摘要：中國農村的根本問題是農民問題，農民問題的核心是土地問題。解決好農民問題，現階段的關鍵是如何處理農民對土地的產權關系問題。要認真研究以下十個問題：一是正確理解和處理農村土地政策與現行法律的關系，二是必須準確理解農村土地集體所有的法律規定，三是堅持農村土地承包制度長久不變，四是堅持村土地集體所有、以農戶家庭為單位承包經營的農業基本經營制度，五是現實中農村調整承包土地的動因緣于農民的心理因素，六是婦女與家庭其他成員對承包土地享有同等的權利，七是明確土地承包經營權是法律賦予農民的用益物權，八是與時俱進研究土地承包經營制度名稱問題，九是在確保農地農用的前提下探索土地承包經營權的有償轉讓，十是把有效促動農民生產積極性、促進農業生產發展作為選擇土地產權制度的標準。
關鍵詞：農村；土地承包經營權；用益物權；土地產權制度
中國農村的根本問題是農民問題，農民問題的核心是土地問題。土地是農村最重要的資產，與農民的生產生活密切相關，涉及億萬農民的切身利益。解決好農民問題，現階段關鍵是如何處理農民對土地的產權關系問題，實質是能不能把土地的財產權利完整賦予農民，并以此來調動農民發展生產的積極性，獲得人民群眾對中國共產黨的信任和支持。中國共產黨在革命戰爭時期奪取政權是這樣，在和平時期發展經濟、實現社會穩定仍然是這樣。選擇土地制度，處理好農民與土地的關系問題，既對調動農民的生產積極性、促進農村經濟發展至關重要，也對完善農村治理機制、實現社會和諧穩定至關重要，更對增強黨在農村的執政基礎、密切黨同農民的血肉聯系至關重要。
一、正確理解和處理農村土地政策與現行法律的關系
目前，我國正在加快完善社會主義市場經濟體制。在由傳統計劃經濟體制向社會主義市場經濟體制轉軌過程中，需要正確理解和處理農村土地政策與現行法律的關系，以黨的政策為根本依據，加快修改完善相關法律法規。
農村土地制度涉及億萬農民的切身利益，土地政策是黨的農村政策的基石，必須保持長期穩定。調整落實農村土地政策，都與我國現行的有關法律法規密切相連，如《中華人民共和國物權法》《中華人民共和國土地管理法》《中華人民共和國農業法》《中華人民共和國農村土地承包法》（以下簡稱《物權法》《土地管理法》《農業法》《農村土地承包法》）等。從目前實際情況看，確實存在一些法律規定與黨的現行政策不一致的地方，導致人們對黨的農村土地政策出現不同的理解，影響政策的貫徹落實。例如，現行法律規定農民承包集體土地的承包期為30年。然而，黨的十七屆三中全會提出賦予農民長期有保障的土地使用權，土地承包關系長久不變；黨的十九大進一步明確，在農村土地30年承包期到期后再延長30年不變。在農村土地制度問題上，存在著是以執行黨中央政策為準，還是以現行法律為準的困惑。
對此，我們要以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，按照建立完善的社會主義市場經濟體制的要求，準確理解黨的農村土地政策，不斷深化農村土地制度改革，并處理好改革與法治的關系。2015年，習近平在省部級主要領導干部學習貫徹黨的十八屆四中全會精神全面推進依法治國專題研討班上的講話指出：“社會主義法治必須堅持黨的領導，黨的領導必須依靠社會主義法治。”在我國，法是黨的主張和人民意愿的統一體，黨領導人民制定憲法法律，黨領導人民實施憲法法律。當前，要處理好改革與法治的關系，要堅持改革決策和立法決策相統一、相銜接，立法要主動適應改革，積極發揮引導、推動、規范、保障改革的作用，做到重大改革于法有據，改革和法治同步推進，增強改革的穿透力。對實踐證明已經比較成熟的改革經驗和行之有效的改革舉措，要盡快上升為法律；對不適應改革要求的現行法律法規，要及時修改和廢止，不能讓某些過時的法律條款成為改革的“絆馬索”。習近平的重要論述，為處理好改革、政策與法律的關系指明了方向，提出了清晰要求。
加快完善社會主義市場經濟體制、使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用，這是黨的十八屆三中全會作出的重大決定。改革就是要改革不適應市場經濟要求、不適應生產力發展要求的生產關系，創新體制機制。現今，改革的環境發生了變化，要改革就是要突破現有的制度障礙，這就容易導致改革措施與現有法律規定不一致甚至相沖突。這就需要處理好改革與現有法律的關系。就政策與法律的關系而言，在我國，黨的政策總是提出、實施在法律前面，正如實踐總是走在理論的前面；黨的政策是制定法律法規的根本依據，相較于黨的政策實施，法律的制定和實施具有時間上的滯后性。黨中央已經作出的重大改革決策和部署，與現行法律法規不一致的地方，表明過去制定的法律已不適應體制變革的需要，應以黨中央決策部署為準，同時抓緊修改完善與黨中央決議不一致的法律法規。不能將實踐證明過時的、不適應市場經濟發展要求的制度規定作為合理的東西加以固化。在黨中央已經對深化改革作出重大決議的情況下，一味強調過時的法律規定，這不是積極的改革態度，將阻礙、延緩改革進程。
二、必須準確理解農村土地集體所有的法律規定
