近年來(lái)，我國(guó)的國(guó)家治理在層級(jí)結(jié)構(gòu)上呈現(xiàn)出不同的特征。即在中央層面，權(quán)力集中和權(quán)威加強(qiáng)的進(jìn)程明顯；在地方層面，地方黨政系統(tǒng)的執(zhí)行性增強(qiáng)，地方治理的自主性相比于之前有所下降；在基層，不管城市和鄉(xiāng)村，治理重心的下沉都得到了前所未有的強(qiáng)調(diào)和落實(shí)，基層在國(guó)家治理中的基石性地位得以凸顯。這是我們今天討論鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的宏觀背景。而治理重心的下沉，換言之，也就意味著權(quán)力的下沉。當(dāng)然，在中國(guó)，因?yàn)楠?dú)特的黨政體制，政治權(quán)力自然包含了中國(guó)共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨的權(quán)力。另一方面，對(duì)于“權(quán)力”的理解，也需要有一個(gè)更為開(kāi)闊的視野，也就是將權(quán)力本身和權(quán)力實(shí)現(xiàn)的方式或載體都納人到我們的討論中。只有這樣，我們才能對(duì)鄉(xiāng)村治理中的權(quán)力下沉現(xiàn)象作出立體而深人的解釋。
一、近年來(lái)鄉(xiāng)村治理中的權(quán)力下沉趨向
不管是從黨和國(guó)家的相關(guān)文件與舉措，還是從各地鄉(xiāng)村治理的實(shí)踐看，近年來(lái)我國(guó)鄉(xiāng)村治理諸領(lǐng)域的權(quán)力下沉現(xiàn)象都越來(lái)越突出。就其主要方面來(lái)說(shuō)，權(quán)力下沉實(shí)際上包含了如下幾個(gè)不同的層面。
一是組織/機(jī)構(gòu)的擴(kuò)張和人員的擴(kuò)充。主要是黨政體系向鄉(xiāng)村基層社會(huì)的延伸，以及相關(guān)人員的配備。組織/機(jī)構(gòu)的擴(kuò)張和人員的擴(kuò)充，也就意味著相關(guān)的權(quán)力運(yùn)行得到了加強(qiáng)，控制、管理、引導(dǎo)和服務(wù)也就相應(yīng)增加了。比如，鄉(xiāng)村治理中黨建的全面加強(qiáng)，黨建引領(lǐng)的鄉(xiāng)村治理體系重構(gòu)，部分村莊自治單元和黨建單元向自然村的下沉，就屬于這個(gè)方面。又比如，在2006年鄉(xiāng)村地區(qū)農(nóng)業(yè)稅全面取消導(dǎo)致一定的“政權(quán)懸浮”后，國(guó)家大力推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧，下派“第一書(shū)記”和駐村工作隊(duì)的安排也是這一趨向的集中體現(xiàn)。
二是公共規(guī)則的普遍性適用。包括憲法和法律的普及與實(shí)踐，也包括黨紀(jì)黨規(guī)的全面加強(qiáng)。公共權(quán)力的運(yùn)作最終依靠公共規(guī)則來(lái)實(shí)現(xiàn)，規(guī)則普遍適用了，權(quán)力的意圖也就達(dá)到了。包括這些年得到進(jìn)一步落實(shí)的“送法下鄉(xiāng)”，特別是部分地區(qū)將法庭送到田間地頭的實(shí)踐，以及全面反腐、掃黑除惡向鄉(xiāng)村基層社會(huì)的縱深推進(jìn)，都屬于這一方面。
