部書記兼村主任朱某某利用其職務便利，采取私下收買、排除異己、培植親信等方式，長期把持基層權力，操縱破壞基層換屆選舉，壟斷農村資源，侵吞國家集體資產，多次實施違法犯罪活動，造成惡劣的社會影響，判處25年有期徒刑。據《都市現場》報道，在江西省南昌市紅谷灘新區以某村支書熊某某為首的黑社會性質團伙通過暴力、恐嚇、威脅等手段，在村里操縱基層選舉，欺壓村民，橫行鄉里，共制造故意傷害、尋釁滋事、聚眾斗毆、行賄受賄等各類刑事案件12起。另據云南昭通市官網披露的信息，村支書兼任村委會主任因違紀違法受到相應處罰的數據是，2015年有三個村，2016年有兩個村，2017年有三個村。其他地區亦有諸如此類案件的發生，可謂不勝枚舉。英國史學家阿克頓指出：“權力導致腐敗，絕對權力導致絕對腐敗。”村黨組織書記、村委會主任“一肩挑”的政策在應然邏輯上或許確實有利于基層黨建和鄉村自治的有機結合，提升決策效率，也更有利于政令通達。但上述現象亦顯示，在鄉村基層治理結構中刻意推行村委和黨支部一把手由一人兼任的做法，盡管或許確實符合相關選舉程序，但卻可能在實踐上導致基層權力運行結構上的失衡。誠如孟德斯鳩所言，“一切有權力的人都容易濫用權力，這是一條萬古不易的經驗。有權力的人往往使用權力一直到遇有界限的地方才休止。”權力在內在特征上具有天然的擴張性和權力濫用的可能性，如果缺乏足夠的約束和監督，任何權力都可能會滋生腐敗。實行村黨組織書記、村委會主任“一肩挑”的政策導向，可能會導致鄉村基層權力高度集中于一人之手，弱化了鄉村黨組織與鄉村自治組織之間的相互制衡與約束，在客觀上更容易產生腐敗和權力濫用等現象。
與此同時，是否應當將“村黨組織書記兼任村委會的村占比”實現50%的預期性指標，甚或確立為考核基層黨政機關的硬指標，需要結合鄉村治理的現實情況進行綜合、理性的考量，尤其是應當傾聽廣大村民的心聲，因為鄉村治理結構上的變化直接受影響者是村民本身，而其無疑亦會間接影響到整個鄉村的和諧與穩定問題。湖南大學與懷化市政法委聯合承擔的湖南省社科基金重點項目《湖南健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系》課題組，為了確保研究成果能真實地反映鄉村治理的客觀需要，專門設計了包含十個問題的民意調查問卷。為確保調研效果，課題組按照《湖南省鄉村振興戰略規劃（2018-2022年）》劃定的引領區、重點區、攻堅區這三個類別，在懷化市分別選取了三個區縣。按照近年綜治打分靠前、居中、靠后的順序，在上述三個區縣中各選擇了三個村，即調研對象為“三個區縣九個村”。這九個村無一例屬于村委和村黨支部書記由一人兼任的情形。本次民意調查共發放問卷5130份，收回有效問卷5029份，問卷有效率達98%。問卷中的第十個問題是：“您支持村支書和村主任由同一村民擔任嗎？”九個村的大數據顯示，選擇“不贊成”的人數占56%，選擇“贊成”的人數占26%，選擇“無所謂”的人數占18%。可見，絕大部分部分村民對此項問題還是有自己的判斷的，并且多數被調查者都持“不贊成”態度。（如圖所示）。
上文數據表明，推行村黨組織書記和村委會主任“一肩挑”的指引性政策在廣大村民心中的認可度并不高。這應該是村民們長期的鄉村生活、勞動、相互交往的樸素經驗在民意調查數據上的真實反映。《村民委員會組織法》第4條規定：“中國共產黨在農村的基層組織，按照中國共產黨黨章進行工作，發揮領導核心作用，領導和支持村民委員會行使職權。依照憲法和法律，支持和保障村民開展自治活動、直接行使民主權利。”該法律條文雖然明確強調了村黨組織的核心領導作用，但亦為這種引領作用劃定了法定的范圍，即在憲法法律框架內支持和保障鄉村自治和村民的民主權利。陳文勝研究員發表在人民日報上的文章指出，鄉村振興無疑需要政府的主導和推動，但長期以來，農村基層實踐大多沒有很好地在平等的基礎上去激發農民的自主能力創造真正屬于自己的生活。基層調研發現，知識分子來了要求農民這樣，政府官員來了要求農民那樣，卻很少有人問農民自己要怎樣。我們在懷化某些鄉村調研時亦感同身受。接受訪談的多位村支書均認為，當前基層黨建工作特別繁雜，加之“四議兩公開”的村務治理機制已在鄉村廣泛地推行，村支書的工作擔子和壓力已經很重了，采取“雙肩挑”的模式并不太適合，并且也不太有利于權力間的相互制約。由此可見，在量化“村黨組織書記兼任村委會的村占比”這個預期性指標時，也尊重廣大村民的內心選擇，實現加強黨的領導和保障村民自治之間的有機結合。
綜上所述，推行村黨組織書記、村委會主任“一肩挑”的政策倡導，或許可以作為量化的預期性愿景，但不宜轉化為對基層黨政機關進行考核的硬指標。基層黨政機關更不宜采取各種手段，硬性達到此目標，否則將背離鄉村振興戰略中“有效治理”之初衷。
【基金項目：2019年湖南省社會科學基金重點項目“湖南健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系”】
作者簡介：高中，湖南大學法學院教授、湖南大學法治與人權研究中心主任、法學博士；郭涵荔，湖南大學法學院法學碩士研究生。
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