摘要：農(nóng)村貧困治理內(nèi)嵌于國(guó)家治理現(xiàn)代化的進(jìn)程中。它既是一項(xiàng)系統(tǒng)性的國(guó)家工程，也是當(dāng)代中國(guó)治理的大問(wèn)題，因而呈現(xiàn)出內(nèi)在的復(fù)雜性與多維性，并要求多元化的治理思維、邏輯和方法等內(nèi)容。農(nóng)村扶貧脫貧實(shí)踐過(guò)程體現(xiàn)著整體性治理的內(nèi)在特質(zhì)與行動(dòng)邏輯。扶貧行為主體利用獨(dú)特新穎的措施和手段，豐富和完善了其內(nèi)涵，從而提升了它的適應(yīng)性和實(shí)踐性。本文基于當(dāng)代中國(guó)本土化的治理資源，構(gòu)筑以執(zhí)政黨主體性回歸、黨政同職同責(zé)、內(nèi)外監(jiān)督和綜合施策等要素為內(nèi)在結(jié)構(gòu)的整體性貧困治理模式。中國(guó)農(nóng)村扶貧脫貧實(shí)踐過(guò)程中，也存在著不足：過(guò)強(qiáng)的協(xié)調(diào)與整合制約了職能部門的專業(yè)性；責(zé)任過(guò)度網(wǎng)格化和精細(xì)化帶來(lái)了責(zé)任泛化、轉(zhuǎn)嫁和無(wú)限責(zé)任等問(wèn)題；基層行動(dòng)者出現(xiàn)的認(rèn)知偏差導(dǎo)致對(duì)服務(wù)設(shè)施“對(duì)號(hào)入座”屬性認(rèn)識(shí)不足等一系列衍生性問(wèn)題。有效規(guī)避和消解這些問(wèn)題，有助于提升農(nóng)村地區(qū)的治理效能，進(jìn)而為國(guó)家治理現(xiàn)代化提供一些有益的治理資源和治理智慧。
關(guān)鍵詞：整體性治理；扶貧脫貧；治理效能；治理智慧
一、農(nóng)村扶貧脫貧實(shí)踐的文獻(xiàn)述評(píng)與整體性治理理論
強(qiáng)力高位引領(lǐng)和推動(dòng)[1]扶貧脫貧進(jìn)程、如期實(shí)現(xiàn)總體目標(biāo)和具體的子目標(biāo)，是我國(guó)農(nóng)村扶貧脫貧的鮮明特色。扶貧脫貧作為政治屬性強(qiáng)、路線圖和時(shí)間表明確、任務(wù)和事項(xiàng)要求具體的集體行動(dòng)過(guò)程，它為基層社會(huì)注入大量外源性資源，在實(shí)現(xiàn)基本的公平正義、轉(zhuǎn)變干部作風(fēng)和密切干群關(guān)系、提升基層社會(huì)治理能力、加速推進(jìn)現(xiàn)代化進(jìn)程，以及推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、公共設(shè)施和服務(wù)均等化、文化產(chǎn)品供給等各方面發(fā)揮了關(guān)鍵性作用。隨著扶貧脫貧行動(dòng)進(jìn)程的加快以及總體目標(biāo)規(guī)定時(shí)限的迫近，對(duì)中國(guó)農(nóng)村扶貧脫貧實(shí)踐過(guò)程進(jìn)行全觀性審視，總結(jié)、提煉和發(fā)掘其中蘊(yùn)含的中國(guó)經(jīng)驗(yàn)和中國(guó)智慧，為國(guó)家治理實(shí)踐提供某些有益的啟示，就成為學(xué)術(shù)界的一項(xiàng)重要任務(wù)。
（一）農(nóng)村扶貧脫貧實(shí)踐的已有研究述評(píng)
目前，學(xué)術(shù)界關(guān)于農(nóng)村扶貧脫貧實(shí)踐過(guò)程的研究，主要圍繞國(guó)家和政府主導(dǎo)、社會(huì)組織參與以及村級(jí)組織與目標(biāo)群體能力建設(shè)等幾個(gè)方面展開。
第一，從國(guó)家和政府主導(dǎo)扶貧脫貧過(guò)程的角度研究。
在當(dāng)代中國(guó)單一制的國(guó)家結(jié)構(gòu)中，國(guó)家和政府主導(dǎo)扶貧脫貧過(guò)程具有充分的合理性和正當(dāng)性，這不僅因?yàn)閲?guó)家和政府掌握著大量的公共資源、具備充分調(diào)動(dòng)資源的能力，也因?yàn)閲?guó)家和政府主導(dǎo)事關(guān)社會(huì)公平正義和基層社會(huì)穩(wěn)定的反貧困議題是其基本的職責(zé)所在。國(guó)家和政府主導(dǎo)的具體形態(tài)則是通過(guò)自上而下的目標(biāo)設(shè)計(jì)、資源調(diào)動(dòng)和任務(wù)分解來(lái)落實(shí)總體目標(biāo)。“中國(guó)解決農(nóng)村貧困的主要模式是以政府為主導(dǎo)力量，由政府組織系統(tǒng)充分發(fā)揮其組織與動(dòng)員優(yōu)勢(shì)，對(duì)扶貧資源進(jìn)行分配、管理和運(yùn)作，主導(dǎo)和負(fù)責(zé)扶貧行動(dòng)”[2]。蔡科云指出，“政府的主導(dǎo)型在于它是合作扶貧規(guī)則的制定者，能夠運(yùn)用制度的方法將支持誰(shuí)、選擇誰(shuí)、排除誰(shuí)的條件和程序公示出來(lái)。”[3]許漢澤認(rèn)為，精準(zhǔn)扶貧是行政力量主導(dǎo)之下自上而下發(fā)起的一項(xiàng)綜合性扶貧治理運(yùn)動(dòng)，扶貧脫貧被納入到正式化的行政體系之中[4]，呈現(xiàn)出“行政治理扶貧”的特征[5]。
國(guó)家和政府主導(dǎo)扶貧脫貧過(guò)程提高了組織動(dòng)員、資源調(diào)配和任務(wù)分解的效率，因而減貧效應(yīng)明顯。聯(lián)合國(guó)著名的反貧困專家馬丁?拉瓦龍（Martin Ravallion）比較了巴西、印度和中國(guó)三個(gè)最大的發(fā)展中國(guó)家的減貧成效后，得出了中國(guó)的減貧成效高于其他兩個(gè)國(guó)家的結(jié)論[6]。作為農(nóng)村公共治理議題，國(guó)家和政府主導(dǎo)并不意味著排斥其他行動(dòng)主體的廣泛參與和作用發(fā)揮。由國(guó)家和政府主導(dǎo)產(chǎn)出的高效率需要其他參與主體的支持、配合和協(xié)調(diào)，才能轉(zhuǎn)化為較高的治理效能，這是因?yàn)榉鲐毭撠毜闹卫硇芎艽蟪潭壬先Q于多種措施綜合實(shí)施帶來(lái)的凈收益，以及目標(biāo)群體收入增長(zhǎng)、綜合保障與能力提升等多個(gè)方面。
第二，從社會(huì)組織參與扶貧脫貧過(guò)程方面的分析。
在現(xiàn)代社會(huì)，社會(huì)組織具備宣傳動(dòng)員、救助幫扶、開展志愿活動(dòng)等優(yōu)勢(shì)，它們深度參與扶貧脫貧過(guò)程既符合治理的實(shí)質(zhì)要義，也在某種程度上能夠有效預(yù)防國(guó)家和政府主導(dǎo)帶來(lái)的邊際效用遞減、效能衰減以及治理失靈等問(wèn)題。作為復(fù)雜程度高的扶貧脫貧議題，國(guó)家和政府過(guò)度主導(dǎo)也存在針對(duì)部分事項(xiàng)治理失效的可能性。“社會(huì)組織是社會(huì)扶貧的中堅(jiān)力量，亦是政府精準(zhǔn)扶貧的重要合作伙伴，它們?cè)谝欢ǔ潭壬蠌浹a(bǔ)了政府扶貧和行業(yè)扶貧‘失靈’的短板。”[7]
一方面，社會(huì)組織將自身?yè)碛械馁Y金、技術(shù)、知識(shí)和信息等資源嵌入貧困地區(qū)，因戶制宜地實(shí)施多樣化幫扶舉措。這既滿足了貧困群體多元化、個(gè)性化的需求，也提升了扶貧對(duì)象的專業(yè)化水平和內(nèi)生動(dòng)力。“引導(dǎo)各級(jí)社會(huì)組織借助其專業(yè)優(yōu)勢(shì)，使之在貧困地區(qū)的產(chǎn)業(yè)扶貧、文化扶貧、健康扶貧、網(wǎng)絡(luò)扶貧和物資捐贈(zèng)等方面發(fā)揮積極作用，是貫徹落實(shí)黨的十九大精神，如期順利打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的必然要求”[8]。另一方面，目標(biāo)對(duì)象致貧原因多元、差異化現(xiàn)象明顯，這使得貧困問(wèn)題的復(fù)雜性加劇、反貧困措施的精準(zhǔn)性面臨挑戰(zhàn)，依靠政府單一力量或單向度的扶貧措施很難取得突破性成效。社會(huì)組織適時(shí)介入?yún)s能有效補(bǔ)充必要的資源和實(shí)現(xiàn)不同扶貧措施的精準(zhǔn)配位。“‘軟嵌入’中的策略性的參與方式，可以通過(guò)柔性的互動(dòng)方式，靈活地調(diào)動(dòng)村莊資源，激發(fā)村民的參與熱情，培養(yǎng)村民的主體意識(shí)和參與能力”[9]。但僅從一個(gè)參與主體的視角觀察整個(gè)扶貧脫貧的實(shí)踐過(guò)程，很難充分考慮不同主體之間的互動(dòng)關(guān)系和整體性的集體行動(dòng)邏輯，亦難將不同主體形成的結(jié)構(gòu)化關(guān)系上升為一種治理體系或治理范式。
