摘 要:改革開放以來，作為鄉村整合者的鄉鎮政府在鄉村發展中發揮了關鍵作用。其行為演變歷經了三個階段：首先是改革初期鄉鎮政府主導性整合階段。鄉鎮政府積極主導鄉村生產生活組織方式和資源配置，賦予鄉村民眾經濟社會發展的權利，推動鄉村發展。其次是汲取性整合階段。隨著90年代中期分稅制改革和農村稅費改革，鄉鎮政府所能控制資源流失、權力空間萎縮，推進鄉村整合主要表現為汲取鄉村資源。再次是協調性整合階段。隨著國家反哺農村的力度加大，鄉鎮政府作為上級政府和鄉村中間的協調者，推進項目和社會資本進入鄉村。2017年鄉村振興戰略對鄉鎮政府鄉村整合行為提出了新要求，鄉鎮政府將在資源扎根鄉村，以及因此需要協調規范鄉村各主體利益的背景下，逐步走向內生性整合。
關鍵詞:整合；資源；權力；鄉鎮政府行為；鄉村振興
改革開放以來，中國取得了舉世矚目的成就，鄉村面貌煥然一新，改變了鄉村生產生活組織方式、資源配置方式、權力結構和權利分配方式，在前所未有的歷程中探索前行。中國共產黨第十九次全國代表大會明確推進鄉村振興戰略，在將來的鄉村發展中，作為整合者的鄉鎮政府行為將如何演繹？這需要我們總結其演變歷程，發現其規律和走向。
鄉鎮政府在鄉村發展歷程中，在上級黨委政府領導下，承擔整合鄉村以推進鄉村發展重要責任，通過優化資源配置，施行政府公共權力，向公眾分配權利，整合鄉村作為有機整體。作為鄉村整合者，鄉鎮政府是鄉村權力網絡的編織者，組織村干部選舉、監督村委會的權力運行，完善鄉村自治體系；鄉鎮政府是鄉村經濟發展的推動者，發展鄉鎮企業，整合鄉村資源，重組農村經濟、促進產業調整；鄉鎮政府是鄉村公共物品的提供者，協調政府、企業與村莊之間的關系，推進村莊公共工程建設；鄉鎮政府是鄉村秩序的維護者，加強鄉村基層基礎工作，保證鄉村基層社會穩定。由此，鄉鎮政府通過規范協調或控制激勵等措施，把鄉村的各部分整合為有序統一的有機體。隨著系統環境的變化，在鄉村發展的歷程中，鄉鎮政府整合行為經歷了主導性整合、汲取性整合和協調性整合三個階段，解釋了我國鄉村發展中鄉鎮政府整合行為，以及由此產生的鄉村發展的樣態、存在的問題，并基于此可以分析鄉村振興戰略推進中鄉鎮政府整合行為的走向。
對于鄉鎮政府行為的分析，主要有以下幾種路徑：一是基于央地結構性關系，通過分析政治激勵、財政激勵、行政和事項權力等結構性要素，來說明鄉鎮政府行為；二是基于地方政府間競爭關系，分析競爭環境和動力機制，說明在競爭激勵下的鄉鎮政府行為選擇；三是基于法團主義視角，分析政府與企業和社會組織的關系，說明通過非正式制度激勵和約束形成的鄉鎮政府行為；四是基于委托-代理理論，分析鄉鎮政府的雙重角色，說明作為公共事務的履職者和自我利益追逐者的鄉鎮政府在鄉村發展中的行為選擇。
以上分析路徑說明，鄉鎮政府整合行為在一定結構關系之中發生，在相關資源支撐、激勵約束和競爭關系下，既負有作為公共事務組織者的責任，又要滿足自我需求，還要積極賦予鄉村主體權利，以響應鄉村主體訴求。因此，本文以結構性關系的變化為基礎，分析鄉鎮政府所能獲取的資源、所接受的激勵與約束、自身需求，以及鄉村發展的問題和需求，從而明晰鄉鎮政府鄉村整合行為模式。如此，本文首先分析改革開放以來鄉鎮政府已經經歷的三個階段和三種整合行為模式；然后提出在鄉村振興背景下，鄉鎮政府鄉村整合行為的走向。
一、主導性整合（1978-1993）
1978年，中國的改革在鄉村拉開了序幕。農村的家庭聯產承包責任制和財政包干制，以及鄉村發展的需求，激勵鄉鎮政府在市場化尚未形成的相對封閉空間中，運用行政權力，主導區域內資源的配置和民眾權利的分配，整合后公社時期的鄉村，推動鄉村發展。