落實好黨在農村的土地政策，必須準確理解農村土地集體所有的法律規定。農民集體所有的土地歸本集體成員集體所有，不是歸什么其他組織所有，集體經濟組織的成員是農村土地的所有者和主人。
談到農村土地問題，所有制是回避不了的根本問題。對這個問題的準確理解，是分析處理農村土地問題、落實黨的農村土地政策的重要前提。大家知道，農村土地實行集體所有制，以家庭為單位承包經營，這是我國農業的基本經營制度。那么，什么是農村土地集體所有？土地的主人是誰？農村土地集體所有的實現形式是什么？土地的所有者有哪些權利？實踐中許多人對這些問題還不清楚。例如，有的地方領導干部講農村土地是國家所有的，政府代表國家，土地既然是國家的，政府就可以隨意處置；有的村支部書記講土地是村里的，村黨支部和村委會是代表村民的組織，村里的土地村支書和村委會有權處理；有的農民認為是土地政府的。因此，在自己的土地權益受到侵害時，很多農民不知道如何維護和主張權利。
對農村土地集體所有權的理解不同，是農村土地政策落實過程中出現各種問題的重要原因。因此，必須從我國農村土地制度的變革過程、政策調整及現行的法律規定等方面，厘清農村土地所有權關系。
1949年新中國成立，政府沒收地主的土地，分給無地少地的農民，實現了“耕者有其田”，建立了農民的土地“私有”制度。20世紀50年代，我國在廣大農村開展農業生產互助合作運動，但仍維持了農民的土地“私有制”，只是改變了生產要素的組合方式。接下來的人民公社化運動將農民私有的土地變成了集體所有，這是對農村土地制度的根本性調整和改變。我國農村現行的土地制度是在這一基礎上演變過來的。
憲法第十條規定：“農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山也屬于集體所有。”這是對農村土地所有權的根本性規定，是集體所有，不是國有。從國家主權角度講，一國的土地屬這個國家所有，國家擁有終極所有權。從產權角度講，一國的土地應分屬不同的產權主體所有（國有土地、集體土地等）。雖然憲法規定農村土地集體所有，但并沒有明確定義“集體所有”，集體土地的主人是誰，在法理和實踐上是模糊不清的。
對農村土地集體所有作出嚴格法律規定的是2007年實施的《物權法》。《物權法》第59條規定：“農民集體所有的不動產和動產，屬于本集體成員集體所有。”這就明確規定，農村集體經濟組織的成員才是農村集體土地合法的所有者。筆者認為，《物權法》這一規定是符合農村土地所有權演變實際的。農民集體所有的土地（除實行村級統一核算的地方外）不是歸全體村民所有（是村民的人不一定是集體經濟組織的成員），也不是歸村委會所有（村委會是農村基層群眾性自治組織，是政權性質的組織，不是經濟組織），也不歸集體經濟組織所有（經濟組織可以代表成員行使所有權），而是歸本集體經濟組織的成員集體所有。農村集體經濟組織是有財產聯系的人組成的，因而成員是有條件、有邊界的。
從法理上講，農民集體所有的土地歸本集體成員集體所有，要把土地的所有權落到實處，就必須明確這些土地歸哪些成員所有，進而明確每個成員應該擁有多少土地，才能把所有權真正明確下來。否則，集體所有就是虛無的，一代成員過世了，土地就會變成無主的資產。為此，需要確認集體經濟組織成員身份。2016年《中共中央國務院關于穩步推進農村集體產權制度改革的意見》做出部署，2018年《中共中央國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》要求全面開展集體經濟組織成員身份確認，這是明確集體所有土地的主人的基礎性工作。同時，《物權法》規定：“不動產物權的設立、變更、轉讓和消滅，經依法登記，發生效力；未經登記，不發生效力，但法律另有規定的除外。”《物權法》還要求建立統一的不動產登記制度。2014年，國務院公布了《不動產登記暫行條例》，原國家國土資源部2016年公布并實施《不動產登記暫行條例實施細則》。為此，需要對農村的土地進行統一的不動產登記，向農民頒發合法的土地所有權證明，讓農民對土地擁有合法的產權。
有觀點認為，集體所有不同于共同共有與按份共有，共同共有與按份共有的財產是可以分割的，本質是私有。這個問題涉及農村土地集體所有權的實現形式，即如何把集體所有落到實處。這里需要澄清相關概念。按照《物權法》的規定，一個主體擁有一個物，便具有占有、使用、收益、處置等權能。從法理上講，如果把這些權能界定給一個個人，就是個人所有（私有）；把這一組權利界定給一組人，就是他們集體所有或共有；把這一組權力界定給國家，就是國有或全民所有。我們選擇一個產權制度的標準是什么，不應是書本教條，而應是生產力標準，看權力如何界定才能管好用好資產，才能促進生產力發展，這才是標準。那種認為集體土地不可分割的觀點，不符合我國農村土地制度改革的實踐。盡管我們講農村土地是集體所有，但改革的實踐是在起點公平的基礎上，將土地的占有、使用、收益權確權到戶，現在又明確要賦予農民長期有保證的土地使用權，土地承包制度長久不變。農民在取得土地承包經營權的同時，也獲得了相當部分的土地處置權，如承包土地的經營權流轉、用土地入股合作社和農業產業化龍頭企業等。農村40多年來的改革實踐用無可辯駁的事實證明，把集體土地的占有、使用、收益、處置權完整地賦予農民，是一種有效的產權制度安排，能有效調動億萬農民的生產積極性，極大地解放和發展農村社會生產力。黨中央部署推進的農村集體產權制度改革，就是著力推進將集體經營性資產折股量化確權到戶，賦予農民對集體資產股份占有、收益、有償退出、抵押、擔保和繼承權，賦予農民更多的財產權利。農村集體產權制度改革，就是要把歸屬不清晰的集體資產，通過確權、賦權把相關權利明晰確定到具體的產權主體——不同農戶。農民集體所有的土地的各項權利也應該明確到不同的農戶主體。
