習(xí)近平總書記在2015年中央扶貧開發(fā)工作會議上，首次提及“三變”改革，給予高度重視。此后，“三變”改革連續(xù)三次寫入了中央一號文件。“三變”改革，對于完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，促進(jìn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興，具有重要意義。面對新冠肺炎疫情的沖擊，習(xí)近平總書記對如期取得脫貧攻堅(jiān)的勝利、順利實(shí)現(xiàn)全面小康給予高度重視，一再作出指示。在進(jìn)一步深化農(nóng)村改革、激發(fā)發(fā)展動力、助力農(nóng)村同步實(shí)現(xiàn)小康中，深入思考“三變”改革，充分發(fā)揮其作用，具有重要意義。“三變”改革，不是權(quán)宜之計(jì)，不囿于局部地區(qū)，而是具有長久性價(jià)值。
“三變”的變與不變
我們先來看一下“三變”中的變。
第一，資源變資產(chǎn)。資源，是指集體和農(nóng)民個人所占有和可以使用的各種有形資源。其中，集體的資源有：自然資源，包括林地與林木、草地、荒山、水域等；建設(shè)用地，主要是關(guān)停并轉(zhuǎn)所騰退出來的原鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、學(xué)校用地、隊(duì)部等；以及這些土地上的房屋和設(shè)施等。農(nóng)民個人的資源，主要是兩類：農(nóng)民的承包經(jīng)營土地和宅基地。這兩塊地的所有權(quán)是集體的，但是土地承包經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)是農(nóng)民的。資源變資產(chǎn)，就是把這些集體和農(nóng)民的資源，作價(jià)折股，形成股權(quán)形式的有價(jià)資產(chǎn)。
第二，資金變股金。資金也包括集體和農(nóng)民個人兩個方面。集體的資金，主要是各種財(cái)政支農(nóng)資金（產(chǎn)業(yè)扶貧、設(shè)施建設(shè)、生態(tài)保護(hù)等）和村集體創(chuàng)收的資金。農(nóng)民個人的資金，就是農(nóng)民自己從各種渠道籌集到的資金。這兩部分資金可以直接入股，形成股金。
第三，農(nóng)民變股東。“資源變資產(chǎn)、資金變股金”之后，農(nóng)民就自然成為股東。農(nóng)民的股權(quán)，一個來源是農(nóng)民自己的土地經(jīng)營權(quán)、宅基地的使用權(quán)及其他個人資產(chǎn)資金，折價(jià)入股獲得股權(quán)；另一個來源，是從集體的各種資源和資金所形成的股權(quán)，農(nóng)民所分到的股權(quán)份額。
“三變”的核心，是最終讓農(nóng)民變成股東。“三變”改革，改變的是利益機(jī)制，是資源使用機(jī)制，是把農(nóng)村集體和農(nóng)民個人的資產(chǎn)盤活，是對農(nóng)村基本經(jīng)營制度的補(bǔ)充和拓展。
中央一號文件對“三變”改革意義的表述，也有變化。2017年中央一號文件的表述是“增強(qiáng)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力和實(shí)力”，2018年中央一號文件的表述是“探索農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)新的實(shí)現(xiàn)形式和運(yùn)行機(jī)制”。顯然，2018年的表述更有高度，上升到集體經(jīng)濟(jì)新的實(shí)現(xiàn)形式和運(yùn)行機(jī)制，更具普遍性和長期性意義。從推進(jìn)工作的力度看，2017年到2019年三個一號文件的表述依次遞進(jìn)：鼓勵——推動——總結(jié)推廣。這說明，決策層對“三變”改革重要意義的認(rèn)識是不斷深化的。
盡管“三變”改革帶來了很多變化，但是一些根本性的制度框架，并沒有變。其中主要是兩個方面：一是農(nóng)村土地“三權(quán)分置”的基本經(jīng)濟(jì)制度不變，二是農(nóng)村土地的用途屬性制度不變。任何一個地方的“三變”改革，不管具體方面怎么變，都是在這兩項(xiàng)基本制度的基礎(chǔ)上推進(jìn)的，不能動搖這兩項(xiàng)基本制度。
“三變”的對內(nèi)與對外