（一）相對封閉空間下鄉鎮政府主導資源配置
1982年憲法規定，“鄉、民族鄉、鎮的人民政府執行本級人民代表大會的決議和上級國家行政機關的決定和命令，管理本行政區域內的行政工作”，“城市和農村按居民居住地區設立的居民委員會或者村民委員會是基層群眾性自治組織”，于是建立了“鄉政村治”[1]治理模式。同時，鄉村剛剛脫離公社模式，尚未形成統一市場，在相對封閉環境下，需要作為權威主體的鄉鎮政府配置資源。下面主要從鄉鎮政府推動鄉鎮企業發展的情況，說明鄉鎮政府如何推進資源的整合與配置。
由于鄉村社會格局的變化，勞動力的剩余，再加上人民公社制度留下的管理慣習，在鄉鎮政府對人力、財力和市場的整合下，鄉村社會具備了鄉鎮企業生成的條件。在計劃經濟宏觀上仍然占據主導地位的背景下，鄉鎮企業運轉所需的資金、技術、管理等生產要素由鄉鎮政府提供，并同時提供消費市場。戴慕珍將鄉鎮政府發展鄉鎮企業的行為稱之為“地方法團主義”，不同于東歐國家私有制浪潮的席卷，中國農村發展的主要原因是建立在集體所有制基礎之上的地方政府與企業的合作。[2]其他學者提出鄉鎮政府的強勢權力[3]或者說是鄉鎮政府的威權主義[4]才是鄉鎮企業早期發展的必要和關鍵性條件。毋庸置疑的是，在討論政府和企業的關系時，改革開放初期鄉鎮政府的權力是不可回避的。鄉鎮政府作為“家長”，管理集體財產，進行必要制度安排，控制稅收，向鄉鎮企業提供資本信用擔保、人事信用擔保和有效資源配置的不完全市場，為鄉鎮企業營造了相對自由和安全的發展環境，以及鄉鎮企業發展和成長所需要的大量資源。
鄉鎮政府在主導配置鄉村資源發展鄉鎮企業的同時，利用其經營利潤發揮補農、建農的作用，為鄉村發展提供資源。1984年，全國農村工業、建筑業、運輸業、商業和飲食業的總產值占農村社會總產值的36.8%，在一些經濟發達的地區，鄉鎮企業產值甚至已占農村社會總產值的70%以上，80年代中期鄉鎮企業利潤支農的資金累計高達90億元，不少地區的鄉鎮企業支援農業的投資遠遠高于國家對于農業的投資。[5]
（二）財政激勵下鄉鎮政府主導鄉村權利分配
地方官員的晉升激勵與政府層級間的“行政發包”[6]、基層政府內部運行的“行政包干”[7]和行政權分配、經濟激勵相互配合并黏合在一起。隨著1980年開始實行以“劃分收支，分級包干”為核心的“分灶吃飯”的財政體制，在財政權方面，中央與地方呈現出分權的發展趨勢。財政包干制使地方政府獲得了相對自主的經濟管理和經濟決策權。財政上的分權和經濟發展的行政“放權”，形成了地方政府相互競爭的場景，[8]也使得地方政府變成了追求自身利益的行動者。在行政放權以及財政分權的激勵下，地方政府擁有較高的熱情去維護地方市場，推動地區經濟發展，由此形成了所謂的“中國特色的財政聯邦主義”。[9]
縣鄉兩級政府因此有著推動鄉村經濟發展的內在動力，主動整合鄉村各種力量，推動農業發展和鄉鎮企業發展，主導鄉村的權利分配。鄉鎮企業發展是鄉鎮政府主動整合鄉村，以及由此賦予民眾經濟社會權利的積極和重要結果。通過定額包干為主的承包制的聯結，鄉鎮政府與地方企業成為具有共同利益的行動主體。“地方政府即廠商”[10]“村鎮政府即公司”[11]“謀利型政權經營者”，[12]便是對這一時期的地方政府尤其是鄉鎮政府行為的描述和概括。鄉鎮政府促使鄉鎮企業發展的方式，類似于費孝通所講的“差序格局”，通過“隱形產權”“關系產權”，建立起具有排他性的社會網絡。[13]正是基于鄉鎮企業具有的共有產權和隱形產權基因，鄉鎮政府通過建設和推動鄉鎮企業發展，調動了鄉村民眾的積極性，差序化向鄉村民眾賦予經濟發展權利和相應社會權利。
