摘要：鄉村振興戰略自實施以來取得了重要進展，其制度框架和政策體系基本形成，但振興基礎仍存在明顯的短板和薄弱環節，農村基礎設施、公共服務、科技和人才、環境治理等是其中的突出短板?！笆奈濉睍r期是鄉村振興戰略的發力期，也是農村全面小康后向全面實施鄉村振興戰略轉變的關鍵期。隨著全面小康和脫貧攻堅目標的實現，中國“三農”工作的重點將逐步轉移到全面實施鄉村振興戰略上來。本文在分析揭示鄉村振興戰略實施進展及其短板的基礎上，提出了“十四五”時期促進鄉村振興的總體思路、階段目標和具體政策措施，認為在2025年前后部分沿海發達地區有條件率先基本實現農業農村現代化。
一、鄉村振興戰略的實施進展及其短板
2017年10月，黨的十九大報告首次提出實施鄉村振興戰略。2018年1月2日，中共中央、國務院發布《關于實施鄉村振興戰略的意見》，對鄉村振興戰略的目標、任務和路徑進行了頂層設計，明確到2020年鄉村振興取得重要進展，制度框架和政策體系基本形成。2018年6月，中共中央、國務院正式印發《鄉村振興戰略規劃（2018～2022年）》，進一步明確了實施鄉村振興戰略的目標思路、重點任務和實施路徑，提出了一系列重大工程、重大計劃和重大行動。2019年1月3日，中共中央、國務院發布《關于堅持農業農村優先發展做好“三農”工作的若干意見》，圍繞堅持農業農村優先發展總方針和實施鄉村振興戰略這一總抓手，對當前做好全國“三農”工作進行了總體安排和部署。4月15日，中共中央、國務院又發布《關于建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系的意見》，對實施鄉村振興戰略的制度保障做出全面安排。6月24日，中共中央政治局審議通過《中國共產黨農村工作條例》，明確了黨的農村工作的總體思路、基本原則、組織領導、主要任務、隊伍建設、保障措施、考核監督等。十三屆全國人大常委會對《農村土地承包法》、《土地管理法》、《森林法》等進行了修改，《鄉村振興促進法》（草案）也正在審議之中。
在2018年和2019年兩個中央一號文件和《鄉村振興戰略規劃（2018～2022年）》的指導下，各部委陸續發布了一系列指導實施鄉村振興戰略的政策文件及其方案，開展了改革試點并細化了支持政策，推動鄉村振興戰略規劃盡快落地。各省（自治區、直轄市）和各市縣也陸續出臺了鄉村振興戰略規劃及其指導意見，明確了各地實施鄉村振興戰略的目標思路、重點任務和實施路徑，出臺了相應的政策措施。由此可見，鄉村振興戰略實施兩年多來，已經取得了重要進展，其制度框架和政策體系基本形成。在此基礎上，一些改革試點和重大行動計劃也在積極有序推進，為下一步全面實施鄉村振興戰略奠定了堅實基礎。然而，應該看到，雖然目前制度框架和政策體系已基本形成，但要使規劃和政策真正落地并得到有效實施，還需要進行長期不懈的努力。在今后一段時期內，重點是按照鄉村振興戰略規劃的要求，集中力量彌補短板，加強薄弱環節。這些短板和薄弱環節集中體現在以下四個方面。
1．農村基礎設施短板
中國農村基礎設施建設已經取得了顯著成效，但距離鄉村振興戰略的目標要求還有較大差距，是鄉村振興的突出短板所在。
(1）農村基礎設施管護嚴重缺位。近年來，農村水電路網等基礎設施逐步完善，但其管護一直嚴重缺位。一是“重建設、輕管護”傾向明顯。各地普遍存在重視短期項目建設、忽視通過項目維護獲取長期效益的政績觀念取向。工程建好后，“誰來管理和維護”沒有得到明確，往往是區級管得到而看不到、村級看得到卻管不了。二是管護技術標準缺乏。一些地區的公路、河道等具體管護技術的規范性較差，缺乏統一標準。三是管護隊伍素質不高?，F有農村基礎設施管護人員隊伍年齡偏大，綜合素質和業務技能不高，無法滿足有效管護的需要。且由于相應工資標準普遍較低，缺乏人才吸引力，發展后勁不足。
(2）農村交通設施建設質量不高。農村交通基礎設施是農村最重要的基礎設施，近年來隨著新農村建設和鄉村振興戰略的推進，農村路網結構逐步趨于合理，“斷頭路”、“卡脖路”等逐漸減少。但是，農村交通設施質量和水平普遍較低。一是建設“重速度、輕質量”。很多農村交通設施工程將建設速度作為考量的首要指標，造成農村交通工程實施時為追求速度而降低施工標準。二是“重建設、輕養護”。地方政府對農村交通設施建設的重視程度遠大于養護，造成農村交通設施損耗嚴重。
