行政區劃是國家實施分級管理的區域劃分制度,即國家根據政治和行政管理的需要,遵循一定的法律規定或原則(自然地理條件?政治?經濟?民族?歷史?國防等)所實施的行政區域劃分制度?行政區劃是國家行政管理的重要手段,是政權建設的重要組成部分,是影響區域發展格局的重要因素?習近平總書記提出“行政區劃本身也是一種重要資源”,這一重要思想可以從空間?權力?行政和政策的角度解讀?
黨的十八大以來,黨中央將行政區劃作為黨領導人民依據憲法法律?推進國家治理體系和治理能力現代化的重要內容?黨的十八屆三中全會,將優化行政區劃設置作為全面深化改革的重要工作部署推動?2018年,國務院頒布實施?行政區劃管理條例?,深化和拓展了行政區劃管理的內涵和外延?黨的十九屆四中全會?決定?提出了構建“基層社會治理新格局”和“健全黨組織領導的自治?法治?德治相結合的城鄉基層治理體系”的新思路,為鄉村治理體系和治理能力現代化指明了方向,為鄉鎮行政區劃管理制度優化奠定了基礎?在實施鄉村振興戰略與國家治理體系和治理能力現代化建設背景下,解決鄉村治理的難題,要從基層著力,從鄉鎮行政區劃這個重要載體出發,持續進行鄉村治理現代化探索?
一、鄉鎮行政區劃調整的類型與湖北省實踐
從調整方案來劃分,鄉鎮行政區劃調整可分為不改變鄉鎮面積的調整和改變鄉鎮面積的調整兩類?其中,不改變鄉鎮面積的調整方案可分為撤鄉設鎮型?撤鄉設街型和撤鎮設街型三種?改變鄉鎮面積的調整方案可分為拆分型?合并型和拆并復合型三種?2019年,湖北省鄉鎮行政區劃調整的實踐類型多樣,包括松滋市撤銷新江口鎮,設立新江口街道?樂鄉街道;京山市撤銷新市鎮?永興鎮,分別設立為新市街道?永興街道?溫泉街道;恩施市撤銷盛家壩鄉,設立盛家壩鎮;神農架林區將陽日鎮古水村?白蓮村行政區劃調整到松柏鎮和黃石市恢復設立黃石港區沈家營街道?黃石港街道?勝陽港街道等?
恩施市盛家壩鄉撤鄉設鎮屬于不改變鄉鎮面積的調整?盛家壩鄉是恩施市?利川市?咸豐縣邊貿交易中心,是少數民族聚集鄉?近年來,其集鎮建設穩步推進?經濟增長較快,公共服務?基礎設施建設不斷完善?優越的區位條件和資源稟賦給盛家壩鄉帶來了良好的招商引資環境?但調整前的行政管理體制機制在城鎮管理?社會服務等工作上較為薄弱,已不能滿足盛家壩鄉的發展需求?盛家壩鄉撤鄉設鎮的必要性包括以下幾方面?一是完善管理體制機制的需要?相比鄉的建制,鎮擁有更多的執法權,有利于優化營商環境?發揮口子鎮的優勢?二是滿足經濟社會轉型的需要?撤鄉設鎮將會促進工作重心的轉移,促使盛家壩在更高層次上走出去?在更深層次上引進來,增強招商引資能力和政府服務能力,引導資金?勞動力和生產資料等向鎮區聚集,發展勞動密集型產業?三是促進特色旅游業的發展,推動全域旅游?旅游業作為盛家壩鄉的新興產業,撤鄉建鎮將有利于完善全域旅游和精品旅游布局,提升地區知名度,充分展示盛家壩的吸引力,建設經濟發達?功能齊全?環境優美?鄉風文明的商貿型綠色城鎮?
除盛家壩撤鄉設鎮外,恩施州還有A鄉啟動了撤鄉設鎮行政區劃調整程序?21世紀初,A鄉由2個鄉合并成立,之后基礎設施?城鎮發展等方面出現不均衡發展,造成鄉內其他集鎮與中心集鎮發展差距不斷拉大,偏遠地區老百姓辦事不便,各片區間交通不便利,部分群眾心理不平衡?因此,A鄉行政區劃調整有利于解決歷史遺留問題方面,有利于提高行政辦事效率,促進學校?醫院?企業和人口向中心集鎮集中,強化中心鎮的輻射作用,提高公共服務水平?
