編者按:在中國古代的基層社會場域，國內外不少學者篤信“皇權不下縣”，甚至認為縣下皆由鄉紳自治。然而將國家權力排除在分析對象之外并不能很好地解釋古代社會的基層治理，故不少學者對“皇權不下縣”提出質疑。文章以中國古代的“里治”為切入口，考察國家權力向基層社會滲透的依憑機制以及皇權、紳權和民權如何在基層治理場域進行互動，回答了皇權如何下縣的問題，故推薦。
“皇權不下縣”很難解釋古代基層社會的治理，中國自先秦就開始了編戶入里，“里”的范圍與功能與今天的社區相近，“里治”可被視為古代的社區治理樣本。“里治”經歷了“里長官任制、里長職役制和里治官僚化”三個階段，越到后期，中央集權越得到加強。鄉里制度、戶籍制度與賦稅制度是皇權下縣的三條鐵鏈，構成古代“家國政治”的制度基礎，古代社區治理呈現出“皇權控里、紳權輔里、民治于里”的結構。受經濟結構基礎所限，國家權力的擴張限定在“政治性”一側，剩余的社會治理往往處于“自發秩序”而非“自治秩序”。古代社區治理的部分基因延承至今，是中西方社區治理差異的重要特征。面對經濟社會結構的變化，應當將社區視為加強國家社會性職能的窗口，在國家自主性增強的同時，增強社會的自主性，構建社區治理共同體。
一、問題與方法
從時間上來看，新中國的社區建設始于20世紀90年代末。再往前追溯，在20世紀20、30年代，晏陽初先生和梁溯溟先生等在鄉村地區推動“平民教育與鄉村建設工作計劃”，已然有先進的社區建設理念，但在日軍侵華后被迫中斷。
新中國成立后，中國共產黨重構了基層治理體系，單位、公社、生產大隊、合作社、居委會、村委會等基層組織單位前后接續，成為基層治理的重要單元。2000年11月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳轉發《民政部關于在全國推進城市社區建設的意見的通知》，將社區范圍界定為“一般是指經過社區體制改革后作了規模調整的居民委員會轄區”。社區成為一種由行政體系確定的基層治理單元，呈現出一種有地理邊界的區劃特性。通過“橫向到邊、縱向到底”的劃分，國家實現了“政權下鄉”，社區成為了中國治理體系中最基礎的部分。
國外有不少學者篤信“中華帝國正式的皇權統轄只限于城墻之內，而沒有滲透到鄉村一級”，國內一些學者則直接斷定“縣下由士紳自治”。事實上，只盯住特定時期士紳、宗族發揮作用的片段，而忽視國家權力在基層的延伸，很容易犯“歷史盲動主義”錯誤。如果“皇權不下縣”的說法成立，那么，在新中國成立之前，國家權力到底是如何與基層社會發生聯系的？在中央集權的皇權時代，缺少了國家強有力干預的基層社會究竟是如何治理的？
回顧歷史，與當今社區范疇對應的概念，該是古代就有的“里”，社區治理恰恰是考察“皇權是否下縣”的小切口。“里”是集地域劃分和家戶組織于一體的基層單位，萌發于黃帝時期，定型于春秋戰國時期，以什伍編制為起點，在古代基層社會形成了“鄉—里(坊)—家”的縱向體系。迄今，中國的一些地方仍然遺留了諸如“里”的命名方式。在我國臺灣地區，“里”作為一種行政和自治單元，遍及了城市區域，管轄范圍與大陸的社區范疇幾乎一致，“里長”就相當于大陸的居委會主任。
中國古代的社區治理如何，大多是史學家們的研究題材。這大凡是由于，首先這項研究缺乏足夠豐富的信息，其次是大多人還將社區視為“外來概念”，屏蔽了同古代實踐的擬似鏈接。既有的研究大致可以分為三類：其一，皇權控制與基層自治的爭論。在一些論述中，“宗族勢力”和“鄉間士紳”成為“皇權不下縣”的替代性力量，成為解釋基層社會運轉的一種答案，費孝通先生曾講過，皇權統治“在人民實際生活上看，是松弛和微弱的，是掛名的，是無為的”，美國社會學家古德認為“在帝國的統治下，行政機構的管理還沒有滲透到鄉村一級，而宗族特有的勢力卻維護著鄉村的安寧和秩序”；其二，為數不多的研究穿梭于歷史幽深處，試圖回答古代“里治”的發展脈絡和演變規律，又或聚力一時回答具體制度如何運行，闡釋“里治”的功能和效果；其三，一些學者關注“里治”涉及的兩類治理主體，一類是以鄉里長和執掌德治的“老人”為主體的鄉官，另一類是以民間鄉紳為代表的社會主體，還有部分研究關注到古代社會的民間私社、宗族組織以及城市行會、商人會館等自治組織。
