摘要:近40年來我國鄉村建設與發展的巨大進步，直接來自于體制與政策改革所釋放的強勁活力，但“三農”依然被一些基礎性社會體制與權力結構所桎梏。鄉村社會一直堅持著“革命”的主體性遺產，鄉村土地、戶籍與社會福利等基礎性體制、資源配置體制和集權性體制仍然在繼續運行，農村各類資源依然被源源不斷抽離，由此，持續性的惠農政策仍難以有效扭轉鄉村衰落的總體格局。鄉村發展與振興已到一個歷史性的新階段，需要驅動機制與動力的“除舊布新”；鄉村治理體系與治理能力的現代化應當走出技術型治理的局限，邁向以民主、自治、法治和文明為方向的治理創新。
關鍵詞:鄉村治理；社會體制；資源配置體制；集權體制；技術型治理
本文擬以政策實踐為中心，考察近40年來我國鄉村建設與治理的變遷。對這一變遷的階段性，學界有不盡一致的論斷，但其依據多是制度和政策文本，如有研究者將其分為“改革以來的鄉政村治”“探索新型鄉村治理機制”的二個階段論。[1]筆者以為，對于鄉村建設與治理的變遷分析，不僅應注意政策文本，更應注意政策實踐及其效應。眾所周知，作為全方位社會變革的革命，1949年后“前三十年”的政策實踐對于鄉村建設與治理的影響是徹底的、全方位的。因此，對于1978年后鄉村治理的變遷研究，不僅應有專題性與單向性的系統評論，還應當有總體性的系統評論，既要關注顯性的制度與政策變化，也要關注隱性的制度與政策實踐。
本文將依上述邏輯思路，按價值取向與工具取向相結合的視角而展開論證。分析將表明：近40年來我國鄉村治理的體制特征與基本邏輯并未發生根本性變化，該領域的體制與政策改革日益體現著技術性調整特點；同時，體制與政策的頻頻變化本身，又昭示鄉村治理體系的現代化尚未成功，仍處于探索之中。在全文的討論中，筆者將首先簡要回顧傳統中國鄉村體制的基本特點，分析1949年建國后的“前30年”間鄉村社會“革命”狀況。這是討論近40年來鄉村治理體制與政策變遷的邏輯起點。也正因此，本文標題用了“近70年”的表述。隨后兩節，分別從經濟與社會、權力結構與治理領域，討論“后40年”來的變革狀況，包括其成功與不足。再次，集中分析鄉村治理變革的理念障礙。最后一節進行小結與討論。
一、傳統中國的鄉村治理及其革命
按學界的共識，傳統中國的鄉村社會有著如下基本特點：一是在政治和行政管理領域，“皇權不下縣”，正式的國家權力設置止于縣級，鄉村社會盡管有政府下派或任命的鄉里管理人員，但主要是由鄉紳、家族等組織主導的“自治”，由此實現費孝通先生所云的“雙軌治理”。二是在社會管理領域，主要由先賦性的家庭、家族組織，以及次級性組織如鄰里、村社、寺廟、廟會、青苗會，自主履行著包括社學與宣教、生產與生活合作、祭祀與養老、救濟與治安等管理職能。三是在經濟領域，長期處于以農耕生產為主導的自然經濟狀態，家戶乃是主要的生產、經營和消費單位，實行小農家庭經營。盡管生產力水平低下，但農民依然享有對生產、土地、擇業、流動與消費的相對自主權與支配權。
不過，在傳統中國，盡管“鄉村生活的每一個重要面向理論上都置于政府的監督和指導之下”，但由于專制統治的本質影響，“帝國體系不可避免地導致行政的腐敗”，保甲、里甲、鄉約以及其他機制大致已經廢棄不用或不受歡迎，村民和村莊被聽任自行生滅。[2]也就是說，由于集權專制制度與國家能力的限制，由于社會公眾參與的缺位與“地方自治”本身的殘缺，尤其是進入近代以來，面對前所未有的社會變動不居、全球性大互動等挑戰，傳統鄉村社會的“雙軌治理”往往失靈。一方面，國家權力對于鄉村社會的影響“是松弛的和微弱的，是掛名的，是無為的”；[3]另一方面，在鄉村和地方社會自身，從宋代《呂氏鄉約》到明代《南贛鄉約》，均力圖將儒家的仁德從抽象的理念推行到具體的社會實踐，從鄉約、保甲、社倉、社學等方面融傳統性的自治與德治于一體。此舉，在明代收到良好效果，但至清代，雖沿襲“鄉約”之名，卻將其整體功能肢解，淪為僅僅強調空洞宣教的御用工具，抽離了與民生、民利相關的自治功能，以致虛空化，效能失卻。[4]與此同時，在低下的生產效率、科學技術與社會交往條件下，鄉村居民的公共意識與組織能力嚴重受限，以致出現“只認家族不認國族”的一盤散沙狀況。迨至歷經百年戰爭災難后的民國時期，鄉村社會普遍呈現如晏陽初所說的貧、愚、弱、私“四大病”。這不僅是鄉村傳統的潰敗，更是中國邁向現代國家的沉重羈絆。
對于鄉村社會的如上“病狀”，有識之士們雖有較為一致的共識，但各自的診斷、尤其是所開出的“處方”卻大相徑庭。即便是民國時期轟轟烈烈的各類鄉村建設運動，也是各呈特色。如在晏陽初看來，鄉村建設是整個社會結構的建設，其內容包括文化、教育、農業、經濟、自衛等各方面的工作。在其中，應通過辦平民學校對民眾首先是農民，先教識字，再實施生計、文藝、衛生和公民“四大教育”，培養知識力、生產力、強健力和團結力，以造就“新民”，并主張在農村實現政治、教育、經濟、自衛、衛生和禮俗“六大整體建設”，從而達到強國救國的目的。[5]而梁漱溟則認為，“救濟鄉村便是鄉村建設的第一層意義，至于創造新文化，那便是鄉村建設的真意義所在。”其內容分為政治建設、經濟建設和組織建設三項，“先講鄉村組織，次講政治問題，又次講經濟建設，末后講我們所可成功的社會。”[6]
與和平改良性的鄉村建設方案不同，中國共產黨則主張通過暴力斗爭、推翻舊政權、建立新制度的社會革命方式，全面翻轉并重構鄉村社會，以盡快實現社會主義乃至共產主義的理想。時至今日，對這一社會變革的廣度與深度，應當有科學、全面重新認識的必要，否則，就難以理解1949年鄉村巨變的深層根源，難以理解1978年以來農村改革與發展的歷史性進步與局限，更難以理解當下和今后鄉村治理體系與治理能力現代化的基本方向。