為什么要搞“三變”？“三變”的重要意義是什么？這是一個從實(shí)踐探索上升到政策理論，從個案突破到普遍推廣的過程，也是一個認(rèn)識不斷深化的過程。從本質(zhì)意義看，“三變”改革解決了村集體對內(nèi)和對外的利益分配關(guān)系。
“三變”改革的發(fā)源地在貴州省六盤水市的舍烹村。這個村的一個村民早年外出打工創(chuàng)業(yè)，成為一個成功的企業(yè)家，后來回鄉(xiāng)幫助農(nóng)民發(fā)展產(chǎn)業(yè)脫貧致富。通過“三變”，把區(qū)域內(nèi)11萬畝自然資源、2252萬元財(cái)政扶持資金，轉(zhuǎn)變?yōu)榇寮w和農(nóng)民持有的股權(quán)，964戶農(nóng)民變成股東。
2017年中央一號文件肯定了這樣的做法，將其重要意義表述為“增強(qiáng)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力和實(shí)力”。或者說，就是通過“三變”改革，盤活了農(nóng)村的資源。從另外一個角度看，這就是：對外，解決好村集體/農(nóng)民與外來投資的利益分配關(guān)系。通過“三變”，村集體/農(nóng)民與外部企業(yè)建立了一個利益共同體。這個利益共同體可以是合作社，或者其他形式的經(jīng)濟(jì)組織，彼此之間利益分享的機(jī)制就是按照股份分配。這樣的機(jī)制，可以充分調(diào)動各個方面的積極性，包括企業(yè)、村集體和農(nóng)民個體。
在實(shí)踐中，并不是每一個村子都能引來外來企業(yè)進(jìn)行投資。即便如此，“三變”也有重要意義。2018年中央一號文件講到“三變”時(shí)，將其重要意義表述為“探索農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)新的實(shí)現(xiàn)形式和運(yùn)行機(jī)制”。這賦予了“三變”改革普遍性意義。這就是：對內(nèi)，解決好村民之間對集體資源的利益分配關(guān)系。
解決好村民之間的利益關(guān)系，非常重要，具有長遠(yuǎn)性意義，是集體產(chǎn)權(quán)制度改革的重要內(nèi)容。40年前的小崗村“分田到戶”經(jīng)驗(yàn)，是建立了耕地集體所有制下的利益機(jī)制，也奠定了農(nóng)村基本經(jīng)營制度的基礎(chǔ)。后來通過“三權(quán)分置”、土地確權(quán)登記頒證、延長土地承包期等，進(jìn)一步完善了農(nóng)村基本經(jīng)營制度。不過，耕地資源之外的農(nóng)村集體資產(chǎn)，包括林地、荒地、水面、建設(shè)用地及其他各種集體資產(chǎn)等，均存在著產(chǎn)權(quán)不清、利益關(guān)系不清的問題。一個突出的矛盾就是村集體成員處于不斷變動之中，包括逝世、出生、娶入、嫁出、上大學(xué)后轉(zhuǎn)入城市等等。通過“三變”改革，把農(nóng)村各項(xiàng)集體資產(chǎn)折股量化分配到農(nóng)戶，就建立了一種長久性的穩(wěn)定的利益機(jī)制。這樣的安排，對于村集體成員的利益保障機(jī)制，與土地承包經(jīng)營制度在原理上是一樣的。土地承包經(jīng)營制度，量化到戶的是耕地田畝，而“三變”改革，量化到戶的是其他集體資產(chǎn)。
“三變”的花與果
“三變”是改革之花，“三變”的變讓農(nóng)民成為股東，這相當(dāng)于開花。開花很重要，因?yàn)椋婚_花，就不會結(jié)果。不過，光開花，也不行，還要結(jié)果。這個果，就是農(nóng)民當(dāng)股東能夠分到紅利。這一點(diǎn)，最為重要。說到底，如果“三變”改革不能讓農(nóng)民增收，改革也就失去了意義。
“三變”的關(guān)鍵和難點(diǎn)有二：對外，怎么估值作價(jià)，折算多少股；對內(nèi)，怎么量化內(nèi)部股權(quán)，怎么給農(nóng)民分股。兩個方面，都不容易，也沒有絕對正確答案。
對外，需要與外部投資方協(xié)商洽談，找到一個相對合理的、雙方都可以接受的方案，也許還稍微容易一些。而對內(nèi)，如何在村民之間分配股權(quán)，則更為復(fù)雜一些，涉及男女老少，涉及按照哪個時(shí)間點(diǎn)計(jì)算人頭，等等。這需要村集體組織內(nèi)部充分民主協(xié)商，找到一個相對公平、絕大部分人都能夠接受的兼顧各個方面長期和短期利益的妥協(xié)方案。那些已經(jīng)比較成功地進(jìn)行了集體產(chǎn)權(quán)制度股份化改革的地方，其具體做法可以借鑒參考。在操作上，可以先在內(nèi)部進(jìn)行股份分配，然后，找到外部投資方后，再對這些內(nèi)部股份進(jìn)行賦值。