但是，已有的相關著述大多是“二元區分論”而非“二元綜合論”，忽視基層社會中存在的復雜結構和具體過程。如果不能系統地比較或聯系經驗材料，人們所獲得的仍將是小因果關系的自我滿足，無法洞悉表象之后的深層結構。
由此，本文將綜合研究古代基層社會的主體結構，揭示其治理過程。為此，本文首先分析古代社區治理的主體，其中，里長、士紳和百姓分別是古代社區治理的相應主體；其次研究不同主體之間的權力獲得、權力運行和資源配置等具體過程。
二、中國古代“里治”發展簡史
歷史長河，風云變幻。“里治”何時而生？又如何變化？需得前后貫連。鑒于古代歷史綿長，而又“詳官略民”的記敘，這里只能掛一漏萬，對“里治”發展史進行素描。
從定義來看，“里治”是中國古代國家權力控制、管理民眾與基層地區的制度性安排，將最大程度地獲取人力與物力資源，建立并維護基層社會秩序。“鄉里”萌發于黃帝時期，定型于春秋戰國時期，至宋朝發展為保甲，一直延續至解放戰爭時期。城中“里坊”發跡于周朝城邑營建指導思想，歷經秦漢的閭里制、隋唐的里坊制，再到兩宋的坊巷制，呈現出社會政治功能和經濟功能融合的趨勢。
（一）唐朝之前的里長官任制階段
治一國，必自治一鄉始；治一鄉，必自五家為比，十家為聯始。古代中國的統治者已經在基層社會編組，政令從中央到省、州、郡、縣，再經胥吏、衙役，最終將政令傳至“里”。從先秦到隋唐，里長由民眾選舉，由縣令委任，體現出一定的“以民治民”特點，可被稱為“里長官任制階段”。
唐代史學家杜佑所撰《通典》(卷三)設“鄉黨”一節，講道：黃帝時期開始“畫野分邑”，對基層實施編組。國家始于“八家為井，井一為鄰，鄰三為朋，朋三為里，里五為邑，邑十為都，都十為師，師七為州”。意即，72戶為一里，實為一個基層編組單位，是為當今社區之原型，再大就是縣城了。這種編組方式，基本以同風俗、同地緣、同相助為據，踐行了“不泄地氣、無費一家”的“一網羅盡”原則。至周朝，《周禮》規定：“令五家為比，使之相保。五比為閭，使之相受。四閭為族，使之相葬。五族為黨，使之相救。五黨為州，使之相赒。五州為鄉，使之相賓。”即每5家為一個比，25家為一個閭。閭相當于今日之社區，其首長為“閭胥”。
春秋戰國時期，借助“書社制度”（百姓25家為1社，“社之戶口，書于版圖”，把村社的戶口、土地畫在版上）和“上計制度”（郡、縣長官每年于年底前將下一年度的農戶和稅收的數目作出預算，呈送國君）進行嚴格的戶籍登記，國家將戶籍管理與軍事編組相結合，五家為保，十家為連，行“什伍連坐法”。縣下有鄉、鄉下有里已成定制。彼時，里長主要承擔征調祭祀、治水救災、道德教化和習禮掌戒的職責，多遵循“擇其賢民，使其里正”的選任原則。“三老制”也萌發于春秋戰國之際，官方任命“鄉老”掌基層教化，當時，民可不知縣令而知三老，“三老”受人尊重，地位較高，有盤問和制止“無符節而擅入里巷、官府”的官吏、士兵和百姓以及表率教化的職責。
