［內(nèi)容提要］國(guó)家治理價(jià)值目標(biāo)包含秩序、效率和公正。秩序價(jià)值對(duì)改革開(kāi)放前的兩次農(nóng)地制度變遷施加了主導(dǎo)作用，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的孕育過(guò)程證明了國(guó)家治理必須兼顧秩序、效率和公正。由于改革的漸進(jìn)性和深刻的歷史成因，農(nóng)地制度一定程度上阻滯了要素供給，加劇了農(nóng)業(yè)領(lǐng)域供需兩端的結(jié)構(gòu)性矛盾。均衡化的國(guó)家治理價(jià)值目標(biāo)結(jié)構(gòu)指引下的“三權(quán)”分置改革，有利于完善要素供給，各地對(duì)此進(jìn)行了卓有成效的探索。通過(guò)總結(jié)地方經(jīng)驗(yàn)和站在國(guó)家治理的高度上，發(fā)現(xiàn)農(nóng)地制度改革應(yīng)該強(qiáng)調(diào)政府的供給基本公共服務(wù)、吸納農(nóng)民改革意見(jiàn)、培育農(nóng)村社會(huì)組織和拓展流轉(zhuǎn)服務(wù)市場(chǎng)的職能。農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的整體謀劃應(yīng)從國(guó)家治理的價(jià)值目標(biāo)結(jié)構(gòu)著眼，從政府具備對(duì)改革的支配性地位的體制背景出發(fā)，通過(guò)政府職能的主動(dòng)轉(zhuǎn)變以更好地發(fā)揮政府、市場(chǎng)、社會(huì)和農(nóng)民的作用。
［關(guān)鍵詞］供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革；國(guó)家治理；農(nóng)地制度；生產(chǎn)要素。
一、引論
近年來(lái)，我國(guó)農(nóng)業(yè)領(lǐng)域時(shí)常出現(xiàn)產(chǎn)品增產(chǎn)但價(jià)格偏低甚至嚴(yán)重滯銷(xiāo)的困境。當(dāng)國(guó)內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品滯銷(xiāo)時(shí)，國(guó)外農(nóng)產(chǎn)品在中國(guó)市場(chǎng)依舊暢銷(xiāo)。以中美農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易為例，“中國(guó)長(zhǎng)期對(duì)美農(nóng)產(chǎn)品都是處于貿(mào)易逆差狀態(tài)，2017年的逆差額為164億美元，據(jù)統(tǒng)計(jì)，2017年每個(gè)美國(guó)農(nóng)民平均向中國(guó)出口農(nóng)產(chǎn)品1萬(wàn)美元以上”。這些現(xiàn)象映襯出中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展的新情況和新問(wèn)題：結(jié)構(gòu)性矛盾已經(jīng)替代總量不足成為農(nóng)業(yè)發(fā)展的主要矛盾，階段性的供過(guò)于求和供不應(yīng)求同存。供需兩側(cè)結(jié)構(gòu)性矛盾的關(guān)鍵癥結(jié)仍在供給側(cè)，農(nóng)業(yè)供給側(cè)難以及時(shí)因應(yīng)需求側(cè)的變化進(jìn)行轉(zhuǎn)型升級(jí)，引致了國(guó)內(nèi)和國(guó)際的兩層結(jié)構(gòu)性矛盾。這兩層矛盾又統(tǒng)一表現(xiàn)為供需端產(chǎn)品種類(lèi)之間的錯(cuò)配和產(chǎn)品質(zhì)量之間的錯(cuò)位。
供需端產(chǎn)品種類(lèi)之間的錯(cuò)配。作為國(guó)民經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)的農(nóng)業(yè)，具有為人們提供食品和相關(guān)產(chǎn)品的功能。近些年，我國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展增速較快，從2015年到2018年，糧食的年產(chǎn)量增加了729億斤。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的總體量基本能夠滿(mǎn)足民眾“吃飽”的需求，但若細(xì)剖農(nóng)產(chǎn)品的種植生產(chǎn)結(jié)構(gòu)，不難發(fā)現(xiàn)一些產(chǎn)品的產(chǎn)量和其實(shí)際需求量并不相稱(chēng)，甚至出現(xiàn)了較為嚴(yán)重的供需失衡。如，大豆等農(nóng)產(chǎn)品出現(xiàn)了嚴(yán)重的供給不足——主要靠進(jìn)口以滿(mǎn)足國(guó)內(nèi)市場(chǎng)。其中一個(gè)原因在于經(jīng)營(yíng)體制，大豆的單位產(chǎn)量遠(yuǎn)低于國(guó)際水平，生產(chǎn)這類(lèi)產(chǎn)品的比較收益既低于國(guó)際水平，也低于生產(chǎn)其他產(chǎn)品的實(shí)際收益。自2014年起，每畝大豆的凈利潤(rùn)便降為負(fù)值，2017年我國(guó)大豆每畝的凈利潤(rùn)更是降至－130.89元。產(chǎn)品種類(lèi)之間的錯(cuò)配還體現(xiàn)在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)融合不足導(dǎo)致農(nóng)業(yè)多功能屬性開(kāi)發(fā)不足。農(nóng)產(chǎn)品既要滿(mǎn)足民眾對(duì)優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品的需求，還要滿(mǎn)足民眾對(duì)農(nóng)業(yè)觀光休閑的體驗(yàn)性、服務(wù)性的需求。目前農(nóng)村農(nóng)業(yè)發(fā)展多停留在第一產(chǎn)業(yè)的低附加值狀態(tài)，既不能滿(mǎn)足民眾不斷提檔的物質(zhì)文化消費(fèi)需求，也無(wú)法開(kāi)發(fā)內(nèi)含于農(nóng)村農(nóng)業(yè)的生態(tài)環(huán)境、風(fēng)土人情等獨(dú)特價(jià)值。缺乏產(chǎn)業(yè)融合的農(nóng)業(yè)發(fā)展模式過(guò)于平面，農(nóng)業(yè)收益有限。農(nóng)業(yè)發(fā)展中的產(chǎn)業(yè)融合不足，源于農(nóng)村缺乏鄉(xiāng)村規(guī)劃的優(yōu)秀人才，缺乏開(kāi)發(fā)整合農(nóng)村資源的前期資本。
供需端產(chǎn)品質(zhì)量之間的錯(cuò)位。改革開(kāi)放以來(lái)，民眾的收入水平不斷提高，物質(zhì)消費(fèi)需求隨之提檔，要求農(nóng)產(chǎn)品既綠色安全也優(yōu)質(zhì)特色。然而，我國(guó)供給側(cè)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)仍停留在粗放的增長(zhǎng)模式，經(jīng)營(yíng)管理環(huán)節(jié)缺少專(zhuān)業(yè)人才，農(nóng)業(yè)環(huán)境的污染，加之大量使用農(nóng)藥、化肥、動(dòng)植物激素、農(nóng)膜、抗生素等，致使食物安全問(wèn)題日漸嚴(yán)重。小規(guī)模細(xì)碎化生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)進(jìn)一步增加了政府、市場(chǎng)和生產(chǎn)者的對(duì)接難度，增加了食品質(zhì)量安全的監(jiān)管難度。進(jìn)入WTO后，我國(guó)小農(nóng)戶(hù)生產(chǎn)的農(nóng)產(chǎn)品難以達(dá)到國(guó)際市場(chǎng)對(duì)農(nóng)產(chǎn)品的市場(chǎng)準(zhǔn)入條件，特別是相關(guān)果蔬類(lèi)農(nóng)產(chǎn)品的農(nóng)藥和化肥殘留超標(biāo)問(wèn)題比較嚴(yán)峻。多由小規(guī)模農(nóng)戶(hù)生產(chǎn)的國(guó)產(chǎn)玉米也無(wú)法與美國(guó)相比，前者生產(chǎn)的玉米品質(zhì)穩(wěn)定性較差，混雜嚴(yán)重，專(zhuān)用性不強(qiáng)，霉變問(wèn)題多發(fā)。更為嚴(yán)峻的是，玉米種植的技術(shù)含量相對(duì)較低，耗時(shí)較少，農(nóng)民更為喜好種植玉米，短期內(nèi)不愿調(diào)減種植規(guī)模。