鄉鎮政府積極整合鄉村的成果顯著，農民的經濟和社會權利得到了發展。據國家統計局統計，1978年到1993年間，中國農村人均純收入增長了2.47倍，明顯快于城市人均可支配收入的1.55倍。[14]在鄉村經濟權利不斷提升的同時，鄉村的社會權利也得到了發展。1978年到1992年間，地方財政用于科教文衛、撫恤和社會福利救濟等方面的民生支出份額從11.62%上升至24.67%，這與“分灶吃飯”時期鄉鎮政府利用財政盈余推進社會民生工程建設是密切相關的。①
這一時期，鄉鎮政府主導下的鄉村發展也導致一些問題。“分權讓利”的財政政策，使得區域間競爭日益激烈，地方投資過度和重復建設問題日益突出。鄉鎮企業發展在產權不明晰的情況下，導致了腐敗、生產效率難以提升、市場割據，以及鄉村社會不公平等問題。地方政府與地方企業之間的緊密聯系更是加劇了“兩個比重”（中央財政收入占財政總收入的比重和財政收入占國內生產總值的比重）的嚴重下降。到1993年，中央財政收入占財政總收入的比重下降至22%，國家財政收入占GDP的比重下降至12.3%，[15]損害了中央政府的行政管理能力和經濟調控能力，導致央地的財政關系已經到了“分權的底線”。[16]以上問題的出現，是推進市場化改革和1994年實行分稅制改革的直接原因。
二、汲取性整合（1994-2007）
財政包干制下的鄉鎮政府對鄉村的整合，表現為鄉鎮政府積極主導鄉村資源配置和權利分配，推動鄉鎮企業發展，補貼農業和農村，促進鄉村經濟增長和社會發展。然而，1994年的分稅制改革，使央地財政關系發生轉變，深刻影響了地方政府的行為，鄉鎮企業凋敝以及鄉鎮政府從鄉村汲取資源成為分稅制改革意料之外的結果；2002年開始實施的農村稅費改革，不斷約束鄉鎮政府的汲取行為。因此，鄉鎮政府整合行為的汲取性成為這一時期改革的意外結果，也在不斷被約束。
（一）鄉鎮政府資源的流失與權力空間的萎縮
1994年我國開始實行分稅制財政管理體制，中央與地方的預算收入采用相對固定的分稅種的劃分辦法，諸稅種中規模最大的工業企業增值稅為中央與地方共享（中央占75%、地方占25%）；同時，分設國稅、地稅兩套稅務機構，實行分別征稅。中央為了照顧地方的積極性，實行稅收返還、轉移支付制度。[17]在區域間競爭的格局下，分稅制形成新的地方財政激勵方式，促使鄉鎮政府行為發生了轉變。
分稅制改革實施的初衷是為了調整中央財政與省級財政之間的分配格局。現實卻是分稅制造成的收入“層層上收”效應，在政府層級間傳遞，對省級以下尤其是縣鄉兩級政府的財政產生了巨大影響，以至于形成了“鄉鎮財政哭爹喊娘”的狀況。與此同時，事權的劃分并未隨著財權劃分的改變發生明顯的改變，地方政府仍然承擔著更多的事權。在分稅制之前，鄉鎮政府支持鄉鎮企業發展，“藏富于民、讓利于民”的特征明顯。分稅制改變了鄉鎮政府與企業的關系，鄉鎮政府只享有工業企業增值稅的25%，卻要承擔企業經營和破產的風險，這無疑減少了鄉鎮政府興辦企業的收益和動力。加之國稅完全垂直的征收管理體系，使得地方政府支持和保護地方企業的各種優惠政策趨于失效。鄉鎮企業運營狀況不斷惡化，鄉鎮政府負擔越來越重。由于鄉鎮政府90年代興辦鄉鎮企業時大舉借債，使其負債在2000年之后仍占據其債務中的較大比例，據周飛舟2000-2004年在重慶、湖南、吉林的12個鄉鎮的調研顯示，其中因鄉鎮企業負債而積累的歷史債務占負債總額的22%-57%。[18]鄉鎮企業無力向鄉鎮政府提供穩定可觀的稅收來源，它們紛紛轉制。鄉鎮政府也由此改變了對企業的運營模式，逐步由主導企業運營轉而向企業征稅和收費。