三是觀念、符號(hào)和意識(shí)形態(tài)的宣傳與表達(dá)。這屬于權(quán)力正當(dāng)化和權(quán)威化的方面。可以發(fā)現(xiàn)，近些年來(lái)，鄉(xiāng)村基層對(duì)主流聲音的宣傳和表達(dá)力度都大于以往各個(gè)時(shí)期。不管是電視、網(wǎng)絡(luò)和標(biāo)語(yǔ)口號(hào)，還是相關(guān)的政治學(xué)習(xí)和宣講，都在高頻率地傳遞主流的聲音。這對(duì)于公共政策和國(guó)家治理的一體化是非常重要的。與此同時(shí)，相關(guān)部門(mén)對(duì)鄉(xiāng)村傳統(tǒng)文化、民間信仰的治理力度和對(duì)文明鄉(xiāng)風(fēng)（包括家風(fēng)）的倡導(dǎo)力度也大大增強(qiáng)了。
四是屬于治理資源的向下分配。主要包括相關(guān)資金、項(xiàng)目和資源的下沉，不管是分配的比例，還是分配的規(guī)模都有加大的趨勢(shì)。鄉(xiāng)村基層現(xiàn)在所能得到的治理資源大都比以前充裕。比如，在精準(zhǔn)扶貧和鄉(xiāng)村振興的過(guò)程中，不少鄉(xiāng)村獲得了來(lái)自不同方面的治理資源，特別是從中央到地方各級(jí)政府下?lián)艿母鞣N資源。這些資源有落實(shí)到村莊和農(nóng)民頭上的硬要求，因此激活或重構(gòu)了鄉(xiāng)村治理的主要事務(wù)。
五是治理技術(shù)和治理手段的精密化及其下沉。這主要包括鄉(xiāng)村治理特別是精準(zhǔn)扶貧中“數(shù)目字管理”諸環(huán)節(jié)的加強(qiáng)，網(wǎng)格化管理向鄉(xiāng)村不同治理空間的逐步延伸，也包括在此過(guò)程中相關(guān)的監(jiān)控技術(shù)運(yùn)用與數(shù)據(jù)處理過(guò)程。不可否認(rèn)，相比于以前，鄉(xiāng)村治理的技術(shù)化和數(shù)字化趨向也越來(lái)越明顯了。特別是在經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的一些省份和地區(qū)，鄉(xiāng)村治理的科技含量已有明顯提升。由此，權(quán)力觸角通過(guò)技術(shù)實(shí)現(xiàn)了向基層的進(jìn)一步延伸。
可以說(shuō)，雖然不同地區(qū)的鄉(xiāng)村存在具體的差異，但總體上這5個(gè)方面顯然都得到了推進(jìn)，而且構(gòu)成了互相支撐、互相影響的基本格局。討論鄉(xiāng)村治理中的權(quán)力下沉問(wèn)題，就需要將這些方面都涵蓋進(jìn)來(lái)。
二、鄉(xiāng)村治理研究者對(duì)權(quán)力下沉后果的診斷
面對(duì)近年來(lái)總體推進(jìn)的權(quán)力下沉，鄉(xiāng)村治理研究者的基本研判是什么呢？梳理相關(guān)的討論會(huì)發(fā)現(xiàn)，學(xué)者們的主要判斷也是他們的基本隱憂，大都可以歸結(jié)為一句話，即權(quán)力下沉過(guò)程中出現(xiàn)了鄉(xiāng)村治理的“內(nèi)卷化”困局。
問(wèn)題是，當(dāng)他們說(shuō)鄉(xiāng)村治理陷人了“內(nèi)卷化”困局時(shí)，他們?cè)谡f(shuō)什么呢？換言之，他們所論的“內(nèi)卷化”到底指什么？進(jìn)而言之，鄉(xiāng)村治理“內(nèi)卷化”這一判斷能否涵蓋權(quán)力下沉所導(dǎo)致的多重后果？
這就需要簡(jiǎn)單追溯一下“內(nèi)卷化”的所指與能指。作為翻譯概念的“內(nèi)卷化”，最開(kāi)始是由格爾茨提出的，他主要是用其來(lái)描述某地區(qū)農(nóng)業(yè)發(fā)展到一定形態(tài)之后無(wú)法躍進(jìn)到一個(gè)新的形態(tài)。后來(lái)黃宗智所論的“農(nóng)業(yè)過(guò)密化”也接近于此，即只是通過(guò)在有限土地上勞動(dòng)力的進(jìn)一步投人，邊際收益下降，農(nóng)業(yè)有增長(zhǎng)而無(wú)發(fā)展。