編者按:在中國(guó)古代的基層社會(huì)場(chǎng)域，國(guó)內(nèi)外不少學(xué)者篤信“皇權(quán)不下縣”，甚至認(rèn)為縣下皆由鄉(xiāng)紳自治。然而將國(guó)家權(quán)力排除在分析對(duì)象之外并不能很好地解釋古代社會(huì)的基層治理，故不少學(xué)者對(duì)“皇權(quán)不下縣”提出質(zhì)疑。文章以中國(guó)古代的“里治”為切入口，考察國(guó)家權(quán)力向基層社會(huì)滲透的依憑機(jī)制以及皇權(quán)、紳?rùn)?quán)和民權(quán)如何在基層治理場(chǎng)域進(jìn)行互動(dòng)，回答了皇權(quán)如何下縣的問題，故推薦。
“皇權(quán)不下縣”很難解釋古代基層社會(huì)的治理，中國(guó)自先秦就開始了編戶入里，“里”的范圍與功能與今天的社區(qū)相近，“里治”可被視為古代的社區(qū)治理樣本。“里治”經(jīng)歷了“里長(zhǎng)官任制、里長(zhǎng)職役制和里治官僚化”三個(gè)階段，越到后期，中央集權(quán)越得到加強(qiáng)。鄉(xiāng)里制度、戶籍制度與賦稅制度是皇權(quán)下縣的三條鐵鏈，構(gòu)成古代“家國(guó)政治”的制度基礎(chǔ)，古代社區(qū)治理呈現(xiàn)出“皇權(quán)控里、紳?rùn)?quán)輔里、民治于里”的結(jié)構(gòu)。受經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)所限，國(guó)家權(quán)力的擴(kuò)張限定在“政治性”一側(cè)，剩余的社會(huì)治理往往處于“自發(fā)秩序”而非“自治秩序”。古代社區(qū)治理的部分基因延承至今，是中西方社區(qū)治理差異的重要特征。面對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)的變化，應(yīng)當(dāng)將社區(qū)視為加強(qiáng)國(guó)家社會(huì)性職能的窗口，在國(guó)家自主性增強(qiáng)的同時(shí)，增強(qiáng)社會(huì)的自主性，構(gòu)建社區(qū)治理共同體。
一、問題與方法
從時(shí)間上來(lái)看，新中國(guó)的社區(qū)建設(shè)始于20世紀(jì)90年代末。再往前追溯，在20世紀(jì)20、30年代，晏陽(yáng)初先生和梁溯溟先生等在鄉(xiāng)村地區(qū)推動(dòng)“平民教育與鄉(xiāng)村建設(shè)工作計(jì)劃”，已然有先進(jìn)的社區(qū)建設(shè)理念，但在日軍侵華后被迫中斷。
新中國(guó)成立后，中國(guó)共產(chǎn)黨重構(gòu)了基層治理體系，單位、公社、生產(chǎn)大隊(duì)、合作社、居委會(huì)、村委會(huì)等基層組織單位前后接續(xù)，成為基層治理的重要單元。2000年11月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)《民政部關(guān)于在全國(guó)推進(jìn)城市社區(qū)建設(shè)的意見的通知》，將社區(qū)范圍界定為“一般是指經(jīng)過社區(qū)體制改革后作了規(guī)模調(diào)整的居民委員會(huì)轄區(qū)”。社區(qū)成為一種由行政體系確定的基層治理單元，呈現(xiàn)出一種有地理邊界的區(qū)劃特性。通過“橫向到邊、縱向到底”的劃分，國(guó)家實(shí)現(xiàn)了“政權(quán)下鄉(xiāng)”，社區(qū)成為了中國(guó)治理體系中最基礎(chǔ)的部分。
國(guó)外有不少學(xué)者篤信“中華帝國(guó)正式的皇權(quán)統(tǒng)轄只限于城墻之內(nèi)，而沒有滲透到鄉(xiāng)村一級(jí)”，國(guó)內(nèi)一些學(xué)者則直接斷定“縣下由士紳自治”。事實(shí)上，只盯住特定時(shí)期士紳、宗族發(fā)揮作用的片段，而忽視國(guó)家權(quán)力在基層的延伸，很容易犯“歷史盲動(dòng)主義”錯(cuò)誤。如果“皇權(quán)不下縣”的說法成立，那么，在新中國(guó)成立之前，國(guó)家權(quán)力到底是如何與基層社會(huì)發(fā)生聯(lián)系的？在中央集權(quán)的皇權(quán)時(shí)代，缺少了國(guó)家強(qiáng)有力干預(yù)的基層社會(huì)究竟是如何治理的？
回顧歷史，與當(dāng)今社區(qū)范疇對(duì)應(yīng)的概念，該是古代就有的“里”，社區(qū)治理恰恰是考察“皇權(quán)是否下縣”的小切口。“里”是集地域劃分和家戶組織于一體的基層單位，萌發(fā)于黃帝時(shí)期，定型于春秋戰(zhàn)國(guó)時(shí)期，以什伍編制為起點(diǎn)，在古代基層社會(huì)形成了“鄉(xiāng)—里(坊)—家”的縱向體系。迄今，中國(guó)的一些地方仍然遺留了諸如“里”的命名方式。在我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)，“里”作為一種行政和自治單元，遍及了城市區(qū)域，管轄范圍與大陸的社區(qū)范疇?zhēng)缀跻恢拢袄镩L(zhǎng)”就相當(dāng)于大陸的居委會(huì)主任。
