有序推進(jìn)撤村建居是城市化進(jìn)程中維護(hù)和發(fā)展農(nóng)民權(quán)益、化解社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)和矛盾的迫切要求。當(dāng)前，北京市撤村建居面臨著撤村建居條件不完善、戶籍改革不到位、集體資產(chǎn)處置和社保費(fèi)用躉繳極不合理、民生事務(wù)缺銜接、公共管理服務(wù)滯后等問題。推進(jìn)撤村建居需要制定撤村建居統(tǒng)一政策，及時(shí)優(yōu)化調(diào)整撤村條件，全面停止征地轉(zhuǎn)非，強(qiáng)化集體經(jīng)濟(jì)組織建設(shè)，徹底改變“逢征必保”政策體系，強(qiáng)化政府公共職責(zé)。
撤村建居是城市化進(jìn)程中的重大現(xiàn)實(shí)問題，涉及到村民群眾的切身利益，事關(guān)城鄉(xiāng)基層治理的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型。改革開放以來，隨著城市化的快速發(fā)展，北京市城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)以及城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)的大量村莊被城市化，一些村莊土地被征占，村民被轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民，傳統(tǒng)村莊被拆遷，出現(xiàn)了一大批無農(nóng)業(yè)、無農(nóng)民、無農(nóng)村的三無村。但由于全市尚缺乏撤村建居的統(tǒng)一政策制度安排，致使撤村建居工作明顯滯后于城市化進(jìn)程，各地撤村建居政策不一，做法各異，村集體和村民群眾的正當(dāng)利益得不到有效保障和維護(hù)，出現(xiàn)了不少有名無實(shí)的空殼村、村居并存的混合村，給城鄉(xiāng)社區(qū)治理帶來了嚴(yán)重挑戰(zhàn)。為切實(shí)有效開展撤村建居工作，與時(shí)俱進(jìn)推進(jìn)新型城市化，分類推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，實(shí)現(xiàn)城市化村莊的轉(zhuǎn)型發(fā)展，提升首都超大城市基層治理現(xiàn)代化水平。
最近，北京市民政局、北京市農(nóng)研中心組織聯(lián)合調(diào)查組，對(duì)全市撤村建居基本情況進(jìn)行了摸底調(diào)查，并深入到大興、通州、順義、朝陽等區(qū)與有關(guān)部門以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村干部進(jìn)行座談交流，形成了調(diào)研報(bào)告。
一、北京市撤村建居基本情況
改革以來，特別是20世紀(jì)90年代以來，北京市的城市化進(jìn)程明顯加快，2018年北京市常住人口城鎮(zhèn)率從1990年的73.48%提高到86.5%，略低于上海；建成區(qū)面積從1990年的339.4km2擴(kuò)大到1485km2，超過上海位居全國第一。城市化的快速發(fā)展，使京郊鄉(xiāng)鎮(zhèn)及村委會(huì)數(shù)量急劇下降，相應(yīng)的城市居委會(huì)個(gè)數(shù)迅速增加。從1984年到2019年，全市鄉(xiāng)鎮(zhèn)從365個(gè)減少到181個(gè)，減少了184個(gè)，村委會(huì)從4398個(gè)減少到3891個(gè)，減少了507個(gè)，城市居委會(huì)從2888個(gè)增加到3231個(gè)，增加了343個(gè)。據(jù)北京市“三農(nóng)普”數(shù)據(jù)，2016年在全市3925個(gè)村中，無農(nóng)業(yè)、無農(nóng)村、無農(nóng)民僅保留村委會(huì)牌子的村103個(gè)。另據(jù)北京市農(nóng)研中2018年百村千戶調(diào)查數(shù)據(jù)，全市無農(nóng)業(yè)、無農(nóng)民、無農(nóng)業(yè)的三無村56個(gè)。[1]
我們通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，從2017年底到2019年底，全市3891個(gè)村（含平谷區(qū)熊兒寨鄉(xiāng)東長峪村，該村原村民已經(jīng)大部分多年失去聯(lián)系，但還有部分林地等村集體資產(chǎn)）先后撤了42個(gè)村，其中，朝陽區(qū)10個(gè)、海淀區(qū)21個(gè)、豐臺(tái)區(qū)7個(gè)，加上密云2003年撤的4個(gè)村（該區(qū)在2019年村委會(huì)換屆選舉前一直沒有注銷）。從本次全市摸底匯總數(shù)據(jù)看，全市共有261個(gè)村需要撤銷村委會(huì)建制，其中，大興區(qū)因新機(jī)場(chǎng)建設(shè)有65個(gè)、順義區(qū)有59個(gè)、房山區(qū)有43個(gè)、通州區(qū)因城市副中心建設(shè)有35個(gè)、朝陽區(qū)有5個(gè)、海淀區(qū)有6個(gè)、豐臺(tái)區(qū)有14個(gè)、門頭溝區(qū)有10個(gè)、昌平區(qū)有3個(gè)、平谷區(qū)有1個(gè)、懷柔區(qū)有11個(gè)、延慶區(qū)有9個(gè)村。這些村是近期可以撤銷村委會(huì)建制的城市化村莊，但撤村面臨許多復(fù)雜的情況，需要高度重視，慎重對(duì)待，有序推進(jìn)。