“三變”，并不保證必然帶來增收。能不能夠增收，取決于兩個關(guān)鍵因素：找到一個“靠譜”的投資企業(yè)；選準(zhǔn)一個適合當(dāng)?shù)貤l件的最佳產(chǎn)業(yè)。通常，這兩個問題密切關(guān)聯(lián)。而找到一個可靠的企業(yè)，是關(guān)鍵中的關(guān)鍵。
“三變”改革之后，要提高收益，就必須進(jìn)行產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級。如果還按照傳統(tǒng)的方式，從事傳統(tǒng)的產(chǎn)業(yè)，種幾畝大田，每畝產(chǎn)值幾百元，那就既無法脫貧，更無法致富。在貧困山區(qū)，以前也有過產(chǎn)業(yè)扶貧的嘗試，為貧困戶買幾頭豬，幾只羊，讓農(nóng)民養(yǎng)。結(jié)果，貧困戶不懂技術(shù)，養(yǎng)不活，養(yǎng)不好；即便養(yǎng)好了，也可能賣不出去；即便賣得出去，也賣不了多少錢，并且第二年，又沒辦法了……傳統(tǒng)方式，扶貧效果不明顯，也不可持續(xù)。因此，必須實(shí)行產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，走業(yè)態(tài)創(chuàng)新的路子。
但是，我國農(nóng)村的特點(diǎn)是：人多，地少，農(nóng)民文化低。集中表現(xiàn)為農(nóng)民的經(jīng)營規(guī)模很小，地塊零碎。全國每戶農(nóng)民平均經(jīng)營耕地規(guī)模只有9.8畝，農(nóng)村人口有高中以上文化程度的僅為8%，43%以上的只有小學(xué)以下文化程度。在這樣的條件下，靠農(nóng)民自己搞業(yè)態(tài)創(chuàng)新，非常困難，其中涉及的投資、技術(shù)、管理、市場等等方面，要求都很高，農(nóng)民自己無法解決。
這就需要進(jìn)行組織創(chuàng)新。例如，一二三產(chǎn)業(yè)融合，公司+農(nóng)戶，公司+合作社，合作社+農(nóng)民，等等。所有的這些組織創(chuàng)新模式中，都有一個核心要素：牽頭企業(yè)。牽頭企業(yè)的作用，就是解決那些靠農(nóng)民自己難以解決的資金、技術(shù)、管理和市場等方面的問題。牽頭企業(yè)的作用就在于：農(nóng)民做不到的，企業(yè)能夠做到；農(nóng)民能夠做到的，企業(yè)可以做得更好。因此，“三變”之花要想結(jié)好果，結(jié)優(yōu)果，就需要搞好招商引資，找到一個可靠的牽頭企業(yè)。
與此同時(shí)，要做好產(chǎn)業(yè)選擇，選出最具有比較優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)。這需要科學(xué)決策，光靠農(nóng)民自己，難以辦到。關(guān)鍵是要聽技術(shù)專家和經(jīng)濟(jì)專家的意見，要經(jīng)過充分的分析和論證。在實(shí)踐中，組織專家進(jìn)行充分的分析研究論證，或者是村集體出面，或者是企業(yè)出面，或者是當(dāng)?shù)卣雒妗?/p>
可選擇的產(chǎn)業(yè)，通常是兩大類：特殊的種植業(yè)（水果、堅(jiān)果、茶葉、藥材、花卉等）和鄉(xiāng)村旅游業(yè)。這兩類產(chǎn)業(yè)，投資回報(bào)高，如水果和茶葉，一般畝產(chǎn)值均在上萬元乃至數(shù)萬元以上，但風(fēng)險(xiǎn)也較大。另外，回報(bào)期也較長。
避免風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)鍵，對于種植業(yè)來說，是產(chǎn)品質(zhì)量，要成為全國的最好，或者最好的之一，才能避免市場風(fēng)險(xiǎn)；對于鄉(xiāng)村旅游業(yè)來說，是特色，要能夠吸引到足夠數(shù)量的游客。
回報(bào)期較長，直接影響農(nóng)民的短期收益。農(nóng)民可能的收入來源，一是分紅，二是工資。在開頭幾年，農(nóng)民是股東，但由于沒有盈利，就沒有分紅；如果能夠參與項(xiàng)目工作，可以有勞動工資收入，如果不能參與項(xiàng)目工作，就沒有工資收入。這樣，就需要有一種機(jī)制，給農(nóng)民提供最低的保底性收入。據(jù)調(diào)查，有的地方采取保底地租的辦法，對于用土地經(jīng)營權(quán)入股的農(nóng)戶，每年提供幾百元保底性的地租收入。