秦漢時期實行郡縣制，朝廷命官至郡縣止，其鄉里制度則逐步成熟。秦朝，縣下置鄉、亭、里為基層政權組織，鄉和里為行政機構，亭專司治安。漢代將全部國民編入國家戶籍，所有國民都具有向國家提供賦稅與徭役的法定義務。借助“編戶齊民”制度，兩漢設什伍組織，里魁掌一百戶，什、伍長，各主十家、五家，征收賦稅徭役和戶口管理是里長十分重要的一項任務。秦漢時期，“三老制”也被承繼下來，漢代時細化了三老的選任資格、職責、待遇等要求，選擇道德高尚的老人擔任“三老”之職，統治者還會派遣謁者賞賜布匹或親自召見三老。
魏晉和南朝主要是沿襲漢制，實行鄉、亭、里制。魏晉南北朝時期由于戰亂頻仍、社會動蕩不安，不少百姓背井離鄉，聚集開發新的地方，首次出現了有別于原來“里”的“村”，村成為鄉里組織重要的單位之一。這一時期，鄉里組織的官員數量依照戶口編定。“晉按千戶為準，千戶以上置史、佐、正三人，依戶口數另設里吏一人”，鄉官主要由官派產生，輔以民間推選，并享有俸祿品秩，當時的鄉里首長“皆是豪門多丁為之”。里長道德教化和司法治安的職能被削弱，編定戶口和征收賦稅成了其主責主業。
隋朝經歷了從族、閭、保三級制到鄉、里兩級制的轉變，鄉的基層官吏的人員數量比此前大為減少。城區則試行“里坊制”，在北魏以前，“里”只是居住區的單位，四周沒有圍墻，北魏以后城市“以坊代里”。到隋朝，“京師東西二十里，南北十五里……方三百步為一里，里開四門，門置里正二人，吏四人，門士八人，合有二百二十里”。隋煬帝時期，京都坊改為里。唐代實行鄉、里(村)制，以里正為主、村正為輔，“百戶為里，五里為鄉。兩京及州縣之郭內，分為坊，郊外為村。里及坊村皆有正，以司督察”。唐代每鄉還會設置一名耆老，擇任標準是謹慎穩妥、德高望重的老人，是為“三老制”的延續。
隋唐時期，里長的選任仍然以地方長官察舉和征辟為主，直至唐宣宗時開始出現“差役制”（以貧富等差而定差役高低）。
（二）宋至明清的里長職役制
北宋至明清時期，里長、戶長和耆老的選任由領取薪俸的鄉官轉向具有強制性徭役的職役，是為“里長職役制”。宋朝以后，鄉約、私社等方式成為補足政治體制不足部分的自治形式，后期又和保甲、社倉結合演變為統治工具。總的來說，這一時期，中央集權的君主專制不斷加強，保甲制度的推行是一個最為典型的表現。
北宋初期仍實行鄉里制，“諸鄉置里正，主賦役。州縣郭內舊置坊正，主科稅”。城市內部效仿隋唐實行里坊制，坊、市分離，四周有圍墻相隔，“里”已經是一種有行政管理功能的單位。王安石變法時期開始實行保甲制度，規定“十家為一保，五十家為一大保（相當于過去的‘里’），十大保為一都保”，大保長一年一替，保正、小保長兩年一替。每一大保夜間輪流派五人巡邏，遇有盜賊報大保長追捕，同保內發生盜竊等案，知情不報，連坐治罪。宋朝根據“居城”或“居鄉”，劃為“坊郭戶”與“鄉村戶”，這是中國歷史上最早的城鄉居民戶口。在城市實行坊巷制，“鄉校、家塾、舍館、書會，每一里巷須一二所”。宋朝借助“兵民一體”的保甲制實現了對基層社會的編組控制。南宋時期，保甲制度在調整中繼續推行。與此同時，“鄉約”（民間依靠“鄉規、義約”等形式來處理家族內部問題）等基層組織不斷涌現，并且出現了較具規模的社倉，這些組織是調解糾紛和社會救濟等的重要民間力量。
元代出現了都圖制，“改鄉為都，改里為圖”，且十分重視社制，規定“凡五十家立一社，擇高年曉農事者一人為之長”。元代還注重社制的養民和化民功能，“令教民專責于社長”，承擔“勸農，表彰善行者和告誡惡行者”的教化職責。
明代北方的鄉村制度有著金元的鄉里制和社制色彩，而南方則深受宋代保甲制的影響。明朝創造以登記人口為主的“黃冊”和以登記土地為主的“魚鱗冊”，借助嚴密的戶籍制度，實行“以一百十戶為一里，推丁糧多者十戶為長，余百戶為十甲，甲凡十人”。里、甲組織設有里長、甲首，負責調查田糧丁數，編造賦役冊籍、催辦錢糧，并有“勾攝公事”之責。明朝后期，開始采取新的戶籍管理制度——保甲制。明代還設老人之制，并賦予老人監督里甲的權力。隨著里“老人”職責的降低，鄉約取得了巨大的發展，形成了鄉約式書院、家族式鄉約，甚至有護林鄉約、禁宰牛鄉約等專業化鄉約，但明朝后期注重官方力量的滲透，將保甲和鄉約合二為一。
