摘要：實施鄉村振興戰略需要科學的長遠規劃和更有效的項目實施模式。雖然不同國家鄉村發展各有特色，但也呈現一些共性和規律。在分析國外農村發展主要共性特征和經驗的基礎上，提出落實鄉村振興戰略的政策建議：1）農村發展路徑要遵循農村轉型和結構轉型相輔相成的規律，要特別關注城鄉融合發展的體制與機制；2）未來城鄉人口要適應產業與就業空間變動趨勢，合理規劃農村人口布局；3）鄉村振興要在以農民為主體的基礎上，充分發揮政府、市場、社區和農民的各自優勢和作用；4）鄉村振興項目實施要高度重視“從下至上”的參與式模式。
關鍵詞：鄉村振興; 國際經驗; 農村轉型; 農民主體; 實施模式;
一、引言與文獻綜述
黨的十九大以來，中央一系列戰略部署和政策為農業農村帶來了新的發展機遇。十九大強調必須始終把解決好“三農”問題作為全黨工作的重中之重，堅持農業農村優先發展，實施鄉村振興戰略。之后的2018年中央一號文件專門就實施鄉村振興戰略提出具體的指導意見，強調鄉村振興戰略要加強頂層設計和戰略規劃。2018年9月國務院印發了《鄉村振興戰略2018—2022規劃》（簡稱《規劃》），在指導思想和實施原則上，都強調堅持城鄉融合發展。2019年中央一號文件又專門就近兩年農業農村優先發展做好“三農”工作進行具體部署，并強調要盡快建立農業農村優先發展的體制機制。
鄉村振興戰略的實施引起了社會各界廣泛關注，更成為學術界討論和研究的熱點問題。不少學者從解讀政策和對鄉村振興戰略的各自思考，開始討論鄉村振興需要把握的發展機遇和近期面臨的挑戰[1,2,3]，并發表各自對鄉村振興的見解和觀點[4,5,6,7]；有些學者已開始探討鄉村振興的指標體系和進展評估[8,9]；還有一些學者專門總結國外農村發展經驗和借鑒價值?？傊?，學術界正從不同角度為中央和各地實施鄉村振興戰略獻計獻策。
在國外農村發展經驗研究方面，目前學者已總結了不少富有借鑒價值的經驗。這些經驗涉及農村發展的各個領域，例如有日本推進農產品品牌營銷和推進鄉村六次產業融合等鄉村振興運動[10,11,12]，有韓國和馬來西亞等國家通過農村基礎設施建設和提供基本生活保障來提高農村居民福利的鄉村綜合發展政策[13,14,15,16]，還有歐美國家的多產業融合與可持續發展體系等建設經驗[17,18]。值得一提的是：在總結國際農村發展經驗的文獻中，多數也都提到城鄉發展路徑和發展模式，特別是城鄉發展關系與布局以及農村發展項目的實施模式。
農村發展路徑和項目實施模式的國際經驗對我國鄉村振興的實施尤為重要。鄉村振興是長遠之計，一方面，長期以來我國城鄉發展不平衡，城鄉二元結構問題依然突出[19]；另一方面，隨著工業化和城市化的推進，不少地方鄉村凋敝現象逐步顯現[20]，科學規劃鄉村發展、建立新時代城鄉關系至關重要[5]。在工業化過程中，雖然不同國家農村發展路徑和模式各有特色，我們需要走中國特色的鄉村振興道路，但國際農村發展也存在一些普遍規律和被證明了的有效發展模式也值得我們借鑒。
本文主要目的是分析國外農村發展存在的普遍特征與規律，總結國際上農村發展的成功經驗，助力我國鄉村振興戰略的順利實施。本文結構如下：第二節介紹經濟結構轉型與農業勞動生產率的關系與變動趨勢，第三節分析工業化過程的城鄉人口空間分布變動趨勢，第四節討論政府、社區和農民在農村發展中的作用以及農村發展項目的實施模式；最后一節提出農村發展的國際經驗及其對我國鄉村振興戰略實施的幾點啟示。
二、經濟結構轉型與農業勞動生產率的關系