(3）農村供氣和環衛設施水平低。與城鎮相比，農村供水供氣設施水平仍有較大差距。2018年，全國村莊供水普及率為77.69%，仍比城市低20.67個百分點；而全國村莊燃氣普及率僅有28.59%，同期城市已達到96.70%。更重要的是，農村環衛設施水平低，地區差異大。近年來，在農村人居環境治理行動中，盡管垃圾治理和廁所改造推進較快，但污水處理卻沒有引起高度重視。2017年，全國農村衛生廁所普及率已達81.7%；而2018年全國鄉的污水處理率僅有18.75%，其中污水廠集中處理率只有11.12%，同年全國鄉的生活垃圾處理率盡管達到73.18%，但無害化處理率只有32.18%。
(4）城鄉信息化差距依然較大。近年來，中國農村信息化建設取得了顯著成效，信息基礎設施明顯改善，農村網民數量快速增長。截至2018年底，中國行政村通光纖比例已達到96%,4G網絡覆蓋率達95%。但是，目前城鄉信息化差距依然較大。2018年，全國農村互聯網普及率為38.4%,1遠低于城市和全國平均水平。根據第44次《中國互聯網絡發展狀況統計報告》，截至2019年6月，全國農村網民規模為2.25億人，僅占網民總數的26.3%；而農村地區非網民規模則占全國的62.8%，非網民仍以農村地區人群為主。另據第三次全國農業普查數據，全國農戶上過互聯網手機的比重僅有47.8%。使用技能缺乏、文化程度有限和收入水平較低是影響農村互聯網普及的主要原因。
2．農村公共服務短板
(1）農村公共服務供給不足。長期以來，由于供給主體單一和經費投入不足，農村教育、醫療衛生、養老、文化體育等公共服務供給不足。在教育方面，近年來縣域內城鄉義務教育一體化快速推進，截至2019年初，全國已有2717個縣（占92.7%）實現了義務教育基本均衡發展，但相對城市而言，農村學前教育發展嚴重滯后，呈現城鄉兩極分化的現象。在醫療衛生方面，全國80%的醫療服務資源集中在城市，農村醫療衛生服務體系尚不完善，農村醫療資源難以廣泛惠及農民群體，農民的就醫經濟負擔距離中國2020年的衛生發展目標“人人享有基本醫療衛生服務”仍有一定差距。在養老方面，農村養老服務模式單一，養老服務設施和人才缺乏，社會化服務嚴重滯后，農村社區養老院覆蓋率僅相當于城市的1/2，托老所或老年日間照料中心僅相當于城市的1/5。[1]在文化方面，農村公共文化投入不足，文化隊伍力量薄弱，場地、器材等文化設施短缺，且利用率較低、閑置嚴重，農村文化工作缺乏新意，農村居民對文化消費的意識十分淡薄。在網絡和空巢時代，文化設施缺短與閑置并存以及資源空間錯配，是當前農村文化建設面臨的關鍵問題。
(2）農村社會保障標準和水平低。自2014年以來，國家將新農保與城居保合并，建立了統一的城鄉居民基本養老保險制度，但由于農民收入水平有限，加上保險意識不強，大多只愿意選擇低檔次保險，致使個人賬戶基金積累不足，給付額度有限，保障水平較低。農民的社會保障意識淡薄，參保積極性不高，現階段家庭保障依舊是農村最主要的養老保險方式，依靠血緣關系構建的家庭依舊是最堅固的保障，但隨著其子女不斷遷入城市，農村家庭出現了成員空位現象，導致老人無人看管和照料的情況日益嚴重。農村醫療保障和服務水平偏低，農民看病難、看病貴的問題仍沒有得到根本解決。在社會救助方面，絕大部分地區城鄉低保仍未接軌，農村低保對象和特困人員領取到的救助資金遠低于城市人員領取到的資金。2018年，農村最低生活保障的平均標準為402.8元/人·月，比城市低保平均標準低30.5%；農村特困人員人均救助供養資金支出為6745.1元，比城市特困人員人均支出低36.7%。
(3）農村公共服務經費投入少。截至2019年底，中國仍有近40%的人口常住在農村。與城市相比，農村科技教育、醫療衛生、文化體育、環境治理等公共服務經費投入明顯不足。例如，農村醫療衛生經費投入不足和大規模鄉城人口遷移，既造成農村衛生資源數量上不充分，也造成農村衛生資源配置結構和布局不合理，城鄉發展不平衡，難以滿足農村居民日益增長的衛生服務需求。政府在農村養老投入上更多地關注五保戶、殘疾人等特殊群體，普惠性政策投入不足、農村養老經費投入不足、場地建設投入不足等，造成失能、空巢等老人養老服務短缺。如果以人口作為參照，農村居民人均占有的公共服務經費遠低于城市居民。2016年，全國農村人均衛生費用只有城市的41.3%。2018年，全國村莊人均擁有排水設施建設投入（按常住人口計算）只有城市（按城區人口計算）的15.7%；人均擁有污水處理設施投入只有城市的17.5%。
