摘要：當代中國的精準扶貧成就令世界矚目，是值得深入總結的中國特色社會主義重大實踐。本文基于精準扶貧政策文本提煉了35項政策工具，全景呈現了中國精準扶貧的政策實踐做法。中國精準扶貧成就的取得建立在新型舉國體制的制度優勢上，這一體制以先進理念指引精準扶貧道路，以科學方法推進精準扶貧施策，以多種工具提升精準扶貧成效，通過理念指引、方法施策、工具推進“三位一體”共同創造了脫貧攻堅的卓越成效。精準扶貧實踐探索出來的減貧道路，為中國解決不平衡不充分發展的矛盾、實現共同富裕積累了寶貴經驗，也為全球發展中國家消除絕對貧困提供了有益參考。
關鍵詞：鄉村振興 中國國情 三農問題 農村發展 公共治理
一、中國減貧模式演變與精準扶貧政策背景
精準扶貧戰略的提出是中國在減貧道路上不斷探索不斷進步的結果。中國共產黨高度重視解決貧困問題，帶領人民持續向貧困宣戰，并與時俱進，根據時代發展進程，多次調整貧困線標準和貧困治理目標，不斷創新減貧方式方法，成功走出了一條中國特色的減貧道路。
中華人民共和國成立初期，百廢待興，人均國民收入僅為27美元，是亞洲人均國民收入的2/3，農民生活普遍處于絕對貧困狀態。為改變這一狀況，我國推進土地改革，對農業進行社會主義改造，發展農業生產互助合作，并在農田灌溉和水利設施建設上開展了較大規模的投入，為后來的農村改革發展和扶貧工作開展奠定了良好基礎（朱小玲等，2012：30—32）。但由于客觀上基礎條件差薄、主觀上急于求成，改革開放之前，農村反貧困事業總體進展較為緩慢。1978年，我國農民家庭人均純收入僅為133.6元，根據當時100元的國家貧困線標準，估計的貧困人口規模為2.5億人，貧困發生率為30.7%（國家統計局住戶調查辦公室，2019：1）。
1978年改革開放之后，以經濟建設為中心、解放和發展生產力成為當時黨和國家的頭等大事。針對農村生存性貧困，推動家庭聯產承包責任制改革；針對農村收入性貧困，推動農產品流通體制改革；針對農村發展性貧困，推動戶籍制度和就業管理制度改革。同時設立“支援經濟不發達地區發展資金”“三西”農業建設專項補助資金、“以工代賑”專項資金等，并在全國劃定了18個貧困地帶進行區域重點扶貧。體制改革和專項扶貧極大促進了生產力的解放，農村貧困狀況大大緩解，貧困發生率由1978年的30.7%下降到1985年的14.8%，農民人均純收入也增加到397元（國家統計局住戶調查辦公室，2019：1）。
隨著改革開放不斷深入，地區間的發展不平衡問題也日益凸顯（蔡昉，1994：7—15），隨之我國的扶貧理念開始逐步由“救濟式扶貧”轉向“開發式扶貧”。以1986年從中央到地方成立專門的扶貧領導小組為標志，中國的減貧工作開始成為一項專門社會發展工程，開始了大規模、有計劃、有組織的扶貧開發。在扶貧思路上將貧困人口占比較高的縣作為基本瞄準單位，自1986年起，先后有331個縣和370個縣分別被確定為國定貧困縣、省級貧困縣，中央政府安排專項扶貧資金（專項扶貧貸款、以工代賑和財政發展資金）對貧困縣進行扶持。這一時期扶貧開發成效明顯，農村貧困發生率從1985年的14.8%降低至1993年的8.7%（國家統計局住戶調查辦公室，2019：2）。
1994年，為解決貧困人口尤其是西部地區貧困人口分布密集、貧困面大、貧困程度深、脫貧難度大、返貧率高的問題（鄭長德，2003:7—11），國務院印發《國家八七脫貧攻堅計劃》，這是中國歷史上第一個具有明確目標、明確對象、明確措施和明確期限的扶貧計劃。這一時期中央政府將國定貧困縣數量調整為592個，把省一級作為考核單位，集中資金投入到貧困地區的水、電、路、教育、醫療等建設上。這一階段提出的動員社會力量參與扶貧、黨政機關對口扶貧、東西部協作扶貧等中國特色的扶貧方式，在實踐中取得了明顯成效并一直沿用至今。農村貧困發生率由1993年的8.7%下降到2000年的3.5%，溫飽問題基本得以解決（國家統計局住戶調查辦公室，2019：2）。
進入21世紀，盡管貧困人口數量大幅減少，但貧困人口分布呈現出“大分散、小集中”、從重點縣向重點村轉移的態勢。2001年，國務院印發《中國農村扶貧開發綱要（2001—2010年）》，提出 “整村推進”的扶貧方式，劃定14.8萬個貧困村作為扶貧重點。從2004年開始，國家先后設立良種補貼、農資補貼和種糧直補，啟動政策性農業保險試點，全面取消農業稅，建立新農合、農村低保和新農保等制度，引入了帶有兜底性質的保障性扶貧措施，扶貧成效顯著。2011年，我國將農民人均純收入2 300元（2010年不變價）作為新的國家扶貧標準，根據這一標準，2012年末農村貧困人口首次下降到1 億以下，貧困發生率下降到10.2%（國家統計局住戶調查辦公室，2019：2）。
然而，隨著扶貧開發事業的推進，傳統粗放型的扶貧方式導致貧困人口底數不清、情況不明，項目安排“大水漫灌”，資金使用“撒胡椒面”，整村推進的扶貧方式也使得村莊內部財富分化加大，扶貧資源“精英俘獲”現象突出（邢成舉等，2013：109—113；溫濤等，2016：111—125），扶貧工作面臨新的挑戰。2013年，習近平總書記在湖南湘西十八洞村調研時首次提出了“精準扶貧”思想，以此為標志，精準扶貧戰略正式走上歷史舞臺。在此之后，習近平總書記就精準扶貧工作提出了一系列新思想、新論斷、新觀點，明確了扶貧理念、扶貧方法論和扶貧工具，科學地提出了“六個精準”的詳細要求和“五個一批”的具體策略，精準扶貧思想日臻完善，成為發展中國家減貧實踐中一份寶貴的精神財富。