農村發展的國際經驗表明，一方面，以提升農業生產力為主要特征的農村經濟轉型（簡稱“農村轉型”）促進了國民經濟的結構轉型（簡稱“結構轉型”）；另一方面，以工業化和城市化為主要驅動力的結構轉型加速了農村轉型和發展；同時，結構轉型和農村轉型相輔相成，最終實現城鄉勞動收入的趨同（IFAD,2016）。結構轉型主要是指從農業向工業和服務業轉變的過程；農村轉型主要是指以提高農業生產力來促進農業商業化、多樣化和多功能化以及農村勞動力非農就業和農業可持續發展的轉變過程。其主要特征是：隨著農業生產力的不斷提升和農村轉型的加速，農村為工業化提供源源不斷的廉價勞動力、食物與纖維以及初始的資金積累等，促進了結構轉型；與此同時，結構轉型為農村創造大量的就業機會、農產品需求和先進的農業技術裝備與生產資料，促進農村轉型；其結果是：實現勞動生產率在農業和工業/服務業各部門間的趨同（或農業GDP占比≈農業就業占比），實現城鄉勞動收入的均等。
為說明結構轉型與農村轉型的關系以及結構轉型在提升農業勞動生產率的作用，這里首先以歐美主要國家為例。英國在18世紀工業化的過程中，結構轉型和農村轉型是同時推進、相互促進的，到18世紀中期已經實現了農業GDP占比基本等于農業就業占比（圖1），消除了城鄉勞動生產率差異。同英國相比，美國的結構轉型速度更快，在結構轉型中吸收了大量的農村勞動力，農業勞動生產率和工業勞動生產率在19世紀初就趨同了。德國雖然工業化與結構轉型啟動較慢（相對英國等國家），但同美國類似，在19世紀加快了結構轉型，從19世紀后期開始勞動生產率在不同部門的差異基本消失。經濟合作與發展組織（簡稱“OECD”）的許多發達國家，在過去2～3個世紀都經歷了類似于英國、德國和美國的結構轉型和農村轉型，這種轉型常常被學術界譽為經典的OECD型的轉型。
圖1 主要歐美國家農業GDP和農業就業占比的趨同
數據來源：世界銀行數據庫；主要資本主義國家經濟統計集：1848—1960[M]（中國科學院經濟研究所世界經濟研究室，北京：世界知識出版社，1962)
在亞洲，雖然日本與韓國的工業化和結構轉型啟動較晚，但兩國也分別于20世紀70年代和80年代基本完成了結構轉型，并實現了農業與非農勞動生產率的趨同。但同OECD中耕地資源較豐富的許多歐美國家不同，日韓是人均耕地資源較短缺的國家，即使完成了結構轉型，農業與非農勞動生產率也只能達到趨同而非等同，兩者之間還保留3%左右的長期差異，這時農民收入補貼就難以避免。
此外，南美國家的正反兩方面經驗也進一步說明結構轉型的重要性。例如，在南美洲，能夠模仿OECD結構轉型模式的國家，都取得了快速和較包容的農村發展，相對比較成功的國家包括巴西、智利和烏拉圭等（IFAD,2016）。在這幾個國家，最為突出的是他們實現了結構轉型拉動農村轉型，農村轉型促進結構轉型，并基本達到勞動生產率在農業和工業/服務業的趨同。但其他多數南美國家，要么沒能同時推進結構轉型和農村轉型，要么結構轉型沒能帶動農村轉型，要么農村轉型脫離整體經濟的結構轉型，結果出現農村轉型和鄉村發展緩慢、貧困和收入分配不均等一系列社會經濟問題。
亞洲的許多發展中國家也正在加快結構轉型和農村轉型，轉型速度和取得的成就很大程度上受到結構轉型和農村發展政策的影響。正在經歷類似于OECD模式轉型，但轉型速度更快的國家（如馬來西亞、泰國和越南等），都注重勞動密集型的工業化過程，這種結構轉型為農村勞動力創造了大量的就業，加速了農村轉型速度；同時，農村轉型也進一步促進了結構轉型。而部分的東南亞（如菲律賓和斯里蘭卡等）和南亞（如巴基斯坦）國家，結構轉型速度則相對緩慢。例如，20世紀50年代至60年代，菲律賓曾經是亞洲最富有的國家之一，在過去60多年的轉型過程中，一方面，結構轉型沒能為農村創造更多的就業機會，另一方面，農村轉型反而向單一的水稻生產轉變，結果導致鄉村經濟發展的停滯不前和大量農村貧困人口的長期存在[21]。又例如，南亞的巴基斯坦整體經濟和農村發展長期受其社會不穩定因素影響較大，巴基斯坦的結構轉型并沒有發揮其帶動農村轉型的作用，農業生產力增長較慢，農村轉型缺乏動力[22]。