3．農村科技和人才短板
農村科技服務體系不完善，人才隊伍建設嚴重滯后，這是制約鄉村振興的關鍵因素。當前，實施鄉村振興戰略面臨著人才短缺的難題。一是農民科學和文化素質較低。2018年，全國鄉村文盲人口占15歲及以上人口的比重高達8.07%，其中女性高達12.17%，均比上年呈微弱上升趨勢。另據第三次全國農業普查數據，在農業生產經營人員中，初中及以下文化程度占91.7%，其中小學及以下文化程度占43.4%。二是各級各類鄉村建設人才嚴重短缺。目前，全國鄉村實用人才嚴重不足；新型職業農民近年來雖然增長較快，但其占鄉村就業人員的比重仍然很低；農業科技人員總量不足，專業技術和年齡結構不合理，且主要集中在縣（區）和鄉鎮機關；農村公共服務隊伍建設嚴重滯后，中高級技術人才缺乏。2018年，全國村衛生室人員學歷在大學本科及以上的僅有0.7%，擁有中高級專業技術資格的僅占0.6%，而且年齡老化嚴重，60歲及以上的人員比例高達23.7%。在農村養老服務方面，醫療、護理、心理咨詢、社會工作者、經營管理等各類人才均嚴重缺乏。三是鄉村人才培養力度不夠。目前，農村人才培養主要集中在種養技術、經營管理等方面，難以適應鄉村振興對人才多樣化的需求。同時，由于缺乏平臺、發展機會和晉升通道，農村人才普遍存在“引不進、留不住”的現象。鄉村教師尤其是優秀教師流失嚴重；鄉村醫生則面臨收入低、行醫風險大、養老無保障等問題，棄醫外出務工人員增多。
4．農村環境治理短板
隨著工業化和城鎮化的推進，農業面源污染和農村人居環境不佳為代表的農村環境問題日益突出。從農業面源污染來看，中國農產品尤其是糧食增產高度依賴化肥、農藥等農業化學品，長期過量使用農藥和化肥、大量使用地膜以及規?；笄蒺B殖產生的大量排泄物，導致了嚴重的耕地板結、土壤酸化、環境污染等問題。盡管近年來在國家政策的推動下，中國每公頃耕地的農藥和化肥使用量已開始下降，農業廢棄物的資源化利用水平不斷提高，但每公頃耕地的化肥、農藥使用量仍遠高于國際公認的安全上限，更遠高于世界平均水平，治理農業面源污染形勢不容樂觀。從農村人居環境來看，近年來農村“臟亂差”問題初步得到解決，但由于農村建設投資長期不足，導致農村人居環境仍然較差。農村生活垃圾無害化處理仍有較大提升空間，生活垃圾分類、建筑垃圾收集和資源化利用還沒有引起重視，生活污水處理與改廁不配套，農村地下管網建設嚴重滯后，農戶以柴草和煤炭作為能源的比例仍然較高，這種狀況與城鎮形成鮮明的對照，遠不能滿足農村居民日益增長的美好生活需要。
二、“十四五”時期促進鄉村振興的戰略思路
“十四五”時期是鄉村振興戰略的發力期，也是農村全面小康后向全面實施鄉村振興戰略轉變的關鍵期。在這一時期，既要鞏固全面小康和脫貧攻堅成果，建設高水平的農村全面小康，全面提高脫貧質量，又要發力全面實施鄉村振興戰略。為此，在實現全面小康和脫貧攻堅目標任務后，要逐步把國家“三農”工作的重點轉移到全面實施鄉村振興戰略上來，依靠全面深化農村改革，全力激發農村發展的內生動力，構建促進鄉村全面振興和農民持續穩定增收的長效機制，為2035年基本實現農業農村現代化奠定堅實的基礎。
1．“十四五”時期促進鄉村振興的總體思路
在“十四五”乃至今后較長一段時期內，應始終堅持農業農村優先發展，以全面深化農村改革為主線，以促進鄉村產業振興、人才振興、生態振興、文化振興和組織振興為重點，切實做好全面脫貧與鄉村振興的有效銜接，全面推進實施鄉村振興戰略，加快農業農村現代化進程和現代農業強國建設，堅定不移地走中國特色的農業農村現代化道路。
(1）全面推進實施鄉村振興戰略。目前，實施鄉村振興戰略的制度框架和政策體系已經基本形成。在“十四五”時期，重點是深入貫徹實施2018年、2019年中央一號文件以及《國家鄉村振興戰略規劃（2018～2022）》，進一步細化落實相關政策，全力推動鄉村產業振興、人才振興、文化振興、生態振興和組織振興。要按照農業農村優先發展的要求，進一步加大對“三農”工作的支持力度，建立財政支農資金穩定增長機制，構建多元化的鄉村振興投融資模式，并將長期以來被證明行之有效的扶貧制度安排和政策措施，逐步擴大和延伸到支持鄉村振興上來。要盡快制定實施促進鄉村人才振興、文化振興等方面的意見，并著手啟動編制第二個鄉村振興五年規劃，即《國家鄉村振興戰略規劃（2023～2027）》。