實際上，筆者提出“重新認識”的主張，與學界既有研究的并不充分有關。對于1949年建國后的鄉村社會變革，常見“化約論”主張，即簡單地以“革命”“翻身”“翻轉”的說法來表達，而缺失對其復雜面向、過程與后果的系統、全面討論。研究者們常關注若干顯性、根本性制度的變化，如農村土地制度變化、農業的集體化改造、人民公社體制、城鄉分割的戶籍制度與統購統銷政策，以及由它們所帶來的社會變遷。如有研究者認為，1949年后我國先后出臺了一系列政策，如：通過合作社將農民全部納入到統一的組織體系之中；集中農業的生產權、產品處置權和消費品分配權；實行農產品的統購和派購，限制市場交易；以較低價格收購和銷售農產品；在城市實行低工資，對城市居民生活用品進行計劃供應；嚴格限制農民進入城市等。這些政策環環相扣，并在計劃經濟體制下不斷得到強化，從而形成了在城鄉二元經濟結構基礎上城鄉分隔的經濟和社會管理體系。[7]徐勇教授系統論述了近百年來國家建設對鄉村社會的全方位整合，包括政權與政黨下鄉所帶來的政治整合，法律與政策下鄉所帶動的制度整合，文字、宣傳、教育與文藝下鄉所驅動的文化整合，以及資源、財政與經濟的整合，行政整合與技術整合，還有社會整合與生活整合。[8]但遺憾的是，人們普遍忽視更為隱性但同樣重要的制度變化，本文希望能增加這方面的討論，借以引起人們更為廣泛而深入的關注。
這里，對1949年后“前30年”的鄉村變革政策及其效果，略加綜合列舉如下。
在政治域領。在暴力推翻舊政權、徹底“砸爛”舊制度后，全面建立全新的政治體系和管理隊伍。自上而下地將政權與組織管理體系下沉至鄉村社會，包括：政權下沉至人民公社（鄉鎮），黨組織下沉至生產大隊和小隊（村委會與村民小組）；建立生產大隊與小隊（村委會與村民小組）管理體系，將共青團、婦女聯合會與民兵營（連）等黨的“紐帶性組織”下沉至生產大隊（村委會）。作為“政社合一”的人民公社體制，將基層政權機構與集體經濟組織的領導機構合為一體，統一管理全社的各種事務。由此，作為公社社員的村民，被嚴密地編織與管控于縱橫交錯的組織體系，盡管能有限地、被組織與動員地參與政治與社隊管理活動。
在經濟領域。在“暴力土改”剝奪剝奪者后，通過農業的社會主義改造與農產品統購統銷等系列政策，實施農村土地集體所有，取締傳統的家庭經營，實行集體合作經營和生產，農產品也由集體統一管理與分配。由此，村民的就業、生產與生活被緊緊地控制于社隊集體，其基本的生存資源，以及包括教育、醫療在內的社會福利與保障，也完全被集體與政府所控制和管理。換言之，在集體經濟活動之外，村民失去了相對自主而自由的生產與消費空間。
在社會領域。全面取締家族、廟會與青苗會等傳統社會組織，限制（一度曾取締）宗教組織，取締農民的自發性組織活動，農民被嚴密地控制于正式的、自上而下的組織體系之中。同時，力圖通過劃分階級成分與不斷的階級斗爭，以及掃盲與普及教育、政治宣傳等活動，強化和提高農民的社會政治意識。也就是說，為了塑造全新的“社會主義新人”，農民的言行、日常生活乃至思想狀況被納入前所未有的超強管控之中。
值得重視的是，對于鄉村社會的重構，不僅發生在鄉村社會內部，還發生在宏觀體制與政策層面，這集中表現于戶籍制度與城鄉分治的政策實踐。借助嚴苛的戶籍制度，嚴格限制著農民的遷徙、擇業與流動自由，限制著農民的教育、醫療與社會保障等權益。借助城鄉分治政策，鄉村的稅賦與各類資源源源不斷地流向城市和非農產業，相反，面向鄉村的信貸與財政投入匱乏，以致鄉村的交通、通訊等公共設施長期極度落后。
晚清以來這段跌宕起伏的歷史，乃是包括鄉村在內的中國社會開啟并邁向現代化的歷史。有學者認為，整個20世紀，可以說是一個國家改造和整合農民社會的世紀，即對長期存在的分散分化的鄉村社會進行聯結，從而實現橫向社會的一體化和縱向國家的一體化，實現農民的“國家化”。[9]當然，嚴格說來，對鄉村社會最為徹底、且具根本意義的改造，卻是發生于1949年后的前30年間。正如上述分析所示，諸多面向相互疊加的變革乃是對傳統鄉村社會的徹底顛覆，即全面性重構，這發生在包括政治、經濟與社會領域在內的社會制度及其實踐領域，實行著全面的計劃性經濟、社會與政治管理。
我們強調這一社會變革的革命性意義，不獨因為它重置了國家與社會關系，國家權力強制而有力地滲透并整合鄉村社會，進而支撐了宏觀國家的總體整合，而且還因為它完成了對于鄉村社會結構、制度與文化全面而徹底的“除舊布新”，建立了全新的鄉村結構與管理運行機制，重置了鄉村社會運行的全新邏輯與規則。這一變革盡管受到鄉村居民及其傳統或明或暗、或強或弱的頑固性扭變或抗拒，但總體而言，在建國后的前30年間仍是按照權力意志而推進，因而，對于我國“三農”、尤其是鄉村治理本身發生著巨大的、歷史性的影響。由此，鄉村居民從生產、生活、文化、教育、信仰等經濟社會生活，到政治、心理、文化等人類生活的所有面向，均被逐步深深地納入黨和政府的引導、管理乃至控制之下。正如黨內官員所言，“對農民，我們越俎代庖的主意過多了。從生產到生活，從經營組織形式到收益分配辦法，都想管住，（這）實質上是一種侵權。”[10]