湖北省B市新設街道辦屬于改變鄉鎮面積的拆分型調整?B市位于湖北省西北部,主城區僅轄一個街道辦事處?此次行政區劃調整擬將主城區街道辦合理拆分為兩個街道辦,即新組建一個街道辦?B市新設街道辦的必要性主要體現在以下幾方面?一是提升城區社會治理能力?其主城區原有街道管轄人口20余萬人,招商引資?征地拆遷等工作任務繁重,嚴重超過了一個街道辦的治理能力,社會治理間存在諸多矛盾亟待解決?二是加快城鎮化建設?新設街道辦有利于農業轉移人口市民化,有利于充分發揮各方優勢,加快中心城區建設,推動城鎮化進程?三是加快實施城鄉一體化?區域一體化發展戰略?主城區新設街道辦有利于提高城鎮治理能力和社會經濟實力,并且在區域協作中更充分地發揮優勢,在區域產業分工協作中有更強的競爭優勢?松滋市撤銷新江口鎮,設立新江口街道?樂鄉街道屬于改變鄉鎮面積的拆并復合型調整?松滋市處于平原和丘陵結合地區,焦柳鐵路與長江的交匯處,是一座集工業農業商貿旅游于一體的新興城市,自1995年設市后一直沿襲鄉鎮建制,是湖北省唯一沒有設立街道辦事處的縣級市,行政區劃建制亟待完善?
松滋市撤銷新江口鎮設立新江口街道?樂鄉街道的必要性主要體現在以下幾方面?一是健全行政建制和城鎮管理體制機制?松滋市行政建制不完備,急需對具備行政區劃調整條件的鄉鎮建制有序改設街道辦事處,進一步吸納人口和增強經濟實力,加快實現城鄉管理法制化?規范化和長效化?二是優化區域城鎮體系建設,發揮地區獨特影響力的需要?松滋市撤鎮設街有利于推進中小城市和小城鎮協調發展?產業和城鎮融合發展,優化區域城鎮體系,增強城鎮綜合承載能力,促進社會經濟全面均衡發展?三是精簡地方政府機構,加快轉變政府職能的需要?撤鎮設街有利于提高轄區內各級政府辦事效率?減少行政成本,通過轉變經濟管理方式,提供優質高效的公共服務,改善營商環境,實行高起點規劃?高規格布局?高標準建設?高效能管理?四是加快社會經濟發展和城市建設?調整后的松滋市主城區范圍擴大,空間邊界界定清晰,城市空間格局基本形成,將為戰略性新興產業的集聚與發展提供強大支撐?
神農架林區將陽日鎮古水村?白蓮村行政區劃調整到松柏鎮,也屬于改變鄉鎮面積的拆并復合型調整?神農架林區位于湖北省西部,自然資源豐富,但交通便利度受地形地勢影響大?此次調整的陽日鎮古水村?白蓮村與松柏鎮麻灣村在20世紀90年代由原古水鄉劃分形成,三村彼此相鄰,聯系緊密,卻分屬兩鎮管轄?神農架林區將陽日鎮的古水村?白蓮村調整至松柏鎮的必要性主要體現在以下幾方面?一是解決早期行政區劃的遺留問題,優化神農架城鎮空間布局?二是有利于促進全域旅游,構建“四位一體”的發展格局,探索符合純生態地區的城鄉一體化發展道路?調整后,麻灣村?古水村?白蓮村?清泉村?龍溝村形成一塊自然行政片區,形成山水一體?經濟一體?文化一體的格局,有利于土地?森林和水利資源等各類資源整合利用和整體開發,實現生態一體化?
湖北省各地鄉鎮行政區劃調整實踐均體現了地方治理的不同訴求,結合不同縣市的發展背景,解決了基層治理的多種難題,這將有利于促進鄉村治理體系和治理能力的現代化?鄉鎮行政區劃調整是鄉村基層治理的重要改革,通過行政邊界的調整與明晰,改善行政權力和管理機構配置,為鄉鎮區域化?城鎮化發展打下行政管理?人口集聚?空間布局?產業功能等全方位的堅實基礎?
二、鄉鎮行政區劃調整的多源動力機制與面臨挑戰
改革開放前,湖北省是傳統農業大省,具有人口規模大?發展基礎弱?地區不平衡的特征,鄉鎮建制多以鄉村經濟管理為目標?當前,湖北社會經濟結構出現深刻變化,通過鄉鎮行政區劃調整統籌推進新型城鎮化和鄉村振興是當務之急?鄉鎮行政區劃調整具有內生?外生和復合等多源動力機制,共同推動治理體系與治理能力的現代化?內生動力來源于鄉鎮發展提檔升級的驅動,包括人口規模擴大?產業升級?建設用地增長等?因此,需要通過優化行政區劃建制提升發展定位,改善營商環境?外生動力為鄉鎮對接國家或區域重大發展決策,需要提升自身戰略地位而形成,主要包括產業分工協作與競爭要求?區域城鎮體系與行政區劃建制體系完善要求?國家政策與戰略導向等?復合型動力表現為內生和外生動力的綜合性驅動,主要包括由于資源設施配置不均?區域發展歷史遺留問題?行政管理效率與能力不足等形成的行政區劃調整動力?