二、撤村建居存在的主要問題
撤村建居是一項(xiàng)綜合性、系統(tǒng)性、復(fù)雜性的重大改革工程，涉及面比較廣，存在的問題比較多，從調(diào)查的情況來看，主要有以下幾個(gè)方面：
（一）撤村建居條件有待完善。2012年3月29日，北京市民政局、北京市委農(nóng)工委等6部門聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)城鄉(xiāng)社區(qū)自治組織全覆蓋的指導(dǎo)意見》（京民基發(fā)〔2012〕108號(hào)）規(guī)定撤銷村委會(huì)建制的四個(gè)條件：一是村民全部轉(zhuǎn)為居民，二是村集體土地被征占，三是集體資產(chǎn)處置完畢，或者已經(jīng)完成集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)制度改革，成立新的集體經(jīng)濟(jì)組織，四是轉(zhuǎn)居村民全部納入城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系。這一規(guī)定對(duì)當(dāng)時(shí)完全符合條件的村實(shí)現(xiàn)撤村建居發(fā)揮了積極作用，但對(duì)于基本符合或者總體上符合卻并未完全符合條件的村實(shí)行撤村建居則造成了一些障礙，比如有的村大部分土地被征后，只剩下一些邊角地沒有被征用，有的村大部分村民已轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民而只有極少數(shù)村民未轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民，依此規(guī)定則不能撤村建居，從而抑制了撤村建居進(jìn)程，由此造成許多應(yīng)該撤銷而沒有撤銷、只保留村委會(huì)牌子的“空殼村”、“三無村”。
（二）戶籍改革等政策未落地。2014年7月國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》以及2016年9月北京市政府發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的實(shí)施意見》，都明確規(guī)定取消農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口劃分、統(tǒng)一登記為居民戶口。依據(jù)新的戶籍政策，不能再實(shí)行征地農(nóng)轉(zhuǎn)非的舊政策了。但各地至今仍然慣性地實(shí)行征地農(nóng)轉(zhuǎn)非政策。一些因城市化建設(shè)拆遷上樓的村，因?yàn)橛袠O少數(shù)村民沒有轉(zhuǎn)變戶籍身份而不能撤村建居工作。同時(shí)，有的村民還擔(dān)心撤村建居后將失去原來享有的農(nóng)村集體資產(chǎn)權(quán)益，因而不愿意撤村。有的村則由實(shí)行村居并行體制，在一個(gè)村莊范圍內(nèi)，既有村委會(huì)，又建立有居委會(huì)。
（三）集體資產(chǎn)處置存在問題。有的村人口不多，集體資產(chǎn)數(shù)額也較小，沒有條件發(fā)展股份合作制經(jīng)濟(jì)，在拆遷上樓后，征地補(bǔ)償費(fèi)等只能交給村或鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織作為公共資金，不準(zhǔn)分給村民。村干部和村民擔(dān)心如果撤銷村委會(huì)建制，他們更加享受不到征地補(bǔ)償費(fèi)等集體資產(chǎn)權(quán)益了。有的村存在欠債尚未還清；有的村尚未收回對(duì)外放債；有的村與鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間存在債務(wù)糾紛；有的村集體資產(chǎn)登記在村委會(huì)賬上，如撤村將資產(chǎn)轉(zhuǎn)移過戶到集體經(jīng)濟(jì)組織名下則涉及需繳納契稅、印花稅等稅費(fèi)問題等，這些都造一些村干部和村民對(duì)撤村建居心存顧慮。
（四）社保費(fèi)用躉繳極不合理。2004年7月1日起施行的《北京市建設(shè)征地補(bǔ)償安置辦法》（俗稱148號(hào)令）規(guī)定實(shí)行“逢征必保”政策，規(guī)定將被征地的農(nóng)民轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民并將之納入城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)體系，由村集體躉繳巨額的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)用。村干部和村民對(duì)此普遍反映極不合理。例如，大興區(qū)黃村鎮(zhèn)北程莊村2007年征地時(shí)，農(nóng)轉(zhuǎn)非人數(shù)265人，其中轉(zhuǎn)非勞動(dòng)力100多人，超轉(zhuǎn)人員43人，村集體從征地補(bǔ)償款中支付了2000多萬元的轉(zhuǎn)非勞動(dòng)力和超轉(zhuǎn)人員的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)用，其中超轉(zhuǎn)人員平均每人繳納生活補(bǔ)助費(fèi)和醫(yī)療費(fèi)用65萬元[2]。豐臺(tái)區(qū)盧溝橋鄉(xiāng)三路居村在2012年的撤村建居中，認(rèn)定的超轉(zhuǎn)人員共有528人（其中82歲以上19人），據(jù)測(cè)算，需一次性躉繳超轉(zhuǎn)費(fèi)用3.83億元，人均72萬多元[3]。我們?cè)谶@次調(diào)研座談中了解到，順義區(qū)仁和鎮(zhèn)平各莊村為一名超轉(zhuǎn)婦女繳納了775萬元的驚人超轉(zhuǎn)費(fèi)用，而該超轉(zhuǎn)人員每月只領(lǐng)到2000多元的生活和醫(yī)療補(bǔ)助。