第三，從村級(jí)組織和目標(biāo)群體能力建設(shè)角度的研究。
扶貧脫貧的實(shí)踐過(guò)程受到壓力型體制和任務(wù)導(dǎo)向驅(qū)動(dòng)的顯著影響，使得政府系統(tǒng)與目標(biāo)群體的真實(shí)需求之間出現(xiàn)了一定的“斷裂化”傾向。村級(jí)組織作為聯(lián)結(jié)者與調(diào)節(jié)器，因其成員熟悉鄉(xiāng)土社會(huì)的運(yùn)作流程、掌握熟人或半熟人社會(huì)的傳統(tǒng)規(guī)則，以及感知鄉(xiāng)土社會(huì)的基本倫理，發(fā)揮著平衡與調(diào)節(jié)的角色，從而使得產(chǎn)業(yè)和項(xiàng)目實(shí)施、資金和收益分配更加精準(zhǔn)、公平，更符合扶貧對(duì)象的真實(shí)需求。因此，作為扶貧脫貧最末端的治理主體，村級(jí)組織建設(shè)無(wú)疑對(duì)提升扶貧脫貧效能具有重要作用。楊秀麗等認(rèn)為，“開展精準(zhǔn)扶貧、實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)脫貧的工作主要由村民自治組織通過(guò)自治管理方式展開，其效果直接影響到精準(zhǔn)扶貧工作推進(jìn)和精準(zhǔn)脫貧任務(wù)完成”[10]。
在農(nóng)村地區(qū)，無(wú)論是自發(fā)形成的鄉(xiāng)土規(guī)則，還是嵌入的議事程序，均在某種程度上滲透到村級(jí)組織的活動(dòng)過(guò)程中。這些規(guī)則和程序?qū)鉀Q農(nóng)村棘手性事務(wù)、促進(jìn)農(nóng)村和諧有序發(fā)揮著重要作用。“研究發(fā)現(xiàn)，精準(zhǔn)扶貧基層實(shí)踐困境反映出村民自治組織能力和權(quán)威的缺失與不足”[11]。而且，依據(jù)村民自治出現(xiàn)的各類合作社或互助社，對(duì)村民參與扶貧事務(wù)的能力具有積極的培育功能。“通過(guò)互助社的平臺(tái)將家庭承包分散經(jīng)營(yíng)條件下的小農(nóng)聯(lián)系到一起，充分調(diào)動(dòng)了蘊(yùn)含在農(nóng)戶中潛在的民主意識(shí)以及自我管理和自我組織能力，大大提高了農(nóng)戶參與村級(jí)事務(wù)決策的積極性，增強(qiáng)了互助合作的精神、增強(qiáng)了農(nóng)戶的主人翁意識(shí)”[12]。
目標(biāo)群體能力既包括與生存相關(guān)的能力，也包括參與公共事務(wù)決策、討論、管理和監(jiān)督等方面的能力。“貧困人口既是扶貧對(duì)象也應(yīng)該是扶貧主體。因此，如何激發(fā)目標(biāo)人群的積極性和內(nèi)生動(dòng)力是保證精準(zhǔn)幫扶和長(zhǎng)效脫貧的關(guān)鍵。”[13]目標(biāo)群體能力建設(shè)包括過(guò)程和機(jī)會(huì)兩個(gè)層面：過(guò)程層面是指貧困戶在扶貧脫貧實(shí)踐過(guò)程中實(shí)現(xiàn)了基本的住房、教育和醫(yī)療等方面的保障，從而減輕或消除了因營(yíng)養(yǎng)不良、身份歧視、地方病等帶來(lái)的能力限制；機(jī)會(huì)層面是指公共決策和公共事務(wù)的全過(guò)程向貧困群體開放，以確保他們充分享受基本的參與機(jī)會(huì)、信息獲取和公共辯論。“只有通過(guò)政治討論和集體的政治行動(dòng)，一個(gè)被日常職業(yè)將興趣局限在他周圍的小圈子的人，才學(xué)會(huì)同情他的同胞，和他們有同感，并自覺(jué)地變成偉大社會(huì)的一個(gè)成員。”[14]
盡管村級(jí)組織和目標(biāo)群體能力建設(shè)是扶貧脫貧實(shí)踐過(guò)程中的重要內(nèi)容，也是基層公共治理的應(yīng)有之義，但其建設(shè)帶來(lái)的扶貧脫貧效應(yīng)具有較長(zhǎng)的時(shí)間性和周期性。大多數(shù)研究?jī)H僅停留在組織的建章立制、事務(wù)公開流程以及能力建設(shè)的原則要求等方面，而對(duì)其研究的動(dòng)態(tài)性以及與其他主體的互動(dòng)性探討相對(duì)不足。
總的來(lái)講，既有研究側(cè)重于從某單一維度出發(fā)，其研究主題和研究?jī)?nèi)容呈現(xiàn)出零散化和碎片化傾向，而系統(tǒng)性和整體性不足。扶貧脫貧實(shí)踐過(guò)程作為一項(xiàng)系統(tǒng)性的國(guó)家工程，不僅涉及不同主體之間的互動(dòng)、協(xié)同和合作關(guān)系，也涉及多主體合作輸出的制度、政策和舉措介入事務(wù)解決和服務(wù)供給的過(guò)程，以及這些要素帶來(lái)的減貧效應(yīng)及其效能評(píng)估。零散化和碎片化的研究都不能系統(tǒng)和科學(xué)地總結(jié)、提煉出相應(yīng)的經(jīng)驗(yàn)和智慧，在將其上升為一種治理結(jié)構(gòu)或范式的過(guò)程中會(huì)存在顧此失彼、以偏概全的情形。即使單一維度的研究，也沒(méi)有從縱向?qū)用嫔钊胪诰蛘h、國(guó)家和政府在實(shí)踐過(guò)程中的主體性回歸，尤其是沒(méi)有深入研究政黨意志表達(dá)、政治學(xué)習(xí)、組織動(dòng)員和系統(tǒng)外監(jiān)督等帶來(lái)的較強(qiáng)政治勢(shì)能所發(fā)揮的統(tǒng)合作用；橫向?qū)用嬉矝](méi)有深入探究不同組織、機(jī)構(gòu)和行業(yè)部門通過(guò)協(xié)調(diào)與整合的方式深度介入扶貧脫貧過(guò)程的內(nèi)在機(jī)制，更沒(méi)有將縱向與橫向加以整體性聯(lián)動(dòng)研究。
除此之外，已有部分研究過(guò)度關(guān)注行動(dòng)主體介入的機(jī)制、功能發(fā)揮和扶貧效率等議題，卻沒(méi)有從扶貧脫貧事務(wù)解決和服務(wù)提供的角度反向觀察這一過(guò)程呈現(xiàn)出的特征、行動(dòng)邏輯和實(shí)踐后果。農(nóng)村扶貧脫貧說(shuō)到底還是與精準(zhǔn)扶貧目標(biāo)和任務(wù)要求相關(guān)的事務(wù)解決和服務(wù)提供的過(guò)程。“治理者除了執(zhí)行行政體系及其指令，還需要時(shí)時(shí)刻刻思考如何處理其治理對(duì)象的想法、態(tài)度、行為以及對(duì)治理的反饋”[15]。作為復(fù)雜程度高的扶貧脫貧實(shí)踐活動(dòng)，任何觀察者可能都是“局外人”，但理論恰恰為觀察者提供了研究視角、邏輯和行動(dòng)圖譜。整體性治理（holistic governance）為觀察和分析這一實(shí)踐過(guò)程提供了一個(gè)非常有用的視角和理論分析工具。
（二）整體性治理理論的興起與特色
整體性治理理論于20世紀(jì)90年代中后期發(fā)端于英國(guó)，并被該國(guó)佩里?希克斯（Perri Six）等學(xué)者上升為一種系統(tǒng)化的理論體系，此后被澳大利亞、新西蘭和加拿大等英聯(lián)邦屬性的國(guó)家引入。目前已成為與網(wǎng)絡(luò)化治理、數(shù)字治理并駕齊驅(qū)的三大主流治理新范式。
