摘要：黨的十九大之后，鄉村治理現代化被正式提上中國政治議程。當前鄉村治理面臨的主要問題是鄉村治理現代化的系列部署難以直接導入分化和多元的鄉村社會。對此，本文重點討論中國快速轉型背景下鄉村治理現代化的理論要義、社會基礎與治理體制。研究表明，改革開放以來人口布局、農民形態和產權制度等一系列變遷為鄉村治理現代化奠定了重要的社會基礎。當前，特殊的土地制度不但阻滯和過濾了社會基礎變動所帶來的導向效應，并且塑造了獨特的土地產權秩序，成為鄉村治理的一個特定參數。實現鄉村治理現代化，需要順應鄉村社會基礎結構之變，構建開放性的土地產權秩序，并在城鄉布局、縣鎮關系、村莊體制方面作出適應性調整。
關鍵詞：鄉村治理；社會基礎；產權秩序；治理體制
一、問題的提出
黨的十九屆四中全會提出堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化，并強調把我國制度優勢更好地轉化為國家治理效能。鄉村治理是國家治理的重要環節，鄉村治理現代化是國家治理現代化的題中之義。2019年，中央關于實施鄉村振興戰略的安排主要圍繞鄉村治理展開，這些部署的核心指向可以歸結為一條，即“鄉村治理正規化”。根據筆者歸納，正規化的具體含義，大體包括黨的領導、縣鄉功能、村莊組織、集體經濟等10個方面（表1）。
當前，中國村莊大致可以分為三類：一是城中村、城郊村和經濟發達村，二是典型農區村莊，三是生態脆弱區村莊。大體上講，全國50多萬個行政村中，第一類、第三類村莊各占15%左右，第二類村莊占比在70%左右。在這三類村莊中直接導入正規化的治理體系后，村莊都面臨一系列特定的矛盾和約束：（1）絕大多數村莊并不具備承接鄉村治理正規化任務的能力。三類村莊中，能夠完整承接鄉村治理正規化任務的主要是經濟發達村和典型農區村莊的一小部分，加起來占比大約不超過30%。剩余的70%村莊人口大量外流，很多村莊遴選出合格的村干部都十分困難，更遑論建設一套完整的治理體系了。（2）已經城市化的村莊實際需要導入的是城市治理體系。在30%能夠承接鄉村治理正規化任務的村莊中，很大一部分已經完成了城市化。這些村莊雖然還叫“村”，但其實已經是一個城市形態的居民點了，這時候再去導入一套鄉村治理體系，無論其多么“正規”，都是與它的實際治理需要不相符的。（3）專業農戶群體分散居住的需求缺少相應的政策回應。從全世界經驗看，專門從事商品性農業生產的專業農戶一般要靠近地頭，分散居住，在發育充分的地區這個趨勢已經十分明顯。上述鄉村治理正規化的要求并沒有針對這一趨勢作出針對性的政策安排。
鄉村治理現代化當然意味著治理體系的正規化，但正規化是現代化的必要條件卻非充分條件，也就是說，治理體系正規化并不必然導向治理現代化。從全局看，當前鄉村治理面臨的“真問題”是當國家意圖通過建構一套正式的制度體系、將鄉村治理吸納為國家治理現代化的有機組成部分時，卻面臨著一個公共權威的供給-承接困境。本文擬針對上述問題作論綱性分析，重新認識鄉村治理現代化的理論和實踐內涵，并針對不同的村莊類型給出相應的政策建議。
二、論題建構與分析框架
鄉村治理，可以理解為合理配置各種公共資源以建構鄉村秩序的過程。對這一問題的理解可以分為理論和實踐兩個方面。理論上看，不同學科間關于鄉村治理問題的討論很難形成有效對話，除去理論范式的差異，很大程度上緣于一些基礎性概念和認識沒有明確，因此討論鄉村治理現代化問題，首先要明確其理論要義等基礎性認識。實踐上看，鄉村治理的現代化包含兩個維度：一是資源配置方式的現代化，二是鄉村社會本身的現代性。鄉村社會的現代性來源于工業化、城鎮化進程，長期看現代性可能與資源配置方式互相內生，但在一個特定的階段，可以將資源配置方式看作鄉村社會現代性的外生變量，二者共同決定了鄉村社會的秩序類型。在現實的政策話語中，鄉村公共資源配置方式可以歸結為治理體制，而鄉村社會現代性可以歸結為社會基礎。如果治理體制與社會基礎相適應，則表現為鄉村社會的和諧有序；如果治理體制超越或滯后于社會基礎，則表現為鄉村社會的沖突失序。
據此，該主題下需重點討論三方面問題，即鄉村治理現代化的理論要義、社會基礎與治理體制。