（五）歷史遺留問題亟待解決。有的村長期以來存在各種各樣、五花八門的歷史遺留問題，成為撤村建居的難題。比如有的村雖已拆遷上樓，絕大部分村民也已轉(zhuǎn)居，但居住的回遷樓卻沒有拿到住房產(chǎn)權(quán)證；有的村經(jīng)批準(zhǔn)在集體建設(shè)用地上建的自住樓也沒有產(chǎn)權(quán)證。這些村的干部和村民提出如不解決房屋產(chǎn)權(quán)問題，就不愿意撤村建居。
（六）民生福利事務(wù)缺乏銜接。郊區(qū)各村基本都建立有各種名目的村級(jí)福利，村民擔(dān)心撤村建居后就會(huì)喪失已有的福利待遇。有的對(duì)超轉(zhuǎn)人員看病實(shí)行社區(qū)首診制意見較大，現(xiàn)行政策規(guī)定超轉(zhuǎn)人員轉(zhuǎn)診必須先到社區(qū)衛(wèi)生院開具證明，這給看急病、重病的超轉(zhuǎn)人員帶來了很大的麻煩。對(duì)超轉(zhuǎn)人員的冬季供暖待遇也沒有任何保障。有的村干部擔(dān)心撤村建居后原有的工資福利待遇可能降低或喪失。還有一些涉及村務(wù)和村民生產(chǎn)生活的具體事務(wù)需要使用村委會(huì)公章才能辦理，如撤村建居后，有些事務(wù)辦理只認(rèn)村委會(huì)公章而不認(rèn)居委會(huì)公章，就會(huì)給村民群眾帶來極大的不便。撤村以前，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織有關(guān)事務(wù)歸鄉(xiāng)鎮(zhèn)有關(guān)部門管理，但撤村建居后農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織有關(guān)事務(wù)到底是歸原來鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理還是歸新的街道管理，這個(gè)問題并不明確，等等。
（七）建居公共管理服務(wù)滯后。有的村撤銷后建立居委會(huì)后，其公共管理服務(wù)卻沒有納入公共財(cái)政保障體系，仍然由原來的村集體經(jīng)濟(jì)組織承擔(dān)居委會(huì)的公共管理和服務(wù)成本，這明顯推卸了政府提供公共產(chǎn)品服務(wù)的供給職責(zé)，明顯加重了村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員的負(fù)擔(dān)，使撤村建居后的原村干部群眾意見較大。撤村后如何保障村民就業(yè)，保障上樓后的村民的生活來源以及撤村后安置樓房的建筑質(zhì)量和消防安全等民生問題都需要引起高度重視。
三、推進(jìn)撤村建居的必要性和重要性
撤村建居是城市化進(jìn)程中的必然要求，有序推進(jìn)撤村建居工作，有利于維護(hù)和發(fā)展村民切身利益，有利于化解城市化的中風(fēng)險(xiǎn)與矛盾，有利于提高首都超大城市治理的綜合能力和水平。
（一）推進(jìn)撤村建居是適應(yīng)城市化高質(zhì)量發(fā)展的迫切需要。改革以來，北京市快速的城市化進(jìn)程，將大量的農(nóng)村地區(qū)和農(nóng)村人口卷入到城市化的浪潮中來，特別是在城市規(guī)劃區(qū)和城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)，出現(xiàn)了一大批農(nóng)村土地被征占、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)消失、農(nóng)民職業(yè)和身份轉(zhuǎn)變、村莊結(jié)構(gòu)形態(tài)完全改變、但卻仍然保留村委會(huì)建制的有名無實(shí)的村，這種不城不鄉(xiāng)、亦城亦鄉(xiāng)的非正常狀況，大大降低了城市化發(fā)展的質(zhì)量，也阻礙了鄉(xiāng)村社會(huì)向城市社會(huì)的轉(zhuǎn)型發(fā)展。在新時(shí)代要實(shí)現(xiàn)城市化高質(zhì)量發(fā)展，必須與時(shí)俱進(jìn)地推進(jìn)撤村建居工作，使已經(jīng)城市化了的村莊名正言順地成為城市社區(qū)的有機(jī)組成部分。
（二）推進(jìn)撤村建居是分類實(shí)施鄉(xiāng)村振興的必然要求。由于城市化帶來的巨大沖擊，傳統(tǒng)定型的鄉(xiāng)村發(fā)生了明顯的分化。實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，必須針對(duì)不同村莊的類型，實(shí)施不同的公共政策。[4]對(duì)于城市規(guī)劃區(qū)和城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)已經(jīng)拆遷上樓的三無村或者城市化村莊，不應(yīng)采取普通村莊的鄉(xiāng)村振興政策模式，而必須提高實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的精準(zhǔn)性，實(shí)事求是地推進(jìn)撤村建居進(jìn)程，實(shí)現(xiàn)其完全的城市化轉(zhuǎn)型。但由于撤村建居工作的嚴(yán)重滯后，致使有關(guān)部門仍然按照普通村莊的定位進(jìn)行新農(nóng)村建設(shè)的投入和美麗鄉(xiāng)村整治行動(dòng)，造成了公共產(chǎn)品投入的扭曲和財(cái)政資金的巨大浪費(fèi)。