該理論最早主要針對(duì)英國(guó)當(dāng)時(shí)部門主義擴(kuò)張導(dǎo)致政府系統(tǒng)在面臨諸如社會(huì)排斥、犯罪問(wèn)題、環(huán)境保護(hù)、反貧困等跨部門合作議題中存在的條塊分割、各自為政、目標(biāo)沖突、反應(yīng)遲鈍、效能低下等弊病，而做出的一種理論上的回應(yīng)和矯正，旨在有效解決治理碎片化和跨部門合作等難題。它將協(xié)調(diào)與整合作為實(shí)現(xiàn)自身內(nèi)容的兩個(gè)關(guān)鍵手段。協(xié)調(diào)被看作是一種斡旋的過(guò)程，旨在創(chuàng)造出合作的可能性；整合則是明確不同參與者任務(wù)使命、義務(wù)關(guān)系和策略選擇的過(guò)程。“協(xié)調(diào)涉及工作層面的聯(lián)合、一體化的信息系統(tǒng)、以及不同機(jī)構(gòu)、計(jì)劃方案和不同決策主體之間的對(duì)話，而整合則關(guān)注實(shí)際執(zhí)行，通過(guò)共同的組織結(jié)構(gòu)、相近的專業(yè)知識(shí)和執(zhí)行工具等實(shí)現(xiàn)”[16]。在協(xié)調(diào)與整合的基礎(chǔ)上，這一理論進(jìn)一步從政策目標(biāo)、組織協(xié)同、機(jī)構(gòu)整合、預(yù)算模式變革以及公眾需求等多維層面進(jìn)行了系統(tǒng)性的論證，形成了完整的理論架構(gòu)和結(jié)構(gòu)體系。概言之，這一理論的最大特色和優(yōu)勢(shì)就在于重視政府系統(tǒng)輸出的一致性政策目標(biāo)對(duì)各個(gè)參與主體的引領(lǐng)和導(dǎo)向作用，并通過(guò)縱向?qū)用鏅?quán)力的相對(duì)集中和等級(jí)式的適度控制，促使政府在治理過(guò)程中的主體性回歸，以此為橫向?qū)用娓鞑块T和機(jī)構(gòu)間的協(xié)調(diào)與整合創(chuàng)造有利條件。同時(shí)它又將流動(dòng)性、交叉性和棘手性事務(wù)解決與公眾的需求和服務(wù)有機(jī)地連接起來(lái)，實(shí)現(xiàn)事物解決與服務(wù)供給的高度集成，借助協(xié)調(diào)、整合、信任和責(zé)任等手段，以及運(yùn)用信息技術(shù)克服不同信息系統(tǒng)和數(shù)據(jù)庫(kù)帶來(lái)的“信息孤島”等障礙，最終實(shí)現(xiàn)治理活動(dòng)從破碎邁向整合、從分散邁向集中、從局部邁向整體。
本文在汲取整體性治理理論提供的相關(guān)知識(shí)資源和深入調(diào)研的基礎(chǔ)上，試圖觀察和分析中國(guó)農(nóng)村扶貧脫貧實(shí)踐過(guò)程呈現(xiàn)出的整體性治理邏輯、結(jié)構(gòu)和體系，并在實(shí)踐反思、總結(jié)和提煉基礎(chǔ)上，嘗試做出進(jìn)一步的理論概括。
二、農(nóng)村扶貧脫貧實(shí)踐的整體性治理邏輯及其智慧貢獻(xiàn)
政策目標(biāo)、組織協(xié)同、機(jī)構(gòu)整合、預(yù)算模式變革以及公眾需求等構(gòu)成整體性治理的關(guān)鍵要素，而不同要素的整體聯(lián)動(dòng)構(gòu)成其鮮明特色。政策目標(biāo)是對(duì)特定事務(wù)和服務(wù)進(jìn)行公共介入的整體性導(dǎo)向；組織協(xié)同涉及建立機(jī)制性的保障以確保各種組織介入整體性目標(biāo)，并有效管理各自的組織活動(dòng)；機(jī)構(gòu)整合涉及激活不同機(jī)構(gòu)的活力與整合不同機(jī)構(gòu)職責(zé)、資源與能力；預(yù)算模式變革關(guān)注將“聯(lián)合預(yù)算”（aligned budgets）“集合預(yù)算”（pooled budgets）等作為兩種主要模式并靈活地運(yùn)用于公共資金的使用過(guò)程中；公眾需求則重點(diǎn)關(guān)注公眾的真實(shí)需要或引導(dǎo)公眾形成集體理性偏好，以此將政策目標(biāo)轉(zhuǎn)化為目標(biāo)對(duì)象的實(shí)際效能。
在對(duì)整體性治理理論的要素及其內(nèi)容做基本的闡釋之后，本文進(jìn)一步分析這些要素在扶貧脫貧實(shí)踐中的呈現(xiàn)過(guò)程。其中，總體目標(biāo)和具體的子目標(biāo)在政策層面很好地體現(xiàn)出整體性治理的核心內(nèi)涵，組織協(xié)同體現(xiàn)出其內(nèi)在屬性，機(jī)構(gòu)整合體現(xiàn)出其行動(dòng)邏輯，資金整合體現(xiàn)出其關(guān)鍵保障。
（一）整體性治理要素的呈現(xiàn)過(guò)程
1.政策目標(biāo)層面。
黨的十九大報(bào)告清晰地界定了總體政策目標(biāo)，這為扶貧脫貧過(guò)程提供了行動(dòng)基礎(chǔ)并限定了參與者的行動(dòng)邊界。“確保到2020年我國(guó)現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口實(shí)現(xiàn)脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區(qū)域性整體貧困，做到脫真貧、真脫貧”[17]。在一致性目標(biāo)的總體要求下，扶貧脫貧行動(dòng)者按照總體目標(biāo)要求，將分散在各領(lǐng)域、行業(yè)和部門的扶貧資源充分調(diào)動(dòng)和整合起來(lái)。按照集中統(tǒng)一原則，有計(jì)劃、有階段、有步驟地實(shí)現(xiàn)總體政策目標(biāo)。具體的政策子目標(biāo)被描述為“兩不愁、三保障”，為行動(dòng)者提供了明確的任務(wù)要求和行動(dòng)導(dǎo)向。“到2020年穩(wěn)定實(shí)現(xiàn)農(nóng)村貧困人口不愁吃、不愁穿，義務(wù)教育、基本醫(yī)療、住房安全有保障，是貧困人口脫貧的基本要求和核心指標(biāo)，直接關(guān)系攻堅(jiān)戰(zhàn)質(zhì)量。”[18]
2.組織協(xié)同層面。
組織協(xié)同促進(jìn)了不同組織間要素的共享和集成，從而加速了組織集體行動(dòng)的過(guò)程和能力。國(guó)務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組出臺(tái)《關(guān)于廣泛引導(dǎo)和動(dòng)員社會(huì)組織參與脫貧攻堅(jiān)的通知》（國(guó)開發(fā)【2017】12號(hào)）。《通知》明確提出：社會(huì)組織是參與脫貧攻堅(jiān)的重要載體，要求其制定2020年前參與脫貧攻堅(jiān)工作規(guī)劃和年度工作計(jì)劃，以明確工作目標(biāo)和細(xì)化任務(wù)措施。確切地說(shuō)，社會(huì)組織是社會(huì)力量介入扶貧脫貧過(guò)程的重要載體和聚集扶貧資源的重要紐帶。“通過(guò)組織化的力量將全社會(huì)分散化的扶貧資源有效募集與整合，并將其與精準(zhǔn)扶貧的目標(biāo)有效對(duì)接”[19]。當(dāng)社會(huì)組織彼此間協(xié)同作業(yè)時(shí)往往能集中不同組織擁有的資源、人力、信息和優(yōu)勢(shì)，形成扶貧脫貧的整體合力；當(dāng)政府與社會(huì)組織協(xié)同作業(yè)時(shí)，既能發(fā)揮出各自的優(yōu)勢(shì)又能形成合作雙贏的局面，共同致力于總體目標(biāo)和具體的子目標(biāo)。
3.機(jī)構(gòu)完善方面。