三、堅持農村土地承包制度長久不變
堅持農村土地承包制度長久不變，賦予農民長期受保障的土地使用權。我們必須明確，農民承包經營集體土地的期限是75年。
我國的經濟社會發展得益于黨領導的改革開放。改革是億萬農民的創造，是從農業發端的，主要內容是實行家庭聯產承包責任制。農村土地集體所有，成員以家庭為單位承包經營，從改革初期的試點，到明確承包期15年，再到延長承包期30年，黨的十九大又明確在30年承包期到期后，再延長30年不變。那么土地承包期究竟是多少年，15年與“兩個30年”承包期是何關系，相關政策如何銜接？這是廣大農民群眾和基層干部普遍關心的問題，又是認識不一致的現實問題。認識不一致，導致對政策宣傳、執行不一致。為了把賦予農民長期有保障的土地使用權落到實處，有必要把農村土地的承包期限講清楚。
1978年，農民開始家庭聯產承包經營制度改革探索，收到明顯的增產增收效果。1982年，黨中央決定在農村實行家庭聯產承包制度，明確要求：“目前實行的各種責任制”，“不論采取什么形式，只要群眾不要求改變，就不要變動”。1984年中央一號文件明確要求，“延長土地承包期”，“土地承包期一般應在十五年以上。生產周期長的和開發性的項目，如果樹、林山、荒山、荒地等，承包期應當更長一些”。這就是農村土地15年承包期的來歷。
1978年開始家庭聯產承包的地方，到1993年，土地15年的承包期將屆滿。農民能否繼續承包土地？承包政策會不會調整？這是很多地方農民擔心的問題，農民普遍擔心土地承包政策會變化。為了穩定土地承包關系，鼓勵農民增加投入，提高土地的生產率，1993年11月中共中央、國務院在《關于當前農業和農村經濟發展的若干政策措施》中明確，在原定的耕地承包期到期之后，再延長30年不變。在這個時間點宣布將承包期延長30年，這是為了保持農村土地承包政策的穩定性、連續性，消除農民怕土地承包政策不穩定的顧慮。為避免承包耕地頻繁變動，防止耕地經營規模不斷被細分，中央還提倡在承包期內實行“增人不增地、減人不減地”的辦法。
1998年9月，江澤民在安徽考察工作時指出：“家庭經營再加上社會化服務體系，能夠容納不同水平的農業生產力，既適應傳統農業，也適應現代農業，具有廣泛的適應性和旺盛的生命力。不存在生產力水平提高以后就要改變家庭經營的問題”，“土地承包期限30年不變”，而且“30年以后也沒有必要變”。1998年10月，黨的十五屆三中全會提出，“長期穩定以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制”，“是黨的農村政策的基石，決不能動搖”，“要抓緊制定確保農村土地承包關系長期穩定的法律法規，賦予農民長期有保障的土地使用權”。經過有關方面幾年的努力，2002年8月，全國人大常委會審議通過了《農村土地承包法》并于2003年3月1日實施，規定國家實行農村土地承包經營制度，依法保護農村土地承包經營權的穩定。2007年實施的《物權法》，重申了有關土地承包的法律規定。這就把農村土地承包經營的政策上升為國家法律。
2008年，黨的十七屆三中全會提出賦予農民長期有保障的土地使用權，農村土地承包關系長久不變。2017年黨的十九大明確，30年承包期到期后再延長30年。至此，我們可以清晰地確認，農民承包經營土地的期限，由1984年規定15年，經過1993年到黨的十九大兩次將土地承包期延長30年，一共是75年。每次順延的只是農戶承包土地的承包期限，不是按當時人口重新調整土地承包關系。因此，在第一個30年承包期到期后，順延的仍將是土地的承包期限，而不是、也絕不應該按未來的農村人口打亂重新承包土地，這一點必須堅持。在30年農村土地承包期限到期后，應在農村土地承包經營權確權頒證的基礎上，將承包期（關系）直接順延30年。不能按農村實有人口調整土地承包關系，否則，就不是土地承包關系的延長，而是重新發包，這與中央的政策要求是不相符的。
需要注意的是，關于農村土地的承包期，法律并沒有明確的起止時間。《農村土地承包法》只規定，承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效起取得土地承包經營權。據此，我們可以理解為，農村土地承包合同的生效時間，就是土地承包期限的起始時間。事實上，由于各地實行承包的時間不同，相應的，土地承包期何時到期也沒有統一的時間點。筆者認為，原則上應以集體經濟組織與農戶簽訂承包合同的時間為承包期的起點。2007年實施的《物權法》第127條規定：“土地承包經營權自土地承包經營合同生效時設立。”計算土地承包期的起始時間應為第一次土地承包經營權合同生效的時間。在實踐中，由于改革初期的政策不明確，土地承包關系的確立也不盡規范，承包合同的簽立總體晚于承包經營的實踐。