90年代市場化改革，打破“諸侯經濟”，讓生產資料和勞動力配置遵循統一市場的邏輯。長期在體制上接受鄉鎮政府控制和扶持的鄉鎮企業無法適應復雜多變的市場環境，獨立運營與發展的能力不足，多在市場競爭中倒閉。大量農村勞動力外流，逐步向資本所在地聚集，一定程度上改變了自實行家庭聯產承包制以來形成的鄉村社會格局。
隨著分稅制改革和市場化改革，以及鄉鎮企業發展式微，鄉鎮政府可支配的經濟與社會資源逐漸流失，賦予民眾的權利逐步減少。同時，鄉鎮行政權力也逐步被弱化，對鄉村社會的控制力減弱。如此，鄉鎮政府所能控制的資源和權力空間同步萎縮，推動鄉村發展的能力和內在動力減弱。
（二）鄉鎮政府整合鄉村中的汲取行為及約束
分稅制改革以后，鄉鎮政府迫切需要尋求新的、可以支配的財政收入，以緩解財政壓力問題。由此，鄉鎮政府開始圍繞汲取鄉村資源，以獲取必要財力，展開行動。向農民“甩包袱”，以及提留統籌和各種集資攤派，成為了鄉鎮政府解決財政問題的普遍做法。趙陽和周飛舟對江西、河南一些鄉鎮的案例研究表明，2000年MS鎮的農業四稅（包括農業特產稅、農業稅、契稅、屠宰稅）占比58.45%。鄉鎮財政依靠農業四稅來補充財政收入，而且，按人頭攤派收費的現象在征稅的過程中比較普遍和嚴重。[19]由此，農業、農村、農民問題不斷顯著，農業生產、農村發展、農民生活和鄉村社會的穩定與整合統一，遇到嚴重阻礙。
為了解決“三農”問題，2000年初開始在部分省、市進行“三取消、兩調整、一改革”的農村稅費改革試點，保留農業稅，取消了其他提留和集資收費。同時，中央政府通過提高農業稅的稅率、征收農業附加稅、對中西部地區的農村進行轉移支付補助“并費入稅”的手段，彌補地方政府的開支。通過以上途徑，中央政府基本彌補了因農村稅費改革帶來的地方財政缺口，更加堅定了繼續深入改革的決心。2006年全面取消了農業稅，不斷加大了對農業的投入。
農業稅費改革，導致鄉鎮政府財政逐步出現“空殼化”，逐漸依靠上級的公用經費和轉移支付運轉。鄉鎮機構改革與農村稅費改革密切配合。1999年，全國開展撤鄉并鎮、壓縮人員、歸并站所的鄉鎮機構改革；2001年，中央進一步提出規范鄉鎮機構設置，減少行政編制；2004年，鄉鎮機構改革實行“鄉鎮機構編制和實有人員5年內只減不增”的政策。鄉鎮體制改革中，“七站八所”性質發生了變化，成為縣直部門的派出機構，在人事和財政上逐漸與鄉鎮政府脫離了聯系。鄉鎮農村公共服務以“以錢養事”方式供給，弱化了鄉鎮政府對于村莊的控制。[20]鄉鎮政府的事權逐漸被上收，以農村義務教育事權上收為開端，交通、水利、醫療等多種事權隨之上收。由此，鄉鎮政府在提供鄉村公共物品和公共服務過程中的作用和地位逐漸改變。鄉鎮政府整合鄉村中的汲取行為在得到遏制的同時，鄉鎮政府為農村、農業、農民服務的能力也受到削弱。
三、協調性整合（2008-2016）
2008年10月，十七屆三中全會審議通過了《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》，對前期鄉村改革的一系列成就和經驗作了總結，同時，結合新形勢，對農村改革發展作出全新的決策規劃。各地不斷推進城鎮化建設，“合村并居”“新型社區”建設呼之欲出；中央反哺鄉村力度逐年加強，支農投入加大，支農惠農政策扶持力度不斷增強。“項目進村”和“資本下鄉”成為國家反哺農業、促進農業轉型的重要途徑。鄉鎮政府在這種環境下，主要通過協調的行為方式整合鄉村，落實各項惠農政策、項目和社會資本投資，配置各種派生資源，推進鄉村發展。