二、中國精準扶貧的政策過程與政策工具
（一）精準扶貧的政策“過程—工具”框架
作為一項戰略性制度設計，中國的精準扶貧實踐既有過程維度的政策演進，亦有工具維度的政策拓展。本文建構精準扶貧政策“過程—工具”框架，嘗試對中國精準扶貧的政策實踐進行全景梳理。
政策過程是政策科學的研究基點（張敏，2010：113—125）。1956年，拉斯韋爾（Lasswell,1956）在其出版的著作中，把政策過程分為七個階段: 情報、提議、規定、合法化、應用、終止與評估。這一劃分極大影響了后來學者們的研究，紛紛提出了大同小異的政策過程階段模型，經典的教科書式模型包括問題界定、議程設置、方案評估、政策決策、政策執行和政策評估等環節（薛瀾等，2017：45—67）。根據我國精準扶貧政策的自身特點，本文在參照以往文獻的基礎上將精準扶貧的政策過程分為“政策規劃、政策執行、政策評估、政策終結”四個階段，鑒于精準扶貧政策尚在執行當中，本文將主要以前三個階段作為分析對象。
政策過程的推進需要借助于政策工具的作用。政策工具是在相應的政策環境下，政府為解決政策問題、推行政策方案、實現政策目標等采用的政策方法和手段（邁克爾·豪利特，2006）。依據不同的劃分標準，政策工具有諸多分類，本文參照羅斯威爾和賽格菲爾德根據政策工具的產生著力面及影響領域，將精準扶貧政策工具劃分為供給面、需求面和環境面三類（Rothwell等，1985），每種類型下又可細分為若干具體的政策工具，這種分類方式能較好地揭示政策過程中政策工具發揮的影響和作用。
其中，“供給面”政策工具是指政府通過直接擴大供給有利于貧困解決的相關要素，使貧困主體改變現有的生活方式、環境或者狀態，如扶貧資金投入、基礎設施供給等，主要表現的是政策對扶貧的推動力；“環境面”政策工具是通過對外部扶貧環境的優化間接對扶貧問題有效解決的戰略部署，根據不同貧困區域所具有的特點來制定適合其自身發展的扶貧政策，如制度設計、稅收優惠、法規管制等，主要表現為政策對扶貧發展的影響力；“需求面”政策工具是指政府通過采購與貿易管制等措施減少市場的不確定性，積極開拓并穩定與扶貧產業相關的市場，從而推動扶貧的開發利用，典型的如消費扶貧等，從而實現經濟的增長和人們生活水平的改善，主要表現為政策對扶貧的拉動力。
采用何種政策工具通常在政策文本中有跡可循。政策文本既是政策執行和績效評估的重要依據，也是政策主體調控和管理行為的“印記”，是政策過程和政策工具可記錄、可追溯的客觀反映（任弢等，2017：96—101）。鑒于國務院扶貧辦是當前我國扶貧開發工作的核心主體，課題組從國務院扶貧辦網站搜集了2014年1月1日至2020年7月1日之間由黨中央、國務院或各級中央部委單獨和聯合頒布的89份扶貧政策文本，通過對文本的梳理和相應內容的編碼，提煉出了我國實施精準扶貧政策以來所采用的各類宏觀層面的政策工具，共計35項，并基于政策“過程—工具”的二維框架，進行了類型劃分，呈現了中國精準扶貧政策體系的全景（見圖1）。為便于分析，本文所提煉的這些政策工具立足于宏觀層面，也可被視為減貧目標下的獨立政策，每一項政策工具下面還可再做細分。
（二）基于政策工具的精準扶貧實踐
中國的精準扶貧體系涵蓋的政策領域十分廣泛，在實踐中針對不同問題所采用的不同政策工具有效促進了減貧成效的提升。根據搜集的政策文本，并基于政策“過程—工具”框架的分類，我國精準扶貧實踐有如下做法。
1.“政策規劃——供給面”的政策實踐
（1）組織能力建設。農村基層組織制度型權力弱化是農村公共治理危機和貧困的重要致因之一（王亞華等，2016：23—29）。自2014年起，我國在全國層面開展軟弱渙散基層黨組織集中整頓專項行動；從2015年開始在全國層面推行“第一書記”政策；有針對性地選配政治素質高、工作能力強、熟悉“三農”工作的干部擔任貧困鄉鎮黨政主要領導；推進貧困村村監會建設，落實“四議兩公開”、村務聯席會等民主自治制度，不斷推進村級扶貧行政體系的組織再創新（左停等，2020：99—105）。
（2）信息系統建設。我國建設了一個全國大集中同時又覆蓋中央、省、市、縣、鄉鎮、行政村六級業務網的扶貧開發信息系統，系統包含了五大功能：支撐扶貧開發全過程信息化的業務管理功能；融內部監控和外部監督于一體的資金、項目監管功能；引導社會力量、扶貧對象參與的公共服務功能；與相關部門的信息共享和業務協作功能；基于數據倉庫和數據挖掘技術的決策支持功能。
2. “政策規劃——環境面”的政策實踐
（1）目標規劃。從2014年開始，中共中央、國務院針對精準扶貧戰略制定了一系列方針規劃，例如《關于創新機制扎實推進農村扶貧開發工作的意見》《“十三五”脫貧攻堅規劃》《關于創新機制扎實推進農村扶貧開發工作的意見》《關于打贏脫貧攻堅戰三年行動的指導意見》等，這些戰略規劃為精準扶貧工作的推進指明了方向，提供了明確的政策導引。
（2）責任制管理。我國對脫貧攻堅實行 “中央統籌、省負總責、市縣落實”和“五級書記抓扶貧”的領導責任制，即黨中央、國務院主要負責統籌制定脫貧攻堅大政方針；省級黨委和政府結合本地區實際制定政策措施；市級黨委和政府負責協調域內跨縣扶貧項目，對項目實施、資金使用和管理、脫貧目標任務完成等工作進行督促、檢查和監督；區縣和鄉鎮黨委政府則制定和執行具體措施。
