編者按:在中國古代的基層社會場域，國內(nèi)外不少學者篤信“皇權(quán)不下縣”，甚至認為縣下皆由鄉(xiāng)紳自治。然而將國家權(quán)力排除在分析對象之外并不能很好地解釋古代社會的基層治理，故不少學者對“皇權(quán)不下縣”提出質(zhì)疑。文章以中國古代的“里治”為切入口，考察國家權(quán)力向基層社會滲透的依憑機制以及皇權(quán)、紳權(quán)和民權(quán)如何在基層治理場域進行互動，回答了皇權(quán)如何下縣的問題，故推薦。
“皇權(quán)不下縣”很難解釋古代基層社會的治理，中國自先秦就開始了編戶入里，“里”的范圍與功能與今天的社區(qū)相近，“里治”可被視為古代的社區(qū)治理樣本。“里治”經(jīng)歷了“里長官任制、里長職役制和里治官僚化”三個階段，越到后期，中央集權(quán)越得到加強。鄉(xiāng)里制度、戶籍制度與賦稅制度是皇權(quán)下縣的三條鐵鏈，構(gòu)成古代“家國政治”的制度基礎，古代社區(qū)治理呈現(xiàn)出“皇權(quán)控里、紳權(quán)輔里、民治于里”的結(jié)構(gòu)。受經(jīng)濟結(jié)構(gòu)基礎所限，國家權(quán)力的擴張限定在“政治性”一側(cè)，剩余的社會治理往往處于“自發(fā)秩序”而非“自治秩序”。古代社區(qū)治理的部分基因延承至今，是中西方社區(qū)治理差異的重要特征。面對經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)的變化，應當將社區(qū)視為加強國家社會性職能的窗口，在國家自主性增強的同時，增強社會的自主性，構(gòu)建社區(qū)治理共同體。
一、問題與方法
從時間上來看，新中國的社區(qū)建設始于20世紀90年代末。再往前追溯，在20世紀20、30年代，晏陽初先生和梁溯溟先生等在鄉(xiāng)村地區(qū)推動“平民教育與鄉(xiāng)村建設工作計劃”，已然有先進的社區(qū)建設理念，但在日軍侵華后被迫中斷。
新中國成立后，中國共產(chǎn)黨重構(gòu)了基層治理體系，單位、公社、生產(chǎn)大隊、合作社、居委會、村委會等基層組織單位前后接續(xù)，成為基層治理的重要單元。2000年11月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)《民政部關(guān)于在全國推進城市社區(qū)建設的意見的通知》，將社區(qū)范圍界定為“一般是指經(jīng)過社區(qū)體制改革后作了規(guī)模調(diào)整的居民委員會轄區(qū)”。社區(qū)成為一種由行政體系確定的基層治理單元，呈現(xiàn)出一種有地理邊界的區(qū)劃特性。通過“橫向到邊、縱向到底”的劃分，國家實現(xiàn)了“政權(quán)下鄉(xiāng)”，社區(qū)成為了中國治理體系中最基礎的部分。
國外有不少學者篤信“中華帝國正式的皇權(quán)統(tǒng)轄只限于城墻之內(nèi)，而沒有滲透到鄉(xiāng)村一級”，國內(nèi)一些學者則直接斷定“縣下由士紳自治”。事實上，只盯住特定時期士紳、宗族發(fā)揮作用的片段，而忽視國家權(quán)力在基層的延伸，很容易犯“歷史盲動主義”錯誤。如果“皇權(quán)不下縣”的說法成立，那么，在新中國成立之前，國家權(quán)力到底是如何與基層社會發(fā)生聯(lián)系的？在中央集權(quán)的皇權(quán)時代，缺少了國家強有力干預的基層社會究竟是如何治理的？
回顧歷史，與當今社區(qū)范疇對應的概念，該是古代就有的“里”，社區(qū)治理恰恰是考察“皇權(quán)是否下縣”的小切口。“里”是集地域劃分和家戶組織于一體的基層單位，萌發(fā)于黃帝時期，定型于春秋戰(zhàn)國時期，以什伍編制為起點，在古代基層社會形成了“鄉(xiāng)—里(坊)—家”的縱向體系。迄今，中國的一些地方仍然遺留了諸如“里”的命名方式。在我國臺灣地區(qū)，“里”作為一種行政和自治單元，遍及了城市區(qū)域，管轄范圍與大陸的社區(qū)范疇幾乎一致，“里長”就相當于大陸的居委會主任。