（一）鄉鎮政府資源和權力的派生
在經歷分稅制改革和農村稅費改革后，鄉村發展進入后稅費時代。農民減負導致地方政府承載為鄉村社會提供公共服務等方面的財政壓力，為此以“項目制”為載體的中央財政專項資金下放補給應運而生。此外，雖然鄉鎮政府財政收入已難以依靠鄉鎮企業的發展，但招商引資獲取財政收入的慣性、可能與沖動并沒有消退。因此，鄉鎮政府依靠彈性的土地政策和專項的財政資金，鼓勵資本下鄉，推動“土地流轉”和“農民上樓”。這些重塑了鄉鎮政府整合行為和鄉村社會的治理樣態。
地方政府通常利用其協調者的角色，借工商企業資本下鄉之手，將其與涉農項目相結合，引導下鄉企業進行項目配套。自2008年以來，國家財政資源不斷向農業農村農民傾斜，其中在農業、水利、農業綜合開發、農村綜合改革等方面的財政支出逐年增加，國家財政的扶貧支出從2008年的320.4億元上升至2018年的4863.8億元，農村綜合改革從2010年的607.9億元上升至2018年的1530.3億元。在爭取上級資金項目時，各個村莊“各憑本事”，且鄉鎮政府在“項目捆綁”的過程中起到了關鍵性的作用。項目的申請和運行中有很多的政治性因素，也涉及到眾多的技術性環節，鄉村參與程度有限，項目撮合的雙方主要是縣級政府和鄉鎮政府。鄉鎮政府為縣鄉村提供了項目撮合的場域和媒介，包括傳達上級政府的發展規劃與基層鄉村的發展需求，進行思路對接，提供聯系駐點。通過鄉鎮政府的協調，項目集聚帶動資源下鄉。
項目進村本旨是增強上級政府對鄉村社會的治理能力，但鄉鎮政府在這一進程中卻獲得了“派生”的資源和權力。強調鄉鎮政府獲取資源和權力的“派生”，是由于項目制是典型的自上而下的資源配置的方式，主要遵從的是一種條線控制邏輯，上級政府制定投放具體項目，下級政府向上申請項目。鄉鎮政府作為項目制實踐中的重要行動主體，為爭得目標項目，其工作重點和方向都會主動向目標項目上靠攏。當項目落地后，各種投資便會隨之而來，而鄉鎮政府作為利益分配主體尋求機會滿足自身的需求。進村項目的成功運作帶動當地經濟社會發展的同時，也會給基層政府帶來可觀的政績，受“亮點”效應的影響，此后又會不斷吸引其他項目資源的納入。另外，鄉鎮政府通過集中相關項目的資金，宣傳打造“樣板村”，上下級共享政績和收益，會進一步增強鄉鎮干部和工作人員的積極性。同時，也會存在反向路徑依賴，即一個項目出現了問題，解決的方案往往是后續項目的追加，呈現出多個項目連續輸入的現象，以此進行彌補和修正，維護所謂的“面子工程”。[21]因此，鄉鎮政府在協調落地派生資源的同時，也具有了派生的權力，在項目運作、資源分配引入的過程中掌握了一定的話語權。
（二）作為上級政府和鄉村間的協調者對鄉村的整合
在項目進村和資本下鄉的過程中，鄉鎮政府成為了縣市政府的正式權力和鄉村的非正式權力運行間的“協調者”，通過協調行為整合鄉村，推動鄉村發展。這種協調作用的發揮雖然沒有賦予其實質的決策權，但在國家大力反哺鄉村的進程中，鄉鎮政府的協調作用越來越明顯，圍繞資源輸入和項目進村導致的諸項事務而行動。項目進村實質上是賦予了鄉鎮政府協調整合相關資源的合法性，借助項目指導的建設方向和配套要求，實現鄉村經濟發展的目標。
