近年來，很多地方村級黨支部（總支）書記和村民委員會主任由一人擔任，俗稱“一肩挑”。據說，有的地方這種模式占比已經高達80%——90%。2018年底和2019年9月，《中國共產黨農村基層組織工作條例》和《中國共產黨農村工作條例》相繼頒發。兩個“條例”均要求：“村黨組織書記應當通過法定程序擔任村民委員會主任和村級集體經濟組織、合作經濟組織負責人，推行村‘兩委’班子成員交叉任職”。顯而易見，“一肩挑”的模式，將迅速在農村基層普遍推行。
應該看到，在現行體制下，“一肩挑” 的模式，對于提高基層治理績效，具有一定的積極作用。
第一，可以避免村級“兩委”（黨支委和村委會）特別是村書記和村主任兩個人出現矛盾和摩擦，提高工作效率。毋庸諱言，我國目前基層民主很不充分。在村務管理中，村干部權力較大，農民有序參與嚴重不足；在基層與上級的關系方面，上級權力過大，下達的各項任務特別繁重。在這種情況下，兩個“一把手”并存，確實容易出現內耗，不利于統一步調。實行“一肩挑”，在這方面可能收到立竿見影的效果。
第二，“正三職”（書記、主任、會計）由三人變成兩人，加上其他“兩委”班子成員交叉任職，可以減少村干部工資或補貼方面的支出，緩解村級組織經費不足的矛盾。如果這方面的支出總額不變，則可以提高村干部工資待遇，緩解任務重、待遇低的矛盾。這些，都有利于基層組織的穩定和執行力的提高。
第三，“一肩挑”模式進一步突出和強化了基層黨組織“領導一切”的地位，有利于鞏固黨的執政基礎。在一定條件下，權力向村書記集中，有利于消除雜音，保持社會穩定。如果上級領導機關各項決策符合基層實際，官僚主義、形式主義基本消除或比較輕微，這種權力集中帶來的社會穩定，當然也可以給百姓帶來一些實惠。
但是，如果按照中共十八屆三中全會和十九屆四中全會精神來衡量，我們也不難看到：“一肩挑”的模式是一把雙刃劍；它的大面積推行，極有可能對改革的深化、農村的發展和長治久安帶來某些負面效應：
首先，“一肩挑”模式使基層治理的權力更加集中于一個人，權力制衡和監督的難題將更加難以破解。改革開放以來，我們一直在解決權力過于集中的問題，但一直解決得不夠徹底。70多年的實踐證明，權力過于集中，既有便于決策、容易統一步調等優勢，又存在決策背離常識、大的失誤難以糾正等先天性弊端和巨大風險，更是滋生貪污腐敗、官僚主義和形式主義的土壤。在村務管理實踐中，“兩委”扯皮和書記一手遮天這兩種傾向都不同程度地存在，后者更突出一些。如果村書記一身兼任兩個甚至三個（加上經濟或合作經濟組織）“一把手”職務，本來就很孱弱的權力平衡和制約將受到進一步削弱，本來就比較嚴重的一言堂、家長制等不良傾向可能會進一步加劇，權錢交易、貪占公款和侵犯群眾利益的行為可能更加難以控制。
其次，“一肩挑”模式很難與發展基層民主自治的努力有效契合。村民自治已經實行40來年，盡管進展緩慢，問題不少，但畢竟寫進憲法和執政黨的歷次代表大會報告之中，而且體現了治理體系現代化的基本方向。從改革大局著眼，只能朝前走，不能往后退。在村委會選舉上，既要通過加強黨委領導和動員村民廣泛參與兩條渠道，解決黑灰勢力、家族勢力操控的問題，更要解決民主選舉流于形式、鄉鎮黨委操控過度的問題。村委會主任的“海選”，即候選人“海推”和差額選舉，是不應改變和放棄的。村書記如果通過名副其實的“海選”順其自然地當上村主任，當然既合法，也合情，而且還有前文所述的好處。但如果過分強調“一肩挑”，鄉鎮黨委推進和干預力度過大，為實現預期目標而簡化“海推”程序或向等額選舉倒退，則難免帶來兩個消極后果：一是候選人遴選的范圍縮小，具有廣泛民意的優秀的非黨人選將被排斥在外。二是村民們本來就很淡漠的參與意識和參與熱情更加弱化，選舉流于形式的問題將更加突出。這兩個后果，都不利于基層民主和村民自治的健全和發育。至于日常事務中的民主管理，差距更大、問題更多。“一肩挑”之后，無論從輿論導向上還是在實際運作上，民主管理的空間都可能受到進一步的擠壓。
再次，“一肩挑”模式極有可能強化“片面對上負責”的領導體制，助長官僚主義和形式主義。“片面對上負責”是現行領導體制的一個嚴重缺陷。近年來，越來越嚴格、越來越龐雜的政績考核已經延伸到村，村級自治組織日益呈現行政化的趨勢。村民委員會雖然無力阻擋這一趨勢，但它的相對獨立，畢竟是村民自主、自治權力的一個象征。“一肩挑”以后，村書記當然要無條件服從上級黨委的各項指令，并可以極其簡便地把上級黨委政府的指令轉換為村委會的行動。這固然可能推動上級正確決策的落實，提高工作效率。但實踐證明，層層對上負責，對下施壓的領導體制，難免衍生官僚主義、命令主義和形式主義。如果不能有效限制和規范上級領導機關的權力，依法擴大基層和民眾權力，僅僅靠發文件、下指標和強化督查的辦法來減少會議文件和規范督查考核，很難奏效，甚至可能出現南轅北轍的后果。
基于以上分析，我認為，各級黨委在推行村書記和村主任一肩挑過程中，應該堅持實事求是、因地制宜的原則，不搞一刀切，不規定進度和比例。應該一以貫之地把發展村級民主和村民自治作為努力方向，在“一肩挑”過程中堅持村委會主任“海推”和差額選舉，力戒形式主義、避免壓制民主。應該按照治理體系和治理能力現代化的目標，堅持不懈地動員、引導農民有序參與村委會選舉和日常的村務管理，切實保障村民的民主權利。應該堅定不移地貫徹落實中央有關規定，整治形式主義、減輕基層負擔，并著力推進治理體制改革，扭轉基層自治組織行政化的趨勢，為坐實基層自治拓展空間、創造條件。
中國鄉村發現網轉自：草根論政 微信公眾號(原創)
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