真正對(duì)鄉(xiāng)村治理研究中“內(nèi)卷化"界定產(chǎn)生直接影響的，則是美國(guó)學(xué)者杜贊奇。他在研究近代中國(guó)華北農(nóng)村時(shí)提出了“國(guó)家政權(quán)（建設(shè)）內(nèi)卷化”，意指單純地依賴(lài)機(jī)構(gòu)擴(kuò)充而不是提高效率來(lái)完成資源提取目標(biāo)，結(jié)果導(dǎo)致“經(jīng)紀(jì)體制”的形成，國(guó)家政權(quán)建設(shè)失敗。而針對(duì)近年來(lái)我國(guó)鄉(xiāng)村治理領(lǐng)域出現(xiàn)的權(quán)力下沉現(xiàn)象，部分鄉(xiāng)村治理研究者在調(diào)查基礎(chǔ)上提出的“內(nèi)卷化”，實(shí)際上是指在鄉(xiāng)村治理的過(guò)程中，國(guó)家投人的資源越來(lái)越多，下沉的規(guī)則也越來(lái)越多，但鄉(xiāng)村治理的實(shí)際效果卻不甚理想，甚至走向反面。可以說(shuō)，從概念史的角度看，“內(nèi)卷化”一詞不僅指稱(chēng)對(duì)象發(fā)生了變化，其內(nèi)涵也發(fā)生了一定變化。
那么，當(dāng)學(xué)者診斷說(shuō)“鄉(xiāng)村治理陷人內(nèi)卷化”時(shí)，他們的潛臺(tái)詞和開(kāi)出的藥方又是什么呢？稍加分析則可以發(fā)現(xiàn)，他們的潛臺(tái)詞無(wú)非是，當(dāng)前我國(guó)的鄉(xiāng)村治理不夠理想，相關(guān)資源的投人很不劃算，下沉的規(guī)則也不一定有效，至少離黨和國(guó)家的政策目標(biāo)有很大距離。相應(yīng)的，他們開(kāi)出的藥方也就是，要反思權(quán)力下沉的范圍和力度，尊重并保護(hù)基層治理力量的主體性，包括鄉(xiāng)村兩級(jí)政權(quán)組織在治理中的主體性，以及農(nóng)民的主體性地位。不可否認(rèn)，不管是這里的潛臺(tái)詞還是藥方，都在某種程度上回應(yīng)了鄉(xiāng)村治理的部分現(xiàn)實(shí)。
問(wèn)題是，一方面，權(quán)力下沉是現(xiàn)代國(guó)家展開(kāi)城鄉(xiāng)基層治理的普遍趨勢(shì)，是現(xiàn)代國(guó)家建設(shè)的普遍進(jìn)程；在中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的總體型社會(huì)，權(quán)力的全面下沉可能是無(wú)法阻擋的一個(gè)趨勢(shì)，具有中國(guó)政治內(nèi)在屬性的規(guī)定性。因此，試圖以權(quán)力下沉導(dǎo)致鄉(xiāng)村治理績(jī)效不理想或不劃算來(lái)論證權(quán)力體系不應(yīng)熱衷于下沉，可能窄化了對(duì)權(quán)力下沉之意義的理解。另一方面，從鄉(xiāng)村治理的復(fù)雜性來(lái)看，所謂鄉(xiāng)村治理的“內(nèi)卷化”，可能也不是一個(gè)籠而統(tǒng)之的必然趨勢(shì)。不同類(lèi)型的鄉(xiāng)村基層空間，鄉(xiāng)村治理的不同發(fā)展階段，權(quán)力下沉所帶來(lái)的治理后果也是不同的。以中國(guó)之大和農(nóng)村之多樣，找到權(quán)力下沉導(dǎo)致鄉(xiāng)村治理“內(nèi)卷化”的案例容易，找到權(quán)力下沉導(dǎo)致鄉(xiāng)村治理績(jī)效提高的例子也容易。同樣，權(quán)力下沉與鄉(xiāng)村治理的狀況不佳也可能不存在直接或緊密的關(guān)聯(lián)。