扶貧開發(fā)辦公室（扶貧辦）在成立之初的歸屬關(guān)系五花八門。部分地區(qū)隸屬于發(fā)展和改革委員會(huì)，部分地區(qū)隸屬于政府研究室，部分地區(qū)的扶貧職責(zé)分散在其他的機(jī)構(gòu)之中，如農(nóng)業(yè)、水利、畜牧等部門。隸屬關(guān)系不清和職責(zé)分散使其獨(dú)立性受到限制，其職責(zé)也僅圍繞爭(zhēng)取和執(zhí)行上級(jí)政府或部門的扶貧資金和項(xiàng)目，與其它機(jī)構(gòu)交集少，協(xié)調(diào)與整合能力弱。伴隨著扶貧脫貧行動(dòng)的加快，特別是精準(zhǔn)扶貧思想的提出和落地，各地政府明顯強(qiáng)化了扶貧辦的地位和職責(zé)，賦予其更大的獨(dú)立性和職責(zé)權(quán)限。在新一輪黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革過(guò)程中，扶貧辦正式作為政府的職能組成部門，賦予其獨(dú)立的決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)與調(diào)查權(quán)。在實(shí)際運(yùn)行過(guò)程中，部分地區(qū)由市（縣）黨委辦公室副主任兼任扶貧辦主任。通過(guò)多輪次的整合和完善，目前扶貧辦的地位和能力得到了強(qiáng)化，決策和業(yè)務(wù)能力得以顯著提升，很好地適應(yīng)了新階段扶貧脫貧過(guò)程的整體性實(shí)踐需要。
4.資金整合方面。
針對(duì)扶貧資金多頭管理、交叉重復(fù)、使用分散等問(wèn)題，國(guó)務(wù)院制定了《關(guān)于探索建立涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合長(zhǎng)效機(jī)制的意見》（國(guó)發(fā)【2017】54號(hào)）。《意見》強(qiáng)調(diào)要把專項(xiàng)扶貧資金、相關(guān)涉農(nóng)資金和社會(huì)幫扶資金捆綁集中使用，同時(shí)各省（地）要把財(cái)政安排的性質(zhì)相同、用途相近的涉農(nóng)資金納入同一資金池，統(tǒng)一項(xiàng)目管理、統(tǒng)一組織實(shí)施、統(tǒng)一撥付使用、統(tǒng)一考核驗(yàn)收，形成資金使用的整體合力。早期，各地按照專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付和基建投資兩大類，對(duì)兩個(gè)類別內(nèi)交叉重復(fù)的涉農(nóng)資金進(jìn)行了整合，并允許同一大類別內(nèi)的資金調(diào)劑使用。在后期實(shí)踐過(guò)程中，部分市（縣）黨委和政府依據(jù)“大類間打通、跨類別使用”原則，加大了資金實(shí)質(zhì)性整合力度，形成了“多個(gè)渠道引水、一個(gè)龍頭放水”的資金捆綁使用新格局。這一舉措既解決了早期扶貧脫貧過(guò)程中部分項(xiàng)目資金擁擠、項(xiàng)目重復(fù)、資金分散、產(chǎn)業(yè)“小、散、弱”等不利局面，為實(shí)現(xiàn)總體性政策目標(biāo)供給了資金支持，從而確保了扶貧脫貧集體行動(dòng)的順利開展，也有助于推動(dòng)組織間的協(xié)同和機(jī)構(gòu)整合。
無(wú)論從黨和政府出臺(tái)相關(guān)文件的內(nèi)容，還是基層政府實(shí)際工作的需要，扶貧脫貧過(guò)程充分體現(xiàn)著整體性治理的關(guān)鍵要素和行動(dòng)邏輯，二者呈現(xiàn)出高度的耦合性和一致性。
（二）扶貧脫貧實(shí)踐過(guò)程的智慧貢獻(xiàn)
在整體性治理視角下考察中國(guó)農(nóng)村扶貧脫貧行動(dòng)，并基于當(dāng)代中國(guó)執(zhí)政黨處于主導(dǎo)地位的政治結(jié)構(gòu)和集中統(tǒng)一的執(zhí)行結(jié)構(gòu)。扶貧脫貧行為主體利用獨(dú)特新穎的手段和措施拓展與豐富了整體性治理的內(nèi)涵與外延，在提升其適應(yīng)性和實(shí)踐性的基礎(chǔ)上，為當(dāng)代中國(guó)基層治理提供了有益的治理資源、經(jīng)驗(yàn)和智慧。
1.基層行動(dòng)者強(qiáng)化了協(xié)調(diào)與整合能力。
為強(qiáng)化協(xié)調(diào)與整合能力，全國(guó)各地的貧困級(jí)市（縣）黨委和政府在扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組與具體的職能部門之間，成立了具有臨時(shí)性的工作組。這一舉措很好地解決了協(xié)調(diào)與整合難以深入推進(jìn)和實(shí)現(xiàn)的頑疾。扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組作為扶貧脫貧行動(dòng)中的最高決策機(jī)構(gòu)，因市（縣）黨委和政府一把手擔(dān)任雙重組長(zhǎng)成為總指揮部。工作組則是為促進(jìn)多個(gè)部門間協(xié)調(diào)與合作而設(shè)立的臨時(shí)組織，一旦特定的任務(wù)完成便自動(dòng)解散。其優(yōu)勢(shì)在于確保在短期內(nèi)各部門相互協(xié)調(diào)和配合，并通過(guò)建立特定的工作機(jī)制，消除阻礙協(xié)調(diào)和合作的各類障礙性因素。工作組的成員既來(lái)自不同等級(jí)的黨政機(jī)構(gòu)，也來(lái)自不同的職能和業(yè)務(wù)部門。成員選擇標(biāo)準(zhǔn)不僅取決于與任務(wù)要求所具備的知識(shí)、經(jīng)驗(yàn)與能力，還充分考慮他們?cè)诟髯圆块T的地位和權(quán)威，以促進(jìn)協(xié)調(diào)與整合的實(shí)現(xiàn)。工作組的組長(zhǎng)大都由市（縣）兩級(jí)的主要領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任，這使其既具備地位和權(quán)威優(yōu)勢(shì)又能夠協(xié)調(diào)和解決問(wèn)題，而組長(zhǎng)又是扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組的核心成員，進(jìn)而強(qiáng)化了協(xié)調(diào)與整合能力。目前，扶貧脫貧實(shí)踐過(guò)程中主要的工作組有：經(jīng)濟(jì)發(fā)展工作組、貧困人口增收工作組、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工作組、壯大村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)工作組、扶貧資金管理監(jiān)督工作組，等等。
2.基層行動(dòng)者有效解決了“通才”“專才”間的矛盾。
在當(dāng)代中國(guó)農(nóng)村地區(qū)，基層行政人員“通才”特質(zhì)明顯。多數(shù)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）和村兩級(jí)的主要工作人員幾乎涉獵了農(nóng)村所有的行業(yè)、領(lǐng)域和事務(wù)。農(nóng)村地區(qū)的專業(yè)性人才卻普遍匱乏。“城市和城鎮(zhèn)教育、就業(yè)和醫(yī)療等優(yōu)質(zhì)資源不斷地被集中，我國(guó)城鄉(xiāng)之間出現(xiàn)了‘層層聚集效應(yīng)’，這導(dǎo)致了現(xiàn)有的鄉(xiāng)村出現(xiàn)了空心化現(xiàn)象，空心化又造成人才缺乏和大型企業(yè)難以深度介入”[20]。針對(duì)專業(yè)人才不足的困局，黨的組織部門積極介入，明確要求選派能力過(guò)硬、專業(yè)對(duì)口的人員組成駐村工作隊(duì)，有針對(duì)性地解決貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)布局、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和黨建等議題。駐村工作隊(duì)作為扶貧脫貧過(guò)程中一種獨(dú)特的組織形式和治理載體，在某種程度上已成為專業(yè)性人才的介入機(jī)制。駐村工作隊(duì)人員往往由更高層次的部門選派。這些人員均經(jīng)過(guò)嚴(yán)格錄取程序的篩選，并擁有在較高層級(jí)部門工作的實(shí)際經(jīng)驗(yàn)，因而對(duì)扶貧脫貧過(guò)程中的某一專項(xiàng)事務(wù)，具備專業(yè)管理、統(tǒng)籌和規(guī)劃能力。如筆者調(diào)研的某國(guó)家級(jí)貧困縣統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，“全縣141名第一書記中，熟悉經(jīng)濟(jì)工作24人，占17%；熟悉司法調(diào)解、醫(yī)療救助等方面工作的28人，占19.9%；熟悉社會(huì)工作16人，占11.3%；熟悉黨務(wù)工作13人，占9.2%”[21]。