四、堅持農村土地集體所有、以農戶家庭為單位承包經營的農村基本經營制度
農村土地集體所有、以農戶家庭為單位承包經營是農業的基本經營制度，承包期內，發包方不得收回土地，不得調整土地。農村土地承包關系，不能因不同農戶家庭人口增加或減少而調整。
1978年以前，我國農村實行的土地等主要生產資料集體所有、集體經營、社員集體參加勞動，勞動產品在社員之間平均分配的體制。由于多勞不多得、不參加勞動也不少分配，挫傷了農民的生產積極性，出現了集體勞動出工不出力、磨洋工等現象，嚴重阻礙農業生產發展，以致一些地方農民溫飽問題長期得不到解決。為解決溫飽問題，在黨的十一屆三中全會精神的鼓舞下，各地干部群眾解放思想，從實際出發，大膽探索，建立了多種形式的農業生產責任制。主要有兩種：一類是小段包工，定額計酬；一類是包工包產，聯產計酬。實行的結果是多數實現增產。到1981 年底，全國已有90%以上的生產隊建立了不同形式的農業生產責任制，逐步形成了農村土地集體所有、以家庭承包經營的基本經營制度。
農村土地承包到期后，土地承包關系不能、也不應按照未來的農村人口調整土地承包關系。第一，土地是以農戶家庭為單位承包經營，不能隨人口的變化調整承包關系。農村土地由集體所有、集體經營，變為集體所有、農戶以家庭為單位承包經營。為了穩定農民對承包土地的經營預期，早在1994年，黨中央就明確，農村土地承包關系提倡實行“增人不增地，減人不減地”；2003年實施的《農村土地承包法》規定，承包期內發包方不得收回土地，不得調整土地；《物權法》第130條、131條進一步規定，承包期內發包方不得調整承包地、不得收回承包地。這就排除了在承包期內隨著不同農戶家庭人口的變化而調整土地承包關系的可能性，從而使農民對土地有相對穩定的財產權，對土地的使用有穩定預期。第二，不同農戶承包經營集體土地起點是公平的。雖然在農村實行土地集體所有、以家庭為單位承包經營，但在20世紀80年代進行土地承包時，不同農戶家庭在冊人口，不論男女老少，人人都同樣獲得了承包土地，起點是公平的。就是說，農村集體土地經營制度的變化對不同農戶在制度、規則、機會上是一樣、是公平的。這也是我們所應該且能做到的，我們只能做到起點公平，而不應該、也沒辦法實現結果公平。否則，農民對承包土地就缺少穩定預期，就會失去有效激勵機制，阻礙農業生產發展。第三，農民獲得的承包土地經營權是用益物權，是國家法律賦予承包農戶的絕對財產權力。這個權力已經確權到農戶，本質上是不可以調整的。一旦經常性調整土地承包關系，農民對土地的占有權、使用權就缺少穩定感，收益權就更沒有保障，就不會增加對土地的投入，從而對農業生產造成不利影響。
有人主張應根據農村人口的變化不斷調整土地承包關系，一個重要理由就是土地是農民生活的根本保證。對這個問題的理解不同，直接影響農村土地承包政策的落實。有必要從理論和實踐上講清楚，目前和今后，一小塊農地究竟是不是農民的生存依賴。
從理性思考來看，只有在特殊條件下即農業社會，土地才是農民生活的根本保障。農民一旦沒有土地，生活生存就沒有保障。
隨著分工分業的細化，工商業快速發展，城市化、市場化、信息化水平達到空前高度，特別是經過改革開放40多年的發展，我國城鄉二元體制被打破，農民的就業選擇空間越來越廣，農民的收入越來越多元，土地對農民生活、增收的保障性功能大大弱化。這時再在所有農村人口之間不斷調整均分有限的土地，對增加農民收入、改善農民生活質量已沒有多少實際意義。
從實踐來看，我國已有相當數量的農民離開農村到城市從事非農行業。2017年已有超過2.87億農民到城市、到異鄉就業。從不同行業經營效益看，農民外出務工的收入遠高于經營土地的收入。從農戶家庭的收入來源構成看，據國家統計局數據，2016年農民外出務工的工資性收入已超過農民可支配收入的50%，來自種植業的收入已降到18%左右。從一二三產業勞動生產率看，2016年第一產業從業人員人均創造GDP為29619.8元；第二產業總業人員人均創造GDP為132544元，是第一產業的4.47倍；第三產業從業人員人均創造GDP為113819.5元，是第一產業的3.84倍。我們應客觀評價農民對土地依賴程度，切不可不適當、過分夸大土地對農民的重要性，這樣會對制定符合實際的土地政策產生不利影響。在分工分業高度發達、交通運輸十分方便、農民就業來源日趨多元化、來自農業的收入只占農民總體收入很小部分的情況下，再一味強調土地對農民生活的保障性功能，是過時而不符合實際的傳統觀念。現在是開放的市場經濟時代，分工分業越來越細，農民就業渠道越來越多，農民收入越來越多元化，分析農民與土地的關系，不能把思維停留在農耕文明時期。