農(nóng)業(yè)問(wèn)題從來(lái)就不是一個(gè)純粹的經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，促進(jìn)農(nóng)業(yè)部門(mén)穩(wěn)步健康發(fā)展是全面深化改革和實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵一環(huán)。因此，中央針對(duì)上述問(wèn)題推出系列政策和文件。2015年年底的中央農(nóng)村工作會(huì)議，將“農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”作為討論的主要內(nèi)容；2016年的中央一號(hào)文件，將“農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”作為提升農(nóng)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力和實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的關(guān)鍵舉措；2017年中央一號(hào)文件的主題，直接定為《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革加快培育農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展新動(dòng)能的若干意見(jiàn)》；2018年的中央一號(hào)文件將“農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”作為我國(guó)轉(zhuǎn)向農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)的主線(xiàn)。這些涉及內(nèi)容廣泛、問(wèn)題針對(duì)性強(qiáng)的相關(guān)政策的推行，表明黨和國(guó)家對(duì)“三農(nóng)”問(wèn)題的足夠重視。
中央政策的相繼出臺(tái)和強(qiáng)力實(shí)施引來(lái)學(xué)術(shù)研究的集聚，學(xué)界就供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革和農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革問(wèn)題作了豐富的學(xué)術(shù)討論。供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的相關(guān)研究認(rèn)為，當(dāng)前我國(guó)供給側(cè)的資本、勞動(dòng)和土地等幾大要素存在明顯的供給約束。因此，需要通過(guò)全面的制度改革，促使政府、市場(chǎng)更好地發(fā)揮各自應(yīng)有作用，“雙到位”地良性互動(dòng)，市場(chǎng)作用與政府作用的關(guān)系處理不好就無(wú)法實(shí)現(xiàn)公平和效益。在此基礎(chǔ)上，學(xué)界圍繞“農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”問(wèn)題進(jìn)行了專(zhuān)項(xiàng)研究。從農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)功能和當(dāng)前存在的突出問(wèn)題看，推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革不僅必要而且緊迫。農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的目標(biāo)是適應(yīng)消費(fèi)升級(jí)的需要，通過(guò)一系列創(chuàng)新降低供給成本，提高供給的質(zhì)量、效益和農(nóng)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力。農(nóng)業(yè)領(lǐng)域出現(xiàn)的成本、庫(kù)存、效益等問(wèn)題僅僅是供給側(cè)的表征，問(wèn)題背后的驅(qū)動(dòng)因素是要素生產(chǎn)率較低和要素配置結(jié)構(gòu)不科學(xué)。其著力點(diǎn)在于深化改革及推進(jìn)制度創(chuàng)新，破除阻滯資源有效配置的政策和體制機(jī)制，優(yōu)化農(nóng)業(yè)發(fā)展相關(guān)的政策環(huán)境。深化改革和制度創(chuàng)新的關(guān)鍵是市場(chǎng)改革和政府職能的轉(zhuǎn)變。具體而言，農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革應(yīng)聚焦于土地制度的改革、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整以及糧食價(jià)格體制和補(bǔ)貼制度改革等方面。
既有研究指出了要素供給和農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的關(guān)聯(lián)性，提出了農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革需要充分發(fā)揮政府和市場(chǎng)主體的作用，論及了改革背后的國(guó)家治理的公正和效率價(jià)值，⑨明確了農(nóng)地制度這一改革的重點(diǎn)，為開(kāi)展后續(xù)研究奠定了基礎(chǔ)，但仍存在一些問(wèn)題：一是農(nóng)地制度改革和農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的關(guān)聯(lián)機(jī)制是怎樣的？二是農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革和國(guó)家治理價(jià)值目標(biāo)的關(guān)聯(lián)機(jī)制是什么，具體而言，國(guó)家治理價(jià)值目標(biāo)包含哪些？國(guó)家治理價(jià)值目標(biāo)結(jié)構(gòu)的變動(dòng)對(duì)農(nóng)業(yè)供給側(cè)發(fā)展產(chǎn)生了什么影響？三是改革的主體應(yīng)該包含哪些，主體間的關(guān)系是怎樣的？
因此，本文試圖提出和驗(yàn)證以下命題：
P1：國(guó)家治理價(jià)值目標(biāo)包括秩序、公正和效率，均衡化的國(guó)家治理價(jià)值目標(biāo)結(jié)構(gòu)指引下的農(nóng)地制度設(shè)置能夠強(qiáng)化農(nóng)業(yè)要素供給。農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重點(diǎn)是強(qiáng)化要素供給。換言之，國(guó)家治理價(jià)值目標(biāo)結(jié)構(gòu)的均衡化，有利于農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。
P2：國(guó)家治理價(jià)值目標(biāo)結(jié)構(gòu)均衡化背景下的農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的主體應(yīng)該多元化。政府、市場(chǎng)、社會(huì)和農(nóng)民都是改革不可缺少的行動(dòng)主體，政府在主體結(jié)構(gòu)中居于主導(dǎo)地位。
二、國(guó)家治理價(jià)值目標(biāo)與農(nóng)業(yè)要素供給狀況
經(jīng)濟(jì)學(xué)一直關(guān)注要素市場(chǎng)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的相關(guān)性。供給學(xué)派認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的停滯究其實(shí)質(zhì)并非需求不足，而是供給乏力引起的，我國(guó)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的關(guān)鍵在于擴(kuò)大有效供給，擴(kuò)大有效供給的核心在于優(yōu)化供給結(jié)構(gòu)，而完善生產(chǎn)要素供給是優(yōu)化供給結(jié)構(gòu)的前提。