三、工業化過程城鄉人口分布變動趨勢
從世界各國的農村發展情況來看，資源稟賦不同的國家，在工業化發展和農村轉型的不同階段，雖然城鄉人口的空間布局會有所不同，但總體而言都呈現以下幾個基本特征和變動趨勢。
（一）發達國家城鄉人口變動特征和趨勢
從總體上看，發達國家農村人口占比下降速度同結構轉型速度同步。多數發達國家的農村人口占比在完成結構轉型后趨向20%左右，但部分國家在后工業化時期還出現顯著下降的勢頭（圖2）。
圖2 歷史上主要發達國家農業就業占比與農村人口占比的變動關系
數據來源：世界銀行數據庫和作者從諸多歷史文獻中查獲的數據
多數發達國家都經歷了漫長的工業化過程，在這個過程中農村人口占比也相應地經歷了一個漫長的下降過程。圖2顯示6個發達國家（英國、美國、德國、法國、日本和韓國）農業就業占比和農村人口占比之間的關系。可以看出，隨著農業就業占比的下降，農村人口占比也呈現出了線性的下降趨勢。特別是當農業就業占比低于5%之后，農村人口占比出現了更快的下降趨勢。具體來看，發達國家城鄉人口變動隨著工業化進程的推進，主要有如下幾個特征：
第一，在前工業化時期，農業是主導產業，農村人口占比高達70%以上且下降緩慢。英國在1700—1750年間，50年內農村人口占比才從83%下降至78%；美國在1800—1850年，農村人口占比僅從94%下降到85%（圖2）。日本在工業化初期的數十年（1868—1920年），農村人口占比也僅從88%降至82%。韓國雖是工業化起步較晚而進程較快的國家，但在1950—1965年，其農村人口占比也僅從80%下降至70%左右。
第二，進入工業化過程，農業就業和農村人口占比都出現快速下降趨勢。這時期，產業結構調整加快，第二、三產業快速增長，第一產業就業占比不斷趨近于第一產業的GDP占比，農村人口占比也隨之快速下降，基本實現了城市化過程。例如，英國到1900年的時候，農業就業占比就已經降到了9%，與此同時農村人口占比也降至25%，類似的趨勢也發生在歐洲其他國家（圖2）。例如，德國隨著第二次工業革命進入快速發展時期，農村人口占比從1871年的64%降到1910年的40%；法國雖然工業化和城市化進程都比英德等歐洲發達國家遲，但在1950年至1980年間也進入了快速城市化階段，農業就業占比從接近30%下降到8%，同期農村人口比例也從45%快速下降至27%。美國在1880—1930年間農業就業占比從50%下降到21%，這時期農村人口大量向城市遷移，同期農村人口占比也由72%減少到44%。亞洲的日韓也一樣，日本在其工業化高速發展階段（1920—1955年），農業就業占比從54%下降至35%，農村人口占比更從82%減半至44%；而韓國在工業化實現階段（1965—1997年），農業就業占比從59%大幅度降低到11%，農村人口占比也隨之大幅度地由68%減少到21%。