同樣重要的是，國家全面建構了一種以集體化與國有化為中心的資源配置體制，以及以戶籍為中心、以行政手段為主導的資源分配制度，進而重構了整體社會的政治經濟制度，形成了農民與集體、鄉村與國家的新型權力與權利關系，農民與鄉村社會的財力和人力等各類資源被源源不斷抽取到集體、國家或城市社會。農村政社合一高度集權制度的建立，也為極左政策的推行提供了可能性，如對農民財力、物力、勞力的直接控制和調撥，在更直接意義上對農民人身的支配等等，這正是造成農村發生強迫命令、瞎指揮、“一平二調”的體制根源。[11]薄一波曾指出，在刮“共產風”中，對農民是“見錢就要，見物就調，見物就拆，見糧就調”。[12]此外，更為重要的隱性影響還在于，農民缺失了附著于新社會體制之上的社會保障與福利、就業、稅賦、土地與房產等方面的基本權益。應當說，這種“體制性障礙”乃是導致鄉村經濟與居民生活水平落后、鄉村整體面貌長期難以得到應有改善和發展的重要原因。“過去我們不僅剝奪了農民的財產，也剝奪了農民的自由。這是造成農民貧困狀況幾十年改變甚少的兩個重要根源。”[13]
社會變革的另類隱性影響，還表現在農民社會交往與互助網絡等日常生活等方面。如眾周知，在傳統中國，家庭與家族是村民互助、保障的重要基石，也是鄉村社會保持一定活力的重要源頭。但自實施城鄉分割的戶籍制度后，鄉民一旦將戶口遷出原籍村，就難以也不能再遷回。即使是在外的功成名就者，也難以像傳統社會的“致仕者”返鄉而回饋鄉土。就此而言，精英流失無疑是鄉村發展的重要短板。同理，由于基礎教育入學與戶籍的掛鉤，鄉村優秀的家族子弟已難以跨地區接受家族人員的有力幫扶。民國年間的蕭公權先生從小失去父母，但卻依靠在省外工作的家族力量之幫扶，一直接受到良好的教育，最后成為蜚聲中外的政治學家。這類案例在新的社會體制下已難再現。這就是革命對于傳統社會結構及其互助網絡的“拔根式”摧毀。
應當說，建國后“前30年”的鄉村社會革命及其后果，正是1978年農村改革的新起點，諸項改革舉措皆是針對鄉村體制與政策的弊端而展開。就此而言，新時期的鄉村改革正是讓政策回歸常識與常理，將農民、農業與農村從束縛中解放出來，即逐漸松綁，由其自主自由發展。顯然，本節對于鄉村革命后果的分析，也為我們分析和評估新時期鄉村改革與發展的成就與局限提供了必要的標尺，有助于清晰定位鄉村治理與發展中的核心問題。
二、農村經濟與社會領域的政策實踐
自1970年代末開始，“大包干”改革引發了農村的系列化改革。發生在農村經濟與社會領域的重大改革主要包括：在全面推進家庭承包責任制與政社體制改革的基礎上，先后針對高度集中的計劃經濟弊端，實行放活支持和市場取向改革，取消農產品統購統銷政策，實施糧食和農產品商品化改革與自由流動政策；允許農民自由流動并務工；逐步為個體與私營經濟“正名”，鼓勵發展鄉鎮企業。進入新世紀以來，進一步實施惠農、工業反哺農業與城鄉一體化政策，包括：全面取消農業稅費，實施新農村建設，推動農村的醫保、社保與義務教育，推動多波農村扶貧工作，發展現代農業等政策。以2003年為分水嶺，“公共財政覆蓋農村”被正式提到政策層面，此后公共財政支持“三農”的力度明顯加大。“十五”期間，中央財政用于“三農”的資金達11300多億元，平均增幅達到17%。“十一五”期間，中央財政用于“三農”的投入持續增加，從2005年中央財政投入2975.32億元支持“三農”，2006年增加為3517.22億元，2007年至4318.32億元，2008年為5623億元。[14]自2014年以來，中央政府進一步先后推動農村精準扶貧與鄉村振興戰略，推動深化農村土地制度改革等政策。2019年11月，國務院頒布《農村人居環境整治三年行動方案》，深化鄉村建設。
對于農村改革的上述歷程，陳錫文曾概括為三大階段的演進。第一階段主要是放寬農村政策、搞活農村經濟，第二階段主要是改革流通體制、培養市場機制，第三階段主要是推動城鄉統籌發展、逐步消除二元經濟結構的體制。1980年代的5個中央一號文件，主要是針對傳統計劃經濟的弊端，放開農民的手腳，實行市場取向改革，營造寬松的發展環境。新世紀7個中央一號文件，主要是調整國家和農民的關系，加強對農業的支持保護，加快發展農村社會事業，積極改善農村生產生活條件，切實保護農民合法權益，推薦統籌城鄉發展新格局的形成。[15]
不過，農村改革的過程卻是艱難而漸進的。這不僅表現在“大包干”改革期間的激烈論爭，也表現于其它多數改革政策的艱難推進。如在農產品市場化不斷深化的過程中，1998年卻曾推出逆市場化的糧棉流通體制改革。即使一些原初目標良好的改革項目，也曾出現“南轅北轍”的情況。如1994年實施的分稅制改革，本可成為健全地方財政體制、減輕農民負擔的重要契機，但由于當時的制度設計不完善、轉移支付等配套制度滯后等多種原因，反而使農民負擔進一步加重。[16]而一些一直持續推進的改革也并不順利，如在“前30年”集體化時期地方政府所形成的職能慣習，干部隊伍所養成的工作習慣，一直延續至改革開放后的若干年間。在實施以“大包干”為基礎的家庭聯產承包責任制后的長時段內，農民種養生產的品類與規模、產品去向仍一直為地方政府和干部所管控。對于“違反”種養指令與要求的農戶，鄉村政府和組織不僅會行使“處罰權”，甚至會直接搗毀農民的作物或種植場地。至1990年代末，這種情況仍一直屢禁不止，并成為“官民沖突”和群體性事件的引爆點之一。