（三）推進(jìn)撤村建居是促進(jìn)城鄉(xiāng)基層善治的重大舉措。農(nóng)村社區(qū)與城市社區(qū)具有不同的要素秉賦、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、空間形態(tài)和現(xiàn)實(shí)需求，針對(duì)城鄉(xiāng)社區(qū)的不同問題，只有把準(zhǔn)脈、開對(duì)處方，才能對(duì)癥下藥。由于一些已符合撤村建居條件的村沒有相應(yīng)地撤銷村委會(huì)建制，致使這些雖已經(jīng)城市化的空殼村卻仍然在執(zhí)行農(nóng)村的相關(guān)政策。比如，有的村已經(jīng)實(shí)行了整建制轉(zhuǎn)居，村民身份已經(jīng)轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)居民身份，但卻按《村民委員會(huì)組織法》的規(guī)定開展村委會(huì)換屆選舉；有的空殼村則長期沒有開展村委會(huì)的選舉。有的空殼村反映，根據(jù)農(nóng)村有關(guān)管理要求，他們每年收到上級(jí)撥付的用于保障村委會(huì)正常運(yùn)轉(zhuǎn)的數(shù)十萬元經(jīng)費(fèi)，但由于村委會(huì)事實(shí)上已經(jīng)基本停止運(yùn)行，因而沒法做到專款專用，為完成任務(wù)只好每年重復(fù)裝修已廢棄不用的原村委會(huì)辦公樓。諸如此類問題，完全是城鄉(xiāng)基層治理扭曲變形的重要表現(xiàn)，也是官僚主義引發(fā)形式主義、形式主義助長官僚主義的重要表現(xiàn)。名不正則言不順，言不順則事不成。只有實(shí)事求是、與時(shí)俱進(jìn)地推進(jìn)撤村建居工作，為符合撤村條件的空殼村“摘帽”、為具備建居條件的城市社區(qū)“戴帽”，才能提高北京市城鄉(xiāng)基層治理現(xiàn)代化水平，真正實(shí)現(xiàn)首都城鄉(xiāng)基層善治的目標(biāo)。
四、思考和建議
撤村建居是一項(xiàng)綜合性、全局性、系統(tǒng)性的重大改革工程，也是一項(xiàng)惠及廣大村民群眾的民生工程，牽一毛而動(dòng)全身，涉及方方面面，既需要加強(qiáng)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，集中發(fā)力；也需要全面深化改革，轉(zhuǎn)變思想觀念，加強(qiáng)制度建設(shè)。具體來說，我們提出如下幾個(gè)方面的政策建議：
（一）加強(qiáng)市級(jí)層面頂層設(shè)計(jì)，制定撤村建居統(tǒng)一政策
自從城市化啟動(dòng)以來，就存在撤村建居的客觀需要。但長期以來，對(duì)于城市化發(fā)展導(dǎo)致撤村建居這一重大改革議程和實(shí)踐工作，卻一直缺乏市級(jí)層面的頂層設(shè)計(jì)，既無全市撤村建居工作的指導(dǎo)意見，也無撤村建居方面的地方性法規(guī)。這就造成各地在撤村建居工作上缺乏統(tǒng)一規(guī)范，也不利于撤村建居工作的常態(tài)化開展，由此積累了不少矛盾，產(chǎn)生了各種應(yīng)當(dāng)撤村卻沒有撤村的空殼村、應(yīng)當(dāng)理順而沒有理順的村居混雜村等現(xiàn)象。
一是建議盡快制定全市撤村建居指導(dǎo)意見或全市撤村指導(dǎo)意見，明確撤村的指導(dǎo)思想、基本原則、撤村條件和程序、工作要求等，還可制定全市撤村建居地方性法規(guī)，將撤村建居工作全面納入規(guī)范化、制度化軌道。
二是由于撤村建居工作跨越城鄉(xiāng)兩方面，貫穿市、區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村居四級(jí)，涉及組織、民政、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、公安、財(cái)政、規(guī)劃和自然資源、人力社保、稅務(wù)等諸多職能部門，事關(guān)村民群眾的切身利益與社會(huì)的和諧穩(wěn)定，必須加強(qiáng)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，強(qiáng)化統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，形成工作合力。
（二）適應(yīng)改革發(fā)展新形勢(shì)，及時(shí)優(yōu)化調(diào)整撤村條件
隨著改革發(fā)展的不斷推進(jìn)，2012年市民政局、市農(nóng)工委等6部門聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于推進(jìn)城鄉(xiāng)社區(qū)自治組織全覆蓋的指導(dǎo)意見》（京民基發(fā)〔2012〕108號(hào)）確定撤銷村委會(huì)建制的四個(gè)條件有的已發(fā)生了重大變化，需要與時(shí)俱進(jìn)地進(jìn)行調(diào)整與完善。