除此之外，基層行動(dòng)者通過(guò)有效的學(xué)習(xí)機(jī)制也緩解了“通才”“專才”間的矛盾。學(xué)習(xí)機(jī)制包括三個(gè)層面的內(nèi)容。一是駐村工作隊(duì)成員間的相互學(xué)習(xí)。由于駐村工作隊(duì)組成人員來(lái)自不同的專業(yè)和擁有不同的知識(shí)結(jié)構(gòu)，通過(guò)面對(duì)面的交流和學(xué)習(xí)，整個(gè)團(tuán)隊(duì)的交叉性知識(shí)得到培育。二是駐村工作隊(duì)成員與基層工作人員間的相互學(xué)習(xí)。通過(guò)相互學(xué)習(xí)既吸納了基層人員的經(jīng)驗(yàn)和優(yōu)勢(shì)，也將自身的專業(yè)知識(shí)傳遞給基層行動(dòng)者。三是基層行動(dòng)主體內(nèi)部開展的學(xué)習(xí)。在各個(gè)地區(qū)，市（縣）和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）黨政一把手，以及其他的參與者均親自參加各級(jí)各類扶貧脫貧專題培訓(xùn)。或者，由主要領(lǐng)導(dǎo)帶隊(duì)到其他發(fā)達(dá)地區(qū)和本地先進(jìn)地區(qū)觀摩和汲取經(jīng)驗(yàn)。在總體目標(biāo)和子目標(biāo)的規(guī)制下，扶貧脫貧事務(wù)在全國(guó)范圍內(nèi)具有較高的同質(zhì)性，其所要求的知識(shí)結(jié)構(gòu)、行動(dòng)方案和路徑選擇等方面均具有較大的相似性，這使得培訓(xùn)和經(jīng)驗(yàn)借鑒能夠在較短的時(shí)間快速提升本地扶貧脫貧行動(dòng)者的專業(yè)化水平。
3.基層行動(dòng)者從靜態(tài)、動(dòng)態(tài)和督查、監(jiān)督等多層面規(guī)避了責(zé)任模糊情形的發(fā)生。
首先，從靜態(tài)層面，按照省（自治區(qū)）為總體單元，將域內(nèi)所有的黨政機(jī)關(guān)、社會(huì)組織和企事業(yè)單位等統(tǒng)一納入到扶貧脫貧過(guò)程之中。依據(jù)總體目標(biāo)和子目標(biāo)，將目標(biāo)分解和細(xì)化為具體的任務(wù)和事項(xiàng)，并按照不同的等級(jí)，制定出黨政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)、包保部門、駐村工作隊(duì)、第一書記、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村等六個(gè)層面的責(zé)任清單，且“一把手”作為第一責(zé)任人，從而將任務(wù)和事項(xiàng)落實(shí)到具體的機(jī)構(gòu)和人員。省、市、縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）和村等五級(jí)黨委和政府層層簽訂責(zé)任狀。責(zé)任狀明確了市（縣）與鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村之間的責(zé)任分擔(dān)內(nèi)容和實(shí)現(xiàn)方式。業(yè)務(wù)部門、社會(huì)組織和企事業(yè)單位按照自身的業(yè)務(wù)屬性和優(yōu)勢(shì)，承擔(dān)事務(wù)解決和提供服務(wù)的具體職責(zé)。
其次，從動(dòng)態(tài)層面，基層行動(dòng)者實(shí)施了“戰(zhàn)區(qū)管理”的模式。這一模式將所有行動(dòng)者的責(zé)任進(jìn)行集中捆綁，防止靜態(tài)層面責(zé)任的流失和規(guī)避，并通過(guò)“高位引領(lǐng)”“高位推動(dòng)”的方式將責(zé)任細(xì)化和落地。一方面，責(zé)任捆綁機(jī)制可以有效規(guī)避上級(jí)行動(dòng)者隱性下放責(zé)任的弊端。在權(quán)責(zé)關(guān)系中，上級(jí)行動(dòng)者更愿意將責(zé)任下放而截留權(quán)力。這一機(jī)制則將責(zé)任連帶關(guān)系雙向化，從而提高了上級(jí)行動(dòng)者承擔(dān)自身責(zé)任的意愿和積極性；另一方面，強(qiáng)化了下級(jí)行動(dòng)者承擔(dān)責(zé)任的意愿和主動(dòng)性。下級(jí)行動(dòng)者處在上級(jí)直接的監(jiān)督和壓力之下，從而克服了上下級(jí)間的“信息不對(duì)稱”現(xiàn)象，下級(jí)責(zé)任主體只有嚴(yán)格按照責(zé)任要求才能在“錦標(biāo)賽”的競(jìng)爭(zhēng)模式中獲得優(yōu)先關(guān)注和相對(duì)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。
最后，督查和監(jiān)督兩個(gè)系統(tǒng)同時(shí)發(fā)力。市（縣）黨委和政府利用自身系統(tǒng)的督查機(jī)構(gòu)，部分地區(qū)黨委和政府甚至將隸屬于各自系統(tǒng)的督查室合為一個(gè)機(jī)構(gòu)，定期或不定期地開展專項(xiàng)督察，及時(shí)發(fā)現(xiàn)責(zé)任落實(shí)不到位的問(wèn)題并要求限期整改和糾錯(cuò)，從而確保責(zé)任落到實(shí)處。同時(shí)，我們黨也動(dòng)用系統(tǒng)外的監(jiān)督機(jī)制，對(duì)扶貧脫貧過(guò)程涉及的相關(guān)責(zé)任主體、部門和人員開展專項(xiàng)巡視巡察，針對(duì)主體責(zé)任落實(shí)不到位或監(jiān)督責(zé)任落實(shí)不力等問(wèn)題提出整改和完善建議，并實(shí)行嚴(yán)格的懲戒機(jī)制。
三、農(nóng)村扶貧脫貧實(shí)踐的深度反思與改進(jìn)策略
在整體性治理視角下反思中國(guó)農(nóng)村扶貧脫貧實(shí)踐過(guò)程，會(huì)發(fā)現(xiàn)存在的一些內(nèi)在局限與不足之處，準(zhǔn)確定位并采取措施及時(shí)加以規(guī)避，才能為當(dāng)代中國(guó)的基層治理提供一些有益啟示，從而在微觀層面提升基層治理水平，在宏觀層面推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化進(jìn)程。
（一）農(nóng)村扶貧脫貧實(shí)踐的反思
第一，過(guò)度的協(xié)調(diào)與整合制約了職能部門的專業(yè)性，或增加了協(xié)調(diào)成本。為確保扶貧脫貧過(guò)程的集中統(tǒng)一和集體行動(dòng)，部分地區(qū)由市（縣）黨委辦公室副主任兼任扶貧辦主任的做法在提升協(xié)調(diào)與整合能力的同時(shí)，也產(chǎn)生了一些不利后果。一方面，黨委辦公室是一個(gè)綜合性部門，而扶貧部門是一個(gè)業(yè)務(wù)部門，二者要求的知識(shí)結(jié)構(gòu)并不相同。而且，黨委辦人員自身需要從事大量日常性的協(xié)調(diào)工作，并不具備充裕的時(shí)間學(xué)習(xí)相關(guān)的業(yè)務(wù)知識(shí)，即使進(jìn)行短期內(nèi)的學(xué)習(xí)，也難以真正勝任實(shí)際工作的要求，因?yàn)榉鲐毭撠毠ぷ骷壬婕笆杖朐鲩L(zhǎng)、教育、醫(yī)療、衛(wèi)生、就業(yè)等事務(wù)，也涉及基礎(chǔ)設(shè)施、飲水、住房安全和文化產(chǎn)品等服務(wù)，是一種事務(wù)解決與服務(wù)供給的高度集合體。