3. “政策執行——供給面”的政策實踐
（1）人才扶貧。我國持續開展公務員脫貧攻堅專項培訓，把提升精準脫貧專業化能力貫穿培訓全過程；選派優秀年輕干部到貧困地區工作，推進中央單位和中西部地區、民族地區、貧困地區之間干部交流任職，選派后備干部到貧困縣掛職任職；開展貧困地區青年人才支持行動，由各級團委部門開展優秀青年干部、創業致富帶頭人、科技工作者、青年教師等青年人才培訓工作。
（2）社會扶貧。廣泛動員全社會力量共同參與扶貧開發是中國特色扶貧開發道路的重要特征。我國通過多種政策鼓勵引導各類企業、社會組織和個人以多種形式參與扶貧開發，實現社會幫扶資源和精準扶貧有效對接。例如組織民營企業開展“萬企幫萬村”精準扶貧行動，實施扶貧志愿者行動計劃和社會工作專業人才服務貧困地區計劃，動員廣大公眾參與脫貧攻堅。
（3）健康扶貧。健全貧困地區基層衛生計生服務體系，加強婦幼保健機構能力建設；將新型農村合作醫療和大病保險制度向貧困人口傾斜，加大醫療救助、臨時救助、慈善救助等幫扶力度；加大農村貧困殘疾人康復服務和醫療救助力度，擴大納入基本醫療保險范圍的殘疾人醫療康復項目；并采取針對性措施，加強貧困地區傳染病、地方病、慢性病等防治工作。
（4）精神扶貧。以等、靠、要思想為代表的精神貧困一直是精準扶貧工作中的難點（杭承政等，2017：97—103），為增強貧困戶脫貧內生動力，我國持續開展扶貧扶志行動。例如，開展扶志教育活動，創辦脫貧攻堅“農民夜校”“講習所”；實施以工代賑，動員更多貧困群眾投工投勞；推廣以表現換積分、以積分換物品的“愛心公益超市”等自助式幫扶做法。
（5）教育扶貧。從中央到地方各級政府在學校布局、軟硬件建設、師資力量提升、兒童營養改善、貧困學生救助等方面不斷加大投入力度；大力發展現代職業教育，推動東部地區職業院校(集團)對口支援貧困地區職業院校；利用互聯網、人工智能等現代科學技術提高教育服務質量。同時也針對深度貧困地區的現實特征，實行有重點有針對性的教育脫貧攻堅，例如為少數民族老師開展普通話培訓。
（6）文化扶貧。推動文化投入向貧困地區傾斜，集中實施一批文化惠民扶貧項目，普遍建立村級文化中心，例如在湖北、江西、福建、廣東等宗族文化地區，普遍將宗族祠堂改造為村級文化活動中心，使傳統文化發揮現代效能；在縣級層面，推動貧困地區縣級公共文化體育設施達到國家標準；同時鼓勵文化單位、文藝工作者和其他社會力量為貧困地區提供文化產品和服務。
（7）技能扶貧。增強貧困群體的職業技能是擺脫長久貧困和代際貧困的重要基礎。我國實施“雨露計劃”“春潮行動”“技能脫貧千校行動”等項目，大力支持農村貧困家庭新成長勞動力接受職業教育，參加技能培訓；實施農民工等人員返鄉創業培訓五年行動計劃（2016年—2020年）、殘疾人職業技能提升計劃等，實現“教育培訓一人，就業創業一人，脫貧致富一戶”的目標。
（8）財政扶貧。全國多數地方的精準扶貧均具有強投入性特征（陳弘等，2019：12—18）。歷年來，中央財政專項扶貧資金規模持續穩定增長，一般性轉移支付資金、各類涉及民生的專項轉移支付資金和中央預算內投資向貧困地區和貧困人口傾斜；中央集中彩票公益金對扶貧的支持力度也持續提升；同時明確要求農業綜合開發、農村綜合改革轉移支付等涉農資金必須要有一定比例用于貧困村。
（9）交通扶貧。我國在貧困地區持續推動國家鐵路網、國家高速公路網等重大交通項目建設；大幅度增加中央投資投入中西部地區和貧困地區的鐵路、公路建設，提高貧困地區農村公路建設補助標準，加強農村公路安全防護和危橋改造；并且明確要結合村鎮行政區劃調整、易地扶貧搬遷、特色產業發展和農村物流等來規劃建設或升級改造“扶貧路”，為脫貧攻堅奠定良好基礎。
（10）光伏扶貧。我國因地制宜采用集中式、分布式等不同工程形式推進光伏農業、漁光互補等新型業態，實施光伏扶貧工程。根據工程規劃，推動16個省471個縣約3.5萬個建檔立卡貧困村的200萬建檔立卡無勞動能力貧困戶（包括殘疾人）每年每戶增加收入3 000元以上。新冠肺炎疫情期間，國務院扶貧辦和財政部聯合發文進一步提高了光伏發電收益用于扶貧的比例。
（11）兜底脫貧。我國對無法依靠產業扶持和就業幫助脫貧的家庭實行政策性保障兜底。針對一些缺乏勞動能力的老、弱、病、殘群體，通過政府購買公共服務加強關愛幫扶。今年疫情期間，為緩解受疫情影響導致的貧困加劇，各地民政和扶貧部門及時將符合民政幫扶政策的人員納入救助幫扶范圍，依規發放救助幫扶資金（如價格臨時補貼），或提供救助幫扶服務。
（12）易地搬遷扶貧。我國將居住在生存條件惡劣、生態環境脆弱、自然災害頻發等地區的農村貧困人口搬遷到條件相對較好的地理位置，并確保搬遷群眾住房安全得到保障，飲水安全、出行、用電等基本生活條件得到明顯改善，享有便利可及的教育、醫療等基本公共服務。根據規劃，“十三五”期間，全國有22個省約1 400個區縣981萬建檔立卡貧困人口實施易地扶貧搬遷。
（13）對口幫扶。“對口幫扶”是中國體制基礎上為協調區域發展、應對危機事件、開展國家專項工程而開展跨地區、跨部門、跨政府合作，實現協同治理的有效方式，也一直被作為中國扶貧開發的重要手段（燕繼榮，2020：209—220）。我國長期實施如下兩種協作對口幫扶：一是地區協作——東部地區對口幫扶西部地區；二是定點扶貧——各級黨政機關、國有企事業單位幫扶貧困縣或貧困村。