中國(guó)古代的社區(qū)治理如何，大多是史學(xué)家們的研究題材。這大凡是由于，首先這項(xiàng)研究缺乏足夠豐富的信息，其次是大多人還將社區(qū)視為“外來(lái)概念”，屏蔽了同古代實(shí)踐的擬似鏈接。既有的研究大致可以分為三類：其一，皇權(quán)控制與基層自治的爭(zhēng)論。在一些論述中，“宗族勢(shì)力”和“鄉(xiāng)間士紳”成為“皇權(quán)不下縣”的替代性力量，成為解釋基層社會(huì)運(yùn)轉(zhuǎn)的一種答案，費(fèi)孝通先生曾講過，皇權(quán)統(tǒng)治“在人民實(shí)際生活上看，是松弛和微弱的，是掛名的，是無(wú)為的”，美國(guó)社會(huì)學(xué)家古德認(rèn)為“在帝國(guó)的統(tǒng)治下，行政機(jī)構(gòu)的管理還沒有滲透到鄉(xiāng)村一級(jí)，而宗族特有的勢(shì)力卻維護(hù)著鄉(xiāng)村的安寧和秩序”；其二，為數(shù)不多的研究穿梭于歷史幽深處，試圖回答古代“里治”的發(fā)展脈絡(luò)和演變規(guī)律，又或聚力一時(shí)回答具體制度如何運(yùn)行，闡釋“里治”的功能和效果；其三，一些學(xué)者關(guān)注“里治”涉及的兩類治理主體，一類是以鄉(xiāng)里長(zhǎng)和執(zhí)掌德治的“老人”為主體的鄉(xiāng)官，另一類是以民間鄉(xiāng)紳為代表的社會(huì)主體，還有部分研究關(guān)注到古代社會(huì)的民間私社、宗族組織以及城市行會(huì)、商人會(huì)館等自治組織。
但是，已有的相關(guān)著述大多是“二元區(qū)分論”而非“二元綜合論”，忽視基層社會(huì)中存在的復(fù)雜結(jié)構(gòu)和具體過程。如果不能系統(tǒng)地比較或聯(lián)系經(jīng)驗(yàn)材料，人們所獲得的仍將是小因果關(guān)系的自我滿足，無(wú)法洞悉表象之后的深層結(jié)構(gòu)。
由此，本文將綜合研究古代基層社會(huì)的主體結(jié)構(gòu)，揭示其治理過程。為此，本文首先分析古代社區(qū)治理的主體，其中，里長(zhǎng)、士紳和百姓分別是古代社區(qū)治理的相應(yīng)主體；其次研究不同主體之間的權(quán)力獲得、權(quán)力運(yùn)行和資源配置等具體過程。
二、中國(guó)古代“里治”發(fā)展簡(jiǎn)史
歷史長(zhǎng)河，風(fēng)云變幻。“里治”何時(shí)而生？又如何變化？需得前后貫連。鑒于古代歷史綿長(zhǎng)，而又“詳官略民”的記敘，這里只能掛一漏萬(wàn)，對(duì)“里治”發(fā)展史進(jìn)行素描。
從定義來(lái)看，“里治”是中國(guó)古代國(guó)家權(quán)力控制、管理民眾與基層地區(qū)的制度性安排，將最大程度地獲取人力與物力資源，建立并維護(hù)基層社會(huì)秩序。“鄉(xiāng)里”萌發(fā)于黃帝時(shí)期，定型于春秋戰(zhàn)國(guó)時(shí)期，至宋朝發(fā)展為保甲，一直延續(xù)至解放戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期。城中“里坊”發(fā)跡于周朝城邑營(yíng)建指導(dǎo)思想，歷經(jīng)秦漢的閭里制、隋唐的里坊制，再到兩宋的坊巷制，呈現(xiàn)出社會(huì)政治功能和經(jīng)濟(jì)功能融合的趨勢(shì)。
（一）唐朝之前的里長(zhǎng)官任制階段
治一國(guó)，必自治一鄉(xiāng)始；治一鄉(xiāng)，必自五家為比，十家為聯(lián)始。古代中國(guó)的統(tǒng)治者已經(jīng)在基層社會(huì)編組，政令從中央到省、州、郡、縣，再經(jīng)胥吏、衙役，最終將政令傳至“里”。從先秦到隋唐，里長(zhǎng)由民眾選舉，由縣令委任，體現(xiàn)出一定的“以民治民”特點(diǎn)，可被稱為“里長(zhǎng)官任制階段”。
唐代史學(xué)家杜佑所撰《通典》(卷三)設(shè)“鄉(xiāng)黨”一節(jié)，講道：黃帝時(shí)期開始“畫野分邑”，對(duì)基層實(shí)施編組。國(guó)家始于“八家為井，井一為鄰，鄰三為朋，朋三為里，里五為邑，邑十為都，都十為師，師七為州”。意即，72戶為一里，實(shí)為一個(gè)基層編組單位，是為當(dāng)今社區(qū)之原型，再大就是縣城了。這種編組方式，基本以同風(fēng)俗、同地緣、同相助為據(jù)，踐行了“不泄地氣、無(wú)費(fèi)一家”的“一網(wǎng)羅盡”原則。至周朝，《周禮》規(guī)定：“令五家為比，使之相保。五比為閭，使之相受。四閭為族，使之相葬。五族為黨，使之相救。五黨為州，使之相赒。五州為鄉(xiāng)，使之相賓。”即每5家為一個(gè)比，25家為一個(gè)閭。閭相當(dāng)于今日之社區(qū)，其首長(zhǎng)為“閭胥”。