之所以有這些區(qū)別，主要得看鄉(xiāng)村社會(huì)自身的治理能力如何，權(quán)力下沉的具體運(yùn)行方式如何，以及權(quán)力下沉中技術(shù)運(yùn)用或規(guī)則實(shí)施的成本如何——可以想見(jiàn)，隨著科學(xué)技術(shù)的進(jìn)步，技術(shù)運(yùn)用的成本可能是趨于下降的。退而言之，如果沒(méi)有權(quán)力下沉，我國(guó)的鄉(xiāng)村社會(huì)自己真的能治理好么？會(huì)不會(huì)更糟？在現(xiàn)有的政治體制之下，如果沒(méi)有從中央到地方的各種規(guī)則和壓力，鄉(xiāng)村政權(quán)組織真的就能自主治理好鄉(xiāng)村？再說(shuō)，現(xiàn)在的權(quán)力下沉，更多地是強(qiáng)調(diào)資源的同步下沉以及黨建的組織化作用的發(fā)揮，甚至強(qiáng)調(diào)主動(dòng)提供相關(guān)的服務(wù)，這些舉措至少導(dǎo)致了鄉(xiāng)村治理的某種正向改變，雖然也有不那么理想的方面。當(dāng)我們說(shuō)“鄉(xiāng)村治理內(nèi)卷化了”時(shí)，我們是不是采用了一個(gè)不切實(shí)際的高標(biāo)準(zhǔn)？
由此看來(lái)，試圖用“內(nèi)卷化”來(lái)判斷當(dāng)前我國(guó)鄉(xiāng)村治理的基本狀況，進(jìn)而以“鄉(xiāng)村治理內(nèi)卷化”來(lái)反駁權(quán)力下沉，仍有值得進(jìn)一步商榷的空間。
三、再思鄉(xiāng)村治理中的權(quán)力下沉問(wèn)題
如上所述，部分鄉(xiāng)村治理研究者的診斷不能說(shuō)錯(cuò)了，但顯然不夠嚴(yán)謹(jǐn)，更不夠全面。面對(duì)鄉(xiāng)村治理中的權(quán)力下沉現(xiàn)象，我們需要回到權(quán)力下沉的多重展開(kāi)過(guò)程，追溯其不同的屬性，并探究其更為復(fù)雜的治理后果，而不是僅僅局限于“內(nèi)卷化”這一界定策略上。
本文開(kāi)頭講到了權(quán)力下沉的5個(gè)主要方面，從屬性上進(jìn)一步分析，可以發(fā)現(xiàn)，它們又主要屬于如下幾個(gè)不同的范疇。
一是屬于執(zhí)政黨加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的范疇，體現(xiàn)的是執(zhí)政黨的方略和意志。這既包括執(zhí)政權(quán)、領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，也包括執(zhí)政黨介入具體治理過(guò)程的權(quán)力。東西南北中，黨政軍民學(xué)，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的。在廣大的鄉(xiāng)村社會(huì)，黨建都得到了前所未有的推進(jìn)，并強(qiáng)調(diào)通過(guò)黨建來(lái)帶動(dòng)鄉(xiāng)村治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。這主要是執(zhí)政黨出于加強(qiáng)執(zhí)政地位，提高領(lǐng)導(dǎo)和治理能力的需要，具有首當(dāng)其沖的政治性。
二是屬于現(xiàn)代國(guó)家建構(gòu)的范疇。從大歷史的視野看，近代以來(lái)開(kāi)啟的國(guó)家政權(quán)建設(shè)至今并未完全完成，國(guó)家對(duì)鄉(xiāng)村的整合和再造也一直在路上。現(xiàn)代國(guó)家建構(gòu)從內(nèi)在屬性上，要求政治權(quán)力實(shí)現(xiàn)對(duì)所有治理單元的介入和監(jiān)管，并實(shí)現(xiàn)公共規(guī)則的普遍使用；當(dāng)然，也包括在此過(guò)程中提升相關(guān)公民的參與度和認(rèn)可度。如果這樣來(lái)觀察，就會(huì)發(fā)現(xiàn)，公共規(guī)則的普遍適用，相關(guān)觀念符號(hào)和意識(shí)形態(tài)的表達(dá)，仍可放在現(xiàn)代國(guó)家建構(gòu)的范疇內(nèi)來(lái)看。而鄉(xiāng)村治理中相關(guān)技術(shù)的運(yùn)用，也具有國(guó)家政權(quán)進(jìn)一步建構(gòu)的屬性。