農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的實(shí)質(zhì)是強(qiáng)化要素供給，但現(xiàn)階段我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基礎(chǔ)性三要素供給不足，即土地要素細(xì)碎、資本要素短缺和勞動(dòng)要素稀缺。首先，土地細(xì)碎。我國(guó)農(nóng)村的承包地被切割成細(xì)小而零碎的地塊，每家的土地常常也是離散分割的。2009到2017年，我國(guó)經(jīng)營(yíng)規(guī)模小于10畝的農(nóng)戶(hù)在農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體中占比始終在84%以上，經(jīng)營(yíng)30～50畝和50～100畝的農(nóng)戶(hù)占比分別浮動(dòng)于10.18%～12.2%、2.31%～2.67%之間（圖1）。小規(guī)模細(xì)碎化經(jīng)營(yíng)為農(nóng)事生產(chǎn)帶來(lái)了諸多的不便利，特別是不利于社會(huì)化服務(wù)體系與經(jīng)營(yíng)者的對(duì)接。一方面，耕地細(xì)碎化增加農(nóng)機(jī)作業(yè)的損耗；另一方面，降低農(nóng)機(jī)作業(yè)的效率，擴(kuò)大農(nóng)機(jī)社會(huì)化服務(wù)的成本，不利于社會(huì)化服務(wù)的推廣。其次，資本短缺。我國(guó)的國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展歷程是國(guó)家積極參與規(guī)劃的。特定時(shí)期內(nèi)，國(guó)家獲取“工農(nóng)剪刀差”，農(nóng)業(yè)農(nóng)村的資本要素不斷被汲取。改革開(kāi)放以后，考慮到城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)存有較大差距，政府施行了“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持鄉(xiāng)村”導(dǎo)向的支農(nóng)惠農(nóng)政策。盡管?chē)?guó)家不斷增加對(duì)農(nóng)業(yè)農(nóng)村的財(cái)政投入，但鄉(xiāng)村建設(shè)和發(fā)展的資源配給長(zhǎng)久以來(lái)高度依賴(lài)國(guó)家財(cái)政，社會(huì)資本在鄉(xiāng)村建設(shè)中未能得到高效的撬動(dòng)和利用，鄉(xiāng)村資本單向度流向城市的狀況未能真正改變。最后，勞動(dòng)稀缺。一是勞動(dòng)力流出。農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)和技術(shù)類(lèi)相關(guān)專(zhuān)業(yè)的大學(xué)畢業(yè)生少有回歸農(nóng)村的，部分也未繼續(xù)從事相關(guān)方面的工作。不僅是懂技術(shù)的高學(xué)歷人才流失，農(nóng)村普通的青壯年勞動(dòng)力流失也非常嚴(yán)重。2008到2018年，農(nóng)民工總量和外出農(nóng)民工總量持續(xù)上升，2018年農(nóng)民工總量達(dá)2.8836億，外出農(nóng)民工為1.7266億人（圖2）。糧食核心產(chǎn)區(qū)的農(nóng)村留守勞動(dòng)力多有“女性化”“老齡化”趨向。二是人才難下鄉(xiāng)。傳統(tǒng)農(nóng)戶(hù)的受教育水平較低，較難實(shí)現(xiàn)科學(xué)種田，較難和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)接軌。通過(guò)土地流轉(zhuǎn)培育的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體包括家庭農(nóng)場(chǎng)、龍頭企業(yè)和農(nóng)業(yè)合作社等。這些新型經(jīng)營(yíng)主體參與村莊農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)，可以發(fā)揮一定的帶動(dòng)效應(yīng)，其經(jīng)營(yíng)能力事關(guān)農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收。但受農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)不健全不規(guī)范的影響，城市懂技術(shù)有文化的經(jīng)營(yíng)人才難以下鄉(xiāng)。
事實(shí)上，農(nóng)業(yè)要素供給狀況和農(nóng)地制度設(shè)置緊密關(guān)聯(lián)。農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度影響土地要素市場(chǎng)化程度，土地要素市場(chǎng)化程度影響土地、資本和勞動(dòng)要素能否有效配置。一般而言，相對(duì)清晰的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)能夠形成相對(duì)良好的土地要素市場(chǎng)，模糊的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)不利于發(fā)育土地要素市場(chǎng)。土地要素市場(chǎng)發(fā)育與地權(quán)穩(wěn)定性也相關(guān)。地權(quán)穩(wěn)定性常常被理解為失去權(quán)利的風(fēng)險(xiǎn)。穩(wěn)定的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)能推動(dòng)土地要素市場(chǎng)化，不穩(wěn)定的地權(quán)會(huì)阻滯土地要素市場(chǎng)化。通過(guò)強(qiáng)化地權(quán)穩(wěn)定性和充分發(fā)揮農(nóng)地產(chǎn)權(quán)具有的可分割性，有助于促進(jìn)土地市場(chǎng)化，實(shí)現(xiàn)土地的規(guī)模化，誘致外部的資本、勞動(dòng)要素參與經(jīng)營(yíng)土地。促進(jìn)分工的深化和拓展，改善要素流動(dòng)重組的效率。“中國(guó)的農(nóng)地制度是國(guó)家強(qiáng)制界定且無(wú)償賦予的，其權(quán)利邊界及可實(shí)施內(nèi)容必須受制于國(guó)家。”農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的變更多是國(guó)家意志選擇的結(jié)果。因此，下文擬從國(guó)家治理和農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度變遷的視角考察要素供給不足的歷史底色。
新中國(guó)成立后的土地改革，旨在徹底消滅土地剝削制度和地主階級(jí)，團(tuán)結(jié)億萬(wàn)農(nóng)民，鞏固政治統(tǒng)治的階級(jí)基礎(chǔ)。同時(shí)，土地改革還致力于削弱農(nóng)村的封建思想、宗族意識(shí)，提升新生政權(quán)對(duì)農(nóng)村社會(huì)的管理和滲透能力。誠(chéng)如既有研究揭示的，相較于調(diào)整生產(chǎn)關(guān)系，強(qiáng)化國(guó)家控制能力是改革更為重要的動(dòng)力。土地改革后，農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)要素配置狀況發(fā)生了一定程度的變化。帶有公正色彩的農(nóng)民土地所有制有著明晰的產(chǎn)權(quán)主體，高度統(tǒng)一的土地所有權(quán)和使用權(quán)。在這樣的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)中，農(nóng)業(yè)部門(mén)所需的關(guān)鍵要素人力、土地、資金的流動(dòng)幾乎沒(méi)有遭遇任何制度性障礙，一般認(rèn)為，這一時(shí)期土地進(jìn)入市場(chǎng)的頻率、土地的市場(chǎng)化程度是新中國(guó)成立以來(lái)最高的。但對(duì)土地改革的效率需要審慎地研判。一方面，明晰的產(chǎn)權(quán)并未真正形成土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)。因?yàn)閲?guó)家政策的不確定性，富農(nóng)、中農(nóng)一般不敢買(mǎi)進(jìn)土地，加上政策禁止地主、二流子等群體出租和買(mǎi)賣(mài)土地，土地買(mǎi)賣(mài)現(xiàn)象并不普遍，而傳統(tǒng)的土地流轉(zhuǎn)機(jī)制業(yè)已癱瘓，因此當(dāng)時(shí)土地要素狀況是自耕農(nóng)單元規(guī)模的趨小，資本要素狀況是私人借貸的梗滯，農(nóng)戶(hù)不足的資本投入，勞動(dòng)要素狀況是眾多分得土地的普通農(nóng)戶(hù)。值得注意的是，國(guó)家治理秩序價(jià)值主導(dǎo)的產(chǎn)權(quán)制度變遷過(guò)程為人民公社土地集體所有制轉(zhuǎn)向埋下伏筆。