事實上，由于農業生產方式的變化，一些農民在承包地上加大投入，改善生產條件，發展設施農業，也使承包土地的調整成為不可能。同時，如果允許調整承包地，將導致不同農戶經營土地更加分散化、細碎化，發展農業適度規模經營更加困難。實踐中，確有一些農民甚至基層干部，仍寄希望于土地承包合同30年到期后，通過調整承包關系獲得土地。對此，筆者認為應明確告訴這些人，不要抱有幻想。否則，我們國家歷時5年，花費超過800億元人民幣開展的農村承包土地確權頒證工作的成果將不復存在。
五、現實中農村調整承包土地的動因緣于農民的心理因素
現實中農村調整承包土地的動因，與其說是土地對農民重要，不如說是在調整承包土地無成本條件下，農民的心理因素在起作用。
雖然從道理、政策和法律上講，不應隨人口的變動調整農村的土地承包關系，但在實踐中，確有一些地方隨著人口的增減變動不斷地調整土地承包關系。深入分析產生這種現象的主要原因有：
第一，對農村土地集體所有的認識不足。由于對農村土地集體所有的法律規定不了解，有的干部群眾認為，土地集體所有就是農村人口人人都有份。不知道農村土地集體所有是歸本集體成員集體所有，只有成員才是集體土地的所有者，才有資格承包經營土地。實踐中，由于在農村一直沒有確認集體經濟組織成員身份，就形成了“爺爺是成員，子孫后代都是成員”的習慣認知，農民從樸素的感情上認為，是農村人口的都有權利承包集體土地。
第二，不同農戶對已有土地調整產生心理不平衡。改革開放初期，對土地承包政策理解不到位，導致不同農戶間由于人口變動而調整土地承包關系。如一個家庭由于女兒出嫁而減少人口，另一家庭由于兒子結婚娶媳婦而增加人口。在土地承包政策不明確的情況下，農民樸素地認為，你家女兒嫁到別的村了，我家娶了兒媳婦了，就應該把嫁出女兒的承包地收回，轉給娶兒媳婦的家庭。但是，過了10年甚至20年，這兩戶農民家的人口出現反向變動，原先因出嫁女兒減少人口的家庭，現在人口增加了，而原先娶兒媳婦人口增加的農戶，現在則由于各種原因人口減少了。這樣原先被調減承包土地的農戶一定要求得到土地，否則就覺得自己沒本事，吃虧了，在村里會抬不起頭來。這種情況下，農民追求的與其說是獲得承包土地，不如說是追求權利平等的心理平衡。
第三，獲得土地無成本支出。由于農村土地從法律上講是集體所有，但對集體的含義又缺少明確規定，在實踐中形成了這樣一種慣性思維，認為一個家庭只要父母是成員，其家庭新增人口就自然是集體成員，就可以同等地享受成員權利，無償獲得集體土地。實踐中很多地方也確實是這樣做的，導致了農戶家庭人口增加就要求無償獲得集體土地。如果農戶家庭新增人口想獲得集體土地，需要付出成本，多數農戶則是不想多要承包土地的。
第四，在不同農戶間調整承包土地，可以體現村干部的權力。實行家庭承包經營后，上級政府要求村干部完成一些工作任務，有的涉及干部與農民的利益關系，有些還有利益沖突。干部對農民的影響力、號召力在減弱，而調整土地承包關系，則是村干部行使權力、制約農民的一個機會和手段。因此，村干部多以各種理由希望調整承包土地。
第五，對社會公平缺乏正確理解。有一種看法簡單認為只有按不同農戶間人口的變化，不斷調整土地承包關系，才能體現社會公平原則。實際上這是不對的，不是科學意義上的公平。在財產占有方面，講究社會公平，只能要求起點公平、機會公平、規則公平，而不應該、也不可能要求結果公平。在當初承包土地時，一個集體經濟組織范圍的不同農戶家庭，凡在冊人口，不論男女老幼，人人都得到了相等的承包土地。有資格承包土地的個人，每人得到的承包土地的數量是相等的。土地承包的操作機制對不同農戶是一樣的，起點是公平的。后來，有的農戶家庭嚴格執行計劃生育政策，人口增加不多；有的農戶家庭不嚴格執行計劃生育政策，導致家庭內人口增加較多。這樣以公平為名要求調整承包土地，對認真執行計劃生育政策的家庭則是不公平的。
六、婦女與家庭其他成員對承包土地享有同等的權利
婦女與家庭其他成員對承包土地享有同等權利，婦女的土地承包經營權不能因為出嫁而受到剝奪；嫁到外村的婦女能否繼承父母的土地承包經營權，應視情況而定。
在農村，婦女結婚嫁到外村，其家庭的承包土地是否應該調整或收回？這是在一些農村普遍存在的問題，涉及廣大婦女的切身利益。由于認識不一致，不同地方做法不一致，有些地方為此還引發過一系列矛盾和爭執。這個問題涉及農村家庭承包集體土地的權能問題，必須要回歸法律，堅持依法處理。
農村婦女出嫁后其承包土地如何處理，應以法律法規為依據，以公平合理為原則。《物權法》將土地承包經營權規定為用益物權，因而土地承包經營中的各項權利為法定權利，不得隨意變更。婦女作為家庭成員，其對家庭承包的土地擁有與家庭其他成員同等的承包權利，她的土地承包經營權是不能被剝奪的。婦女作為家庭成員，對家庭承包土地享有與家庭其他成員平等的承包權力，不能因為婦女出嫁到外村，就收回其在家庭內擁有的承包土地。婦女出嫁后，其土地承包經營權該如何處置，應在家庭內部協商解決，不應由外部的組織或個人作出決定。就是說，應由結婚的男女雙方兩個家庭協商決定女孩的承包地是否轉到男方家庭。其他任何組織或個人都無權決定或要求收回女孩的承包土地。就像城市的女孩結婚，原家庭財產如何處理，本質是家庭內部問題，其他人或組織無權干涉。