清初繼續實行保甲、總甲制，“凡里百有十戶，推丁多者十人為長，余百戶為十甲，屆期坊、廂、里長（城中曰坊、近城曰廂，在鄉曰里）造冊送州縣”。從雍正四年（公元1726年）起，里甲制便被保甲制所替代，“十戶為牌，十牌為甲，十甲為保”。里甲長主要負責編造戶口，征收賦稅和維護治安。里甲與保甲名異而實同，一者是經濟的，一者是政治的，都是對鄉里百姓進行控制。
（三）清末以后的里治官僚化嘗試階段
近代以后，隨著商業化和城市化的發展，再加之局勢混亂、人口增殖帶來社會問題加劇，國家開始嘗試通過一系列的機構設置和規章制度，將“神經末梢”延伸滲透到基層社會，改變過去“縣官—里長—家戶”的間接鏈接方式，開始嘗試利用設定的組織和委任的官員與基層社會直接聯系。
清朝末期出現了州縣佐、雜官開始分轄鄉村，在若干區域形成了穩定的居于縣之下的區劃體系。而且，按“里”設置的主管催征賦役和戶籍管理的“里書”“社書”等在州縣衙門里負責行使職能，并辦理田產交易、糧戶過割等事宜，成為了縣衙的胥吏。國家逐步以正式組織的形式管理基層社會，清末頒布了《城鎮鄉地方自治章程》，宣告“搞地方自治”，“議事會”和“董事會”等形式都不曾大規模推廣，空有自治之名，沒有自治之實。清末以降，袁世凱取消了省、縣兩級的自治，試圖把基層社會的非正式組織官僚化和正規化，以此來鞏固縣級政權，實質依舊是“帝國體制”。
三、古代的社區是如何治理的？——家國互動的“三權分析”
“里”是國家權力在基層社會的附著點，是古代“家國互動”的最廣泛場域。那么，正式的國家權力和非正式的鄉紳權力、民眾權力，究竟是如何互動的，又是如何推進基層治理的?
（一）皇權控“里”
中國古代的“里治”，上有鄉、保，下有什、伍，鏈入國家控制體系，統治者借助嚴密的戶籍制度、賦稅制度以及選任制度、監督考核制度，實現對“里”的掌控。國家權力沒有成建制地直接嵌入，而是構建一個以里長為核心的基層控制網絡。
（1）行政編網：“橫向到邊、縱向到底”
在相當長的歷史時期，統治者在發明“戶口制度”的基礎上，按照臨近地理原則，對基層社會進行全覆蓋的編網。“里”成了社會大網中關鍵的節點，形成“每縣若干里，每里若干甲，每甲若干村，如身之使臂”的節節而制的狀態，以圖實現“保長甲長之所統，地近而人寡，其耳目無不照，善惡無所匿，從而聞于州縣，平其是非”，意即，保長甲長統轄領域位置相近且人數較少，他們便能洞察一切，善惡之事都能盡收眼底，從而報于州縣。
越到后期，中央集權越得到加強，統治者越依靠自上而下的編網，滲透和控制基層社會，攫取社會資源，實現控制社會的目的(見表1)。
（2）制度收緊，官控里長
“里”的地域編網完成之后，統治者便逐步向這張網內添加實質內容，使之受控于中央王朝，越發展到后期，控制力愈發增強。
其一，在里長的選拔任用上，呈現出從基層舉薦到官控的轉變。從先秦到隋唐時期，里長的選任主要是鄉里舉薦和百姓選舉，而后必須得經過縣級或以上部門同意備案。例如，周朝時鄉里執事者，多由“鄉老”舉薦之于官，而后服役，里長必須獲得縣令認可，才能真正有合法地位和委任權力。漢朝至魏晉時期，多以察舉和征辟形式選任里長，地方長官在轄區內“擢賢良”，再推薦給上級，經過試用考核后進行任命。北魏時，需“取武官中八品將軍以下干用貞濟者，以本官俸恤，領里尉之任，各食其祿”。里正、戶長是治理百姓的根基，必須加以考核和觀察。唐朝時，“諸里正，縣司選勛官六品以下，白丁清平強干者充”，至此，鄉里長尚是“官品制”，屬于官員序列。