中國古代的社區(qū)治理如何，大多是史學家們的研究題材。這大凡是由于，首先這項研究缺乏足夠豐富的信息，其次是大多人還將社區(qū)視為“外來概念”，屏蔽了同古代實踐的擬似鏈接。既有的研究大致可以分為三類：其一，皇權(quán)控制與基層自治的爭論。在一些論述中，“宗族勢力”和“鄉(xiāng)間士紳”成為“皇權(quán)不下縣”的替代性力量，成為解釋基層社會運轉(zhuǎn)的一種答案，費孝通先生曾講過，皇權(quán)統(tǒng)治“在人民實際生活上看，是松弛和微弱的，是掛名的，是無為的”，美國社會學家古德認為“在帝國的統(tǒng)治下，行政機構(gòu)的管理還沒有滲透到鄉(xiāng)村一級，而宗族特有的勢力卻維護著鄉(xiāng)村的安寧和秩序”；其二，為數(shù)不多的研究穿梭于歷史幽深處，試圖回答古代“里治”的發(fā)展脈絡和演變規(guī)律，又或聚力一時回答具體制度如何運行，闡釋“里治”的功能和效果；其三，一些學者關(guān)注“里治”涉及的兩類治理主體，一類是以鄉(xiāng)里長和執(zhí)掌德治的“老人”為主體的鄉(xiāng)官，另一類是以民間鄉(xiāng)紳為代表的社會主體，還有部分研究關(guān)注到古代社會的民間私社、宗族組織以及城市行會、商人會館等自治組織。
但是，已有的相關(guān)著述大多是“二元區(qū)分論”而非“二元綜合論”，忽視基層社會中存在的復雜結(jié)構(gòu)和具體過程。如果不能系統(tǒng)地比較或聯(lián)系經(jīng)驗材料，人們所獲得的仍將是小因果關(guān)系的自我滿足，無法洞悉表象之后的深層結(jié)構(gòu)。
由此，本文將綜合研究古代基層社會的主體結(jié)構(gòu)，揭示其治理過程。為此，本文首先分析古代社區(qū)治理的主體，其中，里長、士紳和百姓分別是古代社區(qū)治理的相應主體；其次研究不同主體之間的權(quán)力獲得、權(quán)力運行和資源配置等具體過程。
二、中國古代“里治”發(fā)展簡史
歷史長河，風云變幻。“里治”何時而生？又如何變化？需得前后貫連。鑒于古代歷史綿長，而又“詳官略民”的記敘，這里只能掛一漏萬，對“里治”發(fā)展史進行素描。
從定義來看，“里治”是中國古代國家權(quán)力控制、管理民眾與基層地區(qū)的制度性安排，將最大程度地獲取人力與物力資源，建立并維護基層社會秩序。“鄉(xiāng)里”萌發(fā)于黃帝時期，定型于春秋戰(zhàn)國時期，至宋朝發(fā)展為保甲，一直延續(xù)至解放戰(zhàn)爭時期。城中“里坊”發(fā)跡于周朝城邑營建指導思想，歷經(jīng)秦漢的閭里制、隋唐的里坊制，再到兩宋的坊巷制，呈現(xiàn)出社會政治功能和經(jīng)濟功能融合的趨勢。
（一）唐朝之前的里長官任制階段
治一國，必自治一鄉(xiāng)始；治一鄉(xiāng)，必自五家為比，十家為聯(lián)始。古代中國的統(tǒng)治者已經(jīng)在基層社會編組，政令從中央到省、州、郡、縣，再經(jīng)胥吏、衙役，最終將政令傳至“里”。從先秦到隋唐，里長由民眾選舉，由縣令委任，體現(xiàn)出一定的“以民治民”特點，可被稱為“里長官任制階段”。
唐代史學家杜佑所撰《通典》(卷三)設“鄉(xiāng)黨”一節(jié)，講道：黃帝時期開始“畫野分邑”，對基層實施編組。國家始于“八家為井，井一為鄰，鄰三為朋，朋三為里，里五為邑，邑十為都，都十為師，師七為州”。意即，72戶為一里，實為一個基層編組單位，是為當今社區(qū)之原型，再大就是縣城了。這種編組方式，基本以同風俗、同地緣、同相助為據(jù)，踐行了“不泄地氣、無費一家”的“一網(wǎng)羅盡”原則。至周朝，《周禮》規(guī)定：“令五家為比，使之相保。五比為閭，使之相受。四閭為族，使之相葬。五族為黨，使之相救。五黨為州，使之相赒。五州為鄉(xiāng)，使之相賓。”即每5家為一個比，25家為一個閭。閭相當于今日之社區(qū)，其首長為“閭胥”。