第一，理論要義。當前需要辨明的三個問題：一是當代中國政治話語中“治理”和“鄉村治理”的內涵究竟是什么？二是鄉村治理與國家治理、社會治理、村莊治理這些關聯概念有什么區別和聯系？三是從學理上講，傳統鄉村的現代轉型以及鄉村治理現代化要經歷一個怎樣的演化過程？
第二，社會基礎。人是一切社會治理的基礎。人的因素又可以進一步細分為人的數量和行為兩個方面關于人的數量和行為對治理活動的影響可以參見人類學相關研究。一項研究表明，在小群體社會里，人們可以通過反復接觸獲取完整的信息，從而建立相互信任，并對暴力分子有所防范。這種社會內部的行為方式和公共權威通常是約定俗成的。關于這類群體的規模上限學界有不同意見，大致在50~200人，比較權威的說法是150人左右（Dunbar指數）。在鄉村治理中，人的數量因素體現為人口布局，人的行為因素體現為農民形態。人類行為和社會治理活動在很大程度上是制度的函數。在聯結人與社會治理的多樣化的制度安排中，產權制度具有特殊重要的意義。鄉村現代化進程中社會基礎變動和治理體制調整，在很大程度上受到產權制度的調節和影響。自然演化形成的產權安排，具有較強的自適應和自學習能力，通常會隨著社會基礎的變動而自發調整，但人為建構的土地所有制體系具有較強的阻滯和過濾功能。如何依據不同類型村莊的社會基礎變動，在堅持集體所有制的前提下通過產權改革塑造合適的土地產權秩序，進而順利導入現代化的治理體制，實現社會基礎與治理體制的適配，是中國鄉村治理體系變革面臨的一個特殊問題。
第三，治理體制。鄉村治理體制包含多個層次，既包括村莊自身的治理結構與權力配置，也包括村莊與外部共同體之間的關系。從中國實際看，廣義的鄉村治理體制，從宏觀到微觀依次包含城鄉關系、縣鎮關系和村莊體制三個方面。厘清城鄉關系，主要是明確不同類型村莊鄉村治理的功能和邊界；定位縣鎮關系，則是為了給鄉村治理找尋一個區域性的經濟和公共服務中心；而村莊體制，其核心問題是處理好村莊內部的自我管理和利益關系。
據此，文章主體部分的安排如下：第三部分闡述鄉村治理現代化的理論要義；第四部分從人口布局、農民形態、產權秩序等方面討論鄉村治理現代化的社會基礎；第五部分從城鄉布局、縣鎮關系和村莊體制等方面討論鄉村治理現代化的治理體制。第四、第五兩部分的討論中，同時蘊含了相應的政策含義。
三、鄉村治理現代化的理論要義
（一）鄉村治理：一個概念的正式化過程
鄉村治理作為一個學術概念已經流行近20年，但正式進入官方話語的時間并不長。黨的十八屆三中全會提出“國家治理體系和治理能力現代化”，黨的十九大將“治理有效”納入鄉村振興的總目標，隨后中央又密集地進行了若干重要部署，短短幾年間，鄉村治理就完成了從學術概念到政治話語再到政策議程的“三級跳”。看似波瀾不驚的過程背后，實際經過了復雜的話語博弈。在新自由主義理論中，治理通常被看作是一種多元性、分權化、多中心的管理方式，且特別強調政府與其他治理主體是平行合作關系，而非上下的科層關系。一種比較極端的認識甚至認為“Governing without Government”——“治理即是無需政府的管理”。顯然，這既不能反映中國政治話語中治理概念的內涵，也與西方經典意義上的治理概念相去甚遠。
“治理”概念中國古已有之。中國歷代典籍中，先后出現過“所居治理”“京師治理”“治理有聲”“治理民事”“治理之績”等表述。從這一演化可以看出，漢語中的“治理”，早期通常是指國家處于一種按規則行事、井然有序的狀態，而后來演變為一種治國理政方式的統稱。在《牛津英語詞典》中，治理對應的英文governance作為動詞時具有控制、統治、掌握以及直接或間接的影響等含義，作為名詞時則是指實施控制、管理的行為或方式。可見，從本源上講，中西方的治理概念之間并無本質區別。在一般意義上，治理泛指管理、控制、統治某個事物或某個實體（包括國家）的行為和方式，而非特指管理、控制、統治某個事物或某個實體（包括國家）的某類行為和方式。對治理概念的運用，要把握兩個關鍵點：第一，不同領域的治理內涵差異很大。比如，全球治理通常強調規則協商，主權國家的治理強調政府能力和治理效果，而公司治理則更關注內部組織流程的改善。第二，治理概念在運用與發展中，一定會與特定的時代問題相結合，從而形成不同的治理話語。但任何的話語指向都不具有無可置疑的規定性，每個國家都可以依據自己面臨的實際境況賦予治理以特定的內涵和指向。