（14）資產收益扶貧。鑒于我國扶貧資金以公共財政投入為主，各地積極實施資產收益扶貧：對那些財政專項扶貧資金和其他涉農資金投入項目所形成的資產，具備條件的折股量化給貧困村和貧困戶；支持農民合作社和其他經營主體通過土地托管、牲畜托養和吸收農民土地經營權入股等方式，帶動貧困戶增收；在貧困地區開展的水電、礦產等資源開發，也要賦予土地被占用的村集體股權。
4. “政策執行——環境面”的政策實踐
（1）金融扶貧。在對貧困農戶的金融扶持上，推動扶貧小額信貸覆蓋建檔立卡貧困農戶的比例和規模持續增長；在對縣域經濟的金融扶持上，推動金融機構網點向貧困鄉鎮和社區延伸；增加貧困地區信貸投放，加大對縣域基礎設施、基本公共服務、易地扶貧搬遷以及重點支柱產業的金融支持力度。針對今年新冠肺炎疫情影響，還適當延長了貸款主體的還款期限。
（2）稅收扶貧。稅務部門對從事個體經營的建檔立卡貧困人口按每戶每年12 000元為限額依次扣減其當年實際應繳納的增值稅、城市維護建設稅、教育費附加、地方教育附加和個人所得稅；對于招用建檔立卡貧困人口的企業，與貧困人口簽訂1年以上期限勞動合同并依法繳納社會保險費的，在頭3年按實際招用人數予以定額依次扣減各種稅費。
（3）網絡扶貧。在集中連片特困地區，要求每個村至少確定1名有文化、懂信息、能服務的信息員；在全國層面，計劃到2020年實現全國行政村通光纖、通4G比例達到99%，貧困村通寬帶比例達到99%，電商服務通達所有鄉鎮，全國中小學（含教學點）寬帶接入率達到99%，遠程醫療覆蓋所有貧困縣。保障建檔立卡貧困人口方便快捷接入高速、低成本的網絡服務。
（4）資本扶貧。對注冊地和主要生產經營地均在貧困地區且符合相關條件的企業，或者注冊地在貧困地區、最近一年在貧困地區繳納所得稅不低于 2 000萬元且承諾上市后3年內不變更注冊地的企業，申請首次公開發行股票并上市的，即報即審，審過即發；對注冊地在貧困地區的企業申請在全國中小企業股份轉讓系統掛牌或行公司債、資產支持證券，實行專人對接、專項審核，且即報即審。
（5）科技扶貧。在20世紀90年代，中央統戰部、國家科學技術委員會、國家民族事務委員會和各民主黨派中央、全國工商聯圍繞“多黨合作，智力扶貧”主題在黔西南地區開展“星火計劃、科技扶貧”實驗區建設，科技特派員制度也應運而生。例如，北京市現有科技特派員隊伍近萬名，已與38個國家級貧困地區開展科技扶貧協作，帶動368個貧困村、近53 000戶貧困農民脫貧增收致富（孟竹等，2019）。
（6）土地扶貧。易地扶貧搬遷項目需要使用大面積建設用地，在建設用地指標有限的現實約束下，我國國土部門制定政策，允許在連片特困地區和國家扶貧開發工作重點縣開展易地扶貧搬遷時，將城鄉建設用地增減掛鉤指標在省域范圍內流轉使用，即進行市場交易，既為搬遷農民安置提供用地保障，又能為搬遷農民建新居、農村基礎設施建設和扶貧產業發展提供有力的資金支持。
（7）扶貧政績考核。出臺《省級黨委和政府扶貧開發工作成效考核辦法》，將建檔立卡貧困人口數量減少、貧困縣退出、農村居民收入增長情況，建檔立卡貧困人口識別、退出精準度，對幫扶工作的滿意度，以及各省（自治區、直轄市）扶貧資金安排、使用、監管和成效等納入考核指標。對縣級考核重點由GDP轉向扶貧開發，并取消國家扶貧開發工作重點縣地區GDP考核。
（8）扶貧資金審計。審計署開展四類扶貧資金專項審計：對各類扶貧等政策措施的進展和效果進行審計；對扶貧資金的虛報冒領、騙取套取、截留侵占、貪污私分、揮霍浪費等進行審計；對是否按中央有關要求把資金真正用到扶貧開發上進行審計；對整村推進、易地扶貧搬遷、特色產業發展、生態建設、村級道路暢通、飲水安全、危房改造、教育衛生等重點項目建設和運營效果開展審計。
（9）社會保險扶貧。通過財政補貼減輕貧困人員參保繳費負擔，通過降低起付線、提高報銷比例和封頂線等傾斜性政策減輕貧困人員醫療費用負擔。“十三五”期間，在認定農村低保和扶貧對象時，中央確定的城鄉居民基本養老保險基礎養老金暫不計入家庭收入。針對“三區三州”深度貧困地區，支持保險機構開辦政策性農業保險業務，在有條件的地區開展價格保險、產值保險等新型農業保險。
5. “政策執行——需求面”的政策實踐
（1）消費扶貧。我國廣泛動員各級黨政機關、統一戰線、國有企事業單位、軍隊、工青婦等群團組織、行業協會商會、民營企業等各方力量，積極購買貧困地區農產品；同時又采取措施加強貧困地區網絡基礎設施、倉儲保鮮冷鏈物流設施、電子商務和快遞物流網點等建設；并且支持貧困地區建立生產基地、開展標準化生產、推廣先進適用技術等以提升貧困地區產品和服務質量。
（2）旅游扶貧。我國在全國層面實施鄉村旅游扶貧八大行動：鄉村環境綜合整治、旅游規劃扶貧公益、鄉村旅游后備箱和旅游電商推進、萬企萬村幫扶、百萬鄉村旅游創客、金融支持旅游扶貧、扶貧模式創新推廣、旅游扶貧人才素質提升等，通過專項行動創造優良的鄉村旅游環境、市場、金融、人才和管理，實現脫貧攻堅、農村經濟、生態環境等多方共贏。
（3）電商扶貧。政府部門對有條件的貧困縣實現電子商務進農村綜合示范全覆蓋，對有條件發展電子商務的貧困村實現電商扶貧全覆蓋，并動員第三方電商平臺對有條件的貧困縣實現電商扶貧全覆蓋。中央各部門在電商扶貧行政推進、公共服務、配套政策、網貨供應、物流配送、質量標準、產品溯源、人才培養等方面通力合作，合理分工。