春秋戰(zhàn)國(guó)時(shí)期，借助“書社制度”（百姓25家為1社，“社之戶口，書于版圖”，把村社的戶口、土地畫在版上）和“上計(jì)制度”（郡、縣長(zhǎng)官每年于年底前將下一年度的農(nóng)戶和稅收的數(shù)目作出預(yù)算，呈送國(guó)君）進(jìn)行嚴(yán)格的戶籍登記，國(guó)家將戶籍管理與軍事編組相結(jié)合，五家為保，十家為連，行“什伍連坐法”。縣下有鄉(xiāng)、鄉(xiāng)下有里已成定制。彼時(shí)，里長(zhǎng)主要承擔(dān)征調(diào)祭祀、治水救災(zāi)、道德教化和習(xí)禮掌戒的職責(zé)，多遵循“擇其賢民，使其里正”的選任原則。“三老制”也萌發(fā)于春秋戰(zhàn)國(guó)之際，官方任命“鄉(xiāng)老”掌基層教化，當(dāng)時(shí)，民可不知縣令而知三老，“三老”受人尊重，地位較高，有盤問和制止“無(wú)符節(jié)而擅入里巷、官府”的官吏、士兵和百姓以及表率教化的職責(zé)。
秦漢時(shí)期實(shí)行郡縣制，朝廷命官至郡縣止，其鄉(xiāng)里制度則逐步成熟。秦朝，縣下置鄉(xiāng)、亭、里為基層政權(quán)組織，鄉(xiāng)和里為行政機(jī)構(gòu)，亭專司治安。漢代將全部國(guó)民編入國(guó)家戶籍，所有國(guó)民都具有向國(guó)家提供賦稅與徭役的法定義務(wù)。借助“編戶齊民”制度，兩漢設(shè)什伍組織，里魁掌一百戶，什、伍長(zhǎng)，各主十家、五家，征收賦稅徭役和戶口管理是里長(zhǎng)十分重要的一項(xiàng)任務(wù)。秦漢時(shí)期，“三老制”也被承繼下來(lái)，漢代時(shí)細(xì)化了三老的選任資格、職責(zé)、待遇等要求，選擇道德高尚的老人擔(dān)任“三老”之職，統(tǒng)治者還會(huì)派遣謁者賞賜布匹或親自召見三老。
魏晉和南朝主要是沿襲漢制，實(shí)行鄉(xiāng)、亭、里制。魏晉南北朝時(shí)期由于戰(zhàn)亂頻仍、社會(huì)動(dòng)蕩不安，不少百姓背井離鄉(xiāng)，聚集開發(fā)新的地方，首次出現(xiàn)了有別于原來(lái)“里”的“村”，村成為鄉(xiāng)里組織重要的單位之一。這一時(shí)期，鄉(xiāng)里組織的官員數(shù)量依照戶口編定。“晉按千戶為準(zhǔn)，千戶以上置史、佐、正三人，依戶口數(shù)另設(shè)里吏一人”，鄉(xiāng)官主要由官派產(chǎn)生，輔以民間推選，并享有俸祿品秩，當(dāng)時(shí)的鄉(xiāng)里首長(zhǎng)“皆是豪門多丁為之”。里長(zhǎng)道德教化和司法治安的職能被削弱，編定戶口和征收賦稅成了其主責(zé)主業(yè)。
隋朝經(jīng)歷了從族、閭、保三級(jí)制到鄉(xiāng)、里兩級(jí)制的轉(zhuǎn)變，鄉(xiāng)的基層官吏的人員數(shù)量比此前大為減少。城區(qū)則試行“里坊制”，在北魏以前，“里”只是居住區(qū)的單位，四周沒有圍墻，北魏以后城市“以坊代里”。到隋朝，“京師東西二十里，南北十五里……方三百步為一里，里開四門，門置里正二人，吏四人，門士八人，合有二百二十里”。隋煬帝時(shí)期，京都坊改為里。唐代實(shí)行鄉(xiāng)、里(村)制，以里正為主、村正為輔，“百戶為里，五里為鄉(xiāng)。兩京及州縣之郭內(nèi)，分為坊，郊外為村。里及坊村皆有正，以司督察”。唐代每鄉(xiāng)還會(huì)設(shè)置一名耆老，擇任標(biāo)準(zhǔn)是謹(jǐn)慎穩(wěn)妥、德高望重的老人，是為“三老制”的延續(xù)。
隋唐時(shí)期，里長(zhǎng)的選任仍然以地方長(zhǎng)官察舉和征辟為主，直至唐宣宗時(shí)開始出現(xiàn)“差役制”（以貧富等差而定差役高低）。
（二）宋至明清的里長(zhǎng)職役制
北宋至明清時(shí)期，里長(zhǎng)、戶長(zhǎng)和耆老的選任由領(lǐng)取薪俸的鄉(xiāng)官轉(zhuǎn)向具有強(qiáng)制性徭役的職役，是為“里長(zhǎng)職役制”。宋朝以后，鄉(xiāng)約、私社等方式成為補(bǔ)足政治體制不足部分的自治形式，后期又和保甲、社倉(cāng)結(jié)合演變?yōu)榻y(tǒng)治工具。總的來(lái)說，這一時(shí)期，中央集權(quán)的君主專制不斷加強(qiáng)，保甲制度的推行是一個(gè)最為典型的表現(xiàn)。