出嫁婦女是否可以繼承父母的承包土地？這是個在農村具有一定普遍性、又缺少明確法律規定的實際問題，涉及土地承包經營權的權能問題。在繼承方面，新修訂的《農村土地承包法》第32條規定，承包人應得的承包收益，依照繼承法的規定繼承。但對土地承包經營權能否繼承沒有規定。土地承包經營權作為用益物權，是農戶家庭的合法產權。作為農戶的家庭成員無論男女，在老人過世后享有平等的繼承權。根據承包土地的用益物權性質規定，作為承包農戶的家庭成員，出嫁婦女是有權繼承家庭的承包土地的。《農村土地承包法》第32條還規定，林地承包的承包人死亡，其繼承人可以在承包期內繼續承包。那么，土地的承包人死亡，其繼承人在承包期內同樣應該繼續承包。《物權法》有關承包期內發包人不得調整承包地、不得收回承包地的規定，為出嫁婦女繼承家庭承包土地提供了法律支持。
按照一般法理，對于家庭的合法財產權利，該家庭的合法繼承人原則上都擁有繼承權。如果出嫁婦女對父母盡了應盡的贍養義務，就可以繼承其父母的土地承包經營權。繼承后，自己方便耕種和管理的，可以自己經營；自己不方便或不愿意耕種和管理的，可以按照依法自愿有償的原則有償轉讓或退出。不能認為土地是集體所有的，婦女一旦出嫁到外村就不可以繼承家庭的土地承包經營權；如果是這樣，那么從外村嫁過來的婦女也不能再分享承包土地。實際上，隨著農村集體產權制度改革的推進，特別是集體經濟組織成員身份的確認，政策明確這次確認成員后，集體經濟組織成員家庭今后的新增人口不再自然是集體經濟組織的成員，只有成員才有權利承包集體所有的土地。一旦一個成員擁有了承包土地，就是法律賦予的絕對權利，就是不可剝奪的權利。土地承包經營權作為用益物權，是承包家庭的合法財產權利，按照繼承法的規定，男女具有平等的繼承權。如果承包土地的一對老夫妻，在年老時出嫁的女兒沒有盡到贍養義務，而是由集體經濟組織贍養的，這種情況下，老人過世后，土地的承包經營權應歸盡贍養義務的集體經濟組織。
七、明確土地承包經營權是法律賦予農民的用益物權
土地承包經營權是法律賦予農民的用益物權，是絕對的財產權利，農民全家遷入城市落戶，其土地承包經營權應予保留，不能強制收回。
隨著城鄉戶籍制度改革的深入，城鄉人口遷徙變化越來越多，農民全家遷入城市落戶，家庭承包的土地是否應當收回？這是農村承包土地政策落實中遇到的一個普遍性問題。修訂前的《農村土地承包法》第26條規定，承包期內，承包方全家遷入小城鎮落戶的，應當按照承包方的意愿，保留其土地承包經營權或者允許其依法進行土地承包經營權流轉。承包期內，承包方全家遷入設區的市，轉為非農業戶口的，應當將承包的耕地和草地交回發包方。承包方不交回的，發包方可以收回承包的耕地和草地。這一法律規定是引用了國家的相關政策，全面客觀了解當時的政策出臺背景，有助于使法律與現實有效銜接，更好地維護進城落戶農民的土地承包經營權。這一立法規定的內容最早出現于有關戶籍改革的政策意見。實踐中，這些相關的政策規定一直在適應新的形勢而不斷調整，只是法律沒有及時跟進調整。
1997年6月10日，《國務院批轉公安部小城鎮戶籍管理制度改革試點方案和關于完善農村戶籍管理制度意見的通知》要求，經批準在小城鎮落戶的人員，與當地原有居民享有同等待遇。當地人民政府及有關部門、單位應當同對待當地原有居民一樣，對他們的入學、就業、糧油供應、社會保障等一視同仁。經批準在小城鎮落戶人員的農村承包地和自留地，由其原所在的農村經濟組織或者村民委員會收回，憑收回承包地和自留地的證明，辦理在小城鎮落戶手續。出臺這一政策規定的制度背景是，當時我國雖然已經開啟改革開放，但仍然是典型的城鄉二元經濟社會管理體制。城鎮居民的就學、就業、醫療、住房、生活品供應等由國家負責，按計劃平價保證供應。而農民的事情則由農民自己解決，突出表現在農民生活以土地為基本保障。因此，為保障農民基本生活需要，要有一塊家庭經營的土地。農民一旦在城鎮落戶，需要辦理轉移糧油供應關系，由國有糧食系統負責供應，其生活保障則由政府負責提供。正是在這樣的體制下，才規定到城鎮落戶的農民應當交回承包土地。一個家庭不可以既在城市享受國家提供的生活保障，同時又在農村擁有一塊作為農民基本生活保障的土地。
目前，隨著經濟體制的不斷改革，特別是諸如城鄉居民戶籍制度、生活必需品供應制度等社會管理體制的改革，多數城市已經取消了城鄉分割的戶籍制度，實行統一的居民登記制度，而且附著在戶籍制度之上的福利待遇基本消失了。政府也采取多種政策措施鼓勵農民到城市落戶，農民到城市（鎮）落戶后的就業、住房、生活保障等早已市場化，完全由落戶農民自己解決。作為公民有選擇居住地方的自由權，土地的承包經營權是法律賦予農民的用益物權，是財產權，不能因為農民到城鎮落戶居住，就把農民的財產權沒收了。于是，2001年3月國務院批轉公安部《關于推進小城鎮戶籍管理制度改革的意見》明確規定，對經批準在小城鎮落戶的人員不再辦理糧油供應關系手續；根據本人意愿，可保留其承包土地的經營權，也允許依法有償轉讓。可見，這時農民進城落戶政策已經與收回進城農民的承包土地脫鉤。