第三，到后工業化時期，農村人口占比繼續下降，多數發達國家農村人口維持在20%左右，部分國家還在繼續下降。英國自1920年起進入后工業化時期，農村人口在幾十年內都保持在23%左右，到2010年和2018年才分別下降到20%和17%。德國在1960—2018年的后工業化期間，農村人口占比也由29%下降至23%。美國的農村人口占比，從1930年的41%下降1970年的26%,21世紀初開始低于20%，并緩慢地下降到2018年的18%。在后工業化時期，日本農村人口占比也從1955年的44%下降到2000年的21%和2018年的8%。韓國自20世紀90年代起也進入了后工業化時期，農村人口占比到2000年之后下降到20%以下。
（二）發展中國家城鄉人口變動特征和趨勢
發展中國家在工業化和農村發展過程中，城鄉人口空間布局的差異很大，有經驗也有教訓（圖3）。工業化進程較快且目前已進入中高收入水平的發展中國家，呈現出了類似于發達國家工業化中后期時的城鄉人口變動特征。以馬來西亞為例，從1960年起加速工業化和城鎮化進程，農業GDP占比由44%降低至2018年的8%，農業就業占比相應地從63%下降到11%；同期，農村人口占比從73%大幅度減少至24%。但也有不少發展中國家出現了不同程度的“過度城鎮化”現象，例如阿根廷和秘魯（圖3）。與之相反的是以印度、泰國、菲律賓等國家為代表的“滯后城鎮化”問題，農村人口占比顯著高于發展中國家的平均水平。以印度為例，1950—2017年之間，其農村人口占比雖然也從83%緩慢至66%（圖3），但仍高出發展中國家的平均水平近20個百分點。
圖3 歷史上主要發展中國家農業就業占比與農村人口占比的變動關系
數據來源：聯合國世界城市化展望（1950—1959）；世界銀行數據庫（1960—2017）；美國中央情報局世界概況（2018)
（三）全球不同地區城鄉人口變動特征和趨勢
最后，我們再從近30年世界不同地區的總體趨勢來看，農業就業占比和農村人口占比存在線性下降趨勢的現象更為明顯（圖4）。不管是按收入高低分組（低收入、中低收入、中高收入和高收入國家）、還是按地區分組，都反映了農業就業占比和農村人口占比近乎線性的變動關系；農村人口占比在不同收入組或在地區間的差異，相當部分也可以被它們在農業就業占比上的差異所解釋。
更值得一提的是高收入國家或OECD國家，在近期農村人口還出現了快速下降的趨勢。例如，高收入國家當農業就業占比低于5%之后，農村人口下降速度出現加速的拐點；同樣趨勢也發生在所有OECD發達國家（圖4）。
圖4 1991—2017年世界不同地區農業就業比例和農村人口占比的變動關系數據來源：數據銀行數據庫（2019)
四、政府、社區和農民在農村發展過程中的作用
分析國外在農村發展過程中各利益攸關方的關系和作用，我們得出如下四條具有共性的經驗。
第一，明確農民始終是農村發展的主體和主要受益者。在農村發展過程中，提升農民自身的發展能力并為他們提供發展機會，是促進農村發展和包容性的農村轉型的關鍵。在歐美及日韓等發達國家，“尊重當地農戶，以當地農戶為主體”是農村發展所堅持的重要原則之一。當地農民既是農村的主要建設者也是最主要的受益者。因為農民最了解自身的優勢、需求和存在的問題，農民參與農村發展不但使他們更清楚知道自身在發展中的角色定位，而且能制定出更適合本地和自己發展的計劃和目標[14,23]。此外，還必須重視和不斷提高農民的組織化程度。例如，歐美和日韓等國家都先后成立“農協”或類似的農民組織，這些組織集生產、加工、銷售、金融、保險等于一體，大大提高了當地農民的組織能力、生產能力和市場競爭力[24,25]。
