今年兩會代表和李克強總理所作的《政府工作報告》給予脫貧攻堅問題特別的關注，這項工作已成為當前黨和國家頭等重要的大事之一。
改革開放30多年來，我國充分發揮政治優勢和制度優勢，減貧事業取得了巨大成就。按照2010年2300元不變價的標準，至2016年底，我國農村還有4000多萬貧困人口，從1978年到2016年，我國的貧困人口減少了7億多，這是一個了不起的成就。世界銀行曾經有一個說法，幾十年全球減貧成績的70%來自于中國，中國為全球減貧事業作出了重大貢獻。
堅決打贏脫貧攻堅戰 2020年實現精準脫貧
中央扶貧開發工作會議召開以來，脫貧攻堅頂層設計基本完成，五級書記抓扶貧、全黨動員促脫貧攻堅的格局基本形成。中央確定的總體目標是，到2020年穩定實現農村貧困人口“兩不愁三保障”，即不愁吃、不愁穿，義務教育、基本醫療和住房安全有保障。實現貧困地區農民人均可支配收入增長幅度高于全國平均水平，基本公共服務主要領域指標接近全國平均水平。確保我國現行標準下農村貧困人口實現脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區域性整體貧困。
事實證明，黨中央關于脫貧攻堅工作的決策部署是正確的，只要實事求是、真抓實干，到2020年是可以完成任務的。同時，也必須看到，我們的工作中還存在著脫貧質量不高、幫扶工作不實、扶貧措施不夠精準、資金監管有待加強等突出問題。黨中央要求，把求真務實的導向立起來，確保脫貧攻堅工作成效經得起實踐和歷史檢驗。
創新機制 打好脫貧攻堅戰
第一，完善貧困縣的考核機制和退出機制。中央已與中西部22個省區黨政主要負責人簽訂了責任書，各級黨政領導和部門也都層層規定了相應的責任。已建立起中央統籌、省區負總責、市縣抓落實的責任機制以及督查巡查制度。扶貧辦和中組部2014年已經下發了貧困縣的經濟社會發展考核辦法，把提高貧困人口生活水平和減少貧困人口數量作為重點縣考核主要指標。應建立扶貧開發效果評估體系，把扶貧開發納入年度目標責任制考核體系，把扶貧開發政策措施切實落實到鄉村。完善地方黨政主要負責同志扶貧工作責任制考核辦法。
另外，要完善貧困縣退出機制。中辦國辦已公布了《關于建立貧困退出機制的意見》。從筆者了解到的情況看，對照此文件要求，有些地方在貧困戶摘帽問題上，對義務教育和安全住房方面標準有誤差，并對貧困戶的滾動更新不夠。在貧困村摘帽問題上，較多的表現在產業發展、集體經濟收入等指標不落實、問題多。
第二，完善精準扶貧機制。習近平總書記在2015年就加大力度推進扶貧開發工作提出“六個精準”，即對象確定要精準、項目安排要精準、資金使用要精準、措施到位要精準、因村派人要精準、脫貧成效要精準。
一些地方也存在種種需要改進完善之處。例如，有的地方用抓鬮的辦法確定貧困戶。再如，審計署于2015年公告某某縣違規認定3119人的扶貧對象中，僅有61人符合標準。當地脫貧任務完成情況也存在造假。2014年，該縣將人均純收入還達不到國家脫貧標準的608戶、2272人認定為脫貧，虛報的這一部分占到脫貧任務的9%。這就是所謂的假脫貧、被脫貧、“數字脫貧”問題的表現。還如，有位調研者從走訪過的村子中發現，大部分的村民(其中包括一般的村組干部)基本不知道精準扶貧為何物。在9個村子里，只有兩個支部書記能說出些道道來。此外，有些地方以外派“第一書記”為主體組建駐村工作隊，確保每個貧困村都有駐村工作隊(組)，每個貧困戶都有幫扶責任人的工作要求落實不到位。
第三，完善專項財政扶貧資金分配使用機制。中央和地方政府大幅度增加了專項財政資金的投入，并要求加強項目資金整合，重點支持貧困鄉鎮、村發展。強化資金使用管理和項目組織實施責任，確保項目資金到村到戶、直接用于扶貧對象。在資金整合捆綁使用和項目審批權限下放到縣的基礎上，省市兩級把主要精力放在監督檢查上，包括第三方力量開展監督。
資金使用存在的突出問題，一是扶不準，再一個是存在挪用、漏出現象，也存在少部分的貪污問題。目前正探索建立一種機制，比如以扶貧成效作為資金分配導向、公告公示、第三方監督以及加大違紀違法行為懲處力度等。
第四，完善金融服務機制。要認真貫徹落實人民銀行等部門《關于全面做好扶貧開發金融服務工作的指導意見》，進一步完善金融服務機制，全面做好扶貧開發金融服務工作。落實銀監會與扶貧辦要求，以扶貧小額信貸為重點，切實推進銀行業精準扶貧。一是需求準，將金融機構的信息管理系統與扶貧部門的對接起來。二是責任清，對監管部門要求在貧困地區的金融機構落實各自負責的鄉鎮金融服務。三是對商業銀行要貸款放得出、管得好(有盡職免責安排)、收得回(與政府合作、與保險業合作)。