(2）夯實農業農村基本現代化的基礎?！笆奈濉币巹澥羌涌焱七M農業農村現代化的第一個五年規劃，需要開好頭、起好步，為如期實現農業農村現代化目標任務奠定好基礎。各地區因所處發展階段和農業農村現代化實現程度的不同，需要從實際出發，采取梯次推進的多元化戰略。[2]一是實行梯次推進。堅持因地制宜，遵循農業農村現代化發展規律，分梯次推進農業農村現代化進程。既要防止各地不顧條件盲目攀比、拔苗助長，又要發揮不同地區的比較優勢，允許和鼓勵有條件的地區率先基本實現農業農村現代化。二是探索多元化模式。各地要結合自身實際，以加快推進農業農村現代化為目標，把握主要矛盾和問題，在關鍵領域進行改革和創新，積極探索多元化的農業農村現代化模式。要加快推進能力的現代化，尤其是鄉村治理體系和治理能力的現代化。對標農業農村現代化的目標值，以各指標能力缺口大小作為依據，不斷提高農業農村現代化的支撐能力、可持續發展能力和治理能力。三是創建國家試驗區。當前，可以考慮選擇一些代表性地區，建立國家農業農村現代化創新發展試驗區，對發展較好、運作較成熟的各類試點項目進行整合提升，鼓勵其在農業農村現代化方面大膽進行體制機制創新和先行先試，起到引領帶動作用。
(3）實行“以改革促振興”的推進策略。改革創新是促進鄉村振興的根本動力。要依靠全面深化農村改革，不斷完善體制機制、法律制度和政策體系，激活要素、主體和市場，增強農村發展的內生活力，構建各具特色、具有競爭力的現代鄉村產業體系，促進農民持續穩定增收和鄉村全面振興。特別要激活土地要素，以農業設施用地和鄉村產業用地的政策創新為核心，為現代農業和鄉村產業注入發展動能。同時，要切實加強黨對鄉村振興工作的統領作用，建立健全五級書記抓鄉村振興的體制機制和考核機制。
2．“十四五”時期鄉村振興的主要目標
“十四五”時期是實現全面建成小康社會目標后向全面建成社會主義現代化強國邁進的承上啟下的關鍵時期，要在鞏固全面小康和脫貧攻堅成果的基礎上，集中發力全面實施鄉村振興戰略，以農業農村現代化為目標，以高質量發展為引領，補短板、調結構、抓改革、促振興，力爭到2025年鄉村振興的制度框架和政策體系更加完善，鄉村振興工作全面推開并取得重要階段性成果，國家減貧戰略和工作體系順利納入到鄉村振興戰略之中。
(1）糧食安全保障水平穩固提升。國家糧食安全保障能力得到進一步鞏固，糧食質量安全水平得到顯著提高。為滿足“口糧絕對安全、谷物基本自給”的要求，“十四五”期間全國糧食綜合生產能力要繼續穩定在6億噸以上。
(2）現代鄉村產業體系基本形成?，F代農業體系更加完善，農業綠色發展全面推進，農業現代化水平快速提升。農村新興產業加快發展，產業融合發展格局全面形成，產業融合水平進一步提高。到2025年，農業科技進步貢獻率達到64%左右，農作物播種收綜合機械化率達到75%以上。
(3）農民收入和生活水平大幅提高。農民收入持續快速增長，農民持續穩定增收的長效機制基本形成，農民生活水平顯著提高。農村居民收入增速持續高于城鎮居民，城鄉居民收入差距大幅縮小。到2025年，城鄉居民收入比下降到2.5以下，農村居民家庭恩格爾系數下降到28.5%以下。
(4）城鄉基本公共服務更加均等化。農村公共服務投入快速增長，城鄉統一的公共服務體系和社會保障制度基本形成，城鄉基本公共服務均等化推進取得重要進展，城鄉融合發展水平顯著提升。到“十四五”期末，全國各地基本實現城鄉基本公共服務標準統一、制度并軌。
(5）農村基礎設施和人居環境全面改善。農村基礎設施更加完備，長效管護機制基本形成，農村人居環境顯著改善，化肥、農藥使用總量和強度大幅度下降，農業面源污染得到有效控制。到2025年，農村無害化衛生廁所普及率達到90%以上，對生活垃圾進行處理的行政村比例達到95%以上。
(6）農村基層治理能力顯著增強。以黨組織為核心的農村基層組織建設進一步加強，基層黨組織的戰斗堡壘作用凸顯，現代鄉村治理體系基本形成，農村基層治理能力和綜合應急能力顯著增強，涌現一批各具特色的鄉村善治模式。
3．有條件地區率先基本實現農業農村現代化