這一屬性要求從業(yè)人員既要擁有準(zhǔn)確理解政策目標(biāo)要求、上級(jí)任務(wù)和舉措部署內(nèi)在規(guī)定的能力，也要具備分析和研判扶貧脫貧事務(wù)之間的因果機(jī)制、潛在風(fēng)險(xiǎn)以及尋找科學(xué)方法的知識(shí)，還得掌握了解目標(biāo)對(duì)象真實(shí)需求、心理特征以及與他們交流和溝通的經(jīng)驗(yàn)，形成能力、知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)三者有機(jī)統(tǒng)一的綜合性素質(zhì)。從實(shí)際運(yùn)行過(guò)程看，黨委辦人員普遍存在扶貧脫貧專業(yè)知識(shí)不足的局限，而扶貧部門人員卻較好地發(fā)揮著參謀作用。另一方面，為解決協(xié)調(diào)與整合制約專業(yè)性的問(wèn)題，部分地區(qū)在扶貧辦之上增加了“脫貧辦”“退出辦”等機(jī)構(gòu)。機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人由市（縣）黨委辦公室主任兼任，扶貧辦主任兼任副主任來(lái)確保其專業(yè)性。但這些機(jī)構(gòu)需要增設(shè)大量人員，而人員一般來(lái)自下級(jí)黨委和政府，或橫向部門中從事扶貧脫貧事務(wù)的專業(yè)人員。下級(jí)或橫向部門人員的數(shù)量原本就不足，專業(yè)強(qiáng)的人員更是有限。“在湖北、河南、甘肅、陜西和寧夏等地鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的調(diào)查中，我們發(fā)現(xiàn)，具體負(fù)責(zé)扶貧工作的一般是兩到三人，一個(gè)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部，另外一兩個(gè)就是被借調(diào)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)的大學(xué)生村官。”[22]他們被抽調(diào)之后，導(dǎo)致下級(jí)或橫向部門扶貧事務(wù)的專業(yè)性受到威脅。此外，新的機(jī)構(gòu)增加了協(xié)調(diào)和整合成本，延長(zhǎng)了事務(wù)和信息傳遞的時(shí)間周期，在某種程度上影響了扶貧脫貧的效率。
第二，責(zé)任過(guò)度泛化帶來(lái)了責(zé)任轉(zhuǎn)嫁和無(wú)限責(zé)任等問(wèn)題。作為整體性治理理論奠基人的希克斯也承認(rèn)，“整體性責(zé)任不僅導(dǎo)致不可接受的家長(zhǎng)制，也導(dǎo)致過(guò)度的集中主義”[23]。在扶貧脫貧實(shí)踐過(guò)程中，責(zé)任過(guò)度泛化導(dǎo)致鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）干部忙于應(yīng)付上級(jí)的大量指導(dǎo)和檢查，唯上級(jí)導(dǎo)向和要求行事，加劇了與貧困群體之間的隔閡與疏離，顯示出官僚化的特征。村干部則忙于制作各類報(bào)表、填寫繁多的記錄和信息，花費(fèi)大量時(shí)間和精力去從事數(shù)字化和文本化的工作，顯示出職業(yè)主義的特質(zhì)。
責(zé)任的邊界問(wèn)題是基層公共治理的核心問(wèn)題。責(zé)任過(guò)于模糊帶來(lái)權(quán)責(zé)不匹配或責(zé)任相互轉(zhuǎn)嫁、選擇性承擔(dān)責(zé)任等不利后果；責(zé)任過(guò)度細(xì)化又導(dǎo)致基層行動(dòng)者熱衷于“痕跡管理”，因?yàn)橹挥写媪艟唧w、詳實(shí)的行為記錄，在責(zé)任落實(shí)和追究過(guò)程中才處于有利地位。如某國(guó)家級(jí)貧困縣責(zé)任書內(nèi)容顯示：切實(shí)履行主體責(zé)任，解決脫貧攻堅(jiān)突出問(wèn)題；用好和確保項(xiàng)目資金安全、高效，確保項(xiàng)目按時(shí)、按標(biāo)準(zhǔn)完成；全面落實(shí)各項(xiàng)扶貧政策；加強(qiáng)對(duì)駐村工作隊(duì)和幫扶責(zé)任人的管理和貧困戶、非貧困戶收入等方面的監(jiān)測(cè)管理，以及其他工作任務(wù)等，且責(zé)任追究明確規(guī)定：工作任務(wù)達(dá)不到要求的，嚴(yán)肅追究相關(guān)責(zé)任人責(zé)任。鄉(xiāng)鎮(zhèn)將與縣級(jí)黨委和政府簽訂的責(zé)任書一字不差、原封不動(dòng)地與村級(jí)復(fù)制簽訂。
從責(zé)任書的內(nèi)容看，責(zé)任存在嚴(yán)重的模糊和細(xì)化的雙重情形，很多具體的責(zé)任鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村級(jí)根本不具備承擔(dān)的條件和能力。從責(zé)任書的實(shí)質(zhì)看，反映出責(zé)任層層轉(zhuǎn)嫁、甚至層層規(guī)避的本質(zhì)。一方面，責(zé)任內(nèi)容不充分考慮不同層級(jí)黨委和政府之間的差異，導(dǎo)致責(zé)任層層轉(zhuǎn)嫁、層層包攬和層層泛化等現(xiàn)象；另一方面，責(zé)任追究不科學(xué)評(píng)估和不充分考慮相關(guān)責(zé)任人之間責(zé)任的內(nèi)在關(guān)聯(lián)、承擔(dān)責(zé)任的強(qiáng)弱，而是層層追責(zé)、層層加碼。
第三，基層行動(dòng)者出現(xiàn)了對(duì)扶貧脫貧設(shè)施的認(rèn)知偏差，導(dǎo)致對(duì)相關(guān)設(shè)施“對(duì)號(hào)入座”屬性認(rèn)識(shí)不足。在中國(guó)農(nóng)村地區(qū)，政府提供的公共飲水、道路、住房、醫(yī)療和教育等設(shè)施所需的資金大，資源耗費(fèi)多，后續(xù)運(yùn)行和維護(hù)成本高昂，且這些設(shè)施使用和服務(wù)對(duì)象大多數(shù)是年老、疾病纏身、身體殘疾，以及喪失行動(dòng)能力的群體。這些群體借助自身的能力徹底擺脫貧困的局面具有相當(dāng)大的難度，但他們需要的服務(wù)設(shè)施卻具獨(dú)特性、專用性和長(zhǎng)期性。同樣，這些公共物品的非競(jìng)爭(zhēng)性屬性導(dǎo)致其使用成本低廉。應(yīng)該認(rèn)識(shí)到，公共設(shè)施和服務(wù)平等供給所有人的事實(shí)并不意味著它會(huì)被所有人平等地消費(fèi)和使用。“如果某種社會(huì)利益實(shí)際上可以無(wú)成本地獲得，那么它就會(huì)鼓勵(lì)獲利群體的規(guī)模不斷擴(kuò)大，這有時(shí)被稱為‘道德風(fēng)險(xiǎn)’問(wèn)題”[24]。
在宏觀層面，由于城市化和城鎮(zhèn)化強(qiáng)大的“稀釋效應(yīng)”，以及現(xiàn)代化帶來(lái)的強(qiáng)外部沖擊性，貧困村和貧困戶的自然消失不以人的意志為轉(zhuǎn)移。當(dāng)貧困村消失和貧困戶減少后，這些設(shè)施因“對(duì)號(hào)入座”的屬性而難以為其他的村莊和人員使用，造成大量扶貧資源和資金的浪費(fèi)。“這些服務(wù)設(shè)施通常不可轉(zhuǎn)移、不可出售，除非一個(gè)人實(shí)際上真的需要他們，否則就沒(méi)有什么用處”[25]。如針對(duì)飲水和住房安全保障這兩項(xiàng)具體要求，部分基層行動(dòng)者嚴(yán)格按照政策要求和標(biāo)準(zhǔn)，以村為單位來(lái)建設(shè)新的飲水設(shè)施和系統(tǒng)，沒(méi)有充分考慮“后扶貧時(shí)代”貧困村自然消失等長(zhǎng)遠(yuǎn)問(wèn)題。針對(duì)住房安全，部分地區(qū)為部分建檔立卡貧困戶新修建40多平方米面積的標(biāo)準(zhǔn)安全住房。從基本的住房需要和安全保障看，這一舉措嚴(yán)格符合政策的子目標(biāo)要求。但我國(guó)各地區(qū)現(xiàn)實(shí)環(huán)境差異大、貧困戶需求多樣化。尤其是子女在外地打工或就業(yè)的家庭，當(dāng)子女回家探親或團(tuán)聚時(shí)，現(xiàn)有的住房條件就難以滿足他們的實(shí)際需要。