“治理現代化”是中國特色社會主義進入新時代政治話語的一次重要革新。2014年，習近平總書記專門撰文強調：國家治理體系和治理能力是一個國家制度和制度執行能力的集中體現。國家治理體系是在黨領導下管理國家的制度體系，國家治理能力則是運用國家制度管理社會各方面事務的能力。黨的十九屆四中全會再次申明了這一點，強調“把黨的領導落實到國家治理各領域各方面各環節”。楊光斌進一步分析認為，在馬克思主義國家理論話語中，“治理”是社會主義國家政治統治與政治管理的有機結合。可見，當下中國政治話語中的“治理”，是經由官方重新定義過的正式概念，而不再是流行市肆的、未經批判的、可以隨意闡釋的概念，更與西方新自由主義的治理具有本質區別。與之相應，“鄉村治理”“治理有效”“鄉村善治”等都是中國特色社會主義治理體系的組成部分，在內涵上理所當然與國家治理現代化的總體意蘊保持一致。
（二）鄉村治理與關聯概念的辨析
不少學者對國家治理、政府治理、社會治理、基層治理等概念作過辨析，卻很少有人就鄉村治理與上述概念的關系作專門討論，筆者嘗試辨析鄉村治理與國家治理、社會治理、村莊治理等概念的關系。
1.鄉村治理與國家治理。官方話語中，鄉村治理包含了鄉村社會治理體制和鄉村治理體系兩層含義。作為治理體制理解時，鄉村治理是國家治理總體框架和正式制度的一部分；作為治理體系理解時，鄉村治理是指依據國家治理總體框架確定的針對鄉村的治理方式和工作體系。我們平時所說的鄉村治理，主要指后者。當鄉村治理與國家治理作為相對性概念出現時，前者主要是指鄉村社會公共資源的配置過程，而后者通常指國家的總體性治理和跨區域公共資源的統籌配置。
2.鄉村治理與社會治理。社會治理是國家治理的重要方面，通常可以理解為國家和社會協同實施的對基層社會各領域的管理。從城鄉差異的角度，又可以將社會治理區分為城市治理和鄉村治理。但基于這一區分進行討論的時候，人們通常會忽視一個根本性問題：鄉村治理的最終歸宿在哪里？鄉村治理概念具有永恒的正當性嗎？實際上，鄉村治理是一個歷史范疇，在相當長的歷史時段將具有特定含義和特殊指向。鄉村治理現代化的終極歸宿是城鄉社會治理一體化，這時候一個國家的社會治理不必再區分鄉村和城市，鄉村治理概念也就走到了盡頭。這或許是主要發達國家很少使用鄉村治理概念的原因。
3.鄉村治理與村莊治理。近些年，村莊個案研究以及不同類型村莊的比較研究在學術界十分流行。這類研究著眼的多是村莊內部的政治關系和治理活動，往往不太關注全局性的鄉村發展規律和鄉村社會演化趨勢。其中當然不乏精品之作，但關鍵問題是村莊治理研究難以為全局性的鄉村治理研究提供充分的理論資源。這是因為，盡管鄉村是由一個個村莊構成的，但全局性的鄉村治理理論并非由村莊治理理論拼裝而成。村莊治理研究或許具有典型意義，也能提供一定的知識增量，但其很難代替對鄉村治理這一宏觀對象本身的認識，也就難以轉化為具體的政策調整方案。
（三）鄉村治理現代化的演化空間
要將現代化的治理體制順利導入鄉村社會，必須對鄉村社會的現代性水平作出評價，這就要求我們回到當代中國鄉村社會本身，明確其演化空間。
傳統鄉村社會主要有以下特征：（1）生產效率很低，幾乎沒有積累；（2）小農聚居，社會分工水平很低；（3）農民只是部分參與不完全市場；（4）農民受制于外部社會集團并在社區內部形成依附性關系。現代鄉村社會的主要特征是：（1）生產力水平大幅提升，資本取代土地和勞動力成為農業生產的決定性因素；（2）社會分工深化，農民深度卷入大尺度的社會分工體系；（3）商品性家庭農業逐步形成并嵌入世界性市場當中；（4）依附性關系逐步解體，代之以商業關系和自主合作關系。當前，中國鄉村恐怕既找不到一個完全傳統的村莊（這既包括前現代的舊傳統，又包括社會主義的新傳統），也找不到一個完全現代的村莊，不同類型的村莊處于一個過渡譜系的不同位置上。上述傳統—現代的過渡譜系構成了當代中國鄉村社會基本的演化空間，本文要討論的鄉村社會基礎與治理體制問題也在這個空間中展開。