三是屬于提高治理效能的范疇。不管是正式組織的擴(kuò)張和密集，治理資源的向下分配，還是治理技術(shù)和治理手段的精密化，從其最主要的初衷看，都主要是基于現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)和問(wèn)題導(dǎo)向，意圖解決鄉(xiāng)村治理中的基本問(wèn)題，提高鄉(xiāng)村治理的有效性。當(dāng)然，這里的治理有效，不僅包括了控制、管理、引導(dǎo)的有效，也包括幫助和服務(wù)的有效。顯然，有效性主要是就解決問(wèn)題的效率和效果而言的。
說(shuō)到這里，可以看到，權(quán)力下沉的諸多表現(xiàn)具有不同的屬性，因此其主要的后果也是多重的。或者說(shuō)，對(duì)鄉(xiāng)村治理而言，不同屬性的權(quán)力下沉過(guò)程，其最主要的政治或治理后果也是不同的。我們需要放寬思考的視野，而不是拘泥于治理效能而以偏概全。
首先，是黨的領(lǐng)導(dǎo)在鄉(xiāng)村基層空間得到了強(qiáng)化。執(zhí)政黨扎根基層、引領(lǐng)基層的能力得到前所未有的增強(qiáng)；同時(shí)，執(zhí)政黨推進(jìn)了對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的再組織，政黨重新吸納了社會(huì)。現(xiàn)在如果你到鄉(xiāng)村去調(diào)研，會(huì)發(fā)現(xiàn)鄉(xiāng)村干部的工作重心往往都是黨建，鄉(xiāng)村社會(huì)方方面面的治理事務(wù)，也都可以看到基層黨組織在領(lǐng)導(dǎo)或主持。而治理績(jī)效比較好的村莊，其黨建往往也是比較好的；反過(guò)來(lái)說(shuō)，黨建不那么理想的，村莊治理理想的則很少。就此而言，正是黨建的加強(qiáng)和黨的有效領(lǐng)導(dǎo)，才有力推進(jìn)了鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)代化。
其次，是國(guó)家權(quán)力在鄉(xiāng)村基層空間得到了增強(qiáng)。國(guó)家對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的滲透性與影響力增強(qiáng)了，基礎(chǔ)性國(guó)家權(quán)力增強(qiáng)了，國(guó)家可以直接面對(duì)治理人口和公民個(gè)體了。不管是公共規(guī)則的普遍適用，觀念、符號(hào)和意識(shí)形態(tài)的表達(dá)，抑或是權(quán)力技術(shù)的普遍使用，國(guó)家權(quán)力在其所能觸及的范圍和深度上，都是之前國(guó)家所不能比擬的。在某個(gè)意義上，鄉(xiāng)村社會(huì)已經(jīng)在面對(duì)一個(gè)具有強(qiáng)大監(jiān)管能力的國(guó)家了。國(guó)家擁有的信息搜集能力和信息處理能力都很強(qiáng)；基于治理有效，特別是社會(huì)秩序和安全感，國(guó)家權(quán)力運(yùn)用所能得到的基層民眾認(rèn)同度也有一定增強(qiáng)。