（4）生態扶貧。生態扶貧是將生態保護與扶貧開發相結合的一種扶貧工作模式。當前，我國在實施退耕還林還草、天然林保護、防護林建設、石漠化治理、防沙治沙、濕地保護與恢復、坡耕地綜合整治、退牧還草、水生態治理等重大生態工程，一方面，在此類工程的項目和資金安排上進一步向貧困地區傾斜；另一方面，開展貧困地區生態綜合補償試點，推動地區間建立橫向生態補償制度。
（5）就業扶貧。我國持續開展就業扶貧行動，例如勞務協作對接行動、重點群體免費職業培訓行動、春潮行動、返鄉農民工創業培訓行動、技能脫貧千校行動等，以增加貧困群體的就業機會和職業技能；另一方面，千方百計增加社會就業崗位，支持貧困地區建設縣鄉基層勞動就業和社會保障服務平臺，大力支持家政服務、物流配送、養老服務等產業發展，拓展貧困地區勞動力外出就業空間。
（6）農業產業扶貧。我國大規模推進農業產業化建設，廣泛實施“一村一品”；培育貧困地區農民合作組織，組建各類合作社或合作聯社；引進和發揮龍頭企業帶動作用，探索企業與貧困農戶建立利益聯結機制；深入推進科技特派員農村科技創業行動。并且針對產業扶貧出現的一些問題，及時調整政策并加強產業扶貧風險監測，健全風險預警機制，落實風險防范責任。
6. “政策評估——環境面”的政策實踐
（1）督查問責。建立扶貧檢查督查和問責機制。第一種是自上而下的垂直層級督查，由各個不同層級政府或部門對下一級政府或部門的政策執行和扶貧績效進行督導檢查；第二種是平級跨行政區的交叉檢查，通常來自外省或外市的扶貧工作隊伍對本地扶貧工作進行檢查；第三種是聯合督查，由多個不同部門聯合對某一行政區內的扶貧開展情況進行檢查督查。
（2）督查激勵。國務院辦公廳結合國務院大督查、專項督查和部門日常督查情況，專門對扶貧取得明顯成效的地方予以督查激勵，公開表揚，并相應采取多項獎勵支持措施。例如，2018年對在扶貧開發工作成效考核中認定為完成年度計劃、減貧成效顯著、綜合評價好的安徽、江西、湖北、廣西、四川、貴州、西藏、新疆等省區在中央財政專項扶貧資金分配中給予一定獎勵。
三、中國精準扶貧的政策實踐經驗和啟示
中國精準扶貧的成功實踐不僅印證了中國自身選擇的脫貧攻堅的正確性，也進一步證明了政府作用的有效發揮在扶貧工作中的重要價值（邢成舉等，2018：34—49）。當然，政府作用的有效發揮并非源于以政府計劃手段為主的傳統舉國體制，而是內嵌于國家治理體系和治理能力現代化推進過程中所形成的新型舉國體制中。新型舉國體制以實現國家發展和國家安全為最高目標，以科學統籌、集中力量、優化機制、協同攻關為基本方針，以現代化重大創新工程為戰略抓手，以創新發展的體制安排為核心實質（何虎生，2019:56—59）。近年來，新型舉國體制在我國公共衛生事件處置、重大科技創新、巨型災害應對、精準脫貧攻堅等諸多領域取得了令人矚目的成功。
當前，以新型舉國體制推動的精準扶貧具有顯著的戰略性、協同性、創新性特征。戰略性體現在以先進理念指引精準扶貧道路，從一開始就確定建立什么樣的扶貧體制、如何對待扶貧對象、遵循什么樣的扶貧思路、如何應對扶貧實施中的普遍問題與特殊問題；協同性體現在以科學方法推進精準扶貧施策，通過堅持全國一盤棋，集中力量辦大事來協同解決復雜治理難題（王亞華，2020），既包含政府、市場、社會維度的協同，也包含制度、組織、個體維度的協同；創新性體現在以多種工具提升精準扶貧成效，無論是政策工具數量維度的單一選擇、多元組合還是政策工具自身類型的變革，都具有鮮明的創新特征。在這套新型舉國體制下，通過理念指引、方法施策、工具推進“三位一體”共同創造了脫貧攻堅的歷史性成效（見圖2），形塑了扶貧開發的中國故事和中國經驗，展現了當代中國國家治理體系在解決現代治理問題方面的有效性。
（一）理念維度：以先進理念指引精準扶貧道路
1. 扶貧體制：堅持黨的集中領導
堅持黨的集中統一領導，是實現經濟社會持續健康發展的根本政治保證，也是精準扶貧取得成功的體制保障。“中國共產黨領導是中國特色社會主義最本質的特征，是中國特色社會主義制度的最大優勢”。黨的十八大以來，我們黨在中國特色社會主義偉大事業、黨的建設偉大工程和具有許多新的歷史特點偉大斗爭的實踐中，確立了習近平總書記在黨中央和全黨的核心地位，在此之后，習近平總書記就精準扶貧工作提出了一系列新思想、新論斷、新觀點，作出了一系列新部署，要求農村扶貧開發政策和措施針對真正的貧困人口，從根本上消除導致貧困發生的各種因素和障礙，達到可持續脫貧的目標（汪三貴等，2015：147—150），這是做好經濟工作和脫貧攻堅的根本保障。
一方面，黨的集中領導在精準扶貧工作上扮演著“核心”的作用，能夠在最大程度上實現對扶貧資源、人力物力的統籌，對各方不同利益的協調，“五級書記抓扶貧”的政策實踐是這一理念的具體落實，已被證明十分有效。另一方面，群眾是精準扶貧的核心主體，組織動員群眾參與精準扶貧是實現扶貧成效目標的重點，也是難點，中國共產黨歷經百余年的發展，早已深度融入社會和人民群眾的方方面面，逐漸形成了強大的“動員型”體制，在精準扶貧中以“運動式”治理的方式，迅速營造扶貧工作的輿論勢頭和社會氛圍，實現人、財、物的快速集中與調動，使得減貧效果集中凸顯。此外，精準扶貧作為一項宏觀制度設計，要將制度設計轉化為制度成效，離不開有效的政策執行，黨的基層組織深度嵌入國家與社會之中，具有強大的介入能力，能夠集中行政力量高效精準地執行扶貧政策，并將扶貧工作與其他行政工作有效銜接、協作，使行政體系整體成為扶貧體系（王雨磊等，2020：195—209）。