春秋戰(zhàn)國時期，借助“書社制度”（百姓25家為1社，“社之戶口，書于版圖”，把村社的戶口、土地畫在版上）和“上計制度”（郡、縣長官每年于年底前將下一年度的農(nóng)戶和稅收的數(shù)目作出預算，呈送國君）進行嚴格的戶籍登記，國家將戶籍管理與軍事編組相結(jié)合，五家為保，十家為連，行“什伍連坐法”。縣下有鄉(xiāng)、鄉(xiāng)下有里已成定制。彼時，里長主要承擔征調(diào)祭祀、治水救災、道德教化和習禮掌戒的職責，多遵循“擇其賢民，使其里正”的選任原則。“三老制”也萌發(fā)于春秋戰(zhàn)國之際，官方任命“鄉(xiāng)老”掌基層教化，當時，民可不知縣令而知三老，“三老”受人尊重，地位較高，有盤問和制止“無符節(jié)而擅入里巷、官府”的官吏、士兵和百姓以及表率教化的職責。
秦漢時期實行郡縣制，朝廷命官至郡縣止，其鄉(xiāng)里制度則逐步成熟。秦朝，縣下置鄉(xiāng)、亭、里為基層政權(quán)組織，鄉(xiāng)和里為行政機構(gòu)，亭專司治安。漢代將全部國民編入國家戶籍，所有國民都具有向國家提供賦稅與徭役的法定義務。借助“編戶齊民”制度，兩漢設什伍組織，里魁掌一百戶，什、伍長，各主十家、五家，征收賦稅徭役和戶口管理是里長十分重要的一項任務。秦漢時期，“三老制”也被承繼下來，漢代時細化了三老的選任資格、職責、待遇等要求，選擇道德高尚的老人擔任“三老”之職，統(tǒng)治者還會派遣謁者賞賜布匹或親自召見三老。
魏晉和南朝主要是沿襲漢制，實行鄉(xiāng)、亭、里制。魏晉南北朝時期由于戰(zhàn)亂頻仍、社會動蕩不安，不少百姓背井離鄉(xiāng)，聚集開發(fā)新的地方，首次出現(xiàn)了有別于原來“里”的“村”，村成為鄉(xiāng)里組織重要的單位之一。這一時期，鄉(xiāng)里組織的官員數(shù)量依照戶口編定。“晉按千戶為準，千戶以上置史、佐、正三人，依戶口數(shù)另設里吏一人”，鄉(xiāng)官主要由官派產(chǎn)生，輔以民間推選，并享有俸祿品秩，當時的鄉(xiāng)里首長“皆是豪門多丁為之”。里長道德教化和司法治安的職能被削弱，編定戶口和征收賦稅成了其主責主業(yè)。
隋朝經(jīng)歷了從族、閭、保三級制到鄉(xiāng)、里兩級制的轉(zhuǎn)變，鄉(xiāng)的基層官吏的人員數(shù)量比此前大為減少。城區(qū)則試行“里坊制”，在北魏以前，“里”只是居住區(qū)的單位，四周沒有圍墻，北魏以后城市“以坊代里”。到隋朝，“京師東西二十里，南北十五里……方三百步為一里，里開四門，門置里正二人，吏四人，門士八人，合有二百二十里”。隋煬帝時期，京都坊改為里。唐代實行鄉(xiāng)、里(村)制，以里正為主、村正為輔，“百戶為里，五里為鄉(xiāng)。兩京及州縣之郭內(nèi)，分為坊，郊外為村。里及坊村皆有正，以司督察”。唐代每鄉(xiāng)還會設置一名耆老，擇任標準是謹慎穩(wěn)妥、德高望重的老人，是為“三老制”的延續(xù)。
隋唐時期，里長的選任仍然以地方長官察舉和征辟為主，直至唐宣宗時開始出現(xiàn)“差役制”（以貧富等差而定差役高低）。
（二）宋至明清的里長職役制
北宋至明清時期，里長、戶長和耆老的選任由領取薪俸的鄉(xiāng)官轉(zhuǎn)向具有強制性徭役的職役，是為“里長職役制”。宋朝以后，鄉(xiāng)約、私社等方式成為補足政治體制不足部分的自治形式，后期又和保甲、社倉結(jié)合演變?yōu)榻y(tǒng)治工具。總的來說，這一時期，中央集權(quán)的君主專制不斷加強，保甲制度的推行是一個最為典型的表現(xiàn)。