如何科學而客觀地評估上述改革的成就及其局限？對此，眾多學者普遍給予較為樂觀的評價。如有研究者提出，我國已初步形成以工業反哺農業和城鄉一體化為取向的、新的“三農”政策框架，“三農”事業步入新的發展階段。[17]還有學者認為，新世紀以來的農業稅費改革、取消農業稅與城鄉統籌發展戰略的實施，對于中國鄉村社會的治理結構和治理過程產生了重大而深刻的影響。[18]應當說，學界已形成一些重要的基本共識，即認為鄉村的物理硬件與物質文明已取得重大成就，但在治理軟件建設方面尚存在明顯的薄弱環節。趙樹凱曾以“強建設弱治理”來指稱之，[19]筆者則將此格局概稱為“鄉村繁榮表象下的復合性危機”。[20]這里，我們先從經濟社會變遷角度集中分析其成就與不足，后一節再來重點評估治理體系狀況。
自2002年至2015年間，我們曾進行4波全國性的跟蹤抽樣調查，結果呈現于表1。在被調查的樣本村中，除了通電村比率一直較為穩定外，自來水、有線電視、道路硬化、電話入戶、電視入戶等與村民生活休戚相關的若干物理硬件方面的狀況，均獲大步改善。
不過，從更深層角度分析，迄今為止發生在經濟與社會領域的改革，乃是對農民與集體、國家之間、鄉村與城市之間、農業與非農產業之間利益關系的初步調整，扭轉過于偏重集體和國家、偏重城市和工業的利益取向。筆者強調這只是“初步調整”，那是因為：對于“三農”的理念與重視仍是基于工具理性而非價值理性的考量，改革政策亦非對于鄉村權力與權利結構的根本性調整與改革。40年來國家權力對于農村地區，并非如一些人士所主張的只有“退”，如在對農民生活與自主自由度的控制等方面，確實有所退；但實際上更有“進”，如對農村資源的持續汲取，以及對贏利領域的持續控制甚至壟斷。這里，再略舉幾個方面的重要表現。
首先，經濟與社會資源的配置與流動機制尚未發生真正的轉型。經過40余年來的改革開放，市場化機制雖日益成長，但由于基礎性社會體制的影響，資源配置的行政性機制依然發揮著主導作用。一方面，地方政府不只是“廠商”，甚至成為地方經濟投資的最重要主體。它既當運動員，又當監督員，有著很強的謀利空間或動力。另一方面，農村的土地、房產等資源被集體化或虛置，既不能自由流動，也無法上市和變現，依然被城市與非農產業源源不斷地抽離，深深地影響著農民的財富增量與致富。由于戶籍分割與房產入市的障礙，原籍于鄉村的人才離土后仍難以返回鄉里，城市資源仍難以自由地進入鄉村社會，助推鄉村的全面發展。
其次，戶籍制度及其所負載的二元性問題依然嚴重。近20年來，在系列惠農政策的推動下，社保與醫療等社會福利已開始進入鄉村，普惠于農民。然而，相比于城市居民與非農從業人員的社會福利與保障，農民的保障額乃處于極低水準，只是低水平的社會福利與保障。此外，戶籍與基礎教育入學掛鉤的制度所引發的不公平問題，已日益嚴重。2000年教育部決定實施高考分省命題并應考的政策，既掩蓋了地區之間的教育不公平問題，更進一步禁止了跨省（市、自治區）投親靠友學習的可能。自2010年以來，出于增加“土地財政”、推動城市化等動機，中西部地區的地方政府對農村實行更為嚴格的基礎教育入門制度，即：縣內農家子弟如要到縣城讀書，必須得有縣城的戶籍或到城里購房。這既嚴重削弱了教育作為實現公民平等重要機制的基本條件，也使得教育成為壓在農家身上的“大山”。總之，對于農民而言，來自土地與房產的應有收益被縮水、難以變現，但教育及醫療、養老負擔更是難以承受之重。
再次，農民自組織的缺失。在東亞成功解決了“三農”問題的國家和地區，日本、韓國的農業合作組織無一不是以綜合型為主、專業型為輔，且均有一個起保護傘作用的全國性綜合型農協（或農會）為其成員代言。[21]但在我國，至今仍然不存在真正現代意義上的農民組織，農民在經濟領域的組織化程度高于社會和政治領域，農民組織的制度規范性差，以致其利益表達和綜合處于低水平狀況。[22]由此，有學者不恰當地批評農民“善分不善合”。實際上，導致此局面的原因極為復雜，其中有來自公共權力的雙重制約，一方面對農民自組織的政策供給不足，[23]同時又壟斷并控制了有利于農民自我組織的必要資源。由于農民自組織發育的不足，以致日益個體化的鄉村難以解決原子化、公共生活不足與社會風尚下降等問題。這早已引起學界的廣泛關注，2004年8月中國（海南）改革發展研究院曾在北京舉辦“中國農民組織建設”專家座談會，深入討論農民組織建設的政策體制環境、新型農民經濟合作組織發展、農民權益保護與農民基層正式組織建設等問題。[24]這也是讓杜潤生先生痛心疾首的問題。農民的權利和組織，尤其是農民協會問題，曾是杜先生念茲在茲、魂牽夢繞的問題。自1990年退出領導崗位起，他一直為此奔走呼號。“說到解決農民問題，談何容易。目前，我們必須重視保護農民民主權利，還應呼吁成立農民協會，進一步提高農民自組織能力和社會參與能力。我們欠農民兄弟太多，截至今天，農民沒有自己的組織，政府聽不到他們的聲音。”并認為這是他“抱愧于農民，抱愧于黨”的地方。[25]
三、鄉村權力結構與治理體制的變遷
近40年來，伴隨著鄉村經濟與社會領域的改革，鄉村政治與管理領域的改革也同時推進。其中，重要的節點性事件如下：
一是領導和管理體制的變化。廢除人民公社體制與重建鄉村體制；實施村民自治政策并逐步轉型，后者包括自治單元的下沉，以及黨委組織部門介入該政策的實施過程；鄉村領導體制從黨政分開到分工、再回到“黨委（黨支部）一把抓”；村黨支部選舉先后實施“兩票制”與“兩推一選”，及其日益形式化的變化，同時，推行村“兩委”班子的一肩挑與交叉任職政策。
二是鄉村管理者隊伍選任機制的變化。鄉鎮黨政班子的選任，在世紀之交的數年間曾有過“直選”“公推公選”與“兩推一選”等形式的創新，但旋即回歸傳統，并日益受控于上級組織。自“衡陽賄選”案發以來，作為糾偏政策，村干部與基層人大代表、黨代表的候選人已被實施日益精密化的審查機制，強化著自上而下的組織管控。伴隨著工作的行政化，村干部隊伍的待遇也日益“準公務員化”。