一是關(guān)于村民全部轉(zhuǎn)為居民問題。一方面，這是規(guī)定行政村整建制農(nóng)轉(zhuǎn)居（農(nóng)轉(zhuǎn)非）的情況才能撤村，但在現(xiàn)實(shí)中還有不少村存在絕大部分村民已經(jīng)轉(zhuǎn)非，卻有極少數(shù)村民因種種原因沒有轉(zhuǎn)非，按此條件則不能撤村。另一方面，在城鄉(xiāng)二元戶籍制度尚未改革的情況下將之作為撤村的必備條件是合適的，但在已經(jīng)改革城鄉(xiāng)二元戶籍制度后就不符合政策了。2014年7月國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》以及2016年9月北京市政府發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的實(shí)施意見》都明確規(guī)定取消農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口的劃分，統(tǒng)一登記為居民戶口。就是說城鄉(xiāng)居民已經(jīng)沒有農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口的區(qū)分，都是居民戶口，不再存在“農(nóng)轉(zhuǎn)非”的問題了（當(dāng)然也不存在非轉(zhuǎn)農(nóng)的問題）。
二是關(guān)于村集體土地被征占的問題。一方面，由于各種原因，有的村土地并沒有全部征占，而留下一些邊邊角角的零星土地沒有被征占；有的村因政府推行平原造林政策，土地被租用種樹，但并沒有改變土地集體所有制。這些情況都導(dǎo)致這些村不符合撤村條件。另一方面，將于2020年1月1日施行的新修改的《土地管理法》對(duì)征地制度進(jìn)行了重大改革，該法改變了過去農(nóng)村土地必須經(jīng)過征收為國有才能進(jìn)入市場(chǎng)的規(guī)定，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地在符合規(guī)劃等條件下可以通過出讓、出租等方式進(jìn)入市場(chǎng)。就是說有已城市化的村并不需要土地被全部或部分征收后才能撤村。
三是關(guān)于集體資產(chǎn)處置完畢以及成立新的集體經(jīng)濟(jì)組織問題。有的村因復(fù)雜的歷史原因，存在少量集體資產(chǎn)沒法處置，有的債權(quán)債務(wù)一時(shí)難以清理；有的村人口稀少，集體資產(chǎn)數(shù)額不多，沒有條件或沒有必要成立新的集體經(jīng)濟(jì)組織。
四是關(guān)于轉(zhuǎn)居村民全部納入城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系問題。這個(gè)條件是與土地被全部征占、村民整建制轉(zhuǎn)非條件相統(tǒng)一的，但正如上文所指出那樣，因種種原因總有一些村的土地沒有全部被征占，還有一些村的村民沒有全部轉(zhuǎn)非，這就導(dǎo)致相關(guān)的村民難以全部納入城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系。
根據(jù)這次調(diào)查的情況，我們認(rèn)為可以將撤村條件區(qū)分為前置條件和后置條件，撤村的前置條件是指撤村前就已具備或滿足撤村的前提條件。撤村的前置條件應(yīng)該是：在城鎮(zhèn)規(guī)劃范圍內(nèi)，農(nóng)村土地大部分已經(jīng)被征收或征用，村民大部分已經(jīng)拆遷上樓居住，村內(nèi)產(chǎn)業(yè)已經(jīng)非農(nóng)化。就是說，在城市化進(jìn)程中，城市周邊和城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)的村莊形態(tài)已經(jīng)城市化、村民生產(chǎn)方式和生活方式已經(jīng)城市化，這就具備了撤村的前置條件。至于其他因行政區(qū)劃調(diào)整而撤并村莊的問題可以另行討論。
撤村的后置條件是指擬啟動(dòng)撤村工作后應(yīng)當(dāng)遵守和承諾保障的必要條件。撤村的后置條件：一是完成集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)制度改革，集體資產(chǎn)得到妥善處置，建立新的集體經(jīng)濟(jì)組織。二是根據(jù)村民拆遷上樓等居住地的變化情況，有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)及時(shí)更改戶口登記的相關(guān)內(nèi)容。三是實(shí)行城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度并軌，補(bǔ)齊原農(nóng)村居民與城鎮(zhèn)居民在社會(huì)保障待遇上的差距。四是按照《村民委員會(huì)組織法》的規(guī)定，履行撤村的民主和法律程序。五是妥善處理撤村建居中干部群眾普遍關(guān)心的民生問題，使撤制村民有更多的獲得感。
（三）確保戶改政策落地，全面停止實(shí)行征地農(nóng)轉(zhuǎn)非