北宋初期仍實行鄉(xiāng)里制，“諸鄉(xiāng)置里正，主賦役。州縣郭內(nèi)舊置坊正，主科稅”。城市內(nèi)部效仿隋唐實行里坊制，坊、市分離，四周有圍墻相隔，“里”已經(jīng)是一種有行政管理功能的單位。王安石變法時期開始實行保甲制度，規(guī)定“十家為一保，五十家為一大保（相當于過去的‘里’），十大保為一都保”，大保長一年一替，保正、小保長兩年一替。每一大保夜間輪流派五人巡邏，遇有盜賊報大保長追捕，同保內(nèi)發(fā)生盜竊等案，知情不報，連坐治罪。宋朝根據(jù)“居城”或“居鄉(xiāng)”，劃為“坊郭戶”與“鄉(xiāng)村戶”，這是中國歷史上最早的城鄉(xiāng)居民戶口。在城市實行坊巷制，“鄉(xiāng)校、家塾、舍館、書會，每一里巷須一二所”。宋朝借助“兵民一體”的保甲制實現(xiàn)了對基層社會的編組控制。南宋時期，保甲制度在調(diào)整中繼續(xù)推行。與此同時，“鄉(xiāng)約”（民間依靠“鄉(xiāng)規(guī)、義約”等形式來處理家族內(nèi)部問題）等基層組織不斷涌現(xiàn)，并且出現(xiàn)了較具規(guī)模的社倉，這些組織是調(diào)解糾紛和社會救濟等的重要民間力量。
元代出現(xiàn)了都圖制，“改鄉(xiāng)為都，改里為圖”，且十分重視社制，規(guī)定“凡五十家立一社，擇高年曉農(nóng)事者一人為之長”。元代還注重社制的養(yǎng)民和化民功能，“令教民專責于社長”，承擔“勸農(nóng)，表彰善行者和告誡惡行者”的教化職責。
明代北方的鄉(xiāng)村制度有著金元的鄉(xiāng)里制和社制色彩，而南方則深受宋代保甲制的影響。明朝創(chuàng)造以登記人口為主的“黃冊”和以登記土地為主的“魚鱗冊”，借助嚴密的戶籍制度，實行“以一百十戶為一里，推丁糧多者十戶為長，余百戶為十甲，甲凡十人”。里、甲組織設有里長、甲首，負責調(diào)查田糧丁數(shù)，編造賦役冊籍、催辦錢糧，并有“勾攝公事”之責。明朝后期，開始采取新的戶籍管理制度——保甲制。明代還設老人之制，并賦予老人監(jiān)督里甲的權(quán)力。隨著里“老人”職責的降低，鄉(xiāng)約取得了巨大的發(fā)展，形成了鄉(xiāng)約式書院、家族式鄉(xiāng)約，甚至有護林鄉(xiāng)約、禁宰牛鄉(xiāng)約等專業(yè)化鄉(xiāng)約，但明朝后期注重官方力量的滲透，將保甲和鄉(xiāng)約合二為一。
清初繼續(xù)實行保甲、總甲制，“凡里百有十戶，推丁多者十人為長，余百戶為十甲，屆期坊、廂、里長（城中曰坊、近城曰廂，在鄉(xiāng)曰里）造冊送州縣”。從雍正四年（公元1726年）起，里甲制便被保甲制所替代，“十戶為牌，十牌為甲，十甲為保”。里甲長主要負責編造戶口，征收賦稅和維護治安。里甲與保甲名異而實同，一者是經(jīng)濟的，一者是政治的，都是對鄉(xiāng)里百姓進行控制。
（三）清末以后的里治官僚化嘗試階段
近代以后，隨著商業(yè)化和城市化的發(fā)展，再加之局勢混亂、人口增殖帶來社會問題加劇，國家開始嘗試通過一系列的機構(gòu)設置和規(guī)章制度，將“神經(jīng)末梢”延伸滲透到基層社會，改變過去“縣官—里長—家戶”的間接鏈接方式，開始嘗試利用設定的組織和委任的官員與基層社會直接聯(lián)系。
清朝末期出現(xiàn)了州縣佐、雜官開始分轄鄉(xiāng)村，在若干區(qū)域形成了穩(wěn)定的居于縣之下的區(qū)劃體系。而且，按“里”設置的主管催征賦役和戶籍管理的“里書”“社書”等在州縣衙門里負責行使職能，并辦理田產(chǎn)交易、糧戶過割等事宜，成為了縣衙的胥吏。國家逐步以正式組織的形式管理基層社會，清末頒布了《城鎮(zhèn)鄉(xiāng)地方自治章程》，宣告“搞地方自治”，“議事會”和“董事會”等形式都不曾大規(guī)模推廣，空有自治之名，沒有自治之實。清末以降，袁世凱取消了省、縣兩級的自治，試圖把基層社會的非正式組織官僚化和正規(guī)化，以此來鞏固縣級政權(quán)，實質(zhì)依舊是“帝國體制”。
三、古代的社區(qū)是如何治理的？——家國互動的“三權(quán)分析”
“里”是國家權(quán)力在基層社會的附著點，是古代“家國互動”的最廣泛場域。那么，正式的國家權(quán)力和非正式的鄉(xiāng)紳權(quán)力、民眾權(quán)力，究竟是如何互動的，又是如何推進基層治理的?