四、鄉村治理現代化的社會基礎
（一）人口布局
在較強的自然演化條件下，特定的人地關系和生產條件會形成特定的居住形態，政府再據此選擇適當的治理方式。古代社會，人口相對土地而言是稀缺品。如《墨子》所載：“今天下好戰之國，齊晉楚越，若使此四國者得意于天下，此皆十倍其國之眾，而未能食其地也。是人不足而地有余也。”這種情況下，土地邊際效用低而勞動力的邊際效用高，于統治者而言占有人口比占有土地更重要。這時社會治理呈現兩個特點：一方面，人口相對稀疏，戶均土地占有可以達到耕作能力上限，社會剩余較多，農民生活比較富足（當然是一種低水平富足）；另一方面，農民在與政府的博弈中處于相對優勢地位，政府出于周邊競爭和維護統治的需要，大概率會采取休養生息政策。在地廣人稀的情況下，“五口百畝之家”成為古代個體農戶的經典形態，這類個體農戶的空間展布為人口增長和社會綿延奠定了基礎。
魏晉之際，中國歷史進入戰爭最為頻繁的時期，此后一直到唐代以前，人口波動十分劇烈，常常因戰亂導致流民遍野、人口銳減、土地荒蕪。因應這一局面，這一時期國家治理層面實行的是“土地還授”制度，確保人地匹配；鄉村治理層面，則呈現出“塢堡”“莊園”等自衛形態。唐宋之際，中國地理空間固化與農業技術變革擴張同步出現，人地關系開始發生逆轉，“五口百畝之家”的個體農戶形態走到了盡頭，小自耕農和佃耕農的聚居形態成為鄉村社會的主體。明朝初年，通常意義上講的傳統小農社會基本形成。此后，國家治理層面，僅在縣級以上設立正式的政府組織，而在農村社會保留自治性的政治結構；鄉村治理層面，以村莊作為基本的聚居單位和治理單元，并賦予地方精英以一定的治理權限作為政府的補充。可以說直到20世紀末，小農聚居的居住形態和以此為基礎的治理形態都沒有大的變動。傳統社會中，農業生產方式、戶均土地數量、余糧率等因素大致可決定國家的治理形態。
最近十幾年，中國進入快速城鎮化階段，人口布局發生重大調整。根據官方統計，目前城鎮化率達到59.58%，與1978年相比提高了41.66個百分點；鄉村人口5.6億，其中農業勞動力2億，占全國勞動力比重的26.1%。上述數據存在的問題是：城市化率被低估，農業勞動力比重被高估。造成前一問題的原因是，很多居民點本質上已經是城市，由于城鄉區劃不合理，導致統計時仍被納入鄉村范疇。后一問題的出現則主要與傳統統計方式無法恰當區分實際務農時間有關。按照比較可信的估計，當前真實的城鎮化率大約為63%，實際的農業勞動力比重大約為16%。如果假定人口和勞動力總量不變，據此可推算，當前鄉村人口規模約為5.2億，農業勞動力總量約為1.2億，后者約為前者的1/4。從這個數據看，鄉村人口比改革之初的1978年減少了2.7億，比1995年鄉村人口達到峰值時減少了3.4億，更重要的是，農業勞動力總量比達到峰值的1991年減少了2.7億，僅相當于峰值的30%。預計在2035年前后，人口將達到14.5億的峰值，假設城鎮化率為75%，鄉村人口約為3.6億，如果仍按農業勞動力占鄉村人口1/4的比例估算，農業勞動力數量將不超過1億人。從這一趨勢看，用小農社會來描述當代中國已經不再合適，城鄉中國形態趨于成熟，一個城市中國也已呼之欲出。
人口布局變動的政策含義是：（1）鄉村人口特別是農業人口大幅減少的條件下，原有的城鄉區劃體制、村莊治理方式、農業組織制度都已經不適應新的情況，需要作出適應性調整；（2）假設不采用強力干預，在鄉村人地比例較低的情況下，從事非農活動者傾向于集中居住，而真正務農者傾向于分散居住，農業和村莊將趨于分離。
（二）農民形態
我們通常把傳統中國鄉村社會稱為“小農社會”，將其對應的經濟形態稱作“小農經濟”，這些判斷都與“小農”這一農民形態有關。理解當代中國鄉村社會的性質，仍然要從這一關節入手。