鄉村振興戰略的總目標是農業農村現代化。2018年，中共中央、國務院在《關于實施鄉村振興戰略的意見》中明確提出了到2035年基本實現農業農村現代化的目標。然而，應該看到，中國地區發展水平差異較大，各地區實現農業農村現代化目標的時間點不可能整齊劃一，一些發達地區有條件率先實現農業農村現代化目標。為了考察部分地區是否有可能提前基本實現農業農村現代化目標，我們借鑒以往的評價經驗，[3]進一步完善了農業農村現代化評價指標體系，并設定2035年基本實現農業農村現代化目標值（見表1），對不同地區與全國基本實現農業農村現代化程度進行橫向比較。由于分省比較受數據限制，實際測算中未將農業科技進步貢獻率、農村居民人均用電量、每公頃農藥使用量等指標放入，同時糧食主產區和主銷區的定位不同，在分省比較中也刪除了糧食產出能力指標，2最終采用22項指標（全國測算時采用26項指標）。
注：a因缺乏數據，未納入實際評價中；b因數據缺乏或指標不適合，未納入?。▍^、市）實際評價中。某些指標如農村人口平均受教育年限、城鄉居民收入比、每公頃化肥和農藥使用量等目標值設置，參考了國際經驗和標準。資料來源：各年度《中國統計年鑒》、《中國農村統計年鑒》、《中國環境統計年鑒》、《中國人口和就業統計年鑒》、《中國城鄉建設統計年鑒》及農業農村部、水利部網站等。
按照2035年目標值測算，2018年全國基本實現農業農村現代化的程度為66.1%，按年均復合增長率計算，自2010年起年均提高約3.5%。以2011～2018年的年均增速遞推，到2035年中國總體上可以達到基本實現農業農村現代化目標值。從基本實現農業農村現代化程度的分地區排名看，以全國實現程度為標準，高于全國總體水平的有9個地區，包括北京、天津、上海、江蘇、浙江、山東、湖南、廣東、海南。其中排名前五的地區為上海、江蘇、浙江、北京、天津，這與中國社會科學院農村發展研究所發布的“中國農村發展指數2019”總體指數的評價結果相似，[4]只是前五名地區的排名順序略有不同，可以認為該結果具有較高的可信度。
測算結果還表明，上海、江蘇、浙江、北京、天津五個地區農業農村現代化水平在全國處于領先位置。對標2035年目標值，并采用全國平均增速推算，預計上海在7年后，江蘇、浙江、北京在8年后，天津在9年后可以達到基本實現農業農村現代化目標值。因此，在保證這些地區農業農村現代化推進速度不低于全國過去8年間的年均推進速度下，通過7～9年的努力，上海、江蘇、浙江、北京、天津等地區可以基本實現農業農村現代化目標值。由于分地區測算指標以2018年數據為主，預計到2025年前后，即“十四五”期末或“十五五”初期，部分沿海發達地區有條件率先基本實現農業農村現代化。
立足于2035年基本實現農業農村現代化目標值，從省級層面的階段差異性來看，大致可以將31個省（自治區、直轄市）分為三個梯隊（見圖1）。其中，上海、江蘇、浙江、北京、天津等為第一梯隊，預計在2025年前后可以達到基本實現農業農村現代化的目標值；山東、海南、廣東、湖南、福建等19個省份為第二梯隊，預計在2030年前后可以達到目標值；青海、寧夏、陜西、貴州、甘肅、云南、西藏等7個省區為第三梯隊，需要重點關注扶持，以確保在2035年前如期基本實現農業農村現代化。
圖1 按基本實現農業農村現代化目標的分省實現程度與推進次序
注：評價以2018年為基期，其值越接近1表示實現程度越高，反之亦然。
三、“十四五”時期促進鄉村振興的主要政策措施
鄉村振興戰略是新時代“三農”工作的總抓手。在“十四五”乃至今后較長一段時期內，要在目前基本形成鄉村振興制度框架和政策體系的基礎上，全面推進實施鄉村振興戰略，既要細化落實現行有效的政策措施，又要根據新情況、新態勢進行調整創新，聚焦重點發展領域，制定實施一批新的政策措施，不斷完善鄉村振興政策體系。
1．強化糧食安全保障政策
確保國家糧食安全是中國應該始終堅持的重大國家戰略，也是應對百年未有之大變局的一項基礎性工作。
(1）深化完善國家糧食安全戰略。要改變單純追求糧食數量的傳統安全觀，堅持數量與質量并重、確保能力安全，樹立綜合性的新型糧食安全觀，加快推進糧食安全從數量安全向質量和能力安全轉變。按照“確保谷物基本自給、口糧絕對安全”的要求，對口糧、谷物、糧食和食物實行分層次的糧食安全戰略?！翱诩Z安全”是糧食安全的核心，要確?？诩Z絕對安全，稻谷、小麥自給率基本達到100%。谷物要確?；咀越o，自給率達到聯合國糧農組織確定的95%以上。其他糧食品種可以根據情況充分利用國際貿易調劑余缺。同時，要將傳統的糧食安全觀擴展到食物安全觀，在更高層次保障居民食物和營養需求，促進食物消費結構多樣化。