鄉鎮行政區劃調整是鄉村治理問題的新視角?新思路,也是加強和創新社會治理的新要求,但調整過程中也面臨各種挑戰?一是通過行政區劃調整應對政府管理權限?教育?醫療等公共資源配置不均衡的挑戰?二是應對風險管理的挑戰,積極化解群眾及鄉鎮既得利益?手續調整與債權債務?歷史文化傳承和人民群眾歸屬感等各類社會風險,協調農村征地拆遷補償?產權糾紛?群眾上訪等突出問題?三是應對城鄉協同共治的挑戰,通過鄉鎮區劃調整,實現鄉鎮街?社區?村組的一體化管理和社會治理評價“全覆蓋?無盲點”的要求?
三、鄉鎮行政區劃調整的資源效應與鄉村治理探索
鄉鎮行政區劃調整會伴隨著轄區人口?面積?治所等資源配置的變化,并引致更深層次的系統變革,為優化基本公共服務設施布局?統籌城鄉民生?共建共治共享社會治理等提供治理基礎?鄉鎮行政區劃調整與鄉村治理不是兩個孤立的主題,而是相互影響?相互促進的?鄉鎮行政區劃調整為重組空間?權利?政策?組織資源等提供了新路徑,為解決鄉村治理問題提供了新思路?發揮行政區劃調整的資源效應,實現鄉村治理體系和治理能力現代化,應在以下幾個方面發力?
一是以鄉鎮行政區劃調整推動要素資源與空間資源的優化配置,加強和創新網絡化治理?鄉鎮行政區劃調整可以發揮優化配置人口資源?產業要素布局的作用,還能平衡區域差異?重塑城鄉格局?因此,實施行政區劃調整后,應結合調整后的行政區劃編制發展規劃和空間規劃,實現“多規合一”,優化鄉鎮功能空間,劃定城鎮增長邊界?永久基本農田和生態保護紅線“三條線”?以行政區劃調整為契機,優化社區?村等基層治理單元,實現網絡化治理,完善鄉村治理體系,提高鄉村治理水平?
二是以鄉鎮行政區劃調整推動組織資源的科學管理,實現鄉村組織有效治理?抓住行政區劃調整的機遇期,可以優化機構設置,促進職能轉變,實現鄉村社會治理由“管理型”向“公共服務型”轉變?推動縣級審批管理權限進一步向鄉鎮和社區下放,降低行政管理成本?推進“放管服”和“最多跑一次”改革向基層延伸,提高辦事效率?
三是以鄉鎮行政區劃調整保障權力資源的合理利用,實現鄉村市場治理有效?借力鄉鎮行政區劃調整的改革紅利,可以優化基層的社會經濟管轄權,提升社會經濟發展活力與自由度?建立健全農村小微權力監督制度,制定權力責任清單,探索形成農村居民?村務監督委員會和上級部門等多方監督體系,規范鄉村小微權力運行?
四是以鄉鎮行政區劃調整促進政策資源的整合聚焦,實現鄉村文化治理有效?借助鄉鎮行政區劃調整的形象重塑,合理提升公共資源配置標準,完善扶持政策?落實稅費優惠政策?聚焦群眾普遍關心的基本公共服務問題,健全綜合性便民服務平臺,并向村組延伸,實現“一站式服務”“一門式辦理”?優化教育?醫療?文化?養老等資源布局,健全農村留守兒童?空巢老人等特殊困難群體的關愛機制,培育和諧的社會氛圍?
總的來看,鄉鎮行政區劃調整以優化空間布局?改善資源配置?提高行政效率和鞏固基層治理能力為目標,綜合考慮地理區位?文化脈絡?社會發展水平?經濟產業布局等因素,以鄉鎮街?社區和村級建制調整為主要手段,推動鄉村治理體系和治理能力現代化?充分利用鄉鎮區劃調整的資源效應,將有利于增強服務群眾能力,形成共建共治共享的鄉村治理新格局?
作者系華中師范大學城市與環境科學學院教授
中國鄉村發現網轉自：《湖北民族大學學報》（哲學社會科學版）2020年第1期
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