為鞏固新生政權(quán)，快速恢復(fù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)新中國(guó)從農(nóng)業(yè)國(guó)向工業(yè)國(guó)轉(zhuǎn)型成為國(guó)家的迫切任務(wù)，毛澤東在新中國(guó)成立之初就指出，“在革命勝利以后，迅速地恢復(fù)和發(fā)展生產(chǎn)，對(duì)付國(guó)外的帝國(guó)主義，使中國(guó)穩(wěn)步地由農(nóng)業(yè)國(guó)轉(zhuǎn)變?yōu)楣I(yè)國(guó)，把中國(guó)建設(shè)成為一個(gè)偉大的社會(huì)主義國(guó)家”。外部環(huán)境引致的中國(guó)現(xiàn)代化，中國(guó)在世界競(jìng)爭(zhēng)中長(zhǎng)期處于落后地位，等等，種種約束條件使得工業(yè)化原始積累只能從內(nèi)部汲取，即只能來(lái)自于農(nóng)業(yè)農(nóng)村。人民公社的制度設(shè)置正是為強(qiáng)化國(guó)家能力、推動(dòng)工業(yè)化進(jìn)程而建立的。它實(shí)現(xiàn)了國(guó)家權(quán)力對(duì)農(nóng)村社會(huì)前所未有的滲透性，構(gòu)筑了縱向充分集權(quán)的治理體制。倘使說(shuō)土地改革將散落于鄉(xiāng)村的政治統(tǒng)治權(quán)收歸國(guó)家，那么公社體制通過(guò)對(duì)土地等生產(chǎn)資料的集體所有，將原屬農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)社會(huì)權(quán)力也重新收歸國(guó)家。人民公社時(shí)期的集體所有產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，實(shí)際上是一個(gè)使產(chǎn)權(quán)模糊化的安排形式，它幾乎否定了任何確定性的產(chǎn)權(quán)主體，這種制度設(shè)計(jì)顯然是不符合經(jīng)濟(jì)學(xué)理論所強(qiáng)調(diào)的效率最優(yōu)化原則，但這樣的產(chǎn)權(quán)安排并非制度設(shè)計(jì)者的疏忽，而是為了政府控制的需要。換言之，其目的在于按照國(guó)家計(jì)劃配置農(nóng)業(yè)要素。首先，鎖定土地要素。人民公社取締了買(mǎi)賣(mài)、租讓和抵押等土地流轉(zhuǎn)的形式，在國(guó)家和公社外幾乎不存在市場(chǎng)主體。其次，固化勞動(dòng)要素。集體統(tǒng)一安排勞動(dòng)力，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力流動(dòng)的自由被限制。每個(gè)農(nóng)民都被捆綁在“人民公社－生產(chǎn)大隊(duì)－生產(chǎn)隊(duì)”的生產(chǎn)計(jì)劃執(zhí)行鏈條中，引起了土地上的勞動(dòng)力堆積和低下的勞動(dòng)生產(chǎn)率，造成了農(nóng)業(yè)“過(guò)密化”困境。最后，汲取資本要素。人民公社的核心內(nèi)容如“一大二公”，“先交公糧，后交余糧，剩下的才是口糧”，“政社合一”均是旨在強(qiáng)化國(guó)家的汲取資源能力。人民公社時(shí)期，工業(yè)在農(nóng)業(yè)農(nóng)村領(lǐng)域汲取的原始積累高達(dá)6000多億。這種依靠計(jì)劃指令配置資源的方式，因效率低下而無(wú)法維持。“由于土地資源產(chǎn)權(quán)都失去了具體明確的責(zé)任主體、權(quán)力主體和利益主體，其產(chǎn)權(quán)安排幾乎不具有排他性，分配上的平均主義與行為上的機(jī)會(huì)主義成為必然結(jié)果。”家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制不是一項(xiàng)國(guó)家預(yù)先設(shè)計(jì)的制度，但其之產(chǎn)生過(guò)程可以反映出國(guó)家治理若想守住秩序底線(xiàn)，必須兼顧效率價(jià)值和公正價(jià)值。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制替代人民公社制度，一個(gè)重要原因在于農(nóng)民已經(jīng)處于生存危機(jī)之中，底層自發(fā)的包產(chǎn)到戶(hù)呈不可阻擋之勢(shì)。1978年安徽啟動(dòng)的農(nóng)村改革與自然災(zāi)害息息相關(guān)，那時(shí)全省的大旱直接引致了基層突破既有的政策安排。“從全國(guó)的情況看，一些邊遠(yuǎn)山區(qū)和貧困落后地區(qū)的生產(chǎn)隊(duì)甚至長(zhǎng)期處于‘吃糧靠返銷(xiāo)，生產(chǎn)靠貸款，生活靠救濟(jì)’的狀況，農(nóng)業(yè)成為國(guó)民經(jīng)濟(jì)中十分薄弱的環(huán)節(jié)。而這些情況又進(jìn)一步?jīng)_擊著農(nóng)村的社會(huì)秩序，引致農(nóng)村的蕭條和衰敗。”這使高層不得不逐步擺脫思想枷鎖，重視農(nóng)地制度設(shè)計(jì)的效率問(wèn)題，最終認(rèn)可底層的自發(fā)探索，將承包經(jīng)營(yíng)權(quán)復(fù)歸農(nóng)民，擴(kuò)大農(nóng)民的土地權(quán)益，相對(duì)于人民公社時(shí)期，制度的公正性得到了提升。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制實(shí)施后，農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體從集體轉(zhuǎn)向家戶(hù)，勞動(dòng)要素中的勞動(dòng)態(tài)度得到極大提升，中國(guó)農(nóng)業(yè)領(lǐng)域取得了巨大的發(fā)展。與此同時(shí)，這些繁榮遮掩了不完善的新制度潛在的種種弊端。隨著制度績(jī)效的消耗，在1984年的糧食總產(chǎn)量攀升至一個(gè)峰值后，我國(guó)的糧食生產(chǎn)陷入一個(gè)低谷。家庭經(jīng)營(yíng)面臨的勞動(dòng)力老年化、土地細(xì)碎化、資本不足等困境日益顯現(xiàn)。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制產(chǎn)權(quán)的穩(wěn)定性和清晰性都不足以匹配土地要素市場(chǎng)化的需求。土地難以向擁有資金、技術(shù)、知識(shí)的人集中，難以實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)。
改革開(kāi)放前的兩次農(nóng)地制度改革是國(guó)家治理秩序價(jià)值指引下的產(chǎn)物，過(guò)度強(qiáng)調(diào)秩序價(jià)值導(dǎo)致效率和公正價(jià)值未能同時(shí)得到很好地兼顧。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的問(wèn)世證明了國(guó)家治理必須兼顧三種價(jià)值目標(biāo)。由于家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制是對(duì)人民公社時(shí)期土地制度的適度調(diào)整，這種改革難免是不徹底的，同時(shí)，深刻的歷史原因也決定了短期內(nèi)難以扭轉(zhuǎn)要素供給不足的狀況。這是我國(guó)農(nóng)業(yè)要素供給能力不強(qiáng)的一個(gè)重要原因。后續(xù)的“三權(quán)”分置改革，是國(guó)家在汲取家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制變革的歷史經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，主動(dòng)調(diào)整價(jià)值目標(biāo)結(jié)構(gòu)，激活要素市場(chǎng)的重要制度創(chuàng)新。
三、農(nóng)地“三權(quán)”分置與地方創(chuàng)新樣本