三是鄉村管理過程與方式的變化。自1980年起，先后實施“簡政放權”“鄉村撤并”與“縣鄉機構綜合改革”等政策。近年來，以民生服務進鄉入村為重點，實施“基層整合審批服務執法力量”等政策，推動“鄉鎮和街道黨政綜合（便民）服務機構與服務平臺建設”與“基本公共服務事項進駐村（社區）辦理”等系列改革。
四是鄉村監管體制與方式的變化。除了常規性的組織監管方式之外，近30余年來，在落實村民代表會議的過程中，從中央到地方各級曾反復強調“政務（村務）公開”，試圖借此政策、以及“民主理財小組”等機制，強化對村級權力的監督與制約。但同時又另辟路徑，或者取代以往方式，或者疊床架屋，增加新方式。近20年來，繼續依賴并強化著集中性的監管路徑，如鄉鎮財政被取消、并集中于縣級政府，全面施行村財鄉管。各地還推動村級決策與監督方式的多樣化實踐，包括“一事一議”“四議兩公開”“村民話事”“小微權力監督”“廣場協商”“村民議事廳”等舉措。
五是鄉村治理體系的創新嘗試。近年，開始實施“自治法治與德治三治融合”鄉村治理體系的重大戰略，期望以“三治融合”作為原則與方向，重建鄉村治理體系，推動鄉村治理體系的現代化。2019年8月，中共中央印發并實施《中國共產黨農村工作條例》，要求“堅持黨對農村工作的全面領導”，“健全黨領導農村工作的組織體系、制度體系和工作機制，加快推進鄉村治理體系和治理能力現代化。”
總體而言，上述政策實踐發揮了改善鄉村治理的初步效應，但仍未改變鄉村“弱治理”的格局。有學者基于對鄉鎮治理與鄉鎮政府行為改革的研究，發現“基層政府的活動內容和日常行為發生了重要變化。但是，基層政府的制度環境沒有改革，基層政府的行為邏輯也沒有改變，政府運行機制并未發生根本變革。”也就是說，雖然形式上鄉鎮政府具有了現代政府的基本架構和組織形式，但其運行機理仍有嚴重缺陷，出現包括公司化、碎片化與運動化特征的“內卷化”。[26]實際上，近40年來的這種“變”與“不變”，不僅出現在鄉鎮層面，也出現在村級層面。一方面，鄉村治理的實現形式一直處于不斷的探索與變動狀態，并不穩定。即便是近年各地如火如荼的“三治”實踐依然處于一個初級階段，即“政府引導并主導”的“官治”階段，所謂的“民眾參與”也僅是部分精英（如鄉賢）而非大眾的參與，“法治”政策的對象還主要是普通民眾。此類缺失也流露于一些政府官員的相關經驗介紹之中。[27]也就是說，“三治融合的鄉村治理體系”雖已正式載入黨和政府的政治文件、成為正式的政策主張，并已被各地廣泛采納，但如何全面而扎實地落實，進一步提升其品質、成為長效機制，尚有大量艱苦而細致的實際工作要做。
另一方面，鄉村治理體系的基本特質并無變化，集中性的權力結構依然得到持續性強化。無論是縱向的權力結構，還是橫向的權力結構，或者村民的公共參與，均未出現實質性變化。更重要的是，政策實踐的核心理念也一直未發生重大轉型，即仍然注重從工具理性立場對待“三農”問題，技術性地推動鄉村治理改革，未能推動面向民主自治的農村治理改革和轉型。現行的基層治理體制仍然帶有濃厚的人民公社體制的色彩，還未建立起與市場經濟體制相適應的鄉村治理體制，鄉鎮機構定位不準、村委會性質不明、村兩委與集體經濟組織之間的關系錯位，村“兩委”儼然成了全能性組織。[28]
下面再舉數端例證。
一是鄉村權力結構并未出現真正轉型。自新世紀以來，鄉村基層權力結構出現復合性集權，即層級政府之間權力集中于上級，政府與社會之間權力集中于政府，橫向層面的權力集中于“班長”。以縱向集權為例，自1994年分稅制改革后，鄉鎮黨政組織的自主性日益喪失，受控于縣級及其上級黨政組織。自2005年全面取消農業稅以來，借助于工資與報酬核發、村財鄉管、項目制、村干部選任以及日益嚴密的工作考核等方式，鄉鎮對村的控制也更為加強而嚴密，村級組織與村干部日益行政化，成為上級黨政組織的“腳”。與此同時，村民的選舉參與卻日益形式化，治理參與更是缺失，村民因此而游離于鄉村權力結構之外，難以對鄉村治理發揮直接的、實質性的影響。總之，在自上而下監管日益強化并單軌運行的邏輯下，自下而上的參與卻日益萎縮，鄉村層面的治理資源嚴重受控，自主治理的空間愈益窄化。
二是村民自治多年來徘徊不前。1987年11月，在全國人大常委會有關“村委會組織法”的立法論辯中，彭真委員長曾提出有關鄉村自治的改革設計，認為村民經過村級自治的訓練、能管好一個村之后，逐漸就會管一個鄉的事情；把一個鄉的事情管好了，逐漸就會管一個縣的事情，逐步鍛煉、提高議政能力。[29]然而，歷經30余年的村民自治實踐，這一設計并未得到有力推進，始終未能實現基層自治的層級提升，相反村級自治本身也進入了“死胡同”，民主自治未能得到應有的深化與擴展。
三是鄉村權力運行的內卷化。主要依靠自上而下的自我監管與督察策略，盡管其形式日益精細而嚴密，但由于缺失競爭性力量的激發、缺失社會力量尤其是被管理對象的參與，鄉村與地方權力的運行日益內卷化，“管理失靈”現象頻頻發生。不僅成本日高、效能日低，而且基層干部還缺失必要約束而行為失范。近些年多地被查處的腐敗窩案、及其所顯示的政治生態困境，正是后者的重要表現。再如，各級黨政組織均在自上而下、層層強化對鄉村基層的監管，頻繁開展督查檢查與問責追責，讓基層“壓力山大”，以致“留痕主義”、以材料論英雄、典型“盆景化”、因政策打架而無所適從等形式主義問題日益嚴重。[30]