2011年發布的《國務院辦公廳關于積極穩妥推進戶籍管理制度改革的通知》明確規定，農民的宅基地使用權和土地承包經營權受法律保護。現階段，農民工落戶城鎮是否放棄宅基地和承包的耕地、林地、草地，必須完全尊重農民本人的意愿，不得強制或變相強制收回。這時，從政策上已經明確，農民的宅基地使用權和土地承包經營權是一項財產權利。
2018年中央一號文件指出：“維護進城落戶農民土地承包經營權，引導進城落戶農民依法自愿有償轉讓土地承包經營權。”但不能讓農民以放棄土地承包經營權為進城落戶條件。黨中央、國務院這一系列政策調整，就是把土地承包經營權作為一項賦予農戶的財產權利，不因農戶到何地落戶而受到剝奪。
令人欣慰的是，新修訂的《農村土地承包法》第27條規定：國家保護進城農戶的土地承包經營權。不得以退出土地承包經營有權作為農戶進城落戶的條件。承包期內，承包農戶進城落戶的，引導支持其按照依法自愿有償原則在本集體經濟組織內部轉讓土地承包經營權或者將承包地交回發包方，也可以鼓勵其流轉土地經營權。這一法律規定體現了對農戶土地承包經營權的產權保護原則，對穩定農村土地承包關系、促進市場機制的建立和完善具有重要的現實意義和深遠的歷史意義。
八、與時俱進研究土地承包經營制度名稱問題
要與時俱進地研究土地承包經營制度名稱問題，使之更符合完善市場經濟體制的要求，更符合農村土地占有、使用、經營運行的實際情況。
1978年農村改革后實行的生產責任制，后來稱為土地集體所有、以家庭為單位承包經營的制度是符合當時實際的。那時，一些地方的農民探索在不改變土地集體所有的前提下，將土地分到各戶經營。由于集體經濟組織要承擔向國家繳納農業稅的任務，集體經濟組織自身也需要留一定的公積金、公益金等。農戶在承包土地的同時，需要按承包土地面積的比例承擔向國家繳納農業稅、向集體經濟組織繳納公共積累的任務。正是因為當時農戶在獲得土地承包經營權的同時，明確了要承擔按承包土地的比例上繳農業稅和集體積累的義務，故稱為農村土地集體所有、以農戶家庭為單位承包經營。農戶需要承擔的農業稅、交給集體的公共積累數量是固定的，這意味著農戶經營土地的產量越高，自己可以享用的農產品剩余越多，因此調動了農民的生產積極性。
隨著農業生產的發展，農產品供給短缺現象得到根本改觀，國家與農民的經濟關系不斷調整。現在農戶占有、經營原本屬于自己的那部分土地，經營收益完全歸承包家庭所有，已經沒有向國家、集體上繳的承包任務。這一根本性轉變發生在2004年以后。2004年我國在農村開展降低農業稅稅率和在部分糧食主產區進行免征農業稅改革試點。2005年12月29日，第十屆全國人大常委會第19次會議經表決決定，《中華人民共和國農業稅條例》自2006年1月1日起廢止。同日，時任國家主席胡錦濤簽署第46號主席令，宣布全面取消農業稅。至此，在中國大地上延續了2600年的“皇糧國稅”——農業稅，終于走入歷史。作為農業稅附加，由農戶向集體經濟組織繳納的公共積累也隨之取消。這種情況下，農戶擁有土地的經營權，但已無任何需要承擔的承包任務，農民經營土地的所得全部歸農戶家庭所有。在國家與農民的經濟關系發生如此根本性變化的情況下，仍把當前農村土地的占有、使用、經營、收益制度稱為家庭承包經營制度，已從根本上名不副實。
從產權制度來分析，經過20世紀80年代的改革，農村土地由集體所有、集體經營、收益集體分配，到農戶家庭承包經營，農戶家庭不僅重新獲得了土地的占有權、使用權、收益權，而且部分地獲得了土地的處置權（所謂土地承包經營權的流轉權）、抵押擔保權、入股權，黨中央還提出探索進城落戶農民有償退出土地承包經營權。事實上，這是農民從土地權能的喪失到重新獲得，是土地產權權能的回歸。這種經營制度本質上是農戶家庭占有、家庭經營、家庭受益，亦不存在承包的意義。
從法律關系分析，《物權法》規定：農民集體所有的不動產動產歸本集體成員集體所有。《物權法》同時規定，擁有物權享有四個權利，占有權、使用權、收益權和處置權，處置權則包括事實上和法律上的最終處置權。產權制度是市場經濟的基石，建立完善的市場經濟體制，必須建立歸屬清晰的產權制度，農村也不例外。黨中央提出探索集體所有制有效實現形式，就是要把物權法規定的有關物權的四個權利落到實處。在農村集體經濟組織中，落實《物權法》的這一規定，就是要把農村土地的占有權、使用權、收益權和處置權落實到物權法規定的權利主體——集體經濟組織成員。農村土地承包經營權確權頒證即具有這一功能。現在需要進一步解放思想，在農戶承包土地確權頒證的基礎上，還給農戶完整意義上的土地產權。在名稱上，將農村土地集體所有、以家庭為單位承包經營改為家庭所有、家庭經營。這樣更符合農村土地占有、使用的實際，也更符合完善產權保護制度、建立完善的市場經濟體制、使市場在資源配置中發揮決定性作用的需要。
九、在確保農地農用的前提下探索土地承包經營權的有償轉讓
土地作為經濟社會發展最重要的生產要素，應該而且必須具備商品的基本屬性。發揮市場在土地資源配置中的決定性作用，在確保農地農用的前提下，土地承包經營權有償轉讓應逐步突破集體經濟組織的邊界。