(2）構建多元化糧食儲備體系。在深入實施“藏糧于地”、“藏糧于技”的基礎上，大力推進實施“藏糧于民”，構建政府主導、企業和農民積極參與的多元化國家糧食儲備體系。要深化中央儲備糧管理體制改革，科學確定儲備規模，強化中央儲備糧監督管理，推進中央、地方兩級儲備協同運作。加強糧食生產、加工、儲運中的關鍵核心技術研發，完善糧食科技推廣服務體系，進一步優化國家糧食運輸系統，加快糧食現代物流體系建設，全面提升糧食產業鏈的科技水平，提高糧食跨區運輸效率。在此基礎上，積極鼓勵加工流通企業、新型經營主體、農民開展自主儲糧和經營，對于企業、新型主體和農民參與儲糧，國家可給予一定的代儲補貼。
(3）完善糧食主產區利益補償機制。進一步完善中央對產糧大縣的政策性補償，在基礎設施建設、農村公共服務供給、稅收減免等方面加大支持力度。同時，強化糧食主銷區對產糧大縣的發展性補償，積極引導糧食加工企業到產糧大縣投資，增強產糧大縣的造血功能。根據糧食主銷區糧食調入量，按一定比例從地方財政收入中征繳專項補償基金，用于糧食主產區的農資補貼、糧食收購價格補貼、糧食保險補貼、糧食收儲運輸補貼、農業基礎設施建設與糧食風險基金建設等。此外，要以生態服務價值為依據，以上級財政的縱向補償和地方之間的橫向補償為主，率先在糧食主產區開展糧食生態補償試點工作，按實際種植面積給予補償。
(4）建立健全農產品價格形成機制。要逐步降低小麥和稻谷的最低收購價；全面放開對玉米、大豆、棉花等作物的市場干預，逐步實施“價補分離”政策；改善農產品收購制度，通過市場引導高質量農產品生產。
2．創新鄉村產業用地政策
以總結推廣“三塊地”改革經驗為核心，創新鄉村產業用地政策。
(1）鼓勵有條件的地方出臺將農地“三權分置”改革與高標準農田建設、農地流轉市場發展充分結合的政策。充分發揮農地“所有權”中的土地平整權，以高標準農田建設資金為主統籌整合財政資金，采取縣統籌、鎮執行、村配合方式推動高標準農田建設，在更大區域范圍釋放農田平整連片的規模效應，提升農田平整連片程度，在保障農戶承包權的基礎上，使家庭農場等農業經營主體便捷獲得已平整連片土地的經營權。
(2）在新修訂的《土地管理法》框架下完善宅基地審批和存量激活政策。以創新宅基地“三權分置”改革為核心，完善農民閑置宅基地和閑置農房政策，積極探索宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”實現途徑，落實宅基地集體所有權，保障農戶宅基地資格權和農民房屋財產權，適度放活宅基地和農民房屋使用權。在全國開展宅基地在縣域范圍內流轉、抵押的試點，探索空閑宅基地轉為建設用地的實踐。積極探索建立農戶空房自愿退出機制，允許市場主體經營空房，繁榮鄉村產業。因地制宜制定農民宅基地自愿有償退出政策，打通宅基地退出與集體經營性建設用地入市的連接渠道。[2]
(3）鼓勵各地因地制宜出臺鄉村產業用地政策。各地根據《關于設施農業用地管理有關問題的通知》，盡快制定適合本地的實施細則，掃清設施農業用地障礙。在符合土地利用總體規劃前提下，允許縣級政府通過村土地利用規劃調整優化村莊用地布局，有效利用農村零星分散的存量建設用地。對利用收儲農村閑置建設用地發展農村新產業新業態的，給予新增建設用地指標獎勵。
3．完善鄉村人才振興政策
堅持人才資源是第一資源的理念，聚天下英才而用之，做好界才、育才、引才、用才、留才五個方面的工作，完善鄉村人才振興政策。
(1）建立健全農業農村人才認定管理政策。在厘清鄉村各類人才概念的基礎上實現分類管理，出臺認定管理制度，研究制定農業農村人才信息統計制度，時刻把握各類人才的數量、結構、發展趨勢等。整合各地農業農村人才信息系統，建立全國統一的農業農村人才信息平臺。
(2）建立農業農村人才培育政策。打造全方位立體式農業農村人才培育體系，培育職業農民，壯大農村基層農技推廣人才，實施鄉村技能人才培訓行動，提升鄉村各類技能人才創新創業能力，培育壯大新鄉賢隊伍，加強農村黨組織人才隊伍建設，探索基層農技推廣人才定向培養。
(3）出臺優化人才工作環境政策。建設農業農村人才系統激勵體系，優化人才服務環境，創造良好鄉村人才生態，必須堅持以人為本，著力推動城鄉融合發展，促進農民收入持續穩定增長，盡快補齊農村公共服務建設欠賬，實現城鄉公共服務一體化。
4．創新農業支持保護政策