四是鄉村社會在基層治理中的主體性地位缺失。在社會高度整合尤其是權力集中的總體趨勢下，鄉村社會不僅失去基本的“拒絕權”，更失卻意愿表達的管道，日益成為宏觀乃至中觀“棋盤”上被任意撥弄的“棋子”。近年來，地方政府違背鄉村社會意愿、與民爭利的行為頻頻發生。比如，多地發生“平墳”乃至“搶、砸棺材”運動，[31]引發鄉村社會與民眾的極大不滿。地方政府還以各種名義執行土地“增減掛鉤”政策，強制實施“一戶一宅”。有的地方政府還實行“拆村并居”政策，強制農民“洗腳上樓”，更是鬧得血雨腥風，成為對農民的變相剝奪。[32]山東省自2008年以來試行、并從2020年統一推進的“合村并居”行動，已直接影響到4900萬農村人口的生活與生產，影響到鄉村社會的文化之根。這些來自包括省級政府在內的地方政府的“化地不化人”政策之所以風行，根源就在土地利益的博弈，即地方政府對于“以地生財”目標的片面追求。[33]然而，絕大多數農民卻成了犧牲品，基層組織和干部群體也成為“風箱中的老鼠”，里外受困。
綜合前述第二、第三節的討論可見，自1978年以來，在鄉村社會及其治理領域，針對1949年后的全面性“革命”確實做了系列撥亂反正工作，推進了系列改革創新，不過，同時仍堅持著“革命”的主體性遺產。革命后重建的鄉村土地、戶籍與社會福利等基礎性體制、資源配置體制和集權性權力體制等遺產并未出現逆轉，一直被堅持甚至強化至今。根本性的改變，主要發生在計劃經濟體制與政府直接管控經濟和社會生活方面，農民生活與生產的自主性空間得到初步釋放；國家還以取消農業稅、項目下鄉與社會安全網建設等方式，回饋鄉村發展。重大的變化，還表現在政府管理的日益技術化與精細化，技術型治理的特征日益顯著，鄉村治理的能力得到顯著提升，但鄉村治理體系的現代化尚在路上。
四、鄉村治理政策變遷的理念難題
在近40年來的改革實踐中，鄉村治理領域的政策實踐何以會出現如上格局？其中核心的影響因素有哪些？在較長時期內，人們強調歷史性因素與情境性因素的制約，認為那是缺乏歷史經驗而借鑒蘇聯模式的后果，是薄弱國情下實施趕超戰略而犧牲“三農”的“必要”選擇。有研究者將這兩種因素分別概稱為意識形態因素與經濟因素。[34]按其說法，“前30年”犧牲“三農”的政策主張是歷史的必然也是現實的選擇，而“后40年”的政策變化則是意識形態與經濟因素的相應變化所致。這強調了政策選擇的目標導向與條件約束，合乎理性選擇理論的基本主張，有著較強的解釋力。不過，筆者以為，對于鄉村治理政策選擇的深層原因，應當有更為全面而深入的分析。其中，既有意識形態的因素也有價值理念的因素，既有利益選擇的因素也有權利認知的因素，它們共同形塑著近40年來的政策選擇與實踐。比如，直至當下，利益、尤其是政府的自利性依然影響著鄉村治理的政策安排及其實踐，一些地方政府與民爭利的諸多政策行為莫不與此相關。不過，出于本文研究主題的需要，這里擬集中分析理念因素的影響。
首先，對于社會主義本質及其實現方式的理解與選擇。1949年后，新中國的締造者們將社會主義的本質特征理解為：消滅私有制，消滅剝削，實行計劃經濟、合作生產與無產階級專政。[35]在實踐中，所有制的“一大二公”，消滅小農經濟，實行計劃經濟與集體化生產，乃至絕對平均主義下的“越窮越光榮”，城市與非農產業的“優越論”，成為農村走社會主義道路的必然選擇。1978年后基于實踐挫敗后的反思，鄧小平等新一代領導人認為貧窮不是社會主義，社會主義的本質是解放與發展生產力，實現共同富裕，切實提高人民群眾的物質與精神生活水平。與此前將物化的手段與過程作為目的與本質不同，中國特色社會主義理論將人的發展作為本質特征，體現了“以人為本”的精神，合乎馬克思主義所主張的“人的自由而全面發展”之宗旨。就此而言，所有制形式、計劃或市場、集體或小農的經營形式，都只是實現社會主義的道路與方式選擇而已。有了認知與思想的逐步解放，“大包干”與農業的市場化改革，多種形式的經營體制并存，城鄉統籌發展與逐步消除二元經濟結構等政策，就成為近40年來深化改革的必然選擇。
但遺憾的是，農村的土地所有制形態一直被視為社會主義的本質特征所在，這直接影響到農村改革與鄉村治理的諸多政策。實際上，在土地集體所有制下，農民對于土地的自由自主處置權受限，難以抵擋被征用的風險，更難以充分享有其增值效益。堅持土地集體所有制的人士認為，舍此，我國就會走向土地的高度集中與部分農民的無地赤貧，導致社會混亂與動蕩，陷入傳統中國的治亂循環。對此，已有學者從經濟學視角做過精彩的討論和回應。[36]無疑，這不只是一個純經濟問題，而是更為復雜的政治經濟學問題，不應拘泥于古往歷史經驗與教訓的總結，而應有全球眼光，系統反思現當代國際社會的相關經驗與教訓。簡略說來，應當深入分析四大條件的變化：其一，國家治理體系性質及其能力的變化。對我國政府而言，政府的性質與能力已迥異于傳統的王朝政府。作為人民政府，我國政府沒有任何特殊利益，其宗旨與出發點均是以民眾為本，且具有前所未有的履職能力，不可能出現傳統中國或一些境外國家的混亂狀況，如因自身能力虛弱而無從實現對社會的有效管治；不可能被特殊利益集團所俘獲而缺失必要的自主性；更不可能因自身權力橫暴而自利，不為社會與民眾所控制。換言之，人民政府既有動力也有能力依法而且高效履職，防止出現傳統社會的土地兼并及其惡果現象。其二，社會安全網的完善度。