何謂小農？小農對應的英語是peasant，該詞的本意是指種田人，但通常帶有身份低下的意味；今天英語中提到農民的時候一般用farmer這個詞，可以理解為農業工作者。英國的身份農民消失較早，后來歐陸的此類農民多用法語描述。法語中的paysan（小農）同樣帶有身份色彩，現在提到農民時通常用agriculteur或fermier來表示。小農的“小”，只是在翻譯過程中為了傳遞詞匯內涵而作的一種語言處理。從學理上講，決定小農本質的主要不是其經營規模大小，而是其經濟社會形態。小農的核心特征有兩點：一是維持家計，二是依附性。恩格斯的“最低限度”論、恰亞諾夫的“家庭周期”論強調的都是小農維持家計生存的特征。小農的依附性則既包括其對外部社會集團的依附，又包括農民社會甚至社區內部的差異所帶來的依附關系。正如Mintz所言，農民看上去全都是犧牲者，可事實上也有農民躋身掠奪者之列。小農并非是一成不變的，小農的終結是不可逆轉的歷史潮流。在恩格斯寫作《法德農民問題》的時代，歐洲小農就已經脫離了其古典形態，只是他們還占有著小塊土地，這是一種過了時的生產方式的殘余。人類學的研究發現，城市化時代的農民早已從那種固守土地、厭惡風險的小農逐步轉變為尋求上升機會的人，其中一部分希望就地擴大生產、增加農業收入，另一部分則希望進入城市就業、獲得更高報酬。
目前，大量農民進入城市，留在村莊的主要是兩類群體：一是小農戶，二是專業農戶。黨的十九大提出“實現小農戶和現代農業發展有機銜接”之后，不少人援引小農理論來論述這一問題。實際上，小農戶是與小農有著本質區別的歷史范疇：（1）小農戶只強調經營規模小、務農收入低，并不包括傳統小農理論所強調的維持家計和依附性特征，更與身份等級等因素無關。十九大報告的官方翻譯中，將小農戶譯作small household farmers，從這個翻譯已經可以看出小農戶與小農有著本質區別。（2）現在所謂的小農戶并不是一個獨立的“戶”。小農戶大多是老弱婦幼等留守成員，他們本身不是一個獨立的家庭，而是某個家庭的一部分。這個家庭的主要勞動力和主要收入都在城市，留守成員的生活主要依靠城市匯回工資。那種主要勞動力身體健全、舉家留村，靠小規模土地經營獲取低水平務農收入的家庭，已經很難見到。（3）就其主體而言，大多所謂的小農戶不是真正的務農者。一些農戶沒有將承包地流轉出去，看上去是在自己耕種，但實際上，他們的耕作依靠的主要是社會化服務體系，留守成員主要發揮簡單的看護和核算功能。現在所謂的小農戶本質上是城市化的滯留人群和后備部隊，傳統的小農理論已經完全不能套用到小農戶身上。
未來的農業，從生產方式上說是商品性家庭農業生產，承載生產的組織形態是家庭農場，從事生產的農民形態是專業農戶。三者是三位一體的關系，專業農戶是家庭農場等經營單位背后的人格化代表。專業農戶是指專業化程度高、技術水平高、經營收入高的商品化家庭農業生產者，其中，既包括直接從事農林牧漁業規模化、集約化生產的專業戶，也包括從事農業生產性服務業的專業戶。根據大略的統計，當前約有專業農戶500萬戶，小農戶2億戶，小農戶從數量上看還具有絕對優勢。但從土地經營角度看，直接由專業農戶經營的土地大約5億畝，由專業農戶生產托管的土地面積接近14億畝，也就是說絕大部分耕地實際上是由專業農戶直接或者主導經營的。換言之，當前小農戶的外在形式雖然還保留著，但其內在的生產經營形態已經發生根本性轉變。未來，隨著老年人自然生命的終結和兒童成年進入城市，小農戶數量勢必出現斷崖式下降；而在非農就業機會和相對收入等市場信號的引導下，專業農戶數量還會大幅度上升。可以預計，二三十年之后中國農業生產將主要由專業農戶承擔，他們是鄉村振興的中堅力量。
專業農戶崛起的政策含義是：傳統的小農社會趨于解體，在較為充分的市場競爭條件下，專業農戶逐步替代小農戶是一個不可避免的趨勢。小農戶對國家秩序建構具有基礎性意義，專業農戶對中國農業發展具有長遠性意義。過渡階段必須處理好農民政策中效率、公平與穩定的關系，針對專業農戶宜效率優先，針對小農戶宜公平兜底，但不宜過分強調對某一類農戶的特殊保護，避免農民議題“政治化”。
（三）產權秩序
治理活動與產權制度關系密切，土地產權制度是鄉村社會治理的基礎性規則。產權制度會影響人的行為、資源配置和經濟績效，還會影響國家在產權保護和實施中的手段和成本，從而形成特定的產權秩序。理解中國鄉村治理關系的獨特性，必須把握土地產權制度生成和演化的政經邏輯。