第二，通過立法和激勵政策為農村發展提供制度保障和公共政策支持。為農村發展立法和規劃是確保農村發展以及城鄉協調發展最重要的制度保障。比如美國、英國、德國、荷蘭和日本等發達國家，在發展初期政府主要是通過頒布相關法律和推行土地改革，明確劃分土地使用類別，確定鄉村的空間分布和基本形態[18,26]。隨著工業化、城鎮化以及農業現代化的推進，多數國家通過區域規劃來保證城鄉的平衡發展，確保城市與農村在空間、功能等方面實現充分對接與合理互補[27]。在實現工業化和農業現代化之后，歐美發達國家法規更加關注綠色、生態、多功能和可持續的農業農村發展[28]。此外，在整個工業化和農業現代化過程中，鄉村自然環境和傳統文化都得到了較好的保護；基于法律的城鄉土地利用和發展規劃具有權威性，不會因政府的更替而發生變化[17]。
政府關注城鄉居民無差異的公共物品和服務的供給。在許多早期就實現工業化的發達國家，雖然城鄉有自然條件和地理位置等差異，但城鄉居民在政治、經濟和生活等方面的權利沒有明顯差異。在鄉村發展過程中，政府是教育、衛生、交通和社會保障等公共物品和服務的主要供給者[15,29]。
在不同時期制定相關政策，為農村可持續發展提供激勵機制。在工業化過程中，主要政策包括：通過低息貸款及財政補貼為農業生產提供資金支持；通過稅收減免扶持農村非農產業發展；通過引入競爭機制或市場機制來優化資源配置和農業生產競爭力[17,24,29]。但在進入后工業化發展的最近幾十年，農業政策則經歷了很有爭議的演變過程：隨著國際貿易的發展，許多發達國家為了保護國內農業生產，從20世紀中期左右開始，制定了價格支持和補貼等一系列保護農業的政策；到20世紀90年代后期，OECD國家對農業生產者的支持度（對生產者的支持占農產品產值的比例）達到接近40%的頂峰；之后因受烏拉圭關貿總協定的約束，同時也為了提高國內農業的市場競爭力，最近20年OECD國家對農業的價格干預和補貼逐漸下降，到2017年農業的支持度降到18%（圖5），接近不斷上升的中國的對農業生產者的支持力度（圖5）。但值得一提的是，在降低對農業生產者支持力度的同時，OECD國家對農業農村發展的投入是不斷增長的，他們把更多的財政支持用在食物營養、科研與推廣和農業可持續發展等領域。
圖5 1986—2017年OECD國家與中國生產者支持占農業總產值比例（%PSE）數據來源：OECD農業支持數據庫
第三，成功的農村發展都高度重視社區（村莊）的建設。社區（村莊）是農村發展的基本單位，它不僅是農業生產的載體，也是農村居民生活的空間。國外農村建設的成功案例表明：通過村莊合并，規劃科學、功能齊全、環境優美、管理完善的村落社區，使農村居民與城市居民享有同等的基本生活條件和公共服務，不僅有利于社區自身的空間結構和要素資源利用，還有利于農業的集約化經營和現代化發展。例如，德國的“巴伐利亞試驗”將“城鄉等值化”理念融入到了村莊發展的總體規劃和設計中，通過片區規劃、土地整合與機械化、基礎設施建設及發展教育等措施，使農村與城市生活達到“類型不同，但質量相同”的目標，進而促進城鄉的平衡發展，也減緩了農村人口向城市的遷移[27]。日本的“市町村”大合并使原有零星分布的小規模村落融入“町”和“市”，使其總數減少了40%以上，促進鄉村發展和城鄉一體化建設。此外，瑞典、丹麥、法國、美國等國家也都通過實施村莊合并聚集計劃，降低農村基礎設施和公共物品的供給成本。