北宋初期仍實(shí)行鄉(xiāng)里制，“諸鄉(xiāng)置里正，主賦役。州縣郭內(nèi)舊置坊正，主科稅”。城市內(nèi)部效仿隋唐實(shí)行里坊制，坊、市分離，四周有圍墻相隔，“里”已經(jīng)是一種有行政管理功能的單位。王安石變法時(shí)期開始實(shí)行保甲制度，規(guī)定“十家為一保，五十家為一大保（相當(dāng)于過去的‘里’），十大保為一都保”，大保長(zhǎng)一年一替，保正、小保長(zhǎng)兩年一替。每一大保夜間輪流派五人巡邏，遇有盜賊報(bào)大保長(zhǎng)追捕，同保內(nèi)發(fā)生盜竊等案，知情不報(bào)，連坐治罪。宋朝根據(jù)“居城”或“居鄉(xiāng)”，劃為“坊郭戶”與“鄉(xiāng)村戶”，這是中國(guó)歷史上最早的城鄉(xiāng)居民戶口。在城市實(shí)行坊巷制，“鄉(xiāng)校、家塾、舍館、書會(huì)，每一里巷須一二所”。宋朝借助“兵民一體”的保甲制實(shí)現(xiàn)了對(duì)基層社會(huì)的編組控制。南宋時(shí)期，保甲制度在調(diào)整中繼續(xù)推行。與此同時(shí)，“鄉(xiāng)約”（民間依靠“鄉(xiāng)規(guī)、義約”等形式來(lái)處理家族內(nèi)部問題）等基層組織不斷涌現(xiàn)，并且出現(xiàn)了較具規(guī)模的社倉(cāng)，這些組織是調(diào)解糾紛和社會(huì)救濟(jì)等的重要民間力量。
元代出現(xiàn)了都圖制，“改鄉(xiāng)為都，改里為圖”，且十分重視社制，規(guī)定“凡五十家立一社，擇高年曉農(nóng)事者一人為之長(zhǎng)”。元代還注重社制的養(yǎng)民和化民功能，“令教民專責(zé)于社長(zhǎng)”，承擔(dān)“勸農(nóng)，表彰善行者和告誡惡行者”的教化職責(zé)。
明代北方的鄉(xiāng)村制度有著金元的鄉(xiāng)里制和社制色彩，而南方則深受宋代保甲制的影響。明朝創(chuàng)造以登記人口為主的“黃冊(cè)”和以登記土地為主的“魚鱗冊(cè)”，借助嚴(yán)密的戶籍制度，實(shí)行“以一百十戶為一里，推丁糧多者十戶為長(zhǎng)，余百戶為十甲，甲凡十人”。里、甲組織設(shè)有里長(zhǎng)、甲首，負(fù)責(zé)調(diào)查田糧丁數(shù)，編造賦役冊(cè)籍、催辦錢糧，并有“勾攝公事”之責(zé)。明朝后期，開始采取新的戶籍管理制度——保甲制。明代還設(shè)老人之制，并賦予老人監(jiān)督里甲的權(quán)力。隨著里“老人”職責(zé)的降低，鄉(xiāng)約取得了巨大的發(fā)展，形成了鄉(xiāng)約式書院、家族式鄉(xiāng)約，甚至有護(hù)林鄉(xiāng)約、禁宰牛鄉(xiāng)約等專業(yè)化鄉(xiāng)約，但明朝后期注重官方力量的滲透，將保甲和鄉(xiāng)約合二為一。
清初繼續(xù)實(shí)行保甲、總甲制，“凡里百有十戶，推丁多者十人為長(zhǎng)，余百戶為十甲，屆期坊、廂、里長(zhǎng)（城中曰坊、近城曰廂，在鄉(xiāng)曰里）造冊(cè)送州縣”。從雍正四年（公元1726年）起，里甲制便被保甲制所替代，“十戶為牌，十牌為甲，十甲為保”。里甲長(zhǎng)主要負(fù)責(zé)編造戶口，征收賦稅和維護(hù)治安。里甲與保甲名異而實(shí)同，一者是經(jīng)濟(jì)的，一者是政治的，都是對(duì)鄉(xiāng)里百姓進(jìn)行控制。
（三）清末以后的里治官僚化嘗試階段
近代以后，隨著商業(yè)化和城市化的發(fā)展，再加之局勢(shì)混亂、人口增殖帶來(lái)社會(huì)問題加劇，國(guó)家開始嘗試通過一系列的機(jī)構(gòu)設(shè)置和規(guī)章制度，將“神經(jīng)末梢”延伸滲透到基層社會(huì)，改變過去“縣官—里長(zhǎng)—家戶”的間接鏈接方式，開始嘗試?yán)迷O(shè)定的組織和委任的官員與基層社會(huì)直接聯(lián)系。
清朝末期出現(xiàn)了州縣佐、雜官開始分轄鄉(xiāng)村，在若干區(qū)域形成了穩(wěn)定的居于縣之下的區(qū)劃體系。而且，按“里”設(shè)置的主管催征賦役和戶籍管理的“里書”“社書”等在州縣衙門里負(fù)責(zé)行使職能，并辦理田產(chǎn)交易、糧戶過割等事宜，成為了縣衙的胥吏。國(guó)家逐步以正式組織的形式管理基層社會(huì)，清末頒布了《城鎮(zhèn)鄉(xiāng)地方自治章程》，宣告“搞地方自治”，“議事會(huì)”和“董事會(huì)”等形式都不曾大規(guī)模推廣，空有自治之名，沒有自治之實(shí)。清末以降，袁世凱取消了省、縣兩級(jí)的自治，試圖把基層社會(huì)的非正式組織官僚化和正規(guī)化，以此來(lái)鞏固縣級(jí)政權(quán)，實(shí)質(zhì)依舊是“帝國(guó)體制”。
三、古代的社區(qū)是如何治理的？——家國(guó)互動(dòng)的“三權(quán)分析”
“里”是國(guó)家權(quán)力在基層社會(huì)的附著點(diǎn)，是古代“家國(guó)互動(dòng)”的最廣泛場(chǎng)域。那么，正式的國(guó)家權(quán)力和非正式的鄉(xiāng)紳?rùn)?quán)力、民眾權(quán)力，究竟是如何互動(dòng)的，又是如何推進(jìn)基層治理的?