在產權封閉條件下，盡管鄉村社會也具有某種“秩序”，但由于組織和成員間激勵不能相容，這注定是一種維護成本極其高昂的“緊張型秩序”。改革開放以來，我國實現了從“產權封閉秩序”向“產權開放秩序”的轉變，這為鄉村治理現代化提供了重要的基礎。一是給農民松綁，為城市化大幕的開啟創造條件；二是給土地松綁，為土地資源高效配置奠定基礎；三是給秩序松綁，建立了激勵相容的社會穩定系統。可以說，土地產權秩序的開放是中國鄉村發展的“門階條件”，如果沒有這個前提，鄉村社會的效率、平等、穩定都無從談起。然而開放的過程還遠遠沒有完成，土地制度中存在的痼疾和人們的思想束縛都還沒有完全解除，由此形成了一種限制性的“產權開放秩序”。由于土地產權秩序的過濾和屏蔽，社會基礎變動所引發的治理需求變動難以順暢傳導到治理體制上，形成了鄉村治理現代化的“瓶頸”和“梗阻”。
第一，集體成員“退出權”缺失，城鎮化進程本應帶來的人口布局調整受到限制。現在的集體經濟組織，既不能自由進入，也不能自由退出。相比于改革之前，城鎮化率上升了40多個百分點，城鄉人口布局發生了重大變化，但進城農民即便已經登記為城市戶籍，仍然難以有償退出在農村的集體成員權益，這就給進城農民在農村留下了一個“尾巴”。雖然多部法律都規定了進城農民可以“依法自愿有償”退出各項集體成員權益，但長期以來這項制度只停留在文本層面，缺少真正的操作空間。由于這個“尾巴”的存在，一方面，進城農民不能將原有權益變現，遲滯了其融入城市的步伐；另一方面，留鄉農民也不能擴大集體權益的份額，既不利于專業農戶崛起，也不利集體經濟真正壯大。
第二，“政社合一”體制保留了產權秩序的政治解決機制，給鄉村社會穩定留下隱患。改革開放后，雖然取消了鄉鎮層面的“政社合一”體制，但是村莊一級的“政社合一”體制傳遞至今。在一個成熟的經濟體中，產權問題通常歸入私人事務范疇，產權調整一般通過市場交易解決。但在“政社合一”體制下，公共事務和私人事務沒有明確邊界，特別是集體土地制度與村民自治制度攪和在一起，土地問題不僅不是一個經濟問題，也不是一個法律問題，而是成了一個政治問題。在經濟發達村莊，什么人可以獲得股東資格，又可以享受多少分紅，向來不是依據投入和貢獻確定，而是由政治角力解決。在典型農區村莊里，一部分人依據《農村土地承包法》主張承包期內不調整，另一部分人則主張將人口增減帶來的土地不均認定為法律規定的“特殊情形”，需要依據《村民委員會組織法》通過“民主”討論解決。無論哪種情況，都無確定的規則，全憑政治博弈角逐勝負。村莊政治的背后往往是各種勢力的對抗，無論何種力量占據優勢，對政治穩定都有破壞之虞。
第三，產權制度調整相對于社會基礎變動的滯后，已經引發了關于土地問題的新的意識形態沖突。諾斯指出：（1）當產權實施與一個社會中的主導性的產權意識形態相一致時，維護這種秩序的成本是比較低的；（2）如果人們的經驗與意識形態的矛盾積累到足夠量級，會引發意識形態的改變。當前鄉村社會中專業農戶和小農戶的關系在一定程度上即服從這一邏輯。改革初期人們大多認為土地是集體的，自己只是拿來用，因此對于土地權利的認識普遍比較模糊。隨著專業農戶崛起，他們逐漸發現租期過短、地塊頻繁變動都不利于土地長期投資，于是對于強化土地產權有了明確的期望。特別是農地“三權分置”改革之后，他們的意愿愈發強烈，而與之對照，絕大多數小農戶的認識還停留在過去。兩者事實上已經服從不同的土地產權意識形態。一些專業農戶流轉土地后（特別是跨村鎮流轉）常常受到當地小農戶的滋擾即與此有很大關系。長遠看，如果采用消極等待而不下決心深化改革，二者之間沖突的擴大恐怕難以避免。
土地產權制度變革的政策含義在于：（1）實質性啟動集體成員權益的一攬子退出改革；（2）加快推進政經分開，避免土地問題“政治化”；（3）開放集體經濟組織，逐步賦予集體經濟組織成員退出、重組與再聯合的權利。通過這些改革，建立起更加開放的土地產權秩序，減少產權制度對社會基礎變動的過濾和阻滯，從而讓鄉村治理體制的調整更加靈活。
五、鄉村治理現代化的治理體制
本部分基于前述分析，對鄉村治理體制所涉及的若干實際問題進行討論，并明確其政策含義。一個核心關切是回應文章開篇提出的問題——現代化治理體系如何真正導入中國的鄉村社會。