2.扶貧對象：堅持以人民為中心
中國特色社會主義事業是億萬人民自己的事業，發展為了人民、發展依靠人民、發展成果由人民共享是我們黨矢志不渝的追求，堅持以人民為中心的理念確保了扶貧對象的聚焦和精準。十八大以來，全國上下堅持以人為本，尊重人民主體地位，樹立共享發展理念，全力推動全面小康社會建設，深入實施精準扶貧精準脫貧，落實“保基本、兜底線、促公平”的措施，通過建機制實現可持續，在通過發展做大蛋糕的同時分好蛋糕，使得廣大人民群眾尤其是貧困群體有了更多的獲得感（寧吉喆，2017）。
十八大之后，黨中央將扶貧開發上升到治國理政的新高度，提出了新時期精準扶貧精準脫貧的戰略，強調幫扶措施“到村到戶到人”，明確要求“不讓一個貧困地區掉隊、不讓一個民族兄弟掉隊、不讓一個貧困家庭掉隊”。在戰略上重視每一個個體的同時，在落實上也滿足人民群眾真正的實際需求：從初期幫助貧困群眾解決溫飽，到改革開放后保障貧困群眾收入增加，再到新時代確保貧困群眾“兩不愁、三保障”，貧困群眾的生產生活條件顯著提升，自我發展能力也穩步提高，這些直觀的減貧目標把人民的利益放在了最重要的位置，確保了政策目標群體和政策執行路線的聚焦。
3.扶貧思路：堅持包容性發展
包容性發展是“中國式減貧”的內在屬性。亞洲開發銀行和歐盟分別在2007年和2010年提出了包容性發展的概念，強調經濟增長的巨大收益要能夠惠及普通民眾，實現機會平等、公平參與和區域可持續發展（Herrera,2016:1725-1730）。在精準扶貧中堅持包容性發展的思路，本質是在增長的過程中最大限度地實現民眾共享增長成果，使貧困人群能獲得公平的收入分配和均等的發展權利，確保每個公民都有獲得公平的發展機會，其核心要義是遵循共建、共享、共富的發展理念，公平分享經濟發展成果，促進發展的協調與均衡（向德平，2011：1—8）。
我國長期以來實施的城鄉二元體制和剪刀差使農業、農村和農民面臨一定程度的不公平對待，難以與城市共享發展成果，精準扶貧中所推出的資產收益扶貧、三權分置改革、農村“三塊地”改革等政策正是致力于讓貧困群眾獲得公平的收入分配和均等的發展權利，本質上是一種有利于窮人的經濟增長方式（李小云，2020）。尤其在當前農村勞動力大量外流的經濟社會背景下，老人、婦女、兒童、病殘群體往往更容易陷入貧困，我國在精準扶貧中專門針對這些弱勢群體出臺各類幫扶政策，其價值在于促進金字塔底層人群的進步，實現發展的協調與均衡（Ramani, 2014:295-305）。
4.扶貧實施：堅持適應性治理
適應性治理是通過協調環境、經濟和社會之間的相互關系來建立韌性管理策略、調節復雜適應性系統的狀態，從而應對非線性變化、不確定性和復雜性的理論（Chaffin等, 2014:56）。盡管我國在各領域實行黨的集中統一領導，但其并非單純的中央集權，而是在權力向中央集中的同時，又賦予地方經濟和社會發展的自主權 (龐明禮，2020：89—97)，這使得包括精準扶貧在內的各項政策在實施過程中能夠適應地方的自然地理條件、歷史文化、資源稟賦和生態約束等獨有特征，“精準化”推行多元化的扶貧開發道路，并根據政策反饋及時調整相應政策。
我國在減貧治理中始終堅持穩定性和動態性相結合，在不同階段既出臺了具有綱領性的指導文件，又根據實際進展情況不斷調適中國的貧困線、扶貧政策供給和相關制度安排，不斷更新調整政策的瞄準性和需求回應性。例如基礎條件差、起點低、發展慢的地區如果沒有針對性的扶持政策，與其他地區的差距就會不斷擴大（汪三貴，2020：130—148），因此，我國針對三區三州、革命老區等特殊貧困地區的不同特點，制定了適應該地區經濟社會發展狀況和需求的扶貧規劃。中國的扶貧開發工作沒有歷史經驗和國外經驗可循，在實際工作中不斷根據政策執行效果和政策反饋情況合理調適政策以適應扶貧需求，在最大程度上實現了扶貧理論與扶貧現實的融合。
（二）方法維度：以科學方法推進精準扶貧施策
1. 制度式扶貧：注重頂層設計
黨的十八大以來，中國開辟精準扶貧新時代，精心設計，精準發力，成為脫貧攻堅中國方案的一個重要特點，其中，納入國家規劃是實現脫貧目標的制度保障（胡鞍鋼，2016）。黨和國家將脫貧攻堅納入國家總體發展戰略，擺到治國理政的重要位置，提升到事關全面建成小康社會、實現第一個百年奮斗目標的新高度，納入“五位一體”總體布局和“四個全面”戰略布局進行決策部署，不斷從宏觀、中觀和微觀層面對減貧方案進行制度設計，不僅在戰略上明確了扶貧開發的基本方向，而且在路徑上促進了減貧舉措的落地實施。
在精準扶貧的頂層設計中，將外在“輸血式”扶貧與內部“造血式”扶貧相結合，以保障貧困群眾的生存權和發展權；重視扶貧開發與區域發展相結合，在貧困地區以脫貧攻堅統籌經濟社會發展；重視扶貧開發與農業農村發展相結合，在堅持“三農”重中之重地位、推進農業農村現代化中，逐步推進減貧工作（蔣永穆等，2019）。通過不斷推進和完善的頂層設計，為精準扶貧、精準脫貧奠定堅實的制度基礎。
2.參與式扶貧：推進共建共治