一是148號(hào)令的有關(guān)規(guī)定已經(jīng)嚴(yán)重滯后，應(yīng)當(dāng)廢止。2004年7月1日施行的《北京市建設(shè)征地補(bǔ)償安置辦法》（市政府令第148號(hào)）（俗稱148號(hào)令）確立了“逢征必轉(zhuǎn)”的原則，該辦法第19條規(guī)定：“征用農(nóng)民集體所有土地的，相應(yīng)的農(nóng)村村民應(yīng)當(dāng)同時(shí)轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口。應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口的農(nóng)村村民數(shù)量，按照被征用的土地?cái)?shù)量除以征地前被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者該村人均土地?cái)?shù)量計(jì)算。應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口的農(nóng)村村民人口年齡結(jié)構(gòu)應(yīng)當(dāng)與該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的人口年齡結(jié)構(gòu)一致。”這個(gè)征地農(nóng)轉(zhuǎn)非（農(nóng)轉(zhuǎn)居）的規(guī)定在城鄉(xiāng)二元戶籍制度沒有改變的情況下有其合理性和必要性。但是10年后的2014年7月24日，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》（國發(fā)〔2014〕25號(hào)）第9條規(guī)定：“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度。取消農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口性質(zhì)區(qū)分和由此衍生的藍(lán)印戶口等戶口類型，統(tǒng)一登記為居民戶口，體現(xiàn)戶籍制度的人口登記管理功能。建立與統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶口登記制度相適應(yīng)的教育、衛(wèi)生計(jì)生、就業(yè)、社保、住房、土地及人口統(tǒng)計(jì)制度。”2016年9月8日北京市人民政府印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的實(shí)施意見》（京政發(fā)〔2016〕43號(hào)）第7條規(guī)定：“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度。取消農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口性質(zhì)區(qū)分，統(tǒng)一登記為居民戶口，體現(xiàn)戶籍制度的人口登記管理功能。建立與統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶口登記制度相適應(yīng)的教育、衛(wèi)生計(jì)生、就業(yè)、社保、住房、土地及人口統(tǒng)計(jì)制度。”148號(hào)令中的“逢征必轉(zhuǎn)”與上述戶籍制度改革政策已完全不相適應(yīng)。
二是建議停止實(shí)行征地農(nóng)轉(zhuǎn)非政策。新的戶口制度實(shí)行后，就不應(yīng)該再實(shí)行農(nóng)轉(zhuǎn)非政策了。但時(shí)至今日，各地仍然依據(jù)148號(hào)令執(zhí)行征地農(nóng)轉(zhuǎn)非政策，這說明新的戶口改革政策還沒有落地，有關(guān)部門沒有及時(shí)修改舊的政策制度，造成了政策矛盾、政策打架、政策滯后等問題。有關(guān)部門必須加快修改有關(guān)與國務(wù)院和市政府戶口改革政策不一致的舊規(guī)定，確保戶籍制度改革政策落地，讓廣大農(nóng)民享受到戶籍制度改革的成果。建議全面停止實(shí)行已完全不合時(shí)宜、不合政策、不受歡迎的征地農(nóng)轉(zhuǎn)非政策，在撤村條件中取消農(nóng)轉(zhuǎn)非的規(guī)定。
（四）深化集體產(chǎn)權(quán)制度改革，強(qiáng)化集體經(jīng)濟(jì)組織建設(shè)
因城市化快速發(fā)展提出的挑戰(zhàn)，北京市自20世紀(jì)90年代初就開展了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)制度改革，至今已完成約98%的村級(jí)集體產(chǎn)權(quán)制度改革任務(wù)，總體上走在全國前列。[5]但仍然有部分村沒有開展集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)制度改革，絕大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有啟動(dòng)集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)制度改革，已經(jīng)開展集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)制度改革的村也存在需要繼續(xù)深化改革的問題，比如有的已開展集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)制度改革的村，只是完成了清產(chǎn)核資、確定了成員身份、明確了資產(chǎn)份額，但并沒有實(shí)行股份合作制。在集體資產(chǎn)處置上也存在一些問題，有的村集體資產(chǎn)處置不合理，有的村債權(quán)債務(wù)糾紛難以解決；有的村完成集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)權(quán)制度改革后沒有建立健全完善的集體經(jīng)濟(jì)組織，有的集體經(jīng)濟(jì)組織沒有建立健全法人治理結(jié)構(gòu)，有的沒有開展正常化、規(guī)范化、程序化的經(jīng)營管理，等等。