（一）皇權(quán)控“里”
中國(guó)古代的“里治”，上有鄉(xiāng)、保，下有什、伍，鏈入國(guó)家控制體系，統(tǒng)治者借助嚴(yán)密的戶籍制度、賦稅制度以及選任制度、監(jiān)督考核制度，實(shí)現(xiàn)對(duì)“里”的掌控。國(guó)家權(quán)力沒有成建制地直接嵌入，而是構(gòu)建一個(gè)以里長(zhǎng)為核心的基層控制網(wǎng)絡(luò)。
（1）行政編網(wǎng)：“橫向到邊、縱向到底”
在相當(dāng)長(zhǎng)的歷史時(shí)期，統(tǒng)治者在發(fā)明“戶口制度”的基礎(chǔ)上，按照臨近地理原則，對(duì)基層社會(huì)進(jìn)行全覆蓋的編網(wǎng)。“里”成了社會(huì)大網(wǎng)中關(guān)鍵的節(jié)點(diǎn)，形成“每縣若干里，每里若干甲，每甲若干村，如身之使臂”的節(jié)節(jié)而制的狀態(tài)，以圖實(shí)現(xiàn)“保長(zhǎng)甲長(zhǎng)之所統(tǒng)，地近而人寡，其耳目無(wú)不照，善惡無(wú)所匿，從而聞?dòng)谥菘h，平其是非”，意即，保長(zhǎng)甲長(zhǎng)統(tǒng)轄領(lǐng)域位置相近且人數(shù)較少，他們便能洞察一切，善惡之事都能盡收眼底，從而報(bào)于州縣。
越到后期，中央集權(quán)越得到加強(qiáng)，統(tǒng)治者越依靠自上而下的編網(wǎng)，滲透和控制基層社會(huì)，攫取社會(huì)資源，實(shí)現(xiàn)控制社會(huì)的目的(見表1)。
（2）制度收緊，官控里長(zhǎng)
“里”的地域編網(wǎng)完成之后，統(tǒng)治者便逐步向這張網(wǎng)內(nèi)添加實(shí)質(zhì)內(nèi)容，使之受控于中央王朝，越發(fā)展到后期，控制力愈發(fā)增強(qiáng)。
其一，在里長(zhǎng)的選拔任用上，呈現(xiàn)出從基層舉薦到官控的轉(zhuǎn)變。從先秦到隋唐時(shí)期，里長(zhǎng)的選任主要是鄉(xiāng)里舉薦和百姓選舉，而后必須得經(jīng)過縣級(jí)或以上部門同意備案。例如，周朝時(shí)鄉(xiāng)里執(zhí)事者，多由“鄉(xiāng)老”舉薦之于官，而后服役，里長(zhǎng)必須獲得縣令認(rèn)可，才能真正有合法地位和委任權(quán)力。漢朝至魏晉時(shí)期，多以察舉和征辟形式選任里長(zhǎng)，地方長(zhǎng)官在轄區(qū)內(nèi)“擢賢良”，再推薦給上級(jí)，經(jīng)過試用考核后進(jìn)行任命。北魏時(shí)，需“取武官中八品將軍以下干用貞濟(jì)者，以本官俸恤，領(lǐng)里尉之任，各食其祿”。里正、戶長(zhǎng)是治理百姓的根基，必須加以考核和觀察。唐朝時(shí)，“諸里正，縣司選勛官六品以下，白丁清平強(qiáng)干者充”，至此，鄉(xiāng)里長(zhǎng)尚是“官品制”，屬于官員序列。
唐宣宗時(shí)，因?yàn)椤班l(xiāng)職之不易為”，“故有輪差之舉”。五代十國(guó)時(shí)期，村里長(zhǎng)的選任由重視德才的舉薦制向以財(cái)力為主要標(biāo)準(zhǔn)的輪差制轉(zhuǎn)變。宋代時(shí)，“以人丁物力定差，第一等戶充里正，第二等戶充戶長(zhǎng)”。里長(zhǎng)轉(zhuǎn)為輪值當(dāng)差，無(wú)償服役。清末后，一度出現(xiàn)了官派官僚管理“里”的現(xiàn)象。
其二，在里長(zhǎng)的職責(zé)設(shè)計(jì)上，里長(zhǎng)其職為國(guó)家在基層之“代理人”。從整個(gè)歷史發(fā)展過程來(lái)看，里長(zhǎng)就是國(guó)家在基層的“賦稅體制”代理人，后期增加了維護(hù)穩(wěn)定的職責(zé)。在春秋戰(zhàn)國(guó)時(shí)期，里長(zhǎng)具有表率鄉(xiāng)里、治水救災(zāi)、督促管理鄉(xiāng)里百姓的職責(zé)；到秦漢時(shí)期，里長(zhǎng)主要負(fù)責(zé)戶籍管理、征收徭役和教化百姓；隋唐時(shí)期里長(zhǎng)集“按比戶口，課植農(nóng)桑，檢察非違，催驅(qū)賦役”于一身；到宋代時(shí)，里長(zhǎng)經(jīng)常承擔(dān)維護(hù)治安和征收賦稅的職責(zé)。總體來(lái)看，里長(zhǎng)成了戶籍管理、征收賦稅和徭役、維持社會(huì)穩(wěn)定的工具。
其三，在里長(zhǎng)的監(jiān)督考核上，皇權(quán)對(duì)里長(zhǎng)的控制日益加強(qiáng)。古代皇權(quán)往往把對(duì)里長(zhǎng)的獎(jiǎng)懲放在其職責(zé)中，并無(wú)單獨(dú)的獎(jiǎng)罰制度，呈現(xiàn)出鮮明的重懲罰、輕獎(jiǎng)賞的特點(diǎn)。秦漢時(shí)期，若里長(zhǎng)表現(xiàn)出色，可以得到皇上的親自召見，亦或是因才華而被提升；北魏時(shí)期，設(shè)立黨、里、鄰“三長(zhǎng)制”，若三年沒有過錯(cuò)，便能升遷一級(jí)。但若在管轄范圍內(nèi)出現(xiàn)不實(shí)情況，便會(huì)連坐共同降級(jí)；隋唐時(shí)期，“鄉(xiāng)里”繼續(xù)綁定，如若在查實(shí)戶口方面“一人不實(shí)，則鄉(xiāng)正里長(zhǎng)皆遠(yuǎn)流配”。若里正沒有及時(shí)履行教授種田，鼓勵(lì)百姓從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)職責(zé)，便會(huì)笞刑四十。