中國精準扶貧的一個典型特征，就是充分發揮中國特色社會主義制度的優勢，動員全社會參與，推進共建共治。自我國開始啟動大規模、有組織、有計劃的扶貧開發行動后，在發揮政府扶貧開發優勢和主導性作用的過程中，也在不斷強調市場、社會參與農村扶貧開發的作用和力量，逐漸形成了政府主導、市場參與、社會協同的“共建共治”的大扶貧格局。
改革開放后，隨著市場經濟的不斷完善，市場的作用展現出了強大活力和驅動力，隨后市場組織、社會組織等逐漸被納入以《國家“八七”脫貧攻堅計劃》為代表的正式制度安排，并進一步推動了扶貧戰略的轉變：從救濟式扶貧轉變為開發式扶貧，從封閉式扶貧轉變為開放式扶貧。這一轉變為市場、社會力量共同參與扶貧開發奠定了政策基礎，也展現出了強大的政策績效：在政府主導下，市場通過“看不見的手”引導貧困地區經濟發展；社會則以其靈活、高效的優勢參與特殊貧困地區及特殊貧困人口的扶貧開發與社會救助。以湖南省為例，截至2020年6月底，通過民營企業“萬企幫萬村”行動，全省有6 165家民營企業對接幫扶8 243個村，其中建檔立卡貧困村6 118個，占全省貧困村總數的88.4%，實施項目15 223個，累計投入資金94.3億元，惠及貧困人口108.8萬人，為扶貧成效做出了巨大貢獻（章勇，2020）。
3.合作式扶貧：重視府際協作
府際協作的產生源自于隨著社會事務的復雜程度加劇，科層制設計下的單個政府部門難以獨立完成組織目標，為此需要跨部門的協作（黃萃等，2015：68—81）。扶貧開發涉及政治、經濟、文化、管理等多類事務，同時又具有多元的政策目標，顯然單靠扶貧辦一個部門是不現實的。我國在扶貧領導體系和議事協調機構的設置上，除了專門的扶貧辦，從國務院到各地地方政府均成立了扶貧開發（脫貧攻堅）領導小組或脫貧攻堅指揮部，在國務院由副總理任組長，在地方則由各級黨政一把手負責，以實現對不同部門的資源整合與協調。
本文對十八大以來頒布的中央層級扶貧政策進行文獻計量分析，可以發現扶貧領域中央政府不同部門之間的協作網絡非常密切，涉及八九十個中央部門、機構或團體（見圖3）；提取單個部門的合作網絡后發現，所有部門尤其與扶貧工作聯系緊密的財政部、農業農村部、教育部、民政部等部門都與其他多個不同部門多次協作，共同制定政策（見圖4）。以消費扶貧為例，在《消費扶貧助力決戰決勝脫貧攻堅2020年行動方案》中，一共有27個部門和單位參與政策制定，既有中共中央宣傳部、中共中央統一戰線工作部、科學技術部、人力資源和社會保障部等黨政部門，也有中華全國總工會、中華全國婦女聯合會、中華全國工商業聯合會等群團組織，還有中央軍委政治工作部等軍事部門。跨部門之間的府際協作充分實踐了社會主義制度集中力量辦大事的先進特征，為精準扶貧、精準脫貧凝聚了強大的組織合力。
4.協同式扶貧：強化政策協同
貧困問題的復雜性決定了扶貧開發是一個系統性、綜合性工程，尤其是伴隨中國貧困現狀發生轉變，扶貧開發已不再是單純的收入增長問題，也與經濟社會的整體緊密相聯，例如賦權還權和惠農政策為減貧提供了制度支持，財政能力為減貧提供了基本支撐，產業發展和結構轉型為減貧注入了活力源泉，提升人力資本有助于增強脫貧能力和內在脫貧動力，社保體系則是減貧的有力保障（陳濟冬等，2020：114—124）。
中國地域廣闊，各地區在地理、經濟、文化等方面都有著巨大的差異，在長期的扶貧開發實踐中，我國建立并完善了專項扶貧、行業扶貧、社會扶貧多維度的扶貧政策體系，并根據不同地區的具體情況進行及時調整，出臺具有適宜性和針對性的政策，強化政策協同，提升脫貧質量、鞏固脫貧成效。例如在易地搬遷扶貧中，并非簡單的一搬了之，也不是單一的易地扶貧搬遷政策，而是在搬遷前期有用地指標的政策支持，搬遷后期有就業扶貧、教育扶貧、產業扶貧等各類政策支持，這些政策共同施力，構筑確保貧困戶穩定脫貧的“合力型”協同政策體系；此外，政策與政策之間的“嵌套型”協同也普遍存在，以旅游扶貧為例，為解決地方政府在推進旅游扶貧工程時企業或項目的融資貴、融資難、融資慢等問題，由中國農業開發銀行定向對一批開發建設水平高、精準扶貧機制實、經營管理發展好、示范帶動減貧效果強的旅游扶貧項目加大優惠貸款的支持力度，建立起以金融扶貧推動旅游扶貧進而促進群眾減貧的政策協同體系。
（三）工具維度：以多種工具提升精準扶貧成效
1. 工具選擇：基于有效政策實驗
在精準扶貧中，政策工具的選擇對于政策績效有著重要影響。中國的精準扶貧過程也是一個不斷探索的過程，一些政策工具的選擇往往是基于地方政府的有效實驗后而推出，在某種程度上是一種循證型政策，即將政策工具的選擇建立在明智證據的基礎上（周志忍等，2013：23—27），這也成為我國諸多領域政策過程的一個顯著特征。以光伏扶貧為例，光伏扶貧最早于2013年出現在安徽金寨，后對當地扶貧成效明顯，引起有關部門關注。2014年，國家能源局與國務院扶貧辦聯合發文，提出2015年在河北、山西、安徽、甘肅、寧夏、青海6省（區）組織開展光伏扶貧工程試點，每個省（區）各選取5個貧困縣，采取以村為單位整體推進（一次性覆蓋到全村符合條件的貧困戶），其試點目的包含了探索光伏扶貧模式、利益分配形式、工程管理方式和項目融資模式等多個目標。經過一年試點，2016年初，國家發展和改革委員會、國務院扶貧開發領導小組辦公室、國家能源局、國家開發銀行、中國農業發展銀行聯合發文，發布《關于實施光伏發電扶貧工作的意見》，將根據地方試點后完善的政策推向全國所有省市，以此增加更多貧困群眾的經濟收入。還有如“第一書記”扶貧政策，同樣是基于江蘇、廣西、山東等省份的先期探索后于2015年在全國層面鋪開，這是自20世紀80年代國家權力全面從農村地區退出以來，國家權力對農村社會的再次進入（舒全峰，2020:10），盡管這是對中國傳統上“皇權不下縣”的鄉村治理理念的重大轉變，但實踐證明，這一建立在政策實驗基礎上的制度更加行之有效，也是對當前“將制度優勢轉化為治理效能”在扶貧領域的理論與實踐呼應。總之，基于有效實驗的政策工具在精準扶貧中發揮了重大作用，大大減少了精準扶貧的試錯成本，也顯著提高了政策工具的邊際收益。