（一）皇權(quán)控“里”
中國古代的“里治”，上有鄉(xiāng)、保，下有什、伍，鏈入國家控制體系，統(tǒng)治者借助嚴密的戶籍制度、賦稅制度以及選任制度、監(jiān)督考核制度，實現(xiàn)對“里”的掌控。國家權(quán)力沒有成建制地直接嵌入，而是構(gòu)建一個以里長為核心的基層控制網(wǎng)絡。
（1）行政編網(wǎng)：“橫向到邊、縱向到底”
在相當長的歷史時期，統(tǒng)治者在發(fā)明“戶口制度”的基礎上，按照臨近地理原則，對基層社會進行全覆蓋的編網(wǎng)。“里”成了社會大網(wǎng)中關(guān)鍵的節(jié)點，形成“每縣若干里，每里若干甲，每甲若干村，如身之使臂”的節(jié)節(jié)而制的狀態(tài)，以圖實現(xiàn)“保長甲長之所統(tǒng)，地近而人寡，其耳目無不照，善惡無所匿，從而聞于州縣，平其是非”，意即，保長甲長統(tǒng)轄領域位置相近且人數(shù)較少，他們便能洞察一切，善惡之事都能盡收眼底，從而報于州縣。
越到后期，中央集權(quán)越得到加強，統(tǒng)治者越依靠自上而下的編網(wǎng)，滲透和控制基層社會，攫取社會資源，實現(xiàn)控制社會的目的(見表1)。
（2）制度收緊，官控里長
“里”的地域編網(wǎng)完成之后，統(tǒng)治者便逐步向這張網(wǎng)內(nèi)添加實質(zhì)內(nèi)容，使之受控于中央王朝，越發(fā)展到后期，控制力愈發(fā)增強。
其一，在里長的選拔任用上，呈現(xiàn)出從基層舉薦到官控的轉(zhuǎn)變。從先秦到隋唐時期，里長的選任主要是鄉(xiāng)里舉薦和百姓選舉，而后必須得經(jīng)過縣級或以上部門同意備案。例如，周朝時鄉(xiāng)里執(zhí)事者，多由“鄉(xiāng)老”舉薦之于官，而后服役，里長必須獲得縣令認可，才能真正有合法地位和委任權(quán)力。漢朝至魏晉時期，多以察舉和征辟形式選任里長，地方長官在轄區(qū)內(nèi)“擢賢良”，再推薦給上級，經(jīng)過試用考核后進行任命。北魏時，需“取武官中八品將軍以下干用貞濟者，以本官俸恤，領里尉之任，各食其祿”。里正、戶長是治理百姓的根基，必須加以考核和觀察。唐朝時，“諸里正，縣司選勛官六品以下，白丁清平強干者充”，至此，鄉(xiāng)里長尚是“官品制”，屬于官員序列。
唐宣宗時，因為“鄉(xiāng)職之不易為”，“故有輪差之舉”。五代十國時期，村里長的選任由重視德才的舉薦制向以財力為主要標準的輪差制轉(zhuǎn)變。宋代時，“以人丁物力定差，第一等戶充里正，第二等戶充戶長”。里長轉(zhuǎn)為輪值當差，無償服役。清末后，一度出現(xiàn)了官派官僚管理“里”的現(xiàn)象。
其二，在里長的職責設計上，里長其職為國家在基層之“代理人”。從整個歷史發(fā)展過程來看，里長就是國家在基層的“賦稅體制”代理人，后期增加了維護穩(wěn)定的職責。在春秋戰(zhàn)國時期，里長具有表率鄉(xiāng)里、治水救災、督促管理鄉(xiāng)里百姓的職責；到秦漢時期，里長主要負責戶籍管理、征收徭役和教化百姓；隋唐時期里長集“按比戶口，課植農(nóng)桑，檢察非違，催驅(qū)賦役”于一身；到宋代時，里長經(jīng)常承擔維護治安和征收賦稅的職責。總體來看，里長成了戶籍管理、征收賦稅和徭役、維持社會穩(wěn)定的工具。
其三，在里長的監(jiān)督考核上，皇權(quán)對里長的控制日益加強。古代皇權(quán)往往把對里長的獎懲放在其職責中，并無單獨的獎罰制度，呈現(xiàn)出鮮明的重懲罰、輕獎賞的特點。秦漢時期，若里長表現(xiàn)出色，可以得到皇上的親自召見，亦或是因才華而被提升；北魏時期，設立黨、里、鄰“三長制”，若三年沒有過錯，便能升遷一級。但若在管轄范圍內(nèi)出現(xiàn)不實情況，便會連坐共同降級；隋唐時期，“鄉(xiāng)里”繼續(xù)綁定，如若在查實戶口方面“一人不實，則鄉(xiāng)正里長皆遠流配”。若里正沒有及時履行教授種田，鼓勵百姓從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)職責，便會笞刑四十。