宋代職役制時(shí)期，鄉(xiāng)里若完成不了賦稅任務(wù)，則往往令里長(zhǎng)墊付，同時(shí)由縣衙根究根治;元代時(shí)，里長(zhǎng)可免雜役，“年終考較有成者優(yōu)賞，怠廢者責(zé)罰”；明清時(shí)期，如果因?yàn)槭韬鰶]有登記和管理導(dǎo)致有人不在戶籍之中，一戶到五戶，笞刑五十，每五戶加一等，到一百下停止。“若一家隱匿，其鄰佑九家、甲長(zhǎng)、總甲不行首告，俱治以罪”；若鄉(xiāng)里稅戶逃逸，須由里甲長(zhǎng)自行墊付。明清時(shí)期對(duì)于鄉(xiāng)里長(zhǎng)實(shí)行重罰嚴(yán)懲，與強(qiáng)制當(dāng)差是密不可分的。
（二）紳?rùn)?quán)輔“里”
縱觀中國(guó)歷史發(fā)展過程，紳?rùn)?quán)是古代基層社會(huì)不可忽視的力量。古時(shí)，紳?rùn)?quán)和“里治”要么合二為一發(fā)揮作用，要么分而博弈，總體而言，紳?rùn)?quán)在“里治”中發(fā)揮了輔助的作用。尤其是在古代國(guó)家公共服務(wù)不下縣的情況下，鄉(xiāng)紳在道德教化、保障民生、救濟(jì)互助等方面起到了有益補(bǔ)充。
（1）紳里合一的“同向并流”
從選任條件來(lái)看，里長(zhǎng)的選任標(biāo)準(zhǔn)往往都是“鄉(xiāng)里強(qiáng)謹(jǐn)者”“為眾所服者”“丁糧多者”“年高有德者”等，因而，鄉(xiāng)紳與里長(zhǎng)具有極強(qiáng)的一致性和同構(gòu)性。
當(dāng)里長(zhǎng)和鄉(xiāng)紳合二為一時(shí)，里長(zhǎng)便成了行政力量和民間力量的集合人。里長(zhǎng)在行使行政職能時(shí)，借助已經(jīng)形成的威望減少阻力；在行使道德教化職能時(shí)，還可借助行政權(quán)力，達(dá)成“戶婚、田宅、斗毆”等“小事不出里”的效果；此外，還能號(hào)召、動(dòng)員民眾，一定程度上興辦公益事業(yè)、發(fā)展文化教育建設(shè)等。有時(shí)，官府對(duì)百姓經(jīng)濟(jì)盤剝嚴(yán)重時(shí)，他們會(huì)借助已有的權(quán)威和聲勢(shì)與政府進(jìn)行抗衡，率眾懇請(qǐng)豁免部分賦稅，方式較為溫和，但也不失率民沖擊冷漠的縣官的行為。
除了身份合一的情況，在職役制階段還存在士紳扶植代理人的“間接合一”現(xiàn)象。因?yàn)樵诼氁壑茣r(shí)期，里長(zhǎng)要輪流擔(dān)任，并需要面臨極大的風(fēng)險(xiǎn)和壓力，士紳便不愿充任里長(zhǎng)。但是士紳又迫切地想要影響基層社會(huì)的權(quán)力和統(tǒng)治秩序，最好的方法便是扶植代理人成為里長(zhǎng)。里長(zhǎng)和士紳的合一，既能保證國(guó)家資源攫取和社會(huì)控制的目的，又利于維持基層社會(huì)的穩(wěn)定秩序。
（2）紳里分離的“迂回制衡”
在古代基層社會(huì)治理中，還存在一種紳里分離的現(xiàn)象，官府往往借助里長(zhǎng)打壓膨脹的紳?rùn)?quán)。
如果“士紳只想得到政府官吏的支持，卻不愿意接受政府權(quán)力的干涉”，里長(zhǎng)便處在官權(quán)與紳?rùn)?quán)兩種權(quán)力的夾縫中生存。在政府權(quán)力伸張、紳?rùn)?quán)萎縮的情形下，“里長(zhǎng)盡可以倒在政府的懷抱里，或者站在行政人員的立場(chǎng)上，來(lái)地方辦公事”，誰(shuí)若不交糧食稅，或者規(guī)避兵役，他便可以上報(bào)縣官定奪。
士紳在這種情況下便采取迂回措施：一是主動(dòng)尋求和官府的合作，如是，里長(zhǎng)和士紳都借助政治壟斷方式訴諸權(quán)力，會(huì)導(dǎo)致基層社會(huì)自治空間快速萎縮；二是向下迂回尋求百姓的支持和庇護(hù)，他們“勸誘德業(yè)，糾繩愆過，所以風(fēng)勵(lì)流俗，維持世教”，又會(huì)做一些公益事業(yè)，由此成為基層治理網(wǎng)絡(luò)中的一個(gè)紐點(diǎn)。
（三）民治于“里”
大多時(shí)候，民眾處于社會(huì)等級(jí)結(jié)構(gòu)的最底層，受制于皇權(quán)及其代理人，與官僚政治之間有著一條不可逾越的鴻溝。
（1）官控里民
其一，民眾被限定在嚴(yán)格的賦稅體制之中，“編戶齊民”將所有人網(wǎng)羅入“里”，民眾需要通過“里”這個(gè)基層單位向國(guó)家納稅、服徭役，還需承擔(dān)監(jiān)察、舉報(bào)違法之責(zé)。
其二，民眾還被束縛在嚴(yán)格的人身控制體制之內(nèi)，“什伍連坐”是里坊制度、保甲制度的基礎(chǔ)，里長(zhǎng)被規(guī)定有監(jiān)察、督促農(nóng)業(yè)生產(chǎn)之責(zé)，若發(fā)生問題，一家犯事鄰里連坐。