唐宣宗時，因為“鄉職之不易為”，“故有輪差之舉”。五代十國時期，村里長的選任由重視德才的舉薦制向以財力為主要標準的輪差制轉變。宋代時，“以人丁物力定差，第一等戶充里正，第二等戶充戶長”。里長轉為輪值當差，無償服役。清末后，一度出現了官派官僚管理“里”的現象。
其二，在里長的職責設計上，里長其職為國家在基層之“代理人”。從整個歷史發展過程來看，里長就是國家在基層的“賦稅體制”代理人，后期增加了維護穩定的職責。在春秋戰國時期，里長具有表率鄉里、治水救災、督促管理鄉里百姓的職責；到秦漢時期，里長主要負責戶籍管理、征收徭役和教化百姓；隋唐時期里長集“按比戶口，課植農桑，檢察非違，催驅賦役”于一身；到宋代時，里長經常承擔維護治安和征收賦稅的職責。總體來看，里長成了戶籍管理、征收賦稅和徭役、維持社會穩定的工具。
其三，在里長的監督考核上，皇權對里長的控制日益加強。古代皇權往往把對里長的獎懲放在其職責中，并無單獨的獎罰制度，呈現出鮮明的重懲罰、輕獎賞的特點。秦漢時期，若里長表現出色，可以得到皇上的親自召見，亦或是因才華而被提升；北魏時期，設立黨、里、鄰“三長制”，若三年沒有過錯，便能升遷一級。但若在管轄范圍內出現不實情況，便會連坐共同降級；隋唐時期，“鄉里”繼續綁定，如若在查實戶口方面“一人不實，則鄉正里長皆遠流配”。若里正沒有及時履行教授種田，鼓勵百姓從事農業生產職責，便會笞刑四十。
宋代職役制時期，鄉里若完成不了賦稅任務，則往往令里長墊付，同時由縣衙根究根治;元代時，里長可免雜役，“年終考較有成者優賞，怠廢者責罰”；明清時期，如果因為疏忽沒有登記和管理導致有人不在戶籍之中，一戶到五戶，笞刑五十，每五戶加一等，到一百下停止。“若一家隱匿，其鄰佑九家、甲長、總甲不行首告，俱治以罪”；若鄉里稅戶逃逸，須由里甲長自行墊付。明清時期對于鄉里長實行重罰嚴懲，與強制當差是密不可分的。
（二）紳權輔“里”
縱觀中國歷史發展過程，紳權是古代基層社會不可忽視的力量。古時，紳權和“里治”要么合二為一發揮作用，要么分而博弈，總體而言，紳權在“里治”中發揮了輔助的作用。尤其是在古代國家公共服務不下縣的情況下，鄉紳在道德教化、保障民生、救濟互助等方面起到了有益補充。
（1）紳里合一的“同向并流”
從選任條件來看，里長的選任標準往往都是“鄉里強謹者”“為眾所服者”“丁糧多者”“年高有德者”等，因而，鄉紳與里長具有極強的一致性和同構性。
當里長和鄉紳合二為一時，里長便成了行政力量和民間力量的集合人。里長在行使行政職能時，借助已經形成的威望減少阻力；在行使道德教化職能時，還可借助行政權力，達成“戶婚、田宅、斗毆”等“小事不出里”的效果；此外，還能號召、動員民眾，一定程度上興辦公益事業、發展文化教育建設等。有時，官府對百姓經濟盤剝嚴重時，他們會借助已有的權威和聲勢與政府進行抗衡，率眾懇請豁免部分賦稅，方式較為溫和，但也不失率民沖擊冷漠的縣官的行為。
除了身份合一的情況，在職役制階段還存在士紳扶植代理人的“間接合一”現象。因為在職役制時期，里長要輪流擔任，并需要面臨極大的風險和壓力，士紳便不愿充任里長。但是士紳又迫切地想要影響基層社會的權力和統治秩序，最好的方法便是扶植代理人成為里長。里長和士紳的合一，既能保證國家資源攫取和社會控制的目的，又利于維持基層社會的穩定秩序。
（2）紳里分離的“迂回制衡”
在古代基層社會治理中，還存在一種紳里分離的現象，官府往往借助里長打壓膨脹的紳權。
如果“士紳只想得到政府官吏的支持，卻不愿意接受政府權力的干涉”，里長便處在官權與紳權兩種權力的夾縫中生存。在政府權力伸張、紳權萎縮的情形下，“里長盡可以倒在政府的懷抱里，或者站在行政人員的立場上，來地方辦公事”，誰若不交糧食稅，或者規避兵役，他便可以上報縣官定奪。