宋代職役制時期，鄉(xiāng)里若完成不了賦稅任務，則往往令里長墊付，同時由縣衙根究根治;元代時，里長可免雜役，“年終考較有成者優(yōu)賞，怠廢者責罰”；明清時期，如果因為疏忽沒有登記和管理導致有人不在戶籍之中，一戶到五戶，笞刑五十，每五戶加一等，到一百下停止。“若一家隱匿，其鄰佑九家、甲長、總甲不行首告，俱治以罪”；若鄉(xiāng)里稅戶逃逸，須由里甲長自行墊付。明清時期對于鄉(xiāng)里長實行重罰嚴懲，與強制當差是密不可分的。
（二）紳權(quán)輔“里”
縱觀中國歷史發(fā)展過程，紳權(quán)是古代基層社會不可忽視的力量。古時，紳權(quán)和“里治”要么合二為一發(fā)揮作用，要么分而博弈，總體而言，紳權(quán)在“里治”中發(fā)揮了輔助的作用。尤其是在古代國家公共服務不下縣的情況下，鄉(xiāng)紳在道德教化、保障民生、救濟互助等方面起到了有益補充。
（1）紳里合一的“同向并流”
從選任條件來看，里長的選任標準往往都是“鄉(xiāng)里強謹者”“為眾所服者”“丁糧多者”“年高有德者”等，因而，鄉(xiāng)紳與里長具有極強的一致性和同構(gòu)性。
當里長和鄉(xiāng)紳合二為一時，里長便成了行政力量和民間力量的集合人。里長在行使行政職能時，借助已經(jīng)形成的威望減少阻力；在行使道德教化職能時，還可借助行政權(quán)力，達成“戶婚、田宅、斗毆”等“小事不出里”的效果；此外，還能號召、動員民眾，一定程度上興辦公益事業(yè)、發(fā)展文化教育建設等。有時，官府對百姓經(jīng)濟盤剝嚴重時，他們會借助已有的權(quán)威和聲勢與政府進行抗衡，率眾懇請豁免部分賦稅，方式較為溫和，但也不失率民沖擊冷漠的縣官的行為。
除了身份合一的情況，在職役制階段還存在士紳扶植代理人的“間接合一”現(xiàn)象。因為在職役制時期，里長要輪流擔任，并需要面臨極大的風險和壓力，士紳便不愿充任里長。但是士紳又迫切地想要影響基層社會的權(quán)力和統(tǒng)治秩序，最好的方法便是扶植代理人成為里長。里長和士紳的合一，既能保證國家資源攫取和社會控制的目的，又利于維持基層社會的穩(wěn)定秩序。
（2）紳里分離的“迂回制衡”
在古代基層社會治理中，還存在一種紳里分離的現(xiàn)象，官府往往借助里長打壓膨脹的紳權(quán)。
如果“士紳只想得到政府官吏的支持，卻不愿意接受政府權(quán)力的干涉”，里長便處在官權(quán)與紳權(quán)兩種權(quán)力的夾縫中生存。在政府權(quán)力伸張、紳權(quán)萎縮的情形下，“里長盡可以倒在政府的懷抱里，或者站在行政人員的立場上，來地方辦公事”，誰若不交糧食稅，或者規(guī)避兵役，他便可以上報縣官定奪。
士紳在這種情況下便采取迂回措施：一是主動尋求和官府的合作，如是，里長和士紳都借助政治壟斷方式訴諸權(quán)力，會導致基層社會自治空間快速萎縮；二是向下迂回尋求百姓的支持和庇護，他們“勸誘德業(yè)，糾繩愆過，所以風勵流俗，維持世教”，又會做一些公益事業(yè)，由此成為基層治理網(wǎng)絡中的一個紐點。
（三）民治于“里”
大多時候，民眾處于社會等級結(jié)構(gòu)的最底層，受制于皇權(quán)及其代理人，與官僚政治之間有著一條不可逾越的鴻溝。
（1）官控里民
其一，民眾被限定在嚴格的賦稅體制之中，“編戶齊民”將所有人網(wǎng)羅入“里”，民眾需要通過“里”這個基層單位向國家納稅、服徭役，還需承擔監(jiān)察、舉報違法之責。
其二，民眾還被束縛在嚴格的人身控制體制之內(nèi)，“什伍連坐”是里坊制度、保甲制度的基礎，里長被規(guī)定有監(jiān)察、督促農(nóng)業(yè)生產(chǎn)之責，若發(fā)生問題，一家犯事鄰里連坐。
其三，民眾被綁縛到里長的職役制內(nèi)，民眾是里長的重要來源對象，最初，里長在有才、有財、有德、有權(quán)、有望者中產(chǎn)生，到后期職役制階段，一般貧苦老百姓甚至流民也需輪值當差。