1999年12月27日北京市政府辦公廳頒布《北京市撤制村隊(duì)集體資產(chǎn)處置辦法》（京政辦〔1999〕92號(hào)），對(duì)撤制村隊(duì)集體資產(chǎn)的處置分兩種情況進(jìn)行：一是對(duì)集體資產(chǎn)數(shù)額較大的撤制村隊(duì)，要進(jìn)行股份合作制改造，發(fā)展股份合作經(jīng)濟(jì)。二是對(duì)集體資產(chǎn)數(shù)額較小，或者沒有發(fā)展股份合作制經(jīng)濟(jì)的村隊(duì)，其集體資產(chǎn)處置原則是將固定資產(chǎn)折價(jià)款、歷年公積金、占地補(bǔ)償費(fèi)，交村或鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織管理，待村或鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織撤制時(shí)再處理；將青苗補(bǔ)償費(fèi)、地上附著物補(bǔ)償費(fèi)，公益金、福利基金和低值易耗品、庫存物資、畜禽的折款以及國庫券等，兌現(xiàn)給集體經(jīng)濟(jì)組織成員。
我們認(rèn)為，對(duì)于撤制村，一是在總體上要堅(jiān)持“撤村不撤社”的原則，加強(qiáng)集體經(jīng)濟(jì)組織建設(shè)，健全法人治理結(jié)構(gòu)，拓展和完善集體經(jīng)濟(jì)組織服務(wù)功能，維護(hù)和發(fā)展村民的集體收益分配權(quán)。二是對(duì)于個(gè)別情況特殊而不具備發(fā)展股份合作制經(jīng)濟(jì)條件的村，可以在撤村的同時(shí)，撤銷村集體經(jīng)濟(jì)組織，按照有關(guān)民主程序，可以將全部集體資產(chǎn)兌現(xiàn)給集體經(jīng)濟(jì)組織成員。
（五）盡快修訂148號(hào)令，徹底改變“逢征必保”政策體系
《北京市建設(shè)征地補(bǔ)償安置辦法》建立了“逢征必保”的政策。依此規(guī)定，有關(guān)部門制定了《北京市整建制農(nóng)轉(zhuǎn)居人員參加社會(huì)保險(xiǎn)試行辦法》《關(guān)于征地超轉(zhuǎn)人員生活和醫(yī)療補(bǔ)助若干規(guī)定》等政策文件。這個(gè)“逢征必保”政策的本意是將撤村建居的村民納入城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系，但在實(shí)際運(yùn)作中，轉(zhuǎn)居村民加入城鎮(zhèn)社會(huì)體系需一次性躉繳巨額的社會(huì)保障等費(fèi)用，這個(gè)政策完全按照城鎮(zhèn)社會(huì)保障制度的設(shè)計(jì)要求農(nóng)村村民一次性繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)用，而忽視農(nóng)村社會(huì)保障的特殊性和農(nóng)民的貢獻(xiàn)性。這個(gè)因轉(zhuǎn)居參保而必須躉繳巨額社會(huì)保障等費(fèi)用的政策做法已遭到村干部和村民群眾的普遍質(zhì)疑。事實(shí)上，農(nóng)民作為公民，不管其土地是否被征收或征用，都應(yīng)平等享有憲法賦予的平等的社會(huì)保障權(quán)利。近些年來，國家和北京市都建立了城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會(huì)保障制度。
為此，我們建議：
一是盡快全面修訂或廢止《北京市建設(shè)征地補(bǔ)償安置辦法》。該辦法是在傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)二元體制尚未破除的情況下制定的，其中的一些規(guī)定帶有明顯的城鄉(xiāng)二元思維和特征。隨著新的《土地管理法》實(shí)施，北京市也應(yīng)當(dāng)重新制定《土地管理法》的實(shí)施條例或辦法，新制定的條例或辦法應(yīng)當(dāng)作為地方性法規(guī)由市人大常委會(huì)制定。
二是廢止《北京市建設(shè)征地補(bǔ)償安置辦法》以及《北京市整建制農(nóng)轉(zhuǎn)居人員參加社會(huì)保險(xiǎn)試行辦法》《關(guān)于征地超轉(zhuǎn)人員生活和醫(yī)療補(bǔ)助若干規(guī)定》等圍繞“逢征必保”建立的系列社會(huì)保障政策。一方面，這種征地社保政策沒有正視幾十年來農(nóng)民對(duì)國家的重大貢獻(xiàn)，沒有體現(xiàn)以城帶鄉(xiāng)、以工哺農(nóng)的政策導(dǎo)向，反而將本應(yīng)由政府承擔(dān)為農(nóng)民建立社會(huì)保障的歷史欠債的責(zé)任全部推卸給村集體和農(nóng)民承擔(dān)。我們建議應(yīng)當(dāng)明確國家、集體、農(nóng)民在社會(huì)保障上的各自職責(zé)和承擔(dān)比例，并且應(yīng)當(dāng)向有利于農(nóng)民的方向上傾斜。另一方面，近些年來，北京市已經(jīng)建立了城鄉(xiāng)居民統(tǒng)一的社會(huì)保障制度，通過征地為農(nóng)民建立社會(huì)保障的政策已經(jīng)過時(shí)。比如，2009年1月1日起施行的《北京市城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)辦法》（京政發(fā)〔2008〕49號(hào)）對(duì)城鄉(xiāng)居民的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)進(jìn)行了整合與統(tǒng)一。