相較于家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的推行過(guò)程，新近的“三權(quán)”分置改革更能體現(xiàn)國(guó)家在制度革新中的主動(dòng)性和自覺(jué)性。雖然土地自發(fā)流轉(zhuǎn)早已存在，但農(nóng)地“三權(quán)”分置改革終究是一項(xiàng)由國(guó)家主導(dǎo)的制度改革，相較于前幾次土地制度改革，農(nóng)地“三權(quán)”分置改革進(jìn)一步彰顯了國(guó)家治理的效率價(jià)值和公正價(jià)值，國(guó)家希冀借助此兩者來(lái)進(jìn)一步優(yōu)化利益結(jié)構(gòu)，強(qiáng)化政治認(rèn)同，鞏固社會(huì)秩序。農(nóng)地確權(quán)加之“三權(quán)”分置新型產(chǎn)權(quán)構(gòu)造，國(guó)家積極推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的形成，掀起了新一輪的農(nóng)地制度改革。這一輪農(nóng)地制度改革對(duì)農(nóng)業(yè)要素配置產(chǎn)生了巨大的影響，對(duì)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革大有助益，為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化注入了源源動(dòng)力。
首先，有助于提升土地的資源利用率。改革開(kāi)放總設(shè)計(jì)師鄧小平早在20世紀(jì)90年代就提出“兩個(gè)飛躍”的觀點(diǎn)。“第一個(gè)飛躍，是廢除人民公社，實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包為主的責(zé)任制。這是一個(gè)很大的前進(jìn)，要長(zhǎng)期堅(jiān)持不變。第二個(gè)飛躍，是適應(yīng)科學(xué)種田和生產(chǎn)社會(huì)化的需要，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)。這是又一個(gè)很大的前進(jìn)，當(dāng)然這是很長(zhǎng)的過(guò)程。”明晰化的產(chǎn)權(quán)切割利于土地的流轉(zhuǎn)，助推土地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)營(yíng)造了農(nóng)地經(jīng)營(yíng)的競(jìng)爭(zhēng)格局，被淘汰的是那些效率低下的農(nóng)戶(hù)或企業(yè)，即生產(chǎn)效率較高的農(nóng)戶(hù)或企業(yè)通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)將土地從不具有效率優(yōu)勢(shì)的農(nóng)戶(hù)手中拿走，最終實(shí)現(xiàn)土地資源的帕累托改進(jìn)。規(guī)模經(jīng)營(yíng)還可以避免地塊邊界的土地資源的浪費(fèi)。通過(guò)減少田埂、田間道路數(shù)量，可增加3%以上的可利用耕地面積。其次，有助于重塑勞動(dòng)力結(jié)構(gòu)。一是擴(kuò)展勞動(dòng)力市場(chǎng)。在家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制產(chǎn)權(quán)設(shè)置下，農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力進(jìn)入城市做工，進(jìn)入非農(nóng)產(chǎn)業(yè)。土地市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)背景下，農(nóng)業(yè)部門(mén)內(nèi)形成了勞動(dòng)力市場(chǎng)，農(nóng)戶(hù)既可以選擇在城市企業(yè)中工作，也可以在當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)業(yè)企業(yè)中就業(yè)。二是培育新型主體。“三權(quán)”分置既未改變農(nóng)村集體土地所有權(quán)性質(zhì)，更未沖破家庭承包經(jīng)營(yíng)為基底、統(tǒng)分結(jié)合這一雙層經(jīng)營(yíng)體制，但在一定程度上減少了農(nóng)地流轉(zhuǎn)的障礙，激活了農(nóng)地的財(cái)產(chǎn)性?xún)r(jià)值，為新型經(jīng)營(yíng)主體流入土地提供了制度前提，農(nóng)業(yè)要素市場(chǎng)化激發(fā)了新型經(jīng)營(yíng)主體、服務(wù)主體進(jìn)入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的積極性。最后，有助于健全投融資機(jī)制。我國(guó)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展需要的新增資金不可能完全依賴(lài)財(cái)政投入，必須探索多層次、多元化的投融資機(jī)制。農(nóng)地制度改革為農(nóng)業(yè)融資開(kāi)辟了一個(gè)新的通道。農(nóng)地制度改革剝離了承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)，保障了承包農(nóng)戶(hù)長(zhǎng)期擁有穩(wěn)定的承包權(quán)利，及在此基礎(chǔ)之上的財(cái)產(chǎn)收益。而經(jīng)營(yíng)權(quán)主體還可以以相對(duì)獨(dú)立的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)作為標(biāo)的抵押給金融機(jī)構(gòu)，以獲取貸款或者償還債務(wù)。值得注意的是，抵押貸款的客體并非是承包權(quán)，更非土地本身，而僅僅是農(nóng)地的經(jīng)營(yíng)權(quán)。不論是新型經(jīng)營(yíng)主體還是職業(yè)農(nóng)民，都可以充分利用土地的抵押貸款功能籌集農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)所需的資本投入。穩(wěn)定地權(quán)還利于激勵(lì)經(jīng)營(yíng)者追加對(duì)資本投入。新型經(jīng)營(yíng)主體和新型服務(wù)主體往往就是帶著“資本”經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)的。不穩(wěn)定的地權(quán)會(huì)使附著于土地的中長(zhǎng)期投資帶有不穩(wěn)定性，會(huì)降低土地經(jīng)營(yíng)者投資土地的信心，其甚至從經(jīng)營(yíng)初期就會(huì)降低對(duì)土地的投資力度。通過(guò)穩(wěn)定經(jīng)營(yíng)權(quán)，可以規(guī)避經(jīng)營(yíng)者在農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)中的短期行為和吝惜資金投入的情況（表1）。
從理論層面看，“三權(quán)”分置改革無(wú)疑有利于強(qiáng)化要素供給，但“三權(quán)”分置制度設(shè)計(jì)還需要實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的積累。各地在新一輪農(nóng)地制度改革的背景下，結(jié)合自身實(shí)際，圍繞土地環(huán)節(jié)的規(guī)模經(jīng)營(yíng)，打造了不同的新型經(jīng)營(yíng)和服務(wù)主體，拓展了農(nóng)業(yè)部門(mén)的資本來(lái)源，取得了不少成績(jī)。上海松江家庭農(nóng)場(chǎng)和四川崇制農(nóng)業(yè)共營(yíng)制是其中的典型。