統(tǒng)治者借助自上而下的空間劃分和制度嵌入，實現(xiàn)了里長和民眾的互相監(jiān)督和舉報，在管控基層民眾的同時，也對里長起到了一定的監(jiān)督作用。
（2）德化里民
古代社會不但注重從政治和經(jīng)濟上控制民眾，還會從道德教化上進行規(guī)范和滲透。
其一，里長、士紳作為官權(quán)代言人，重言傳身教，尤其是里長和士紳合二為一時，需要進行道德教化和傳輸統(tǒng)治者精心篩選的道德教條，以維護封建禮教，樹立良好的社會風氣，以此實現(xiàn)“長幼有序，兄友弟恭，內(nèi)睦宗族，外和鄉(xiāng)里”的良好德治效果。
其二，里長往往采用的是調(diào)解、和解的教化方式，而不主張用訴諸法律的方式解決鄉(xiāng)里社會的爭端，如明代規(guī)定“十家之內(nèi)，但有爭訟等事，同甲即時勸解和釋”，“寓教養(yǎng)于鄉(xiāng)約保甲之中”，里長大多采取“大事化小，小事化了”的辦法處理相關(guān)民眾矛盾，很少依靠法律制度解決。
其三，里長引導民眾參與基層公共設施的修建和投身于公共福利事業(yè)，比如帶領民眾參與鄉(xiāng)里內(nèi)水利設施和道路、橋梁等交通設施的修建，從而更加遠離政治參與和反抗斗爭。
四、結(jié)論與討論
在古代社會，“皇權(quán)不下縣”毋寧是一種惰想，只將有形的組織機構(gòu)視為“皇權(quán)下縣”的評判依據(jù)，而無視皇權(quán)代理人的種種形式，著實偏頗。與此同時，以“鄉(xiāng)紳自治”掩護“皇權(quán)不下縣”的假想，展示了一種“虛幻共同體”的自蔽，“鄉(xiāng)紳自治”如果真實、大面積的存在，那么古代社會豈不成了“理想國”？現(xiàn)有的實踐豈不在開歷史倒車?這樣的結(jié)論，實在粗略武斷。
實則，中央皇權(quán)時代統(tǒng)治者只要有能力，便無時無刻不在擴張對基層的控制權(quán)力；即使基層社會沒有官派組織，也有各類代理人在執(zhí)行皇權(quán)意志。
其一，鄉(xiāng)里制度、戶籍制度、賦稅制度貫穿整個古代社會，是皇權(quán)下縣的三條鐵鏈，構(gòu)成古代“家國政治”的制度基礎。中國古代很早就形成了嚴格的編戶入里制度，“里”是“家與國”互動的合縫，從“里治”的發(fā)展史來看，國家從未放棄對于民間社會的控制，而是直接將控制鏈條深及“里”這一基層社會單元。這主要是因為，國家的存續(xù)必須以汲取“家戶”賦稅、徭役為基礎，國家一刻也不得放松對“家戶”的控制。在古代有限的生產(chǎn)力范疇內(nèi)，統(tǒng)治者依靠“里”這一基層單元，收緊對民眾的控制，從而維護整個統(tǒng)治的根基。這便構(gòu)成了古代“社區(qū)治理”的主要形態(tài)。
從縱向歷史來看，中國古代的“里治”越到后期，其“統(tǒng)治性”“控制性”的功能越強。先秦到隋唐還有“以民治民”“民選官任”的治理形式，宋代到明清時期則歷經(jīng)“鄉(xiāng)里制—保甲制”的循環(huán)，國家對民眾控制的鏈條愈發(fā)緊張，保甲制成為“國控制家”的頂峰，國家權(quán)力在后期還嘗試直接深入基層(見圖2)，只不過“以官治民”的探索最終在亂局之中倒在了歷史的灰燼上。
其二，古代的“社區(qū)治理”，呈現(xiàn)出“國強社弱”的基本態(tài)勢，受經(jīng)濟結(jié)構(gòu)基礎所限，國家權(quán)力向基層社會的擴張限定在“政治性”一側(cè)。“皇權(quán)控里、紳權(quán)輔里、民治于里”是古代社區(qū)治理的權(quán)力結(jié)構(gòu)（見圖3）。在有限的生產(chǎn)力條件下，國家在戶籍制度基礎上，如若直接對超大規(guī)模的社會進行管理，成本巨大且治理效果難以保證，借助“里”這一單元可以“低成本”地將民眾圈圍在徭役賦稅、戶籍管理和社會治安的統(tǒng)治秩序中。