鄉鎮政府作為協調者整合鄉村發展，主要表現在以下幾個方面：第一，鄉鎮政府對外“爭資跑項”，對內組織動員民眾。抓經濟，項目是關鍵，項目是財源。項目是鄉鎮政府的主要財政來源，所以“爭資跑項”就顯得格外重要。對外的“爭資跑項”是宣傳政策資源的優惠，招商引資；對內說服村民接受和參與項目建設，則是村內動員的過程。“外生”資源的輸入，需要“借力”鄉村民眾，鄉鎮政府要增強村莊內部整合，維護村莊團結，降低項目進村和資本下鄉的社會成本，規避項目或企業資本可能帶來的風險。第二，鄉鎮政府協助處理鄉村基層的矛盾糾紛。農業稅取消之后，村級組織的權力和功能大為弱化，村干部消極應付村莊事務。反哺鄉村背景下的外部資源的輸入和各種資源下鄉帶來的包括土地產權糾紛在內的利益分化往往與鄉村的關系格局糾纏在一起，分利秩序的形成導致了基層治理的內卷化。應對這種情況，鄉鎮政府需要不斷培育和建設基層組織，通過有機整合鄉村，提升基層治理能力。第三，在項目進村和資本下鄉的過程中，鄉鎮政府參與鄉村的公共服務設施和基礎設施建設。項目進村和資本下鄉，在組織化弱的鄉村，要降低入駐、建設和發展的成本，需要鄉鎮政府協調基層自治組織和民眾積極應對，協助實施，保障項目建設，以及后續管理和基礎設施的維護。
在資源和權力派生的背景下，鄉鎮政府一方面由于“壓力型體制”以及技術治理的強化，導致了政策統一性與鄉鎮有效治理的張力；另一方面由于人力、物力、財力資源嚴重不足，為應付上級政府的考核和檢查，鄉鎮政府策略應對，出現靈活執行政策、目標替代、行政關系人緣化等現象。因此，鄉鎮政府協調鄉村整合邏輯，難以實現鄉鎮政府對鄉村治理和鄉村發展的自主長期規劃，推動可持續發展，也難以積極有效回應鄉村需求。
四、鄉鎮政府鄉村整合行為的走向：內生性整合
黨的十九大報告提出實施“鄉村振興”戰略，“始終把解決好‘三農’問題作為全黨工作的重中之重”，要求加強黨的領導，充分發揮鄉鎮政府的積極作用，滿足鄉村民眾需求，發揮鄉村民眾主體性作用，全面推進鄉村振興。因此，在鄉村振興背景下，鄉鎮政府對鄉村的整合行為，不僅要發揮好上級政府與鄉村社會間協調者的角色，更要響應鄉村民眾需求，因而讓鄉鎮政府成為鄉村發展內生性整合者。隨著國家大力反哺鄉村，大量項目資源和社會資本不斷注入鄉村，在“輸血”之后，派生資源扎根鄉村，“造血”功能得到提升。資源扎根于鄉村，與鄉鎮政府的財政激勵正相關。同時鄉村各組織需要鄉村自由資源和入駐扎根資源得到優化配置，在多種主體協商需要權威和公共事務最終負責人的情況下，需要鄉鎮政府能夠響應鄉村內在訴求，有機整合鄉村，推進鄉村發展。
首先，促進派生資源扎根。城鄉差別是新時代我國社會主要矛盾的突出表現。[22]隨著社會的發展與進程的推進，鄉村社會逐漸被邊緣化，城市的經濟地位與行政地位越發突出，農村大批人才、各類資源不斷向城市流動，城市中的新興因素越來越多，導致城鄉差別越來越大。鄉村振興戰略“堅持農業農村優先發展”“切實把農業農村優先發展落到實處”等具體舉措，重視農業農村發展的重要性，旨在將鄉村發展納入國家治理現代化進程當中。[23]政府要規范、鼓勵市場力量、社會力量以及公民個人參與到振興鄉村的事業中，引導財政資金、社會資本真正發揮“惠農”作用，處理好外來資源與土地、農民權益、村民自治的關系，農村、農民要有意愿承接項目，也要有能力發展項目，讓這些扶貧項目和外來資源在鄉村扎下根，真正開花結果。因此，鄉村發展離不開鄉鎮政府與群眾的雙向合作，鄉鎮政府在實踐中要真正以鄉村民眾為中心，真正讓資源的分配和使用體現鄉村民眾的關切和需求。第一，增強農民話語權和參與感，構建以農民為中心的資源配置機制。