（一）城鄉布局
中華人民共和國成立之初的城鄉劃分采用了人口總量和產業特征的混合標準，在當時是比較先進的，也適應中國國情。但多年下來，城鄉劃分標準只進行了小幅調整，行政區劃調整的節奏遠遠跟不上城鄉關系演化的速度。最早意識到這一問題的是統計部門，他們發現完全按照行政區劃進行統計難以反映中國真實的城鎮化率，于是國家統計局在1999年以行政區劃為基礎出臺了統計上的城鄉劃分標準。但時至今日，僅僅調整統計口徑已經不夠了，很多地方雖然還叫“鄉”和“村”，但從經濟形態和居住形態上講已經是城鎮了，這時候如果仍然按照行政區劃將鄉村振興政策資金投入到這些地方，不但造成財政資金浪費，而且錯置了政策準星。主要發達國家有兩條經驗值得重視：一是將聚落特征和人口稠密度作為城鄉劃分的基準。如果一個居民點人口密度和人口總量達到一定標準，且與其他居民點之間具有曠野分隔，則這個居民點可以被看作一個獨立的城鎮。二是構建多尺度、多類型的城鄉空間劃分體系。不同部門依據自身政策目標確定不同的城鄉劃分標準，這個標準只與特定政策瞄準有關，與城市的法人屬性和行政層級無關。如果能夠借鑒這兩條經驗對我國的城鄉劃分體系作出適當調整，那么城鎮化水平被低估、鄉村振興政策資金投放錯位等問題都可以迎刃而解。
日本學者研究發現，能夠在30分鐘之內到達中小城市中心的農村地域，農業的各項活力指標都比較高。中國胡煥庸線以東面積約為400萬平方公里，參照上述指標，如果希望鄉村發展具有較強的活力，那么每1200平方公里要有一座城市，這樣估計下來中國東部至少要有3000多座城市。再考慮西部一部分地區也要適度開發，這里至少要有500座城市。綜合東西部情況，中國預計要有大小4000座城市才能支撐起廣袤鄉村的發展。目前，中國縣級（含縣城）以上的城市總共2480多座，距離4000座還有較大缺口。要彌補這個缺口，目前的20000多個鎮中至少要再發育出1500座小城市。由于東中西部發展不平衡，東部地區城市密度已經很高，因此要有效支撐全局發展，實際需要建設的小城市要比上述數據還要多。據此，建設（轉置）1000座小城市這個目標已經有必要提上政策日程。
在城鎮化大潮中，原有的鄉村居民點朝著兩個方向發展：一方面，一部分鄉鎮和城郊村、城中村、經濟發達村吸納了大量外來人口，如果按照人口密度劃分，已經達到了小城市標準；另一方面，典型農區和生態脆弱區的村莊人口大量流出，村莊規模快速收縮甚至走向消亡。這意味著，以現有村莊為基本單元的鄉村治理格局已不具有無可置疑的正當性。未來，達到小城市規模的居民點要及時引入城市治理模式，大量不大不小的村莊合理歸并為具有規模效應的大型居民點，而人口流出較多的村莊需要收縮為專業農莊等小型居民點。
對村莊“空心化”問題也要有正確認識。村莊“空心化”本質上是高素質勞動力向高勞動生產率部門集聚的過程，這是經濟發展的一個客觀結果。城鎮化過程中必然有一部分村莊消失，這本是一個自然歷史過程，大可不必過度緊張。在不改變空間布局的情況下，要去治理“空心村”幾乎是不可能的。一個個具體村莊的“空心化”實際上是無解的問題。所謂“空心村”治理，主要是處理好城鄉人口布局的調整和過渡問題，確保城鎮化快速推進過程中鄉村社會總體穩定。
（二）縣鎮關系
從國際通行經驗來看，處于城鄉之際的鄉鎮在鄉村發展中具有重要的帶動作用。鄉鎮不但能夠為鄉村居民提供教育、醫療、購物等基本公共服務，還能夠為他們提供非農就業機會和創新活力。中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于加強和改進鄉村治理的指導意見》明確提出，“構建縣鄉聯動、功能集成、反應靈敏、扁平高效的綜合指揮體系，著力增強鄉鎮統籌協調能力，發揮好鄉鎮服務、帶動鄉村作用”。然而，由于各地縣鎮能力的不平衡性突出，落實這一要求要依據不同的縣鎮能力結構分類施策。
按照縣鎮能力矩陣（表2），可以把全國縣鎮關系分為以下四種情形：第Ⅰ類是縣鎮雙強型，這種情況在東南沿海發達地區比較常見，典型的如廣東、蘇南等地；第Ⅱ類是強縣弱鎮型，這種情況多出現在北方沿海發達地區，典型的如山東、蘇北等地；第Ⅲ類是弱縣強鎮型，這種情況多出現在較發達地區的特殊區域，全國200多個特大鎮有不少處于這一縣鎮結構當中；第Ⅳ類是縣鎮雙弱型，中西部欠發達地區多半屬于這種情況，典型如西北干旱區、東北高寒區等。