再次，是國(guó)家總體意義上的治理能力的提升。無(wú)可否認(rèn)，因?yàn)橹卫碣Y源向下沉，鄉(xiāng)村基層社會(huì)有了解決具體問(wèn)題、實(shí)現(xiàn)進(jìn)一步發(fā)展的資源依托；而治理的精密化和技術(shù)運(yùn)用，也使得治理的現(xiàn)代化水平得以提高，治理的效率和有效性都得到大幅度改善。特別是一些經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的鄉(xiāng)村地區(qū)，其治理的現(xiàn)代化水平是非常驚人的，這里無(wú)疑需要巨量的資源投人。與此同時(shí)，我們也可以看到技術(shù)不斷吸納政治和治理的過(guò)程，政治和治理很多時(shí)候表現(xiàn)為技術(shù)的運(yùn)用。
最后，是鄉(xiāng)村基層空間具體治理過(guò)程的多樣性。不同類(lèi)型的鄉(xiāng)村基層空間，因?yàn)樗塬@得的資源類(lèi)型和資源規(guī)模畢竟不一樣，黨政權(quán)力的介入力度和方式不同各地鄉(xiāng)村的村莊類(lèi)型和社會(huì)條件存在差異，其具體的治理過(guò)程一定是存在差別的，治理效果也是存在一定差異的。而這一點(diǎn)則需要結(jié)合具體的鄉(xiāng)村治理案例來(lái)討論，不能籠統(tǒng)定性。學(xué)界需要做的是從具體的鄉(xiāng)村治理實(shí)踐出發(fā)，呈現(xiàn)權(quán)力下沉的具體過(guò)程，再來(lái)評(píng)估權(quán)力下沉是否導(dǎo)致了鄉(xiāng)村治理的內(nèi)卷化，以及如何導(dǎo)致了鄉(xiāng)村治理的內(nèi)卷化，進(jìn)而提出有效方案。
總之，對(duì)一個(gè)正在經(jīng)歷快速城市化和現(xiàn)代化的農(nóng)業(yè)大國(guó)而言，鄉(xiāng)村基層空間全面而密集的權(quán)力下沉，早已是無(wú)法回避的治理現(xiàn)實(shí)和研究課題。對(duì)此，我們固然要適當(dāng)反思單向突進(jìn)和盲目自負(fù)的權(quán)力下沉趨向，但同樣也要反思認(rèn)為權(quán)力下沉就必然會(huì)導(dǎo)致鄉(xiāng)村治理“內(nèi)卷化”的思維定勢(shì)和片面認(rèn)知。更為重要的是，我們還需要放寬思考的視野，不僅僅從治理上分析問(wèn)題，更要善于從政治上把握問(wèn)題的本質(zhì)；不僅僅從鄉(xiāng)村治理本身，更要站在執(zhí)政黨和國(guó)家發(fā)展的高度來(lái)看待權(quán)力下沉這一復(fù)雜問(wèn)題。畢竟，鄉(xiāng)村治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，不僅是國(guó)家治理現(xiàn)代化的基礎(chǔ)性構(gòu)成，更是受到整個(gè)國(guó)家發(fā)展的結(jié)構(gòu)性規(guī)范。換言之，鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)代化，不僅要滿(mǎn)足鄉(xiāng)村社會(huì)發(fā)展的內(nèi)在需要，也要滿(mǎn)足當(dāng)前和今后黨和國(guó)家的政治需要。
作者系武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院教授
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《湖北民族大學(xué)學(xué)報(bào)》（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）2020年第1期
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