傳統的自上而下或者由外向內的資源下放的方式以及政策指令，僅僅是按照政策制定者的理念與想法來實施，不完全符合鄉村與群眾的實際需求，從而資源配置難以發揮應有的作用，難免造成資源浪費。因此，應當將農民作為利益的主體，尊重農民意愿與自主性，并將農民的利益與需求真正與國家政策有機結合起來。第二，發揮鄉鎮黨組織的關鍵作用，推動鄉村整合，推進鄉村振興。充分發揮基層黨組織的領導力、號召力和帶動作用，注重協調“村兩委”的關系，給予農民群眾與基層社會組織一定的自主性與空間，引導社會資本投資，動員和激活農民參與鄉村建設的熱情，推動鄉村振興戰略的實現與國家現代化的有機整合。
其次，推進鄉鎮政府權力內生。所謂“內生權力”，是指鄉鎮政府發展的推動力和合法性來源是“內在”的，即鄉鎮政府履行職能的動力來源于當地民眾的需求、自我服務能力以及資源整合情況等因素。內生權力增強了鄉鎮政府行為的合法性與內在激勵。第一，宏觀經濟社會體制變革和制度的發展完善是鄉鎮政府內生性整合行為的重要影響因素。改革開放后，中國經濟、政治、社會狀況的轉變是鄉鎮政府職能轉變的宏觀環境。20世紀90年代的分稅制改革以及后續的農村稅費改革的實施，使得鄉村政府的財力減弱，發揮作用的空間也大幅減少。新農村建設時代，隨著項目資金的下達，鄉鎮政府在上下協調的過程中獲得了“派生性”的資源與權力。新時代鄉村振興戰略的推進，賦予了扎根資源與自主權力，為鄉鎮政府內生性整合行為提供了必要條件和發展環境。第二，“內生權力”逐漸成為新時代鄉鎮政府生存和發展的有力支撐。內生性整合給予基層很大的自主空間，將以往自上而下的行政命令的執行方式，轉變為自上而下的整合與農民自下而上的認同結合起來的模式。第三，鄉鎮政府權力運行必須積極尋求動力與突破點，推動鄉鎮政府由派生權力為鄉村社會內生權力，形成鄉鎮政府、農民群眾與上級部門之間的良性互動。
再次，實現回應需求、治理有效、行為負責的鄉村整合。優化鄉鎮政府對鄉村的整合行為，要促使鄉鎮政府從“協調型”政權向“服務型”政府和“責任型”政權轉變。鄉鎮政府是黨和國家政策在基層的執行者，是鄉村社會需求的首要回應者。黨的十九屆三中全會通過的《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》，提出“構建簡約高效的基層管理體制”。從社會需求的維度來看，這是鄉村社會對鄉鎮政府治理提出的要求和標準。實現鄉鎮政府的簡約高效治理和對鄉村的有效整合，一要合理劃分事權和財權，賦予其相應資源和自主權力，提高鄉鎮政府整合能力。二是鄉鎮政府充分利用互聯網、大數據、云計算等現代信息化手段，積極回應鄉村社會需求，提高辦事效率。推進基層政府與上級部門之間的協同與協作，及時高效處理社會事務，降低治理成本。三是要將“有限問責”轉變為“有效問責”，實現上級部門、同級部門的監督以及民眾的監督的有機銜接，促使基層政府依法行政、行政人員正確履職。四是基層政府要擔負起作為鄉村公共事務的最終負責人、協調者和引導者的角色，積極推進鄉村有機整合。響應鄉村社會協調規范各主體行為的要求，推進鄉村組織化和整體化，優化配置鄉村各種資源，推進鄉村有機協調發展，全面推進鄉村振興。
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作者系湖南農業大學公共管理與法學學院教授，博士，博士生導師
中國鄉村發現網轉自:《中國行政管理》2020年第11期，第41-46頁
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