地方政府與“三變”
“三變”，從本意上，是村集體和農(nóng)民的事，變什么，怎么變，都是農(nóng)民的自主權(quán)。不過，要想讓“三變”的花開得美，果結(jié)得好，也離不開政府的扶持幫助。
在“三變”改革中，那些靠市場解決不了或解決不好的事，都需要政府出手去做。以下幾個方面，都直接或間接關(guān)系到“三變”。
第一，生活環(huán)境整治。水污染治理、垃圾處理、村容村貌整治等，既與農(nóng)民生活直接相關(guān)，也與“三變”后的產(chǎn)業(yè)開發(fā)有關(guān)，尤其是如果搞鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)的話。
第二，村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃。其中，最迫切的，是村莊居民點(diǎn)和住房建設(shè)的規(guī)劃，包括把房子建在哪里？建什么樣的房子（類型、樣式、顏色等，要與自然和諧）？建多大的房子？這也涉及村莊歸并整治。
第三，產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃。這直接涉及“三變”后的結(jié)果問題。這不是讓政府拍腦袋決策，而是尊重自然規(guī)律和市場規(guī)律，組織技術(shù)專家和產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)專家，幫助農(nóng)民或者合作社，提供科學(xué)決策咨詢指導(dǎo)。對于種植業(yè)來說，要走區(qū)域規(guī)模化的路，向著一縣一品、一縣幾品的方向，做大做強(qiáng)，做出區(qū)域品牌，解決小生產(chǎn)與大市場的矛盾。政府在這個方面的作為，可能遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出農(nóng)民個體、村集體乃至牽頭企業(yè)之所能。
第四，科技服務(wù)支持。主要是提供平臺，吸引產(chǎn)業(yè)技術(shù)專家，為區(qū)域特色產(chǎn)業(yè)提供長期穩(wěn)定的技術(shù)支持。并結(jié)合生產(chǎn)實(shí)際，不斷進(jìn)行科技創(chuàng)新，讓農(nóng)民種得好，高產(chǎn)優(yōu)質(zhì)高效。
第五，市場營銷支持。主要是通過信息服務(wù)、區(qū)域公用品牌建設(shè)、產(chǎn)銷對接活動等，讓農(nóng)民賣得好，讓優(yōu)質(zhì)產(chǎn)品獲得優(yōu)價(jià)。
第六，財(cái)政投入支持。主要用于幫助農(nóng)民加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，例如標(biāo)準(zhǔn)化農(nóng)田建設(shè)和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)建設(shè)等。
第七，基層干部隊(duì)伍建設(shè)。這一點(diǎn)，也非常重要。全國所有的明星村，之所以集體經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，農(nóng)民收入高，最關(guān)鍵的是有個好的帶頭人。這個帶頭人，既是黨性強(qiáng)、辦事公道的好人，也是創(chuàng)業(yè)致富能力很強(qiáng)的能人。有奉獻(xiàn)精神的創(chuàng)業(yè)致富能人，是農(nóng)村最稀缺的資源。貴州六盤水市舍烹村“三變”改革的實(shí)踐，就是有一個當(dāng)?shù)剞r(nóng)民企業(yè)家的積極參與推動，并且在“三變”的過程中，這個本地企業(yè)家被選為了村黨組織書記。從農(nóng)民企業(yè)家中發(fā)掘人才，鼓勵他們成為村組織的帶頭人，應(yīng)該成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作重點(diǎn)之一。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《農(nóng)村工作通訊》
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