脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)是在中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)條件發(fā)生深刻變化的條件下開展的，旨在促進(jìn)社會(huì)公平的超常規(guī)的全國(guó)性經(jīng)濟(jì)社會(huì)行動(dòng)。改革開放以來，中國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)轉(zhuǎn)型始終都處在有利于維護(hù)和保障絕大多數(shù)社會(huì)群體利益的軌道上。從20世紀(jì)80年代開始的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革，到鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展乃至新型城鎮(zhèn)化的過程，都是在中國(guó)共產(chǎn)黨的正確領(lǐng)導(dǎo)和廣大人民群眾的廣泛參與下進(jìn)行的。由于廣大人民群眾特別是農(nóng)民始終都是參與這一過程的重要主體，這就構(gòu)成了具有中國(guó)特色的益貧性經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和社會(huì)轉(zhuǎn)型的模式。在這個(gè)模式的推動(dòng)下，中國(guó)農(nóng)村絕對(duì)貧困群體的數(shù)量大幅度減少。按照中國(guó)政府在1986年確定的農(nóng)村絕對(duì)貧困線，到20世紀(jì)末中國(guó)已基本解決了溫飽問題，到21世紀(jì)初中國(guó)以原貧困線為標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)村絕對(duì)貧困事實(shí)上已經(jīng)消失。
但是，我國(guó)1986年確定的農(nóng)村絕對(duì)貧困線是一個(gè)非常低的赤貧標(biāo)準(zhǔn)線。隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的迅速發(fā)展，用這樣的貧困線來衡量中國(guó)的減貧成就已經(jīng)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的實(shí)際水平不相符合。也就是說，盡管中國(guó)在總體上已解決了農(nóng)村人口的溫飽問題，但事實(shí)上進(jìn)入21世紀(jì)以后，中國(guó)仍然存在數(shù)量龐大的農(nóng)村絕對(duì)貧困群體。如果截至2020年底我們無法從根本上消除中國(guó)的農(nóng)村絕對(duì)貧困問題，那么到2020年實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)的奮斗目標(biāo)將會(huì)大打折扣。因此，2012年中國(guó)政府按照我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的客觀實(shí)際調(diào)整了農(nóng)村絕對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)，并決定到2020年全面消除農(nóng)村絕對(duì)貧困現(xiàn)象。需要指出的是，2012年至今我國(guó)農(nóng)村扶貧開發(fā)的基本條件已與改革開放以來任何時(shí)期農(nóng)村扶貧開發(fā)的客觀條件大不相同。首先，改革開放以來的很長(zhǎng)一段時(shí)間，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的益貧性特征較為顯著。換句話說，貧困群體與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的關(guān)系一直都比較密切，如農(nóng)業(yè)發(fā)展、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展等的參與主體實(shí)際上都是貧困農(nóng)民。但是進(jìn)入21世紀(jì)以后，中國(guó)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)本身的益貧性特點(diǎn)逐年下降，貧困群體已經(jīng)很難在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主流行業(yè)中增加收益。其次，城鄉(xiāng)差距、貧富差距持續(xù)擴(kuò)大，這也加大了按照原有的扶貧方式推進(jìn)扶貧開發(fā)工作的難度。再次，城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的差距越來越明顯，貧富之間的差距越來越呈現(xiàn)出結(jié)構(gòu)化的趨勢(shì)。在這樣的條件下，要想解決剩余貧困群體的現(xiàn)實(shí)問題，通過一般性經(jīng)濟(jì)開發(fā)的活動(dòng)和一般性扶貧開發(fā)的支持可能很難奏效，因此要超越現(xiàn)有的制度和路徑的局限來減少結(jié)構(gòu)性因素的不利影響，從而實(shí)現(xiàn)到2020年消除農(nóng)村絕對(duì)貧困的奮斗目標(biāo)。