總之，部分基層行動(dòng)者將扶貧脫貧理解為向少數(shù)人輸送局限于生存水平需要的、且受到嚴(yán)格規(guī)則控制的外源性資源輸入的觀念，已不符合扶貧脫貧過(guò)程的本質(zhì)要求。
（二）關(guān)于農(nóng)村扶貧脫貧實(shí)踐的改進(jìn)策略
基于以上問(wèn)題，本文嘗試提出具有建設(shè)性的一些建議，包括從微觀的效益，到中觀的責(zé)任，再到宏觀的政策目標(biāo)調(diào)試。這三個(gè)方面呈現(xiàn)出一種遞進(jìn)式的演進(jìn)次序。
第一，短期效益與長(zhǎng)期效益確保科學(xué)銜接。
通過(guò)深入的實(shí)際調(diào)研和相關(guān)貧困戶的數(shù)據(jù)[26]分析，目前農(nóng)村扶貧脫貧措施的短期效益明顯而長(zhǎng)期效益有待提升。短期效益明顯的實(shí)例則是光伏發(fā)電、入股分紅和低保金，占據(jù)了貧困戶收入的主要份額，構(gòu)成他們脫貧的三個(gè)最主要來(lái)源。與此相對(duì)應(yīng)，諸如傳統(tǒng)的種植養(yǎng)殖、加工業(yè)、電商、小額貸款等措施帶來(lái)的收入增長(zhǎng)不足。扶貧措施對(duì)激發(fā)貧困戶內(nèi)生動(dòng)力的影響更是有限。一方面，短期效益與長(zhǎng)期效益的科學(xué)銜接需要調(diào)整和優(yōu)化過(guò)程監(jiān)管的內(nèi)容和方式。過(guò)程監(jiān)管過(guò)細(xì)、過(guò)頻影響了基層行動(dòng)者實(shí)施長(zhǎng)期收益項(xiàng)目的意愿和動(dòng)機(jī)，如對(duì)扶貧資金使用效率、保值增值等方面的嚴(yán)格要求和監(jiān)管，就使得基層行動(dòng)者有意放棄鄉(xiāng)村旅游、種植養(yǎng)殖等方面的產(chǎn)業(yè)和項(xiàng)目，因它們收益面臨的風(fēng)險(xiǎn)較高。因此，過(guò)程監(jiān)管應(yīng)在相對(duì)宏觀的層面針對(duì)扶貧主體責(zé)任擔(dān)當(dāng)，或是否存在尋租行為等進(jìn)行，且監(jiān)管的頻率和內(nèi)容應(yīng)有明確的規(guī)定，以鼓勵(lì)基層行動(dòng)者的創(chuàng)新和擔(dān)當(dāng)行為，從而提升相關(guān)措施的長(zhǎng)期效益。另一方面，需要優(yōu)化和完善部分制度和政策要求，適時(shí)調(diào)整“一鄉(xiāng)一業(yè)、一村一品”的目標(biāo)導(dǎo)向。農(nóng)村貧困地區(qū)受制于自然資源、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和人才儲(chǔ)量等諸多方面的限制，鄉(xiāng)村發(fā)展特定產(chǎn)業(yè)和品牌塑造的能力弱、可持續(xù)性差，嚴(yán)格的規(guī)定造成產(chǎn)業(yè)和項(xiàng)目對(duì)扶貧資金的依賴程度高，一旦缺少相關(guān)的資金注入，其長(zhǎng)期收益就面臨考驗(yàn)。同樣，適度調(diào)整扶貧資金注入產(chǎn)業(yè)和項(xiàng)目要求較高抵押物或擔(dān)保物的規(guī)定，這一規(guī)定使得產(chǎn)業(yè)和項(xiàng)目?jī)?yōu)先聚焦于那些資金、實(shí)力雄厚的大型企業(yè)，而真正具備技術(shù)、經(jīng)驗(yàn)和管理能力的部分合作社帶頭人或致富能人卻難以深度介入，但他們卻有可能為相關(guān)扶貧措施帶來(lái)的長(zhǎng)期收益提供某種穩(wěn)定和可靠的保障。
第二，政府責(zé)任與個(gè)人責(zé)任實(shí)現(xiàn)有機(jī)匹配。
中國(guó)農(nóng)村長(zhǎng)期受制于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)而陷入“結(jié)構(gòu)性困局”之中，這導(dǎo)致其獲得的外部性資源有限、公共設(shè)施和公共服務(wù)不均等、發(fā)展環(huán)境脆弱、發(fā)展動(dòng)能不足。農(nóng)村公共治理目前已成為國(guó)家治理體系中最薄弱的環(huán)節(jié)。近年來(lái)，國(guó)家和政府通過(guò)注入大量的外源性資源，以減輕不均衡和剪刀差造成的“差異格局”。在此意義上，依照國(guó)家的財(cái)政能力為農(nóng)村注入何種數(shù)量的資源，只具有效率或工具性意義，而在價(jià)值和公平層面均具有合理性和正當(dāng)性，諸如政府承擔(dān)最低限度的吃飯、穿衣、住房、教育和醫(yī)療保障等職責(zé)。但是，政府承擔(dān)職責(zé)不僅應(yīng)有特定的邊界，而且要為貧困群體個(gè)人承擔(dān)特定責(zé)任預(yù)留出空間，否則便會(huì)陷入“福利資源陷阱”之中。換言之，國(guó)家和政府供給的資源越多，目標(biāo)群體的需求則越強(qiáng)，而需求過(guò)強(qiáng)便要求更多的資源供給，二者陷入了一種循環(huán)狀態(tài)之中。當(dāng)資源供給的數(shù)量和規(guī)模超過(guò)某一臨界點(diǎn)時(shí)，便會(huì)帶來(lái)貧困群體“等、靠、要”等觀念的滋生和蔓延，從而造成內(nèi)生動(dòng)力不足；當(dāng)供給方資源減少，目標(biāo)群體便出現(xiàn)各種抱怨、不信任，甚至對(duì)抗性思維，加劇了基層治理體系的脆弱性。
國(guó)家和政府層面應(yīng)承擔(dān)頂層設(shè)計(jì)、組織協(xié)調(diào)、過(guò)程監(jiān)管和目標(biāo)考核，以及綜合性保障等職責(zé)。既不能擴(kuò)大也不能縮小這些職責(zé)的范圍和強(qiáng)度。個(gè)人層面的責(zé)任則表現(xiàn)為貧困群體積極從事相關(guān)的生產(chǎn)、勞務(wù)和學(xué)習(xí)培訓(xùn)等工作，通過(guò)個(gè)體責(zé)任的承擔(dān)來(lái)提升可行能力。政府責(zé)任的履行只有建立在個(gè)人責(zé)任履行的基礎(chǔ)上，才能最大限度地提升扶貧脫貧的效能，因?yàn)閭€(gè)人責(zé)任沒(méi)有替代品可言。用政府責(zé)任取代個(gè)人責(zé)任的做法，不可避免地會(huì)在不同程度上產(chǎn)生負(fù)面效應(yīng)和不利后果。所以，應(yīng)通過(guò)政府責(zé)任與個(gè)人責(zé)任的有機(jī)匹配，共同推進(jìn)基層社會(huì)治理的可持續(xù)性進(jìn)程。
第三，公共決策目標(biāo)做到明確性與模糊性的大致均衡。
公共決策要有明確的目標(biāo)和行為導(dǎo)向，以此為公共行動(dòng)提供行動(dòng)方向和任務(wù)要求。但明確性不代表決策目標(biāo)本身不包含一定的模糊性。在理論層面，任何公共決策也僅僅建立在部分合理性的基礎(chǔ)之上，這是因?yàn)楣矝Q策受制于有限理性、實(shí)際條件、任務(wù)要求和時(shí)間周期等影響，其不可能全面考慮所有的因素。因此，公共決策大都關(guān)注那些根本性或關(guān)鍵性的議題。隨著政策目標(biāo)逐步實(shí)現(xiàn)或?qū)嶋H情勢(shì)的流變，原先處于核心和關(guān)鍵的因素會(huì)發(fā)生變化，甚至成為次要的和附屬性的因素，此時(shí)只有相對(duì)模糊的決策目標(biāo)，才能為相關(guān)議題的切換和轉(zhuǎn)向提供一定的空間；在實(shí)踐層面，公共決策和行為導(dǎo)向往往是具體的、清晰的、可操作和可量化的，但實(shí)施過(guò)程往往充斥著復(fù)雜性和不確定性，因?yàn)閷?shí)施過(guò)程涉及執(zhí)行者的行為選擇、經(jīng)驗(yàn)偏好和利益博弈，而只有目標(biāo)的相對(duì)模糊才能有效耦合復(fù)雜的行為過(guò)程。一旦目標(biāo)過(guò)于明確，因其明確性帶來(lái)的規(guī)制力導(dǎo)致在實(shí)踐過(guò)程中出現(xiàn)新議題，難以在短期內(nèi)進(jìn)入行動(dòng)者的視野之中，或行動(dòng)者有意或無(wú)意地將其遮蔽或懸置起來(lái)，從而造成執(zhí)行偏差行為的產(chǎn)生。