士紳在這種情況下便采取迂回措施：一是主動尋求和官府的合作，如是，里長和士紳都借助政治壟斷方式訴諸權力，會導致基層社會自治空間快速萎縮；二是向下迂回尋求百姓的支持和庇護，他們“勸誘德業，糾繩愆過，所以風勵流俗，維持世教”，又會做一些公益事業，由此成為基層治理網絡中的一個紐點。
（三）民治于“里”
大多時候，民眾處于社會等級結構的最底層，受制于皇權及其代理人，與官僚政治之間有著一條不可逾越的鴻溝。
（1）官控里民
其一，民眾被限定在嚴格的賦稅體制之中，“編戶齊民”將所有人網羅入“里”，民眾需要通過“里”這個基層單位向國家納稅、服徭役，還需承擔監察、舉報違法之責。
其二，民眾還被束縛在嚴格的人身控制體制之內，“什伍連坐”是里坊制度、保甲制度的基礎，里長被規定有監察、督促農業生產之責，若發生問題，一家犯事鄰里連坐。
其三，民眾被綁縛到里長的職役制內，民眾是里長的重要來源對象，最初，里長在有才、有財、有德、有權、有望者中產生，到后期職役制階段，一般貧苦老百姓甚至流民也需輪值當差。
統治者借助自上而下的空間劃分和制度嵌入，實現了里長和民眾的互相監督和舉報，在管控基層民眾的同時，也對里長起到了一定的監督作用。
（2）德化里民
古代社會不但注重從政治和經濟上控制民眾，還會從道德教化上進行規范和滲透。
其一，里長、士紳作為官權代言人，重言傳身教，尤其是里長和士紳合二為一時，需要進行道德教化和傳輸統治者精心篩選的道德教條，以維護封建禮教，樹立良好的社會風氣，以此實現“長幼有序，兄友弟恭，內睦宗族，外和鄉里”的良好德治效果。
其二，里長往往采用的是調解、和解的教化方式，而不主張用訴諸法律的方式解決鄉里社會的爭端，如明代規定“十家之內，但有爭訟等事，同甲即時勸解和釋”，“寓教養于鄉約保甲之中”，里長大多采取“大事化小，小事化了”的辦法處理相關民眾矛盾，很少依靠法律制度解決。
其三，里長引導民眾參與基層公共設施的修建和投身于公共福利事業，比如帶領民眾參與鄉里內水利設施和道路、橋梁等交通設施的修建，從而更加遠離政治參與和反抗斗爭。
四、結論與討論
在古代社會，“皇權不下縣”毋寧是一種惰想，只將有形的組織機構視為“皇權下縣”的評判依據，而無視皇權代理人的種種形式，著實偏頗。與此同時，以“鄉紳自治”掩護“皇權不下縣”的假想，展示了一種“虛幻共同體”的自蔽，“鄉紳自治”如果真實、大面積的存在，那么古代社會豈不成了“理想國”？現有的實踐豈不在開歷史倒車?這樣的結論，實在粗略武斷。
實則，中央皇權時代統治者只要有能力，便無時無刻不在擴張對基層的控制權力；即使基層社會沒有官派組織，也有各類代理人在執行皇權意志。
其一，鄉里制度、戶籍制度、賦稅制度貫穿整個古代社會，是皇權下縣的三條鐵鏈，構成古代“家國政治”的制度基礎。中國古代很早就形成了嚴格的編戶入里制度，“里”是“家與國”互動的合縫，從“里治”的發展史來看，國家從未放棄對于民間社會的控制，而是直接將控制鏈條深及“里”這一基層社會單元。這主要是因為，國家的存續必須以汲取“家戶”賦稅、徭役為基礎，國家一刻也不得放松對“家戶”的控制。在古代有限的生產力范疇內，統治者依靠“里”這一基層單元，收緊對民眾的控制，從而維護整個統治的根基。這便構成了古代“社區治理”的主要形態。
從縱向歷史來看，中國古代的“里治”越到后期，其“統治性”“控制性”的功能越強。先秦到隋唐還有“以民治民”“民選官任”的治理形式，宋代到明清時期則歷經“鄉里制—保甲制”的循環，國家對民眾控制的鏈條愈發緊張，保甲制成為“國控制家”的頂峰，國家權力在后期還嘗試直接深入基層(見圖2)，只不過“以官治民”的探索最終在亂局之中倒在了歷史的灰燼上。