2.工具組合：基于多維協同減貧
政策工具組合的需求源自于多樣化政策目標、分散治理結構、多層次管理、多重市場失靈和系統失靈等問題，必須通過加強不同領域政策的“組合”提高政策協調性（Flanagan 等,2011:702—713; Kivimaa等, 2016）。精準扶貧的政策工具組合能彌補單個政策工具的缺陷和局限，政策工具組合所產生的新特性和新功能，能夠改善扶貧政策功能，提高扶貧政策績效。根據本文的梳理，在精準扶貧的政策執行階段，不完全統計一共有29項政策工具，其中供給面、環境面、需求面分別占比48.28%、31.03%和20.69%，結構合理的政策工具組合對于完善精準扶貧的政策環境、增強供給面政策工具的推動力和提高需求面政策工具的拉動力具有重要的保障價值，也是實現多維協同減貧的制度基礎（施琳娜等，2020：1139—1151）。例如，易地搬遷脫貧一批是“五個一批”的其中之一，為實現這一政策目標，相關部門選擇的政策工具既包括供給面的教育扶貧、技能扶貧，以解決搬遷貧困戶的孩子上學和職業技能問題；也包括環境面的金融扶貧、土地扶貧，以解決搬遷安置房的建設資金和土地來源問題；同時還包括需求面的消費扶貧、農業產業扶貧、就業扶貧等各類政策工具，以解決貧困戶的收入來源問題。通過合理有效的政策工具組合使得各類政策形成合力，從而實現穩定的、可持續的精準脫貧。
3.工具創新：基于先進科技驅動
隨著互聯網、大數據、人工智能等先進信息科學技術的發展，在一定程度上推動精準扶貧實現了工作形態和工作流程的轉變，信息科學技術的引入，使得統籌中央和地方各級政府以及基層自治組織，實現貧困治理過程中的政策共享、信息共享、資源配置追蹤、扶貧績效跟蹤和透明化監管等成為可能。最典型的是2016年推出的網絡扶貧，通過實施“網絡覆蓋工程、農村電商工程、網絡扶智工程、信息服務工程、網絡公益工程”五大工程，建立起網絡扶貧信息服務體系，實現網絡覆蓋、信息覆蓋、服務覆蓋，建立精準扶貧的科技支撐。例如在教育行業，互聯網技術打破了物理層面的區域差異和空間阻隔，使得貧困地區與發達地區能夠實現優質教育資源的共享，促進教育公平；在農業生產行業，互聯網技術的發展使得更可靠的普惠金融成為一項公共服務，貧困農戶通過互聯網即可以獲得初始生產資本。在先進科技的驅動下，精準扶貧的政策工具也隨之創新，建立在先進科技基礎上的政策工具創新為提升精準扶貧的管理效率、提高精準扶貧的政策績效發揮了重大作用。
四、結語
繼承和發揚精準扶貧的寶貴經驗
精準扶貧實踐重塑了我國國家與社會、干部與群眾的關系，通過扶貧理念、扶貧方法、扶貧工具的探索、創新和實施，國家對農村社會的動員能力、資源整合能力以及再分配能力較之前都有了較大提升，人民群眾的公共精神與公共意識得到有效激發和培育，生活條件與精神面貌得到極大改善，基層干部領導力和公共服務動機水平明顯增強（王亞華等，2018：93—102），黨在基層的政治合法性和執政基礎得到進一步鞏固，持續推動著我國基層治理體系與治理能力現代化。中國的精準扶貧實踐亦是人類減貧事業的偉大探索，在2020年讓占全人類人口總數近1/5的中國徹底消除絕對貧困，特別是注重維護貧困婦女、兒童、老年人、殘疾人、少數民族等弱勢群體權利，維護全社會的平等和公平正義，既是對人權思想理論體系的發展，也是世界人權的實質進步，為全球發展中國家消除貧困提供了寶貴的案例和可資借鑒的經驗。
當然，我們必須清醒地認識到貧困的長期性、歷史性、復雜性，消除絕對貧困后，緩解相對貧困將成為未來扶貧工作的核心內容。首先，需要將緩解相對貧困問題作為新時代的一個新戰略，進入一個全新的政策周期，針對政策規劃、政策執行、政策評估、政策終結等不同過程階段選擇合適的政策工具；其次，從先前的“運動式治理”回歸到今后的“常態化治理”，在政策工具上減少供給面政策工具、強化環境面政策工具、增加需求面政策工具，以增強低收入群體的內生發展動力和自我發展能力為核心政策目標；最后，要進一步繼承脫貧攻堅的精神、發揚精準扶貧的經驗，做好政策過渡與制度銜接，強化相對貧困減貧理念、方法與工具的協同作用發揮，將新型舉國體制的制度優勢轉化為治理相對貧困和促進鄉村振興的實際效能，為解決我國不平衡不充分發展的矛盾、實現共同富裕與中國民族的偉大復興不懈努力。
(作者王亞華系清華大學公共管理學院；舒全峰系清華大學中國農村研究院，中國鄉村發現網轉自：《清華大學學報（社會科學版）》2021年第1期)
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