上述問(wèn)題在扶貧脫貧過(guò)程中表現(xiàn)尤為明顯。“兩不愁和三保障”作為具體的目標(biāo)和行為導(dǎo)向，使得基層行動(dòng)者圍繞這一明確的目標(biāo)來(lái)進(jìn)行資源配置和構(gòu)筑行為重點(diǎn)，但隨著政策的執(zhí)行和資源投入的加大，相關(guān)的保障問(wèn)題就會(huì)得到一定的緩解，而部分群體內(nèi)生動(dòng)力相對(duì)不足則會(huì)上升為一個(gè)重要議題。但受制于明確的目標(biāo)，這一議題上升為關(guān)鍵性議題的空間和動(dòng)力略顯不足。
四、結(jié)論
習(xí)近平總書記指出，“在扶貧脫貧實(shí)踐中，我們形成了不少有益經(jīng)驗(yàn)，概括起來(lái)主要是加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)是根本、把握精準(zhǔn)是要義、增加投入是保障、各方參與是合力、群眾參與是基礎(chǔ)。”[27]總體而言，扶貧脫貧實(shí)踐過(guò)程中呈現(xiàn)的整體性治理模式是在吸納原有理論資源和合理因子的基礎(chǔ)上，扶貧主體又創(chuàng)新性地豐富和完善了其內(nèi)涵，增加了中國(guó)特色的治理資源和治理智慧，很大程度上提升了其適應(yīng)性和實(shí)踐性。只有將原有資源和新的要素有機(jī)結(jié)合起來(lái)，才能構(gòu)成當(dāng)代中國(guó)整體性治理模式的完整圖景。概言之，這一模式具有如下幾個(gè)方面的獨(dú)特屬性和關(guān)鍵特質(zhì)。
首先，執(zhí)政黨介入帶來(lái)的政治勢(shì)能。賀東航等學(xué)者認(rèn)為，政治勢(shì)能有三層含義：一是“黨的領(lǐng)導(dǎo)在場(chǎng)”。通過(guò)“黨的領(lǐng)導(dǎo)在場(chǎng)”來(lái)產(chǎn)生凝聚力，并整合跨部門利益，從而解決政策執(zhí)行碎片化難題。二是“構(gòu)建權(quán)勢(shì)”。利用黨政聯(lián)合發(fā)文將公共政策上升為黨的議題，賦予其更高的政治意義。三是“借勢(shì)成事”。讓下級(jí)感受到一種動(dòng)而不可止的勢(shì)能，進(jìn)而對(duì)“順勢(shì)而行者”起到推動(dòng)作用、對(duì)“逆勢(shì)而行者”起著阻遏、阻止或改變行進(jìn)方向的作用[28]。“科層組織一旦遇有政治勢(shì)能強(qiáng)大的公共政策，各級(jí)執(zhí)行主體可以突破惰性和部門割裂，具有高化的效能和執(zhí)行力。”[28]在當(dāng)代中國(guó)的政策過(guò)程中，由于中國(guó)共產(chǎn)黨處于領(lǐng)導(dǎo)核心和支柱地位，決定了政黨主導(dǎo)型的政治結(jié)構(gòu)和集中統(tǒng)一的執(zhí)行結(jié)構(gòu)。扶貧脫貧實(shí)踐過(guò)程中政黨意志的表達(dá)和傳遞、政治學(xué)習(xí)、組織動(dòng)員和黨的監(jiān)督帶來(lái)的較強(qiáng)政治勢(shì)能，也就必然引領(lǐng)這一實(shí)踐的全過(guò)程，并構(gòu)成整體性治理模式作用發(fā)揮的前提性條件。
其次，黨政同職同責(zé)帶來(lái)的正當(dāng)性公共權(quán)威。扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組作為扶貧脫貧行動(dòng)中的最高決策機(jī)構(gòu)，因市（縣）黨委和政府一把手擔(dān)任雙重組長(zhǎng)成為總指揮部，這種決策和執(zhí)行架構(gòu)確保了政策目標(biāo)按照頂層設(shè)計(jì)的路線圖和時(shí)間表嚴(yán)格執(zhí)行，并充分動(dòng)員兩個(gè)系統(tǒng)中的制度和治理優(yōu)勢(shì)。“中國(guó)共產(chǎn)黨的本質(zhì)屬性和執(zhí)政地位，在法理意義上決定了中國(guó)共產(chǎn)黨必然代表人民執(zhí)掌政權(quán)、運(yùn)行治權(quán)，并由此決定了執(zhí)政黨組織與其層級(jí)對(duì)應(yīng)的政府體系必然融合而成‘黨政體制’，進(jìn)而現(xiàn)實(shí)地體現(xiàn)為當(dāng)代中國(guó)治理的黨政結(jié)構(gòu)和路徑。”[29]“黨政體制”將政治勢(shì)能與公共權(quán)威深入結(jié)合在一起，并依據(jù)扶貧脫貧實(shí)踐過(guò)程的目標(biāo)性、系統(tǒng)性與合作性需要，在二者之間靈活切換，以聚合和發(fā)揮政治與政府的雙重優(yōu)勢(shì)，從而為整體性治理模式正向功能的釋放奠定了基礎(chǔ)性條件。
再次，內(nèi)外監(jiān)督帶來(lái)的問(wèn)題導(dǎo)向。黨和政府利用巡視、巡察和督察等多種監(jiān)督手段，分主體、分層級(jí)地發(fā)現(xiàn)扶貧脫貧過(guò)程中存在的黨委和政府主體責(zé)任落實(shí)不到位、監(jiān)督部門監(jiān)管不力、職能和業(yè)務(wù)部門合作不暢以及項(xiàng)目推進(jìn)緩慢、產(chǎn)業(yè)同質(zhì)化傾向嚴(yán)重而特色化不足、扶貧措施覆蓋不全、扶貧資金保值增值面臨風(fēng)險(xiǎn)等各類具體的實(shí)際問(wèn)題。扶貧主體以問(wèn)題為導(dǎo)向，不斷地進(jìn)行整改、完善與解決，實(shí)現(xiàn)政策執(zhí)行與問(wèn)題解決的有機(jī)聯(lián)動(dòng)，最大程度上防止政策目標(biāo)空轉(zhuǎn)、選擇性和變通性執(zhí)行等行為的發(fā)生，從而實(shí)現(xiàn)了政策在問(wèn)題解決中執(zhí)行，在執(zhí)行中發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的循環(huán)邏輯，為整體性治理模式發(fā)揮效能提供了可持續(xù)的動(dòng)力機(jī)制。
最后，綜合施策帶來(lái)的顯著效能。效能是由三個(gè)核心要素構(gòu)成的概念組群：一是效能關(guān)注實(shí)際結(jié)果與預(yù)定目標(biāo)間的接近程度。二是效能關(guān)注整個(gè)政策系統(tǒng)產(chǎn)出的凈收益，也既各種措施綜合實(shí)施過(guò)程中正負(fù)效能抵消之后獲得的實(shí)際成果。三是效能內(nèi)含著特定目標(biāo)群體和受益對(duì)象的真實(shí)獲得、實(shí)際感受和滿意評(píng)價(jià)，既包括數(shù)量、質(zhì)量也包括價(jià)值等層面。農(nóng)村扶貧脫貧實(shí)踐過(guò)程在原初決策目標(biāo)與實(shí)際結(jié)果之間實(shí)現(xiàn)了較高的匹配度，各項(xiàng)措施綜合施策帶來(lái)的凈收益顯著，尤其是針對(duì)貧困群體收入增長(zhǎng)和基本保障這兩個(gè)方面。貧困群體較高的滿意度和幸福感彰顯了中國(guó)社會(huì)基本公平正義的真實(shí)改進(jìn)，以及弱勢(shì)群體生存權(quán)、健康權(quán)和發(fā)展權(quán)的切實(shí)維護(hù)，更凸顯了執(zhí)政黨以人民為中心的執(zhí)政理念扎根于基層社會(huì)的有效過(guò)程。顯著的治理效能為整體性治理模式的運(yùn)行提供了明確的方向。
作者簡(jiǎn)介：丁建彪，吉林大學(xué)行政學(xué)院副教授，博士，從事政治學(xué)理論研究。
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《政治學(xué)研究》2020年第3期
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