其二，古代的“社區治理”，呈現出“國強社弱”的基本態勢，受經濟結構基礎所限，國家權力向基層社會的擴張限定在“政治性”一側。“皇權控里、紳權輔里、民治于里”是古代社區治理的權力結構（見圖3）。在有限的生產力條件下，國家在戶籍制度基礎上，如若直接對超大規模的社會進行管理，成本巨大且治理效果難以保證，借助“里”這一單元可以“低成本”地將民眾圈圍在徭役賦稅、戶籍管理和社會治安的統治秩序中。
相應的，國家在社區里的控制性、汲取性職能較為突出，在公共服務方面幾乎空場，鄉紳和宗族等民間力量在道德教化、公益事業方面發揮了一定的補充作用，特別是在基層遭遇災害和危機時，有條件的宗族家庭和鄉約鄉紳等可以緊急補位，對民眾實施“互助”，但是，這并不指代民間社會對社會管理和公共事務的全面承擔。在普通民眾長期停留在“謀生”生活的條件下，所謂的公共事務十分有限，也就無民間社會自主治理的空間，基層社會往往處于“自發秩序”而非“自治秩序”。
由此，以“家—社會”為中心的所謂自治，歷來處于非常次要的“撿漏”狀態，任何夸大自治傳統而無視“國家控制”的結論，都難以讓人信服。官權的統治秩序、紳權的教化秩序與民眾的生存訴求，在“里”這一層級實現了立體交匯。無視官權的一直在場，或者將官權未至之處想當然地設想為“鄉紳主導”，存在失察之虞。
其三，古代“社區治理”的部分基因延承至今，奠定了中西方社區治理差異的基礎，在當今時代，社區治理現代化需要應時而進。古代的社區治理形態，在先秦時期就已經基本定型，其編戶制度、基層管理制度，顯示出古代中國政治管理的“制度早熟”。在延綿幾千年的古代史中，這種基層治理的體制對于維持超大國家的財政能力、基層的基本秩序具有支持作用。
時至今日，社區治理中仍然凸顯“區域邊界性”，這與歷史上的“畫野編組”聯系緊密，與西方國家強調以個體為基礎的“結社性”有著截然的不同。現代社區的編組方式、網格化治理與中國古代“無費一家”的傳統一脈相承，國家自上而下掌握家戶信息，是中央權力強大的表現；依托民間力量，將行政性職能與社會性、道德性職能相互匹配，與今日的“德治自治融合”有著跨越時空的相似，這樣的傳統如若經由“現代公民意識”的結合改造，可為社區善治帶來正面效果。
所要反思的是，古代社區治理主要是執行國家意志，國家導向社區的公共職能幾乎匿跡。當前，社區情境已經發生重大變化，社區已經成為中國特有的基層建制單位，被吸納為國家治理的基本單元，也成為國家深及基層、承擔公共服務的平臺；國家對基層社會的資源汲取已非社區功能，國家的財力和能力也不可同日而語，強化公共服務和國家公共性應當成為社區的顯性功能。而且，與古代平民百姓多專注謀生、低流動性的生存狀態不同，社會的流動性日趨增強，現代居民對社區已不再是單純的維穩和生存需求，其需求的滿足也并非只有社區一個渠道，有必要在現代歷史條件下反思社區治理的種種設計。
因此，社區已成為國家面對超大社會、億萬家戶進行職能調整的一個重要切面。首先，面對經濟社會的變化，國家要在發揮社區維護基層秩序功能之外，將社區視為加強國家社會性職能的窗口，強化公共服務；其次，國家要按照歷史規律，主動建構應對流動性社會、復雜性社會的基層治理體系，在國家自主性增強的同時，自上而下地推動自下而上，增強社會的自主性，以“引路人”的身份培育和吸納更多居民參與到社會治理的過程，構建社區治理共同體，實現國家與社會的良性互動合作。
（作者吳曉林系南開大學周恩來政府管理學院教授，博士生導師。岳慶磊系南開大學中國政府與政策聯合研究中心研究助理。中國鄉村發現網轉自：《學術界》2020年第10期）
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