與傳統王朝不同，現代國家的社會安全網已從傳統的家庭、家族、鄰里互助與稀薄的社會與政府扶持，走向日益健全而強大的以公共財政支撐與社會力量扶助的保障體系，這有助于失地或無地的農民免于困境。其三，產業、就業和收入結構的變化。與傳統的自然經濟相比，在現代市場經濟體系下，土地極度分散或適度規模的經營模式之效益迥然不同，前者已難以使農民致富，相反，后者應更有助于提升生產效能，有利于降低監管成本，進而增加經營農戶與社會整體福利。同時，多元、富足而自由的就業市場，能為包括農民在內的勞動者提供更為充分的就業保障。其四，耕地自由流動與使用的監管成熟度。借助日益成熟的政府監管與社會監督體系，只要控制耕地集中的上線與規模，嚴格規劃與限制土地的用途，確保土地耕作在當地用工的比例及其最低工資，應可避免土地高度集中與濫用等問題，避免兩極分化困局。筆者以為，這四大條件如同時具備，就完全可以避免人們所擔心的危局。近20余年來，國內農村已累計的“失地農民”并不在少數，[37]盡管征地與拆遷引發了大量的糾紛與沖突，但并未出現鄉村社會兩極分化和社會動蕩問題，其中的關鍵就在于當下中國社會上述條件的初步變化。
當然，更重要的是，應當反思地權與社會制度及其目標之間的關系。按理，社會主義的本質乃是解放和發展生產力，促進公平正義，實現共同富裕與人的自由而全面發展。就此而言，所有制只是實現理想和目標的工具選擇，而不是目的本身。“占有物不是目的，目的是每個人的自由發展。”這正是馬克思主義對于“歷史之謎的解答”。[38]總之，對于新時代的農村土地問題，應當基于新的時空背景，綜合考量政府的性質與監管能力、社會安全網的健全程度與水平，土地使用的效益與價值、尤其是其對于農民福利和社會整體福利的增長、社會主義目標的實現等因素，進行新的反思，形成新的認知，完善新的理念。
其次，對于“三農”價值與功能的認識與定位。如何理解并定位“三農”，尤其是農民的價值與功能，這是影響鄉村政策的基礎性問題。對于農民階級的公共精神與參與能力，政府長期來認同馬克思的“袋裝的馬鈴薯”、政治上保守且落后，需要精英來領導的論斷，認為農民階級與小農生產應當“消亡”、退出歷史舞臺。[39]農民與小農經濟價值的如此定位，就極易于實施對于農民的“灌輸”“管制”甚至“犧牲”的政策。據統計，自1949年至2001年10月，中共舉行過58次中央全會，其中10次通過了關于農業問題的專項決議，占中共中央全會總次數的17.2%。自2004年開始，連續多年頒發中央一號文件聚焦三農問題。這充分表明中央對“三農”問題高度重視，始終把農業列為經濟恢復發展、啟動經濟改革的首要舉措，[40]強調“三農”的重中之重地位，認為“基層不牢，地動山搖”。然而，若從工具理性與價值理性的角度來分析，則不難發現“三農”一直被置于工具理性的層面，即只是作為食材的供應地，以達“民以食為天”；作為工業原材料的供應地，以保障工業等非農產業的優先發展；作為穩定眾大國民的“蓄水池”，以借助戶籍、土地、就業與生活而圈住農民。直至2007年的中央一號文件，對于農業功能才有新的定位，認為建設現代農業，必須注重開發農業的多種功能，即不僅具有傳統的食品保障、原料供給與就業增收功能，也具有生態保護、觀光休閑與文化傳承等功能。有所遺憾的是，這種新理解只是針對農業的功能與價值，尚未擴展至“三農”全域。應當說，這種工具主義定位，正是理解70余年來“三農”處境及其政策變遷的“密鑰”：“前30年”服從于正統意識形態，“后40年”則走向技術型治理，[41]但背后的邏輯卻是一致的，即均未能將“三農”作為目的本身。
實際上，“三農”的價值，不僅體現為對于非農產業、城市與城市居民等他者的工具性與功能性意義，更體現為自身即目的。“三農”與他者之間，首先應是自為目的（價值），然后才是互為手段（功能）。正所謂“每個人的自由發展是一切人的自由發展的條件。”[42]由此，農民與其他社會群體之間、農業與其他產業之間、鄉村與城市之間，進而社會整體才有可能共同進步，一體化發展。這里，我們以農村建設用地非農開發中鄉村的應得權利為例，略作分析。直至當下，這一開發權一直被政府所享有（即壟斷性征用后再開發），其增值收益之主體為地方政府，由其獨享巨額的“土地財政”，開發商人也從中收益匪淺，農民卻所得極低。然而，如果以農民為本，允可農民個體或集體遵照政府的統一規劃與要求，進行商業開發并入市交易，那么，其收益將十分顯著且多元。首先，有助于農民與農村財富的極大增長，提升鄉村居民的獲得感與生活質量；其次，有助于降低城市的高房價，減輕城市青年的生活壓力，提升其幸福感；再次，有助于各類生產與生活要素在城鄉之間的自由流動，促進城鄉融合與一體化發展。然而，人們擔心和顧慮的是，此舉極可能導致非農用地的濫建亂建等亂局。實際上，借助于有力的政府監管、健全的社會監督與正常的市場調節的“三手齊用”，應可預防并有效管治亂局出現的可能，有如下一成功案例。
云南省昆明市官渡區季官社區曾是城郊村，由村改居，近一半耕地在2007年前被政府按傳統方式征用、開發，令面臨窘境的村民大感緊張并不滿。新一屆村班子上任后，2010年向市里爭取到新的征地、開發與管理政策，即由村集體按照市里的城市統一規劃，自主開發、自主建設、自主管理，推進城中村改造，實現就地城市化。對此新型的征地與開發模式，村民們十分歡迎，僅用8天時間就自主完成全部拆遷任務，積極參與開發建設及后續的社區環境改造、商住樓管理等工作。在項目中推行資金封閉運行模式，征地款、拆遷款與社會閑散資金通過農村金融經濟股份制改革，采取社區居民自愿入股的方式，集資入股。農民的住房先建后拆，以每戶三套，近300㎡房屋進行回遷分配安置。該社區做到了群眾失地不失業、失地不失權，未出現拆遷糾紛與沖突、民眾生活水平下降等問題。在村班子與村民代表會議的主導下，應用經濟、道德與村規等多樣化手段，優化風尚，村內杜絕了一些城郊村常見的賭博、嫖娼、“多妻”、單純食利與孩子厭學等問題，農民快速市民化、文明化。社區成為環境秀美、生活殷實、安居樂業、村風文明、管理民主的典范。這正是對“權利有助于發展”經典命題的有力佐證。