其三，民眾被綁縛到里長(zhǎng)的職役制內(nèi)，民眾是里長(zhǎng)的重要來(lái)源對(duì)象，最初，里長(zhǎng)在有才、有財(cái)、有德、有權(quán)、有望者中產(chǎn)生，到后期職役制階段，一般貧苦老百姓甚至流民也需輪值當(dāng)差。
統(tǒng)治者借助自上而下的空間劃分和制度嵌入，實(shí)現(xiàn)了里長(zhǎng)和民眾的互相監(jiān)督和舉報(bào)，在管控基層民眾的同時(shí)，也對(duì)里長(zhǎng)起到了一定的監(jiān)督作用。
（2）德化里民
古代社會(huì)不但注重從政治和經(jīng)濟(jì)上控制民眾，還會(huì)從道德教化上進(jìn)行規(guī)范和滲透。
其一，里長(zhǎng)、士紳作為官權(quán)代言人，重言傳身教，尤其是里長(zhǎng)和士紳合二為一時(shí)，需要進(jìn)行道德教化和傳輸統(tǒng)治者精心篩選的道德教條，以維護(hù)封建禮教，樹立良好的社會(huì)風(fēng)氣，以此實(shí)現(xiàn)“長(zhǎng)幼有序，兄友弟恭，內(nèi)睦宗族，外和鄉(xiāng)里”的良好德治效果。
其二，里長(zhǎng)往往采用的是調(diào)解、和解的教化方式，而不主張用訴諸法律的方式解決鄉(xiāng)里社會(huì)的爭(zhēng)端，如明代規(guī)定“十家之內(nèi)，但有爭(zhēng)訟等事，同甲即時(shí)勸解和釋”，“寓教養(yǎng)于鄉(xiāng)約保甲之中”，里長(zhǎng)大多采取“大事化小，小事化了”的辦法處理相關(guān)民眾矛盾，很少依靠法律制度解決。
其三，里長(zhǎng)引導(dǎo)民眾參與基層公共設(shè)施的修建和投身于公共福利事業(yè)，比如帶領(lǐng)民眾參與鄉(xiāng)里內(nèi)水利設(shè)施和道路、橋梁等交通設(shè)施的修建，從而更加遠(yuǎn)離政治參與和反抗斗爭(zhēng)。
四、結(jié)論與討論
在古代社會(huì)，“皇權(quán)不下縣”毋寧是一種惰想，只將有形的組織機(jī)構(gòu)視為“皇權(quán)下縣”的評(píng)判依據(jù)，而無(wú)視皇權(quán)代理人的種種形式，著實(shí)偏頗。與此同時(shí)，以“鄉(xiāng)紳自治”掩護(hù)“皇權(quán)不下縣”的假想，展示了一種“虛幻共同體”的自蔽，“鄉(xiāng)紳自治”如果真實(shí)、大面積的存在，那么古代社會(huì)豈不成了“理想國(guó)”？現(xiàn)有的實(shí)踐豈不在開歷史倒車?這樣的結(jié)論，實(shí)在粗略武斷。
實(shí)則，中央皇權(quán)時(shí)代統(tǒng)治者只要有能力，便無(wú)時(shí)無(wú)刻不在擴(kuò)張對(duì)基層的控制權(quán)力；即使基層社會(huì)沒有官派組織，也有各類代理人在執(zhí)行皇權(quán)意志。
其一，鄉(xiāng)里制度、戶籍制度、賦稅制度貫穿整個(gè)古代社會(huì)，是皇權(quán)下縣的三條鐵鏈，構(gòu)成古代“家國(guó)政治”的制度基礎(chǔ)。中國(guó)古代很早就形成了嚴(yán)格的編戶入里制度，“里”是“家與國(guó)”互動(dòng)的合縫，從“里治”的發(fā)展史來(lái)看，國(guó)家從未放棄對(duì)于民間社會(huì)的控制，而是直接將控制鏈條深及“里”這一基層社會(huì)單元。這主要是因?yàn)椋瑖?guó)家的存續(xù)必須以汲取“家戶”賦稅、徭役為基礎(chǔ)，國(guó)家一刻也不得放松對(duì)“家戶”的控制。在古代有限的生產(chǎn)力范疇內(nèi)，統(tǒng)治者依靠“里”這一基層單元，收緊對(duì)民眾的控制，從而維護(hù)整個(gè)統(tǒng)治的根基。這便構(gòu)成了古代“社區(qū)治理”的主要形態(tài)。
從縱向歷史來(lái)看，中國(guó)古代的“里治”越到后期，其“統(tǒng)治性”“控制性”的功能越強(qiáng)。先秦到隋唐還有“以民治民”“民選官任”的治理形式，宋代到明清時(shí)期則歷經(jīng)“鄉(xiāng)里制—保甲制”的循環(huán)，國(guó)家對(duì)民眾控制的鏈條愈發(fā)緊張，保甲制成為“國(guó)控制家”的頂峰，國(guó)家權(quán)力在后期還嘗試直接深入基層(見圖2)，只不過“以官治民”的探索最終在亂局之中倒在了歷史的灰燼上。
其二，古代的“社區(qū)治理”，呈現(xiàn)出“國(guó)強(qiáng)社弱”的基本態(tài)勢(shì)，受經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)所限，國(guó)家權(quán)力向基層社會(huì)的擴(kuò)張限定在“政治性”一側(cè)。“皇權(quán)控里、紳?rùn)?quán)輔里、民治于里”是古代社區(qū)治理的權(quán)力結(jié)構(gòu)（見圖3）。在有限的生產(chǎn)力條件下，國(guó)家在戶籍制度基礎(chǔ)上，如若直接對(duì)超大規(guī)模的社會(huì)進(jìn)行管理，成本巨大且治理效果難以保證，借助“里”這一單元可以“低成本”地將民眾圈圍在徭役賦稅、戶籍管理和社會(huì)治安的統(tǒng)治秩序中。