第Ⅰ類和第Ⅲ類地區，城市化水平比較高，鄉鎮通常可以不靠縣城給養獨立發展，這時可以根據財力和人力水平適度強化鄉鎮建設，發揮其區域中心作用，有條件的鄉鎮可以往小城市方向發展。第Ⅱ類地區，鄉鎮依附于縣城生存，自身不具備獨立的帶動和服務能力，這種情況下宜收縮鄉鎮一級的組織機構和財政支出，由縣城發揮統籌協調、統一服務、集中建設的功能，必要時可將若干鄉鎮合并為一個片區統一管理，以提升行政效率和公共服務效率。第Ⅳ類地區由于自然因素和經濟趨勢的影響，應預見到大部分縣城、鄉鎮都可能會走向衰落，這種情況下，宜將資源上收到地級市或者某一個縣城進行統籌協調，調整區域內部的區劃格局，以最大限度減少資源耗散。
（三）村莊體制
長期以來，村支“兩委”關系是困擾中國鄉村治理的一個難題。近幾年，大部分的村莊又建立了村務監督委員會和集體經濟組織，再加上各式各樣的理事會、議事會、監事會，小小村莊疊床架屋，本已糾纏不清的“兩委”關系更趨復雜。2019年以來，中央多次要求村黨組織書記通過法定程序擔任村民委員會主任和村級集體經濟組織、合作經濟組織負責人（以下簡稱“一肩挑”），實現村級組織主要負責人“一肩挑”，將原來的所謂“兩委”關系化解于無形，解決困擾鄉村治理多年的弊病，好處不可估量。
黨的領導是一種總體性的制度安排，各類村級組織的負責人由同一人兼任，并不否定組織間的職能分工，特別是村民委員會事務和集體經濟事務分離，也就是“政經分開”，是中央明確提出的。在推行“一肩挑”過程中，要切忌退回到“政經不分”“政社合一”舊體制中去。當前村級治理的目標是黨組織全面領導村莊各項工作，并分別通過領導村民自治組織和集體經濟組織管理社會和經濟事務。但按照目前法律，村民自治組織的功能幾乎覆蓋了全部村級事務，既制約了黨的全面領導作用，也擠壓了集體經濟組織自主經營的空間。如果要實現鄉村治理正規化的目標，必須對村民自治制度進行系統性變革。當然這是一個長期工作。
村民自治是一個歷史范疇，認識本質必須回到本源。人民公社解體之后，生產大隊和生產隊功能失效，出現了“治理真空”，面對這一問題，一些地方組建了村民“自組織”處理部分公共事務，這是村民自治組織的雛形。為緩解基層組織財政供養壓力，國家很快將村民自治加以制度化并在全國推廣，這實際是古已有之的“大國末梢定理”再次啟用。村民自治組織最初的任務其實是維護社會治安，但隨著制度演化，今天村民自治的功能已經遠遠超過了初創時期。村民委員會的本質屬性是“基層群眾性自治組織”，從這一組織性質而言其并不必然是“政治自治”。雖然法律規定村民委員會實行“民主選舉”，但作為一種自治的實現機制，這并非不能討論。傳統鄉村普遍實行自治，但這種自治與民主毫無關系；現代社會中自治未必要依靠選舉實現，選舉也并不必然意味著民主。從這個意義上講，村民自治制度的變革不應拘泥現行體制，而應該回到鄉村治理的需要去思考。
考慮鄉村的分化，村民自治制度的改革可以有以下幾種思路：（1）如果一個村莊規模已經擴張到小城鎮標準，完全可以轉置為城市并建立城市治理體系，原有的村民自治將轉型為城市居民自治。（2）如果一個村莊已經收縮為只有幾戶專業農戶的小型居民點，那么完全可以將其歸并到周邊城鎮或村莊進行管理，而不必為這幾戶人家建立單獨的自治體，更沒有必要讓少數人去搞選舉。（3）除去以上兩類村莊，占當前鄉村社會主體的是居于中間的不大不小的村莊。現代社會治理條件下這些村莊面臨的情形是：大量的公共事務已經由政府承擔，黨組織在村莊管理中發揮領導核心作用，村莊經濟活動交由集體經濟組織承擔。再考慮市場化條件下農村居民普遍去政治化的特征，村民自治的最佳選擇恐怕不是強化所謂的“民主”（特別是“選舉民主”），而是突出加強“自治”（特別是“生活自治”）。
作者系中國社會科學院政治學研究所助理研究員
中國鄉村發現網轉自:《華中科技大學學報（社科版）》第四期
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