2020年是鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)的關(guān)鍵年份。今年中央一號文件特別提出建立縣鄉(xiāng)村聯(lián)動的鄉(xiāng)村治理工作體系，這既是現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理的制度框架和政策體系的有機組成部分，也是當(dāng)前推動鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)深入進(jìn)行的制度依托。這一舉措進(jìn)一步加強了黨領(lǐng)導(dǎo)“三農(nóng)”工作的制度體系，也是針對農(nóng)村社會結(jié)構(gòu)變化、治理任務(wù)復(fù)雜化的有力回應(yīng)，對加強縣鄉(xiāng)作用也給出了針對性要求。
縣鄉(xiāng)村聯(lián)動的工作體系是縣鄉(xiāng)村各級黨組織有效運作的必然要求。縣鄉(xiāng)村聯(lián)動首先是縣鄉(xiāng)村各級黨組織的聯(lián)動。鄉(xiāng)村治理方面，縣委是第一指揮部。縣（市、區(qū)、旗）黨委處于黨的農(nóng)村工作前沿陣地，應(yīng)當(dāng)結(jié)合本地區(qū)實際，制定具體管用的工作措施，建立健全職責(zé)清晰的責(zé)任體系，貫徹落實黨中央以及上級黨委關(guān)于農(nóng)村工作的要求和決策部署。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委作為黨的一級農(nóng)村基層組織，要領(lǐng)導(dǎo)本鄉(xiāng)鎮(zhèn)的基層治理，對全鎮(zhèn)普遍性的治理問題直接領(lǐng)導(dǎo)，并指導(dǎo)村黨支部對各村治理具體負(fù)責(zé)。村黨支部要執(zhí)行上級黨組織和本村黨員大會決議，加強黨支部自身建設(shè)，領(lǐng)導(dǎo)本村的社會治理。要加強黨對農(nóng)村工作的全面領(lǐng)導(dǎo)，就必然要在鄉(xiāng)村治理方面建立縣鄉(xiāng)村聯(lián)動的工作體系。
縣鄉(xiāng)村聯(lián)動的工作體系是對農(nóng)村社會結(jié)構(gòu)和治理內(nèi)容變化的直接反映。雖然農(nóng)村仍然是以小農(nóng)戶為主、以村莊為基本構(gòu)成單元，但是其內(nèi)部已經(jīng)發(fā)生了重要的變化。大量人口向城鎮(zhèn)遷移，傳統(tǒng)村莊的封閉性和穩(wěn)定性被打破，農(nóng)村社會階層分化明顯，農(nóng)村社會組織結(jié)構(gòu)也日漸多元和復(fù)雜。農(nóng)村社會的聯(lián)結(jié)方式已經(jīng)不是單純的血緣、地緣，而是融合了宗法倫理、鄉(xiāng)規(guī)民約、市場契約等關(guān)系。對變化了的農(nóng)村社會的治理，需要不同的治理手段，而縣鄉(xiāng)村三級各有調(diào)動不同治理手段的優(yōu)勢，這是縣鄉(xiāng)村三級要協(xié)同治理的客觀根源。縣級主要發(fā)揮指導(dǎo)自治、倡導(dǎo)德治和厲行法治的作用，鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要是指導(dǎo)自治、倡導(dǎo)德治，而村主要是實行自治和德治。在具體的治理事務(wù)中，不同層級運用不同的手段共同參與治理。縣鄉(xiāng)村協(xié)同治理也為充分發(fā)揮自治、法治和德治等多元治理方式，實現(xiàn)“三治”融合創(chuàng)造了基本條件。
縣鄉(xiāng)村聯(lián)動的工作體系是著重加強鄉(xiāng)村治理中縣鄉(xiāng)作用的實際舉措。“郡縣治，天下安。”縣處在承上啟下的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，但很長時間以來，一些縣主要追求城鎮(zhèn)化，抓招商引資辦二三產(chǎn)業(yè)，對于縣域農(nóng)村社會的長遠(yuǎn)需求，僅滿足于落實國家政策，因此在縣域內(nèi)存在城鄉(xiāng)差距擴(kuò)大的傾向。要實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，真正的主戰(zhàn)場在縣域。縣級必須主動作為，自主謀劃本縣鄉(xiāng)村振興。鄉(xiāng)鎮(zhèn)在稅費改革之后，加強了農(nóng)村社會服務(wù)，但一些地方的鄉(xiāng)鎮(zhèn)僅僅滿足于不出事，主動作為有限。然而今天很多農(nóng)村生產(chǎn)和民生問題，在村莊范圍內(nèi)已經(jīng)不好解決，迫切需要加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)的作用。一號文件明確了縣鄉(xiāng)村三級所負(fù)職責(zé)，使得縣、鄉(xiāng)兩級所負(fù)責(zé)任進(jìn)一步明確。縣級是“一線指揮部”，對于具有普遍性的治理問題和加強鄉(xiāng)村治理推動鄉(xiāng)村振興的全局性安排，要提前研判、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、督促落實。鄉(xiāng)鎮(zhèn)是為農(nóng)服務(wù)中心，要進(jìn)一步轉(zhuǎn)換職能，用更加便捷和有效的為農(nóng)服務(wù)增強治理的針對性和整體性。
縣鄉(xiāng)村聯(lián)動的工作體系不是自上而下、單向的命令-領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，而是兼具自上而下的協(xié)調(diào)-指導(dǎo)和自下而上的信息溝通和自主行動的雙向關(guān)系。縣鄉(xiāng)村三級作為行政序列，一直有著自上而下的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，在實際運作中更多表現(xiàn)為一種壓力型的命令體制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)圍繞著縣轉(zhuǎn)，村圍繞鄉(xiāng)鎮(zhèn)轉(zhuǎn)。但一號文件強調(diào)的是“推動社會治理和服務(wù)重心向基層下移，把更多資源下沉到鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村，提高鄉(xiāng)村治理效能”。這意味著縣級責(zé)任不僅是下達(dá)指標(biāo)和任務(wù)，而要針對鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村級治理的需要，把更多資源下達(dá)，工作內(nèi)容要面向基層，甚至人員也要下到鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村。本著這一精神，文件還要求建立“建立縣級領(lǐng)導(dǎo)干部和縣直部門主要負(fù)責(zé)人包村制度。”而鄉(xiāng)鎮(zhèn)對村的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系也增添了使鄉(xiāng)鎮(zhèn)成為為農(nóng)服務(wù)中心的新內(nèi)涵，鄉(xiāng)鎮(zhèn)加強面對農(nóng)戶的服務(wù)能力，可以使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村一級更好協(xié)同起來。可見，加強鄉(xiāng)村治理縣鄉(xiāng)村三級協(xié)同，是對原有的縣鄉(xiāng)村關(guān)系的進(jìn)一步改善，它使得基層治理的資源供給會更充分、對有關(guān)問題的解決辦法更加有效。只有自上而下和自下而上兩條線都動起來，才能既把鄉(xiāng)村治理的大事做好，也把紛繁多樣的小事理順。
作者：中國人民大學(xué)鄉(xiāng)村治理研究中心主任、國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院研究員
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：農(nóng)民日報
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