未來中國應以確保糧食數量與質量安全、保障國家糧食可持續生產能力為目標，構建新型的農業支持保護政策。
(1）調整改進“黃箱”政策，擴大“綠箱”政策使用范圍。用足WTO規則下不超過農業總產值的8.5%上限空間，對農業進行補貼。逐步將特定產品的生產補貼改為不與具體品種掛鉤的直接補貼。加快建立與當年農業生產脫鉤的農業收入直接補貼制度。
(2）加強和完善直接補貼措施，提高直接補貼的政策績效。加大對農業生產支持保護力度，同時堅持“權利與義務一致原則”，實行按糧食產量或播種面積計發補貼的做法，從而改變當前“無論是否種糧都能獲得補貼”、按照計稅土地面積發放補貼的做法，最終發揮農業補貼的激勵效應，提高直接補貼的政策績效。以讓真正從事農業規模經營的主體得到補貼為原則，推動新增直接補貼轉向職業農民、家庭農場等真正的農業經營主體。為經營主體參與高標準農田建設、農業基礎設施建設創造便利條件。積極探索建立土壤質量保護提升補貼政策。
(3）建立健全促進農業保險市場大發展政策。一方面，健全農業保險政策。將與生產掛鉤的補貼轉化為政策性信貸和保險支持的可選方案。加強農業保險頂層設計，推進稻谷、小麥、玉米完全成本保險和收入保險試點。探索對地方優勢特色農產品保險實施以獎代補試點。擴大農業大災保險試點。探索建立農業補貼、涉農信貸、農產品期貨和農業保險聯動機制，穩步擴大“保險+期貨”試點，更加有效地防范農業生產的市場風險。另一方面，各地因地制宜地制定促進本地區農業保險市場發展的政策，鼓勵并引導社會資本投入農業保險市場，豐富農業保險品種，滿足多元化的市場需求。
5．完善現代鄉村產業政策
鄉村振興的關鍵是產業振興。從中長期看，要以促進農業高質量發展為基本出發點、以繁榮鄉村產業形態業態為主要目標，進一步完善現代鄉村產業政策。
(1）完善農業高質量發展政策。以深入實施三大興農戰略為主要目標，制定完善農業高質量發展政策。在質量興農方面，要以品牌建設為抓手，實施國家農產品品質提升工程和農產品加工業提升行動，進一步完善全國農產品質量安全檢驗檢測體系和追溯體系，全面提高農產品供給質量和效率，走現代農業高質量發展之路。在綠色興農方面，要堅持綠色發展理念，大力發展生態農業、有機農業、循環農業，加快傳統農業的綠色化改造和綠色轉型，啟動實施良田沃土建設工程和化肥、農藥等減量行動計劃，支持有機肥替代化肥，強化畜禽糞污、秸稈、地膜綜合利用，走中國特色的農業綠色發展之路。在科技興農方面，要進一步加大農業科技經費投入，加快農業科技創新、成果轉化和應用，構建符合鄉村振興需要的農業教育體系、科研體系、技術推廣服務體系和現代種業創新體系。尤其要加快農業機械化轉型升級，大力推進農機跨區作業和社會化服務，創新公益性農技推廣服務方式，鼓勵和引導各類社會力量參與農業科技成果推廣。
(2）完善鄉村產業融合發展政策。堅持市場對鄉村產業類型和產業融合方式的決定性選擇作用，政府做好產業融合信息服務、主體對接的活動，降低產業融合的各項交易成本。一是深化行政體制改革，轉變政府職能，為融合創環境。當地政府應該明確政府職責，為產業融合發展提供優良環境，簡化市場準入條件，降低制度性交易成本。二是建立健全城鄉一體化的要素市場，為要素在城鄉間自由流轉創造便利。以“接二連三”為目標刺激農產品加工業發展，引導和激勵農業與旅游觀光、民宿體驗等新產業融合發展。三是對能促進鄉村產業融合發展的龍頭企業、合作社、家庭農場等市場主體給予稅收、土地、金融等方面的優惠激勵。
6．完善農民利益聯結政策
鄉村振興的出發點和落腳點是農民的利益。鄉村振興戰略作為一項長期堅持實施的發展戰略，有必要在全面推進實施的首個五年規劃中，把確保農民在鄉村振興中的利益聯結機制建立起來。
(1）確保農民在鄉村產業發展中的利益。產業發展的出發點和落腳點是農民富裕和鄉村振興。因此，在積極引導多元主體參與的同時，絕不能因為小農戶的弱勢地位，使其利益受到損失。應該兼顧各方利益，在保障農民利益原則下，控制資本不當得利，引導各類主體與農戶建立利益聯結機制，形成利益共享、風險共擔的命運共同體。[4]
(2）確保農民在集體產權制度改革中的利益。在推動各地盡快完成農村集體產權制度改革的同時，要制定相關監管監督政策，確保農民在“三變”等各項改革中的切身利益。
(3）確保農民在農村集體經濟發展中的利益。在大力發展農村集體經濟的同時，要有相關配套政策確保農民在其中的利益。