正是基于上述背景，2012年以來的農(nóng)村扶貧開發(fā)工作主要以精準(zhǔn)扶貧和脫貧攻堅(jiān)的形式展開。脫貧攻堅(jiān)的目標(biāo)是到2020年完全消除農(nóng)村絕對(duì)貧困現(xiàn)象，其主要內(nèi)容包括以2011年農(nóng)民年均可支配收入2300元為標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)村收入型貧困以及“兩不愁三保障”等不同方面。截至2019年底，農(nóng)村絕對(duì)貧困人口已經(jīng)減少到551萬(wàn)人，97%的建檔立卡戶實(shí)現(xiàn)了“兩不愁三保障”的目標(biāo)。從目前來看，我們完全有把握到2020年底實(shí)現(xiàn)脫貧攻堅(jiān)的最終目標(biāo)。即便我們受到了新冠肺炎疫情的影響，但是這一影響不會(huì)從總體上改變決勝脫貧攻堅(jiān)的基本面。
就脫貧攻堅(jiān)工作而言，目前我們面臨的重要挑戰(zhàn)是如何鞏固脫貧攻堅(jiān)的成果。近年來，脫貧攻堅(jiān)之所以能夠取得重大成果的主要原因在于：第一，在黨中央的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，形成了自上而下的巨大的行政性驅(qū)動(dòng)力，這樣的驅(qū)動(dòng)力促進(jìn)了脫貧攻堅(jiān)各項(xiàng)政策措施的有效落實(shí)。第二，在黨和國(guó)家的強(qiáng)力推動(dòng)下，動(dòng)員了全社會(huì)的力量并投入了大量的人力和物力。第三，在扶貧體制方面開展了包括瞄準(zhǔn)機(jī)制、扶貧方式等一系列的創(chuàng)新，特別是通過建檔立卡制度有效瞄準(zhǔn)了貧困人口，通過對(duì)致貧原因的分解細(xì)化了精準(zhǔn)扶貧的政策和措施。第四，建立和完善了科學(xué)規(guī)范的考核評(píng)估機(jī)制，切實(shí)減少了數(shù)字脫貧、形式脫貧等現(xiàn)象。脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)所取得的成果，得益于上述四個(gè)方面的超常規(guī)的舉措。這既是中國(guó)扶貧開發(fā)在新時(shí)代新的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的呈現(xiàn)，也是中國(guó)扶貧史上重要的標(biāo)志性成果。
同時(shí)，正是這樣強(qiáng)有力的政策措施，帶來了“政策性脫貧”的成效。也就是說，目前所取得的脫貧成果在很大程度上源于兩個(gè)方面：一是在政策法規(guī)推動(dòng)下所實(shí)現(xiàn)的脫貧，二是在資源供給保障下所帶來的脫貧。雖然我們?cè)诿撠毠?jiān)戰(zhàn)中已經(jīng)探索了一系列制度性的脫貧機(jī)制的創(chuàng)新，如教育扶貧、健康扶貧等，并在很多地方性的脫貧實(shí)踐中觸及了政策問題，如河北省邯鄲市的扶貧保險(xiǎn)機(jī)制創(chuàng)新等，但從總體上說，脫貧攻堅(jiān)是一種暫時(shí)性的消除貧困的扶貧方式，其重點(diǎn)并未涉及系統(tǒng)性的機(jī)制問題。
從目前的相關(guān)研究可以發(fā)現(xiàn)，鞏固脫貧攻堅(jiān)成果已經(jīng)成為打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的重要內(nèi)容。從大體來講，由于保障性扶貧措施具有制度性供給的特點(diǎn)，而且中央明確表示制度性供給的政策不會(huì)因?yàn)槊撠毠?jiān)的結(jié)束而停止，在中共中央、國(guó)務(wù)院最近發(fā)布的涉及全面深化改革的政策文件中，已經(jīng)將城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化問題納入全面深化改革的重要內(nèi)容。因此，我們可以認(rèn)為面向最貧困群體的保障性扶貧兜底的條件是成熟的。也就是說，陷入困境的貧困群體得到保障的制度性條件是具備的。而對(duì)于很大一部分具有勞動(dòng)能力、具備一定條件的已經(jīng)脫貧的群體而言，他們是在脫貧攻堅(jiān)政策的支持下，通過提高收入擺脫貧困的。鑒于這個(gè)群體數(shù)量比較龐大，我們不能期望保障性扶貧措施也會(huì)覆蓋這個(gè)群體。該群體的大部分人屬于邊緣性貧困群體，也即他們的收入剛剛跨越貧困線。從總體上估算，目前這一群體仍然有3000萬(wàn)人左右。這個(gè)群體無論遇到任何風(fēng)險(xiǎn)，都極易返貧。實(shí)際上，新冠肺炎疫情發(fā)生以來，這種類型的貧困群體規(guī)模有所擴(kuò)大，返貧趨勢(shì)更加明顯。因此，決勝脫貧攻堅(jiān)的重點(diǎn)在于鞏固脫貧攻堅(jiān)的成果，而鞏固脫貧攻堅(jiān)成果的重點(diǎn)在于防止返貧。
與脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)中的扶貧工作不同的是，防止返貧工作以及決勝脫貧攻堅(jiān)的關(guān)鍵在于逐步建立應(yīng)對(duì)貧困的長(zhǎng)效機(jī)制。除了在特殊情況下對(duì)貧困群體施以緊急援助，扶貧工作應(yīng)當(dāng)成為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的日常行動(dòng)。因?yàn)樵诮?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的日常工作中一旦無法體現(xiàn)有利于貧困群體的基本原則，那么經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的過程本身就會(huì)不斷產(chǎn)生貧困。這既是鞏固脫貧攻堅(jiān)成果的長(zhǎng)效機(jī)制的問題，也是未來應(yīng)對(duì)新貧困的長(zhǎng)效機(jī)制的基礎(chǔ)。鞏固脫貧攻堅(jiān)成果的長(zhǎng)效機(jī)制建設(shè)，涉及一系列新的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的機(jī)制問題。其一，需要及早研究城鄉(xiāng)一體化的就業(yè)制度。隨著越來越多的貧困群體進(jìn)入非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，如果沒有促進(jìn)貧困群體就業(yè)的制度，已經(jīng)擺脫貧困的群體還有可能返貧，新的貧困問題就會(huì)發(fā)生。這是扶貧長(zhǎng)效機(jī)制的一個(gè)重要方面。其二，應(yīng)從貧困群體自身能力提升的角度，改革現(xiàn)有的產(chǎn)業(yè)扶貧政策。在脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)中，產(chǎn)業(yè)扶貧大部分是在政府推動(dòng)下開展的，具有很強(qiáng)的行政推動(dòng)性的特點(diǎn)，也是形成“政策性脫貧”現(xiàn)象的重要原因。從長(zhǎng)效機(jī)制來考慮，則需要建立一個(gè)可持續(xù)的基于貧困群體能力和市場(chǎng)需求的開發(fā)機(jī)制。其三，由于貧困地區(qū)的人才較為缺乏，在脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)中通過幫扶單位和第一書記駐村，極大地改善了貧困鄉(xiāng)村在領(lǐng)導(dǎo)和管理方面的人才匱乏問題。但是從長(zhǎng)效機(jī)制的角度考慮，如何確保貧困鄉(xiāng)村具有穩(wěn)定的人力資源供給，也是鞏固脫貧攻堅(jiān)成果的一個(gè)重要方面。其四，鞏固脫貧攻堅(jiān)成果不僅需要應(yīng)對(duì)因各種風(fēng)險(xiǎn)出現(xiàn)的返貧，更需要著眼于構(gòu)建防止新的貧困發(fā)生的長(zhǎng)效機(jī)制。從目前來看，教育和健康是最容易在短期內(nèi)導(dǎo)致返貧和在中長(zhǎng)期發(fā)生新的貧困的重要領(lǐng)域，這些領(lǐng)域的問題都是為了鞏固脫貧攻堅(jiān)成果和防止新的貧困發(fā)生而亟須解決的突出問題。
脫貧攻堅(jiān)既會(huì)為從根本上消除農(nóng)村貧困發(fā)揮巨大作用，也會(huì)從根本上改變農(nóng)村的貧困景觀。在消除了農(nóng)村的絕對(duì)貧困之后，中國(guó)的貧困將會(huì)更多地以相對(duì)貧困的形式呈現(xiàn)。鞏固脫貧攻堅(jiān)的成果不僅要促進(jìn)目前的扶貧工作，更要在徹底消除農(nóng)村絕對(duì)貧困的同時(shí)，為推動(dòng)相對(duì)貧困的應(yīng)對(duì)工作奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。
作者系中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)文科講席教授、國(guó)務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組專家咨詢委員會(huì)委員
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：中國(guó)社會(huì)科學(xué)網(wǎng)
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