目前，金融服務貧困戶的基本做法是采用貼息擔保的方式，貸款給建檔立卡戶、大戶+農戶、企業+農戶，合作社+農戶等。我國目前主要依靠這種特惠金融手段，以彌補普惠金融扶貧深度不足的缺陷。在特定的空間和時間內，針對特定的政策目標和群體，運用特惠金融的方式是必要的、可行的。不過，其本身有固有的缺陷，例如財政壓力大、效率效益低、不可持續，易產生窮人的“等、靠、要”、易造成目標群體偏移、易引發尋租腐敗等。上世紀90年代“八七脫貧攻堅計劃”時產生大量壞賬等教訓值得吸取，而普惠金融所要求的保本微利和可持續發展的運作機制，恰恰可以避免這些缺陷。各地政府還應規范發展國家扶貧和財政系統發起開展的貧困村互助資金合作項目和組織。目前全國約有1.2萬個貧困村、50多億元資本金在運作，這應是我國貧困地區新型合作金融組織和村集體經濟的基礎。
第五，完善內源扶貧機制。要把貧困村、貧困戶的內源發展動力建立起來，這是解決貧困問題的根本。一定要注意把外部的資金、信息、技術、人才資源和貧困村貧困戶自身能力素質的提高有效結合起來。唯有發動農民參與，重建鄉村組織，倡導產業先行和制定差異化救濟方案，貧困群體的可持續脫貧才有希望。只有貧困群體對自身的使命和責任有了意識，自愿、自動和自發地配合中央政策，才能達到更好的扶貧脫貧效果。如何調動貧困群體的主動性、積極性、創造性，變“幫我脫貧”為“我要脫貧”是個難點和痛點。扶貧脫貧工作一定要注意正確處理好“表”與“里”、“短期”與“長期”、“外援”與“內生”的關系問題。
第六，完善社會扶貧機制。建立和完善廣泛動員社會各方面力量參與扶貧開發的制度。充分發揮定點扶貧、對口扶貧、駐村扶貧在社會扶貧中的引領作用。支持各民主黨派、工商聯和無黨派人士參與扶貧工作，鼓勵引導各類企業、社會組織和個人以多種形式參與扶貧開發。建立信息交流共享平臺，形成有效協調協作和監管機制。全面落實企業扶貧捐贈稅前扣除、各類市場主體到貧困地區投資興業等相關支持政策。同時在全社會建立一種氛圍，做得好的要表彰，要有政策鼓勵，對企業家、公民個人要有倡導，給一定的榮譽等。通過好的機制把他們動員起來，點對點到中西部地區特別是貧困鄉村去幫扶。這些都是積極創新的內容。
第七，完善連片特困地區區域發展與扶貧開發相結合的機制。國務院已經批復了14個片區的區域發展脫貧攻堅規劃。同時，在項目實施的過程當中，更多地帶動貧困地區、貧困村、貧困戶受益，現在的重點是如何把兩者結合起來，從項目、政策等各方面實現結合，需要有一個監督機制、協調機制以及政策機制。
當前其他應注意的問題
首先是切實解決貧困人口的精準識別、幫扶和更新。一是貧困人口的“規模排斥”(劃分比例與實際人數的矛盾)問題。二是貧困人口的“區域排斥”(集中與分散的矛盾)問題。三是扶貧工作人員優親厚友及工作失誤造成的“誤識”、“漏識”問題。因此，要構建自下而上的貧困群體識別參與制度，修正和確定貧困人口規模；在關注集中連片扶貧開發的同時，對片區外的貧困群體采取一視同仁的減貧政策。建檔立卡戶應及時更新調整，加強監督和反腐。
其次是關注貧困群體是否真正受益。目前，政府扶貧資金和項目有了大幅度增加，但是貧困戶和低收入戶在項目和扶貧資金分配中往往沒有受到優待。其主要原因是許多扶貧資金的使用附加了一些條件，而這些條件往往會將貧困戶和低收入戶排斥在外。而且，即使一些貧困戶和低收入戶獲得了扶貧資金的支持，但是相對于其他農戶，其扶貧資金使用的效果較差。原因之一是項目實施過程中要求農戶拿出較大比例配套資金。
再次是要努力降低處于貧困邊緣狀態的較低收入人群陷入貧困的風險。目前，收入和消費水平略高于扶貧標準的農村人口仍具有很高比例，其具有極大地陷入貧困的風險，往往表現為返貧率的居高不下。
總之，要像習近平總書記所要求的，用繡花的功夫實施精準扶貧，把真抓實干的規矩嚴起來，確保脫貧攻堅工作成效經得起實踐和歷史檢驗。
（作者系本報專家委員會委員、中國社科院農村發展所研究員、中國小額信貸聯盟理事長）
中國鄉村發現網轉自：金融時報 2017-04-12
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