7．完善鄉村生態宜居政策
以提升村容村貌為核心，打造生態宜居鄉村，制定把鄉村美轉變為生產力的政策體系。
(1）加快農村危舊房的整治。各地應結合自身特點，確定危房、舊房改造標準，增加財政補貼力度。
(2）加快推進農村道路建設。其中，包括村間道路、入戶道路的建設，尤其要重視行政區劃交接帶路況無人維護的問題。通過道路整治，解決村內道路泥濘、村民出行不便的狀況。
(3）加強農村污水整治。加大生活污水處理的資金投入，著重加強對種植業中氮、磷、鉀導致的地表水富營養化污染，養殖業導致的糞便污染，生活污水排放等問題的管治。加強對農村飲水安全工程中水源的管理和凈化，定期對水源進行樣本采集和檢驗。
(4）創新農村垃圾治理理念，建立農村居民參與治理機制。樹立并踐行“綠水青山就是金山銀山”的發展理念，以農村垃圾治理促農村環境優化。培養農村居民垃圾分類意識，加大農村垃圾治理的資金投入，保障農村垃圾存放的基礎設施。
(5）合理選擇改廁模式，因地制宜推進廁所革命。在經濟發達或者城郊地區，加快推進戶用衛生廁所建設和改造。在經濟落后或者偏遠地區，堅持群眾接受、經濟適用、維護方便的原則，采取不同的改廁模式。同時，注意廁所治理與生活污水治理的有機結合，改廁不以污染農村用水為基本原則。
(6）推進村莊綠化，完善村莊公共設施。充分利用閑置土地開展植樹造林、濕地恢復等活動，建設綠色生態村莊。加快村莊公共照明設施、休閑娛樂場所、老年活動中心等公共場所建設。[4]
8．完善城鄉公共服務政策
加快城鄉基本公共服務均等化，促進城鄉融合發展，是實施鄉村振興戰略的重要保障。“十四五”時期，應進一步完善城鄉基本公共服務均等化的政策體系，為各類要素在城鄉間自由流動提供激勵。
(1）建立健全推進城鄉基本公共服務標準統一、制度并軌的政策。各地應根據自身條件和發展水平，制定本地區城鄉統一的基本公共服務建設標準，到“十四五”期末完成相關政策的并軌。
(2）建立健全支撐城鄉基本公共服務均等化的財政政策。財政支持是政府履行公共服務的基本保障。堅持農業農村優先發展，應該從根本上調整優化財政公共服務支出的城鄉結構，持續加大農村公共服務財政投入，加快推進城鄉基本公共服務均等化。同時，要改變政府單一主體的財政供給模式，積極鼓勵各種民間組織和社會資本參與農村公共服務建設。
在財力有限的情況下，政府應優先加大對農村基本公共服務的支持力度。一是優先增加農村義務教育、職業教育和學前教育的投入。要加大農村教育經費投入，不斷改善農村教育的硬件設施條件；同時，切實加強農村教師隊伍建設，保障教師工資福利和社會保險待遇，建立健全城鄉教師雙向流動機制。二是優先增加農村基本醫療服務投入。進一步提高農村居民醫療保障水平，加強農村衛生服務站、服務網的基礎設施建設，不斷改善鄉村醫生待遇，提高醫護人員的醫療服務能力。三是優先增加農村社會保障的投入。目前，中國農村社會保障標準較低，應著力完善相關制度，加大對農村最低生活保障的補助力度。四是制定鼓勵和引導社會資本參與農村基本公共服務建設的相關政策。
9．建立健全安全鄉村政策
著手建立安全鄉村政策體系，讓鄉村居民在安全生產和安全生活的狀態下實現鄉村振興。
(1）建立健全鄉村安全生產政策。各地應在國家安全生產政策法規框架下，結合鄉村類型和發展階段，制定適合本區域的鄉村安全生產政策。圍繞安全生產宣傳、引導、監管、處理和應對等方面構建安全生產政策，妥善解決執法隊伍和財政保障問題。增強基層安全監管能力和安全監管保障能力，促進轄區內企業安全生產水平不斷提高，生產安全事故防范能力不斷增強，安全生產狀況不斷改善。
(2）建立健全鄉村安全生活政策。堅持以防為主、防抗救相結合，堅持常態減災與非常態救災相統一，全面提高抵御各類災害綜合防范能力。加強農村自然災害監測預報預警，解決農村預警信息發布“最后一公里”問題。加強防災減災工程建設，推進實施自然災害高風險區農村困難群眾危房改造。全面深化森林、草原火災防控治理。大力推進農村公共消防設施、消防力量和消防安全管理組織建設，改善農村消防安全條件。建立鄉村重大疾病疫情防范應對機制。推進重大災害疫情救助物資儲備體系建設。
作者單位： 中國社會科學院農村發展研究所
中國鄉村發現網轉自：《農村經濟》 2020年08期
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