上海松江家庭農(nóng)場(chǎng)。上海松江家庭農(nóng)場(chǎng)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)豐富，實(shí)踐成效較好。在《農(nóng)業(yè)農(nóng)村部辦公廳關(guān)于推介第一批全國(guó)家庭農(nóng)場(chǎng)典型案例的通知》中，上海松江區(qū)的李春風(fēng)家庭農(nóng)場(chǎng)成功上榜。在推動(dòng)家庭農(nóng)場(chǎng)發(fā)展過(guò)程中，松江形成了國(guó)內(nèi)領(lǐng)先、較為完整的政策支持體系。首先，為了保障土地流轉(zhuǎn)后農(nóng)民的利益，松江區(qū)于早年間頒布了以“土地?fù)Q保障”的政策，將失地農(nóng)民全部歸入鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的社保體系，建立了“三位一體”的失地農(nóng)民保障體系，為失地農(nóng)民解決后顧之憂(yōu)。其次，建立農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度。在尊重農(nóng)民意愿的基礎(chǔ)上，村委會(huì)出面統(tǒng)一流轉(zhuǎn)土地，實(shí)行規(guī)模經(jīng)營(yíng)，將土地托付給真正有意愿進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的主體。此外，使土地流轉(zhuǎn)費(fèi)跟隨糧食收購(gòu)價(jià)而浮動(dòng)，尊重市場(chǎng)調(diào)節(jié)規(guī)律。再次，健全家庭農(nóng)場(chǎng)經(jīng)營(yíng)者準(zhǔn)入機(jī)制。建立有效的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，在農(nóng)民自愿申請(qǐng)的基礎(chǔ)上，由本村老干部和村民代表實(shí)行民主選拔。最后，強(qiáng)化社會(huì)化服務(wù)機(jī)制。包括加強(qiáng)指導(dǎo)培訓(xùn)，完善農(nóng)資服務(wù)、建造烘干設(shè)施等。在此基礎(chǔ)上，松江區(qū)鼓勵(lì)家庭農(nóng)場(chǎng)與不同類(lèi)型的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體融合發(fā)展，形成了“家庭農(nóng)場(chǎng)+農(nóng)民合作社”“農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)+農(nóng)民合作社+家庭農(nóng)場(chǎng)”的發(fā)展形式。
四川崇州農(nóng)業(yè)共營(yíng)制。2008年成都市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革試驗(yàn)區(qū)啟動(dòng)實(shí)施，全市先后實(shí)施了完善農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度等一系列措施，為開(kāi)展土地流轉(zhuǎn)提供了契機(jī)。2010年5月，崇州市隆興鎮(zhèn)黎壩村30戶(hù)農(nóng)民以101.27畝土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股，探索成立土地股份合作社，聘請(qǐng)當(dāng)?shù)剞r(nóng)技站技術(shù)員周維松擔(dān)任農(nóng)業(yè)職業(yè)經(jīng)理人。在災(zāi)情嚴(yán)重的那一年，合作社仍然增產(chǎn)，使得土地股份合作社在全市快速推開(kāi)。在此背景下，以合作社為載體的共營(yíng)模式才逐漸定型。“共營(yíng)制”后期的發(fā)展主要遵循如下流程。首先，推進(jìn)土地股份合作經(jīng)營(yíng)。模仿現(xiàn)代企業(yè)治理機(jī)制，構(gòu)筑“理事會(huì)+職業(yè)經(jīng)理人+監(jiān)事會(huì)”監(jiān)管模式。“種什么”由理事會(huì)決定，合作社財(cái)務(wù)收支執(zhí)行情況由監(jiān)事會(huì)監(jiān)督，“怎樣種”“如何種”由職業(yè)經(jīng)理人負(fù)責(zé)。其次，推進(jìn)農(nóng)業(yè)職業(yè)經(jīng)理人種田。建立職業(yè)農(nóng)民“雙培訓(xùn)”機(jī)制，開(kāi)展生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)型、社會(huì)服務(wù)型和專(zhuān)業(yè)技能型分類(lèi)培訓(xùn)，形成“農(nóng)業(yè)職業(yè)經(jīng)理人+職業(yè)農(nóng)民”的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系。同時(shí)，制定農(nóng)業(yè)職業(yè)經(jīng)理人享受城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)補(bǔ)貼、信用貸款貼息扶持等辦法，健全產(chǎn)業(yè)、社保、金融等配套扶持政策體系。最后，推進(jìn)農(nóng)業(yè)綜合服務(wù)社會(huì)化。依托“一校兩院”建立農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新體系；建立健全農(nóng)業(yè)全產(chǎn)業(yè)鏈服務(wù)體系；打造農(nóng)村金融服務(wù)體系，搭建“農(nóng)貸通”融資綜合服務(wù)平臺(tái)，撬動(dòng)社會(huì)和金融資本投向“三農(nóng)”。
四、國(guó)家治理價(jià)值目標(biāo)結(jié)構(gòu)均衡化視角下的農(nóng)地制度改革
化解要素市場(chǎng)扭曲，強(qiáng)化要素供給對(duì)我國(guó)推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，邁向農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化具有舉足輕重的意義。土地在要素結(jié)構(gòu)中具有核心地位，為了達(dá)成強(qiáng)化要素供給的目標(biāo)，必須不斷推進(jìn)“三權(quán)”分置農(nóng)地制度改革。
進(jìn)一步推進(jìn)農(nóng)地制度改革，需要從兩個(gè)層面進(jìn)行思考。首先，必須及時(shí)總結(jié)地方經(jīng)驗(yàn)。從前文看，上海和成都的農(nóng)地制度改革都離不開(kāi)政府的高位推動(dòng)，這延續(xù)了中國(guó)農(nóng)地制度變革一貫的特點(diǎn)。新時(shí)代國(guó)家對(duì)農(nóng)地制度的創(chuàng)新，更為尊重市場(chǎng)規(guī)律，依靠社會(huì)力量，體現(xiàn)農(nóng)民意志。農(nóng)地制度改革需要強(qiáng)化社會(huì)保障等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)之外的公共品供給。其次，要站在國(guó)家治理的高度上思考接下來(lái)的農(nóng)地制度改革。作為國(guó)家治理制度體系關(guān)鍵組成部分的農(nóng)地制度的變遷受到國(guó)家治理價(jià)值目標(biāo)結(jié)構(gòu)變動(dòng)的影響。改革開(kāi)放之前的兩次農(nóng)地制度變遷歷程帶有國(guó)家強(qiáng)制性制度變遷的色彩，秩序價(jià)值對(duì)農(nóng)地制度的設(shè)置施加了主要影響。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的孕育并非遵循既定國(guó)家治理價(jià)值目標(biāo)結(jié)構(gòu)的牽引，而是農(nóng)村社會(huì)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的現(xiàn)實(shí)困境要求國(guó)家調(diào)整價(jià)值目標(biāo)結(jié)構(gòu)——重視效率和公正價(jià)值，反映了此兩者對(duì)于維持秩序價(jià)值的重要性。“三權(quán)”分置改革是國(guó)家沿襲這條線(xiàn)路自覺(jué)調(diào)整價(jià)值目標(biāo)結(jié)構(gòu)的產(chǎn)物。農(nóng)地制度改革的歷程反映了國(guó)家治理價(jià)值目標(biāo)結(jié)構(gòu)和農(nóng)地制度改革路徑緊密相關(guān)，反映了國(guó)家治理價(jià)值目標(biāo)結(jié)構(gòu)趨于均衡狀態(tài)，后續(xù)的農(nóng)地制度改革必須遵循這種價(jià)值目標(biāo)結(jié)構(gòu)。原因在于三種價(jià)值目標(biāo)相互關(guān)聯(lián)、彼此纏結(jié)，無(wú)法分割。穩(wěn)定的社會(huì)秩序是效率和公正的前提，穩(wěn)定的社會(huì)秩序也離不開(kāi)效率和公正，效率和公正的缺乏必定使社會(huì)秩序出現(xiàn)紊亂。效率為實(shí)現(xiàn)公正提供經(jīng)濟(jì)資源，公正度的提高會(huì)帶來(lái)和促進(jìn)效率水平的提高（圖3）。均衡國(guó)家治理的三大價(jià)值目標(biāo)要求農(nóng)地制度改革中需要政府發(fā)揮作用，同時(shí)，公正和效率的價(jià)值目標(biāo)要求市場(chǎng)、社會(huì)和農(nóng)民也必須發(fā)揮作用。由于“中國(guó)從高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變過(guò)程帶有強(qiáng)烈的政府主導(dǎo)色彩……對(duì)轉(zhuǎn)型國(guó)家來(lái)說(shuō)，更需要一個(gè)強(qiáng)有力的政府來(lái)建立和完善保證市場(chǎng)有序運(yùn)行的基本制度體制……未來(lái)社會(huì)體系的發(fā)展方向和路徑最終要取決于政府決策層的改革意向”。綜上所述，國(guó)家治理視角下的農(nóng)地制度改革，應(yīng)當(dāng)需要政府履行四大核心職能：供給基本公共服務(wù)，吸納農(nóng)民改革意見(jiàn)，培育農(nóng)村社會(huì)組織，拓展流轉(zhuǎn)服務(wù)市場(chǎng)。