相應(yīng)的，國(guó)家在社區(qū)里的控制性、汲取性職能較為突出，在公共服務(wù)方面幾乎空?qǐng)觯l(xiāng)紳和宗族等民間力量在道德教化、公益事業(yè)方面發(fā)揮了一定的補(bǔ)充作用，特別是在基層遭遇災(zāi)害和危機(jī)時(shí)，有條件的宗族家庭和鄉(xiāng)約鄉(xiāng)紳等可以緊急補(bǔ)位，對(duì)民眾實(shí)施“互助”，但是，這并不指代民間社會(huì)對(duì)社會(huì)管理和公共事務(wù)的全面承擔(dān)。在普通民眾長(zhǎng)期停留在“謀生”生活的條件下，所謂的公共事務(wù)十分有限，也就無(wú)民間社會(huì)自主治理的空間，基層社會(huì)往往處于“自發(fā)秩序”而非“自治秩序”。
由此，以“家—社會(huì)”為中心的所謂自治，歷來(lái)處于非常次要的“撿漏”狀態(tài)，任何夸大自治傳統(tǒng)而無(wú)視“國(guó)家控制”的結(jié)論，都難以讓人信服。官權(quán)的統(tǒng)治秩序、紳?rùn)?quán)的教化秩序與民眾的生存訴求，在“里”這一層級(jí)實(shí)現(xiàn)了立體交匯。無(wú)視官權(quán)的一直在場(chǎng)，或者將官權(quán)未至之處想當(dāng)然地設(shè)想為“鄉(xiāng)紳主導(dǎo)”，存在失察之虞。
其三，古代“社區(qū)治理”的部分基因延承至今，奠定了中西方社區(qū)治理差異的基礎(chǔ)，在當(dāng)今時(shí)代，社區(qū)治理現(xiàn)代化需要應(yīng)時(shí)而進(jìn)。古代的社區(qū)治理形態(tài)，在先秦時(shí)期就已經(jīng)基本定型，其編戶制度、基層管理制度，顯示出古代中國(guó)政治管理的“制度早熟”。在延綿幾千年的古代史中，這種基層治理的體制對(duì)于維持超大國(guó)家的財(cái)政能力、基層的基本秩序具有支持作用。
時(shí)至今日，社區(qū)治理中仍然凸顯“區(qū)域邊界性”，這與歷史上的“畫野編組”聯(lián)系緊密，與西方國(guó)家強(qiáng)調(diào)以個(gè)體為基礎(chǔ)的“結(jié)社性”有著截然的不同。現(xiàn)代社區(qū)的編組方式、網(wǎng)格化治理與中國(guó)古代“無(wú)費(fèi)一家”的傳統(tǒng)一脈相承，國(guó)家自上而下掌握家戶信息，是中央權(quán)力強(qiáng)大的表現(xiàn)；依托民間力量，將行政性職能與社會(huì)性、道德性職能相互匹配，與今日的“德治自治融合”有著跨越時(shí)空的相似，這樣的傳統(tǒng)如若經(jīng)由“現(xiàn)代公民意識(shí)”的結(jié)合改造，可為社區(qū)善治帶來(lái)正面效果。
所要反思的是，古代社區(qū)治理主要是執(zhí)行國(guó)家意志，國(guó)家導(dǎo)向社區(qū)的公共職能幾乎匿跡。當(dāng)前，社區(qū)情境已經(jīng)發(fā)生重大變化，社區(qū)已經(jīng)成為中國(guó)特有的基層建制單位，被吸納為國(guó)家治理的基本單元，也成為國(guó)家深及基層、承擔(dān)公共服務(wù)的平臺(tái)；國(guó)家對(duì)基層社會(huì)的資源汲取已非社區(qū)功能，國(guó)家的財(cái)力和能力也不可同日而語(yǔ)，強(qiáng)化公共服務(wù)和國(guó)家公共性應(yīng)當(dāng)成為社區(qū)的顯性功能。而且，與古代平民百姓多專注謀生、低流動(dòng)性的生存狀態(tài)不同，社會(huì)的流動(dòng)性日趨增強(qiáng)，現(xiàn)代居民對(duì)社區(qū)已不再是單純的維穩(wěn)和生存需求，其需求的滿足也并非只有社區(qū)一個(gè)渠道，有必要在現(xiàn)代歷史條件下反思社區(qū)治理的種種設(shè)計(jì)。
因此，社區(qū)已成為國(guó)家面對(duì)超大社會(huì)、億萬(wàn)家戶進(jìn)行職能調(diào)整的一個(gè)重要切面。首先，面對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的變化，國(guó)家要在發(fā)揮社區(qū)維護(hù)基層秩序功能之外，將社區(qū)視為加強(qiáng)國(guó)家社會(huì)性職能的窗口，強(qiáng)化公共服務(wù)；其次，國(guó)家要按照歷史規(guī)律，主動(dòng)建構(gòu)應(yīng)對(duì)流動(dòng)性社會(huì)、復(fù)雜性社會(huì)的基層治理體系，在國(guó)家自主性增強(qiáng)的同時(shí)，自上而下地推動(dòng)自下而上，增強(qiáng)社會(huì)的自主性，以“引路人”的身份培育和吸納更多居民參與到社會(huì)治理的過程，構(gòu)建社區(qū)治理共同體，實(shí)現(xiàn)國(guó)家與社會(huì)的良性互動(dòng)合作。
（作者吳曉林系南開大學(xué)周恩來(lái)政府管理學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師。岳慶磊系南開大學(xué)中國(guó)政府與政策聯(lián)合研究中心研究助理。中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《學(xué)術(shù)界》2020年第10期）
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