土地作為重要的生產要素，只有經過市場機制才能配置到合適種地的人手中。不同農戶作為集體經濟組織的成員，在改革初期平等地獲得了土地的承包經營權。從動機上講，每個農戶都想把自己的承包地耕種好。但是，實踐中人的動機和能力是不一致的。有的人善于種地，有的人就不善于種地。在缺少分工分業、沒有解決溫飽的大背景下，每個農戶都希望獲得土地并盡力耕種好自己的承包地，獲得較高的產量，以便較好地解決吃飯問題。在農業的綜合生產能力穩定在較高水平，農產品供應充足、人民的溫飽問題穩定解決之后，尤其在市場經濟條件下，農民非農就業機會增加，經營土地的吸引力在減小。一方面，懂技術、會管理、善經營的農戶會用心用力種好承包土地。另一方面，有非農技術、希望盡快增收致富的農戶對土地的經營就會不那么用心。這就影響了土地的產出數量。
這種情況下，土地承包經營權的流轉就是實現土地集中、發展規模經營的途徑之一。但是，由于土地本身的特性，農民擁有土地的承包經營權，自己不耕種通過流轉可以獲得租金（流轉費）收入，同時還獲得政府提供的與土地面積掛鉤的相關補貼，獲得轉移性收入。在這種情況下，絕大多數農戶不會無償放棄對承包土地的經營權。全國2.4億農戶，每戶擁有一小塊土地，難以實現規模經營，農業勞動生產率難以提高，既不利于增加農民收入，也不利于實現農業的現代化。目前需要形成一種機制，促進承包土地轉向種田能手。
現階段，在農村主要通過土地承包經營權的流轉，擴大單個農戶經營土地的面積，從而實現規模經營和提高農業勞動生產率。但是，我們必須看到，靠土地承包經營權的流轉雖然可以擴大經營規模，但這增加了經營農戶的成本，也沒有穩定的經營預期，導致農業生產非糧化，不利于增加投入改良土壤。
土地作為重要的生產要素，在兩種情況下買賣會產生較大的不利影響。一是在沒有社會分工的純農業社會，土地是每個家庭維持生計的要素，是生活必需品的唯一來源。一個家庭出賣土地，會導致其喪失生活來源，生活陷入絕境。二是在土地集體所有、集體經營、產品統一分配的體制下，家庭的生活來源仍然是土地。由于各個家庭不能參與集體的決策，領導人的賣地決策未必代表全體成員的一致意見，未必合理有效。領導人在缺少剛性約束的情況下出賣土地，會對該集體所有成員的生活造成實質性的不利影響。在這樣的情況下，限制農村土地的買賣，具有一定的合理性。
現在，農村土地實行以家庭為單位經營。有了發達的分工分業，農業已不再是農戶唯一的生活依靠，相當一批農戶實際上多年進城務工經商，不再經營農業，這部分農戶出售土地，不僅不會影響他們的家庭生活，反而有利于他們集中精力從事工商業經營活動。退一步講，這些農戶出售土地，即使有不利影響，影響的也只是少數家庭，不會產生連鎖反應。只有通過市場過程，才可實現土地向種田能手的集中，穩定實現規模經營。新修訂的《農村土地承包法》第34條規定，經發包方同意，承包方可以將全部或者部分的土地承包經營權轉讓給本集體經濟組織的其他農戶，由該農戶與發包方確立新的承包關系，原承包方與發包方在該土地上的承包關系即行終止。這一規定實際上為農戶土地承包經營權的市場化流轉開辟了途徑。只是流轉范圍限制在了本集體經濟組織內部。所帶來的問題是，在實踐中當一些承包農戶希望轉讓土地承包經營權，而本集體經濟組織的其他成員不愿接手怎么辦？為適應農村不同家庭人口、經營主業不斷變化的新情況，應強化農村土地的用途管制，在堅持農地農用的前提下，拓寬農村土地承包經營權轉讓的范圍，而不僅限于本集體經濟組織內部。這樣才能將有限耕地資源通過市場機制集中到種田者手中。
十、把有效促動農民生產積極性、促進農業生產發展作為選擇土地產權制度的標準
解放和發展農村社會生產力，是我們的奮斗目標和政策目標，選擇土地產權制度的標準是看這種制度是否能夠有效促動農民生產積極性、促進農業生產發展。
人們的奮斗目標是什么？毫無疑問是發展社會生產力，創造更多的社會財富，追求美好生活。至于選擇什么樣的產權制度、經營制度來實現這一目標，則是手段問題。一旦目標定了，達到目標的手段則是因時因地而不同，可以有多種多樣的選擇。選擇手段的標準是看它是否有利于既定目標的實現，并且要以較少的成本創造更多的社會財富。在社會主義市場經濟體制下、在人多資源短缺的情況下尤其如此。
農業是利用有限的土地資源為人類提供基本生活保障的產業。在農業中，盡可能地調動農業經營者的積極性，有效提高農業勞動生產率、增加農產品產量，最大限度滿足人民對基本農產品的消費需求是目標。究竟應采取什么樣的土地制度和經營制度，同樣也是手段問題。至于選擇什么樣的土地產權制度和經營制度，歸根結底是要看哪種制度能夠調動農民的生產積極性、能夠解放和發展農村的社會生產力、能夠促進農業生產發展。手段的選擇應是多種多樣的，而且隨著條件的改變而改變。手段的選擇應有利于實現發展目標，而不是顛倒過來，不論能否實現既定目標，應先把手段選定并長期固定下來。如果說一種制度好、有優越性，但是不能促進經濟社會發展、不能給老百姓帶來和增加福祉，那是經不起時間檢驗的，最終要被唾棄。
（作者系農業農村部政策與改革司原巡視員，博士，中國鄉村發現網轉自：《毛澤東鄧小平理論研究》2019年第5期）
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