供給基本公共服務(wù)。城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化政策是指政府為實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村和城市居民享受大致均等的基本公共物品和服務(wù)所設(shè)置的制度。它是維護(hù)社會(huì)公正、維持社會(huì)秩序的重要機(jī)制。從上海松江、四川崇州案例可以看出，農(nóng)地制度改革需要破除土地的社會(huì)保障功能。土地仍然被不少農(nóng)民視為生存保障。但是，必須厘清的問(wèn)題是，“土地可以成為擁有土地的農(nóng)民的生存保障，但是并非必須將土地作為農(nóng)民的保障”。究其根本，國(guó)家沒(méi)有建立健全服務(wù)農(nóng)民的社會(huì)保障體系導(dǎo)致農(nóng)民缺乏其他的保障，是農(nóng)民將土地視為生存保障的主要原因。社會(huì)保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、社會(huì)救助、基礎(chǔ)教育和就業(yè)是每個(gè)公民的基本權(quán)利，但是作為中國(guó)公民基本權(quán)利的基本公共服務(wù)的類(lèi)型、水平和質(zhì)量在公民中有較大的差異。推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，需要加快城鄉(xiāng)戶(hù)籍制度改革和城鄉(xiāng)二元化公共服務(wù)體制改革，還需要變革農(nóng)村傳統(tǒng)的組織和管理形式。隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，城鄉(xiāng)之間及農(nóng)村內(nèi)部的要素大規(guī)模流動(dòng)，農(nóng)村社會(huì)從封閉走向開(kāi)放，傳統(tǒng)封閉的村民自治組織及其治理方式也面臨諸多挑戰(zhàn)。實(shí)行“政經(jīng)分開(kāi)”、發(fā)展社區(qū)治理是我國(guó)基層治理的發(fā)展方向，通過(guò)體制變革可以吸引“市民下鄉(xiāng)”“資本下鄉(xiāng)”。
吸納農(nóng)民改革意見(jiàn)。我國(guó)在農(nóng)地制度改革上實(shí)施了全面的確權(quán)制度，但是，僅僅依靠確權(quán)不一定可以形成預(yù)期的土地流轉(zhuǎn)，還有可能固化細(xì)碎化的地塊格局。同時(shí)，國(guó)際經(jīng)驗(yàn)顯示，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的自然性、農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)基礎(chǔ)的家庭性等特征決定了家庭經(jīng)營(yíng)的普遍性與長(zhǎng)期性。分散的小農(nóng)戶(hù)何以對(duì)接社會(huì)化服務(wù)，何以克服搭便車(chē)行為，何以與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)相銜接？不論是促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)，還是發(fā)展服務(wù)規(guī)模經(jīng)營(yíng)，都需要立足各地實(shí)際情況，傾聽(tīng)農(nóng)民意見(jiàn)，尊重農(nóng)民利益訴求。中國(guó)農(nóng)地制度改革的經(jīng)驗(yàn)證明，農(nóng)民在農(nóng)地制度改革中具有極強(qiáng)的原創(chuàng)性能力，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制、共營(yíng)制的創(chuàng)制都離不開(kāi)農(nóng)民的智慧。農(nóng)民答不答應(yīng)、支不支持也是決定農(nóng)地制度能否成功的關(guān)鍵：從松江到崇州，農(nóng)地制度的創(chuàng)新都離不開(kāi)廣泛吸納農(nóng)民意見(jiàn)；而在一些地區(qū)，由于社會(huì)保障的不健全，農(nóng)民有限的積極性也制約了當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)的發(fā)展后勁。后續(xù)的農(nóng)地制度改革中，要更為敏銳地捕捉基層社會(huì)的自發(fā)經(jīng)驗(yàn)，傾聽(tīng)農(nóng)民群眾對(duì)政府政策的意見(jiàn)。唯有如此，中國(guó)的農(nóng)地制度改革才能更為扎實(shí)穩(wěn)健地推進(jìn)。
培育農(nóng)村社會(huì)組織。隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，市場(chǎng)的原則不只限于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，而是不斷滲透進(jìn)社會(huì)、政治和文化各個(gè)領(lǐng)域。農(nóng)民之間越來(lái)越原子化，缺乏有效整合而處在孤立無(wú)援的狀態(tài)。換言之，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)引起了鄉(xiāng)村社會(huì)的個(gè)體化，但個(gè)體化使得農(nóng)民無(wú)法對(duì)接市場(chǎng)化。農(nóng)地制度改革中的一個(gè)重要任務(wù)就是克服個(gè)體化的小農(nóng)戶(hù)對(duì)接大市場(chǎng)的難處。基于成都、上海的經(jīng)驗(yàn)，培育農(nóng)村社會(huì)組織或許可以化解這一難處。首先，發(fā)展經(jīng)營(yíng)型社會(huì)組織。政府可以通過(guò)組織土地股份合作，將分散的農(nóng)民個(gè)體組織起來(lái)，集中小塊土地等生產(chǎn)資料進(jìn)行合作經(jīng)營(yíng)，構(gòu)建農(nóng)村依靠自身力量發(fā)展的內(nèi)生機(jī)制。其次，發(fā)展服務(wù)型社會(huì)組織。近些年，政府不斷發(fā)展以鄉(xiāng)村集體或合作經(jīng)濟(jì)組織為基礎(chǔ)，以公共服務(wù)部門(mén)為依托，以社會(huì)其他力量自辦服務(wù)為補(bǔ)充的農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系。在遵循市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行邏輯的基礎(chǔ)上，未來(lái)需要進(jìn)一步培育和扶持社會(huì)化服務(wù)體系中的各種社會(huì)力量，如農(nóng)民專(zhuān)業(yè)技術(shù)協(xié)會(huì)（研究會(huì)）、農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社等。