相應的，國家在社區(qū)里的控制性、汲取性職能較為突出，在公共服務方面幾乎空場，鄉(xiāng)紳和宗族等民間力量在道德教化、公益事業(yè)方面發(fā)揮了一定的補充作用，特別是在基層遭遇災害和危機時，有條件的宗族家庭和鄉(xiāng)約鄉(xiāng)紳等可以緊急補位，對民眾實施“互助”，但是，這并不指代民間社會對社會管理和公共事務的全面承擔。在普通民眾長期停留在“謀生”生活的條件下，所謂的公共事務十分有限，也就無民間社會自主治理的空間，基層社會往往處于“自發(fā)秩序”而非“自治秩序”。
由此，以“家—社會”為中心的所謂自治，歷來處于非常次要的“撿漏”狀態(tài)，任何夸大自治傳統(tǒng)而無視“國家控制”的結(jié)論，都難以讓人信服。官權(quán)的統(tǒng)治秩序、紳權(quán)的教化秩序與民眾的生存訴求，在“里”這一層級實現(xiàn)了立體交匯。無視官權(quán)的一直在場，或者將官權(quán)未至之處想當然地設想為“鄉(xiāng)紳主導”，存在失察之虞。
其三，古代“社區(qū)治理”的部分基因延承至今，奠定了中西方社區(qū)治理差異的基礎，在當今時代，社區(qū)治理現(xiàn)代化需要應時而進。古代的社區(qū)治理形態(tài)，在先秦時期就已經(jīng)基本定型，其編戶制度、基層管理制度，顯示出古代中國政治管理的“制度早熟”。在延綿幾千年的古代史中，這種基層治理的體制對于維持超大國家的財政能力、基層的基本秩序具有支持作用。
時至今日，社區(qū)治理中仍然凸顯“區(qū)域邊界性”，這與歷史上的“畫野編組”聯(lián)系緊密，與西方國家強調(diào)以個體為基礎的“結(jié)社性”有著截然的不同。現(xiàn)代社區(qū)的編組方式、網(wǎng)格化治理與中國古代“無費一家”的傳統(tǒng)一脈相承，國家自上而下掌握家戶信息，是中央權(quán)力強大的表現(xiàn)；依托民間力量，將行政性職能與社會性、道德性職能相互匹配，與今日的“德治自治融合”有著跨越時空的相似，這樣的傳統(tǒng)如若經(jīng)由“現(xiàn)代公民意識”的結(jié)合改造，可為社區(qū)善治帶來正面效果。
所要反思的是，古代社區(qū)治理主要是執(zhí)行國家意志，國家導向社區(qū)的公共職能幾乎匿跡。當前，社區(qū)情境已經(jīng)發(fā)生重大變化，社區(qū)已經(jīng)成為中國特有的基層建制單位，被吸納為國家治理的基本單元，也成為國家深及基層、承擔公共服務的平臺；國家對基層社會的資源汲取已非社區(qū)功能，國家的財力和能力也不可同日而語，強化公共服務和國家公共性應當成為社區(qū)的顯性功能。而且，與古代平民百姓多專注謀生、低流動性的生存狀態(tài)不同，社會的流動性日趨增強，現(xiàn)代居民對社區(qū)已不再是單純的維穩(wěn)和生存需求，其需求的滿足也并非只有社區(qū)一個渠道，有必要在現(xiàn)代歷史條件下反思社區(qū)治理的種種設計。
因此，社區(qū)已成為國家面對超大社會、億萬家戶進行職能調(diào)整的一個重要切面。首先，面對經(jīng)濟社會的變化，國家要在發(fā)揮社區(qū)維護基層秩序功能之外，將社區(qū)視為加強國家社會性職能的窗口，強化公共服務；其次，國家要按照歷史規(guī)律，主動建構(gòu)應對流動性社會、復雜性社會的基層治理體系，在國家自主性增強的同時，自上而下地推動自下而上，增強社會的自主性，以“引路人”的身份培育和吸納更多居民參與到社會治理的過程，構(gòu)建社區(qū)治理共同體，實現(xiàn)國家與社會的良性互動合作。
（作者吳曉林系南開大學周恩來政府管理學院教授，博士生導師。岳慶磊系南開大學中國政府與政策聯(lián)合研究中心研究助理。中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《學術(shù)界》2020年第10期）
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