顯然，上述兩個層面的認知與理念，不僅是理解農村土地制度、農村建設用地開發與房產既有政策及其改革方向的關鍵因素，還是理解鄉村治理領域諸政策行為的基本環節，它們依然在全面地影響著鄉村治理領域的政策行為。如何理解農民的主體地位與基本權利，能否平等對待“三農”、視其為價值本身，乃是理解社會主義本質及其與農民發展之間關系的重要基石。這正是解釋既有鄉村治理政策及其改革的“結扣或解扣之節”。現有的城鄉二元性戶籍制度、以及以此為中心的社會福利與保障體制，以戶籍為基礎、以行政手段為支配的資源配置與流動機制等基礎性社會體制，正是以農民權利的輕忽為代價，而其改革也應以對于農民權利與社會主義本質的理念更新為條件。因此，在大眾社會來臨的時代，如何在信任農民、尊重民眾權利的基礎上，合理建構政黨、政府、精英與大眾之間的權力和權利關系，找到穩健而有效的“人民民主”實現形式，實現社會主義的價值理想，乃是鄉村社會與政治治理領域的重大命題。
五、小結
對于改革開放40余年來鄉村治理體制與政策變遷的反思，應當注意建國后“前30年”革命對于鄉村社會的全面而徹底重構之影響。在關注顯性制度與政策變遷的同時，還應特別注意隱性制度與政策的狀況，關注經濟、社會與政治諸領域。就此而言，本文的討論具有政治經濟學分析的性質。這種多面向、多層面的整合性分析，應是鄉村治理變遷議題討論的基本立場，否則，就難以準確而深入地把握該領域的真實狀況。
在1949年后的“前30年”，國家全面重建了一種以集體化與國有化為中心的資源配置體制，以及以戶籍為中心、以行政手段為主導的資源流動制度，進而重建了整體社會的政治經濟制度，形成了新型的農民與集體和政府、鄉村與國家之間的權力與權利體制。自1978年以來，在鄉村社會及其治理領域先后開展了系列撥亂反正與改革創新，計劃經濟體制與政府直接管控經濟和社會生活的方式發生了質的轉變，農民有了相對自主的生活與生產空間。國家還實施取消農業稅、項目下鄉與社會安全網建設等政策，扶助鄉村發展；通過日益技術化與精細化的民生服務，強化公共服務網絡與管理平臺，提升政府能力。但值得注意的是，鄉村社會一直堅持著“革命”的主體性遺產，“前30年”重建的鄉村土地、戶籍與社會福利等基礎性體制、資源配置體制和集權性權力體制仍然在繼續運行，有的甚至還被加碼。因此，在總體性意義上，近40年來農村改革與鄉村治理實踐呈現著技術型治理特點，鄉村治理的能力雖得到顯著提升，但治理體系的現代化依然走在路上。
應當說，近40年來鄉村建設與發展的巨大進步，直接來自于體制與政策改革所釋放和激發的強勁活力，改革開放帶來了“三農”的發展與進步。但“三農”依然被一些基礎性社會體制與權力結構所桎梏。近十余年來，盡管中央政府轉施惠農政策，但仍未能有效扭轉鄉村衰落的總體格局。“鄉村問題是任何一個國家或地區在其發展階段中都會遇到的問題，而鄉村衰落則是傳統農業國在工業化、城鎮化發展到了一定階段后，在城鄉二元體制和市場機制作用下城鄉差距拉大導致的結構性問題。”43世界上諸多國家曾出現過鄉村貧困與衰敗現象，但發達國家的鄉村能夠很快復蘇，呈現城鄉一體化的格局，甚至出現逆城市化的現象，鄉村成為國民向往的工作和生活之地。其城鄉一體化發展主要依靠三類機制：一是借助物理條件的大變化，如交通、通訊條件的改善，縮小城鄉之間的空間距離；二是資源的市場化配置及其在城鄉之間的自由流動，實現城鄉居民在就業、生產與生活的無間流動，如城市居民不僅愿意到鄉村去旅游、休閑，更能到鄉村購買地產而生活或就業；三是政府發揮引導、規制而非主導、管控的角色，強化公共服務與社會保障的均等化建設與監管。
然而，我國絕大多數鄉村地區至今仍未能出現城鄉一體化或逆城市化發展的趨勢，其深層根源就在于上述體制性機制的缺失，即基礎性社會體制方面的不足，盡管物理條件已有大變化。農村資源在依然被源源不斷抽離的同時，卻一直沒有建立反向的自由性、逆城市化機制。顯然，不獨鄉村建設而且鄉村治理，均需要充沛而持續的資源。缺失必要的資源，鄉村建設就不會有活力，更難以培育有活力的治理主體與治理結構。當下在鄉村組織自有財力缺失，鄉村有生力量大量外流、尤其是人才隊伍匱乏，黨政權力全面滲透的大背景下，鄉村基層自治的動能與活力嚴重不足。這正是僅限于村級層面的自治模式漸入死胡同的重要原因。簡言之，“體制性障礙”乃是導致鄉村經濟與居民生活水平落后、鄉村治理整體面貌長期難以得到應有改善和發展的重要原因。就此而言，鄉村發展與振興已到一個歷史性的新階段，需要驅動機制與動力的“除舊布新”。鄉村治理體系與治理能力的現代化，應當走出工具主義理念與技術型治理的局限，邁向以民主、自治、法治和文明為方向的治理創新。
作者系南京大學公共事務與地方治理研究中心主任，政府管理學院教授。
中國鄉村發現網轉自:《治理研究》2020年第5期。
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