拓展流轉(zhuǎn)服務(wù)市場(chǎng)。農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)是一個(gè)農(nóng)業(yè)市場(chǎng)化的過(guò)程，土地流轉(zhuǎn)的價(jià)格調(diào)節(jié)、新型經(jīng)營(yíng)主體的運(yùn)作模式、農(nóng)業(yè)服務(wù)體系的建設(shè)都應(yīng)該遵循市場(chǎng)規(guī)律，不應(yīng)該由行政力量盲目干預(yù)。例如，上海松江土地流轉(zhuǎn)費(fèi)用的確定、四川崇州土地股份合作社的經(jīng)營(yíng)機(jī)制都是市場(chǎng)導(dǎo)向的。同時(shí)，培育土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的過(guò)程也應(yīng)該是一個(gè)政府積極供給制度和政策以規(guī)范市場(chǎng)的過(guò)程。因此，政府要在未來(lái)的土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的培育過(guò)程中通過(guò)積極培育市場(chǎng)化的土地流轉(zhuǎn)中介服務(wù)組織，為農(nóng)地產(chǎn)權(quán)交易提供投資、評(píng)估、法律、會(huì)計(jì)等專(zhuān)業(yè)服務(wù)；推進(jìn)農(nóng)地分等定級(jí)的進(jìn)度，科學(xué)有效評(píng)估土地流轉(zhuǎn)的基準(zhǔn)價(jià)格；推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)公平和有序運(yùn)行，國(guó)土管理部門(mén)要建立相應(yīng)的流轉(zhuǎn)價(jià)格公示制度；發(fā)動(dòng)基層干部參與合同糾紛的調(diào)解，維護(hù)各流轉(zhuǎn)主體的合法權(quán)益；加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)后的管理，保證土地流轉(zhuǎn)合同順利履行，防止耕地資源被破壞，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)行為。
五、余論
國(guó)家治理的價(jià)值目標(biāo)包含秩序、公正和效率。國(guó)家治理秩序價(jià)值主導(dǎo)了改革開(kāi)放前的兩次農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度設(shè)置。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的推行證明國(guó)家治理價(jià)值目標(biāo)結(jié)構(gòu)需要趨于均衡，由于改革的漸進(jìn)性和深刻的歷史因素使得該項(xiàng)制度安排在制度績(jī)效消耗后，要素供給不足的弊病日益顯現(xiàn)。“三權(quán)”分置改革是國(guó)家治理價(jià)值目標(biāo)結(jié)構(gòu)均衡化的制度產(chǎn)物，其有利于強(qiáng)化要素供給。當(dāng)前各地圍繞“三權(quán)”分置改革進(jìn)行了卓有成效的探索，后續(xù)的農(nóng)地制度改革需要吸收地方創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)和采取國(guó)家治理視角。改革需要明晰政府、市場(chǎng)、社會(huì)、農(nóng)民的行動(dòng)邊界，以激活不同行動(dòng)主體，還應(yīng)明確政府的主導(dǎo)地位。農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的本質(zhì)是通過(guò)破除制度約束以促進(jìn)要素供給，如改革農(nóng)業(yè)土地制度、補(bǔ)貼制度、定價(jià)制度和農(nóng)產(chǎn)品收儲(chǔ)制度等。通過(guò)分析農(nóng)地制度改革和國(guó)家治理的關(guān)系，可以提煉出農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的總體思路。包括農(nóng)地制度的國(guó)家治理制度體系必然受制于國(guó)家治理價(jià)值目標(biāo)結(jié)構(gòu)。正如家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制創(chuàng)制過(guò)程揭示的，國(guó)家治理價(jià)值目標(biāo)結(jié)構(gòu)均衡化是國(guó)家治理的必然趨勢(shì)，各項(xiàng)制度改革必然受此種價(jià)值目標(biāo)結(jié)構(gòu)的指引，價(jià)值結(jié)構(gòu)中的效率和公正決定了改革特別需要市場(chǎng)、農(nóng)民和社會(huì)發(fā)揮作用。同時(shí)，政府在制度改革中居于支配性地位將成為后續(xù)改革的重要資源。農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革如果能夠真正發(fā)揮多元主體的作用，可以在最大程度上規(guī)避農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的決策部署和決策行動(dòng)在實(shí)施過(guò)程中出現(xiàn)異化——比如主要采取下指標(biāo)、定任務(wù)、高補(bǔ)貼和運(yùn)動(dòng)化的方式來(lái)推進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合，搞新的重復(fù)建設(shè)、盲目投資，容易形成新的無(wú)效供給、低端供給和資源浪費(fèi)問(wèn)題。文章的理論意義如下：
首先，搭建了農(nóng)地制度改革－農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革－國(guó)家治理的總體性分析框架，實(shí)現(xiàn)了理論－經(jīng)驗(yàn)分析的統(tǒng)一，實(shí)現(xiàn)了宏觀－中觀－微觀視角的統(tǒng)一。
其次，從對(duì)國(guó)家治理、農(nóng)地制度和農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革關(guān)聯(lián)性的論述中，可以提煉出國(guó)家治理的內(nèi)在結(jié)構(gòu)及其互動(dòng)關(guān)系：位于結(jié)構(gòu)最頂端的價(jià)值目標(biāo)（秩序、公正、效率）屬于核心范疇，規(guī)定了相關(guān)制度的安排，從而影響行動(dòng)主體（政府、市場(chǎng)、社會(huì)、農(nóng)民）的行為和利益邊界；制度位于中間層面，扮演了一種過(guò)渡性的角色；行動(dòng)主體受到制度體系的結(jié)構(gòu)性約束，但農(nóng)民往往也會(huì)自發(fā)推動(dòng)制度體系的創(chuàng)新，最終倒逼價(jià)值目標(biāo)結(jié)構(gòu)的調(diào)整（圖4）。
最后，仍需簡(jiǎn)單提及的一種農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)形式是產(chǎn)權(quán)不變動(dòng)的服務(wù)規(guī)模經(jīng)營(yíng)，其有利于強(qiáng)化要素供給。山東濟(jì)寧的土地托管是其中的典型。該地建設(shè)為農(nóng)服務(wù)中心，壯大為農(nóng)服務(wù)陣地。重點(diǎn)建設(shè)40處輻射半徑3公里左右、服務(wù)面積3～5萬(wàn)畝的鎮(zhèn)域?yàn)檗r(nóng)服務(wù)中心，形成“3公里土地托管服務(wù)圈”，將服務(wù)前移到田間地頭。服務(wù)中心與鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民合作社聯(lián)合社、專(zhuān)業(yè)合作聯(lián)合社、農(nóng)口服務(wù)部門(mén)融為一體，為小農(nóng)戶(hù)和新型經(jīng)營(yíng)主體提供糧食烘干倉(cāng)儲(chǔ)、測(cè)土配方及精準(zhǔn)配肥設(shè)施、農(nóng)機(jī)儲(chǔ)存維修保養(yǎng)等系列服務(wù)。農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的后續(xù)研究可以重點(diǎn)關(guān)注這一新實(shí)踐。
作者簡(jiǎn)介：王敬堯，四川大學(xué)公共管理學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，中國(guó)縣域發(fā)展研究中心主任；王承禹，華中師范大學(xué)政治與國(guó)際關(guān)系學(xué)院博士研究生。
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《政治學(xué)研究》2020年03期
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