第四，農村發展項目重視“從下至上”的參與式發展模式。縱觀國外農村發展歷程，鄉村建設項目可分為“從下至上（bottom-up）”和“從上至下（top-down）”兩種發展模式。其中，“從下至上”被很多國家證明是可持續的和更有效的農業農村發展項目實施模式。以日本和韓國為例，兩國在農村發展過程中都采取了一種由政府引導，農民主導的“從下至上”的參與式發展模式[14,24]。它強調將當地農民作為地區發展的主要驅動力，一方面通過提供特殊補貼或減免稅收等政策鼓勵農民在彼此相互幫扶的基礎上，成立農協或者各類農業合作社，充分發揮農民的主體作用；另一方面通過引入發展基金申請機制，調動各鄉村和農民組織間相互競爭的積極性，讓有限的資金“精準”地投向最需要發展的村落和更具發展潛力的項目，同時也提升了基層農民自主創新和自力能力[30]。在此過程中，政府還通過投資農業科研、鄉村教育、農業農村基礎設施建設以及鄉村社會保障和福利制度建設，為農民提供發展公共物品與服務，提升農村人力資本，從而促進農業發展和農民增收[31]（圖6）。
圖6“從下至上（bottom-up）”的發展模式
相反，以泰國政府為代表的一些東南亞國家則往往采用“從上至下”的投資方式。這種方式是由中央政府直接注資，由政府機構選擇發展項目，并通過信貸補貼等政策使農民獲得更多的資金支持。與“從下至上”的投資方式相比，它并不注重以農民的自主參與、自主動員為導向的發展模式，農村發展往往會更加依賴外界的資金支持，故而只能注重一些短期產出，而缺乏長期可持續發展的動力[32]。
五、國際農村發展經驗對我國鄉村振興的啟示
基于以上對農村發展的相關國際經驗分析，就我國未來全面推進和實施鄉村振興戰略提出如下四條政策建議。
第一，農村經濟發展路徑要更加遵循結構轉型和農村轉型相輔相成的規律，以加快結構轉型速度來更快地拉動農村轉型，以提供生產力為主的農村轉型來進一步促進結構轉型。我國2018年農業GDP占比已降到7%，但農業就業占比還高達26%；預計到2035年，農業的GDP占比將下降至5%左右，到時農業就業占比需要降到8%左右。為此，急需加速結構轉型和農村勞動力向城鎮轉移的速度；只有這樣，才能顯著提高農業勞動生產率，從而顯著縮小勞動力在農業與非農部門之間的收入差距。
第二，城鄉人口發展布局規劃要更加關注農業就業占比和農村人口占比的關系，合理規劃中長期城鄉人口空間布局。到后工業化時期多數國家農村人口占比趨向20%，人多地少國家這一比例更低。預計我國到2035年，與農業GDP和農業就業比例相適應的農村人口占比可能不會超過25%；但截至2018年底，農村人口占比還高達40%，通過城鎮化帶動農村轉型和發展的任務還相當艱巨。
第三，要在明確農民是鄉村振興主體的基礎上，充分發揮農民、政府和社區（村莊）各自的優勢和作用。明確農民是鄉村振興戰略實施的主體和主要受益者；政府主要職能是為鄉村振興提供制度、政策和投資保障，在投入上要更加關注農業農村的公共物品與服務以及可持續發展；社區或村莊在鄉村振興中要充分發揮其積極性和能動性。同時，要合理做好村莊合并的中長期規劃，提高（或降低）人均農村基礎設施和公共物品的供給（或成本），加快縮小城鄉差距的速度。
第四，在鄉村振興建設項目確定和實施上，要高度重視“從下至上”的參與式發展模式。在過去數十年的農村發展過程中，我國農村建設項目基本上是采取“從上至下”的發展模式，有成功的經驗，更有不少值得總結的教訓。結合我國國情，建議我國鄉村建設項目實施可采用“從下至上”方式申請立項，審批后再執行“從上至下”的指導和第三方評估相結合的發展模式。
中國鄉村發現網轉自：《農林經濟管理學報》2019.18
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