自2018年1月1日實(shí)施的《北京市城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)辦法》（京政辦〔2017〕29號(hào)），對(duì)城鄉(xiāng)居民的基本醫(yī)療保險(xiǎn)進(jìn)行了統(tǒng)一，實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度的城鄉(xiāng)一體化。該辦法實(shí)施后，《北京市人民政府關(guān)于印發(fā)北京市城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)辦法的通知》（京政發(fā)〔2010〕38號(hào)）和《北京市人民政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)市政府體改辦等部門關(guān)于建立新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度實(shí)施意見的通知》（京政辦發(fā)〔2003〕31號(hào)）已同時(shí)廢止。
三是政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)補(bǔ)齊農(nóng)村居民社保與城鎮(zhèn)居民社保在繳費(fèi)和待遇上的差距責(zé)任。目前北京市農(nóng)村居民基本參加了城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)和城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，撤村建居不必再根據(jù)148號(hào)執(zhí)行“征地必保”政策。一方面，撤村建居的村民可以選擇參加既有的城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)和基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，有關(guān)部門不必作強(qiáng)制性規(guī)定。另一方面，撤村建居后如果村民參保繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)低于城鎮(zhèn)居民繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)當(dāng)由政府、村集體、村民按一定比例繳納相關(guān)差額費(fèi)用，改變由村集體繳納巨額社保費(fèi)用的政策，強(qiáng)化政府的社保責(zé)任。建議市區(qū)兩級(jí)政府從土地出讓收入、村集體從土地補(bǔ)償費(fèi)中支付需補(bǔ)齊的社保費(fèi)用，同時(shí)逐步提高撤村居民的社會(huì)保險(xiǎn)待遇水平。
（六）強(qiáng)化政府公共職責(zé)，協(xié)同推進(jìn)撤村與建居工作
撤村與建居是城市化進(jìn)程中基層社區(qū)實(shí)現(xiàn)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的前后相扣的兩個(gè)重要環(huán)節(jié)，應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌推進(jìn)撤村與建居工作。
一是有的撤制村因人口較多、就地上樓，可以單獨(dú)建立居委會(huì)；有的村因人口較少，實(shí)行了異地上樓居住，與其他數(shù)個(gè)撤遷村共同組建新的居委會(huì)。新建的居委會(huì)要加強(qiáng)統(tǒng)籌規(guī)劃，進(jìn)行合理布局。特別要重視提高拆遷上樓村的房屋建筑質(zhì)量，改善新建社區(qū)的宜居環(huán)境。
二是在建立新的居委會(huì)中，要進(jìn)一步凸顯政府的公共管理和公共服務(wù)職責(zé)，將新建居委會(huì)的公共管理和公共服務(wù)費(fèi)用納入財(cái)政預(yù)算，全面改變一些地方仍由村集體經(jīng)濟(jì)組織承擔(dān)新建立的居委會(huì)公共管理和服務(wù)成本的現(xiàn)象。
三是對(duì)于一些因撤村但沒有撤社的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，事實(shí)上也轉(zhuǎn)身為城鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織，其所屬街道應(yīng)建立指導(dǎo)集體經(jīng)濟(jì)組織相關(guān)工作的機(jī)構(gòu)，確保撤村后的集體經(jīng)濟(jì)組織能夠規(guī)范健康發(fā)展。要高度重視撤村后的新居民的就業(yè)問題，應(yīng)當(dāng)將撤村后的新居民納入城鎮(zhèn)就業(yè)保障體系。
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（作者系北京市農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究中心研究員，中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《北京農(nóng)業(yè)職業(yè)學(xué)院學(xué)報(bào)》2020年第4期）
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