摘要：土地制度是人類進入文明社會（出現國家及法律）以后的基礎性制度，并交替存在著公有制、私有制等制度形態；無論是實踐中還是在理論上，土地公有制與私有制選擇始終是一對矛盾，但產權是否清晰與土地公有私有無關，財產權神圣不可侵犯應同等保護公私財產，平等保護財產權并非追求財產平等。土地作為自然資源的本質屬性決定了其產權制度的基本特征，土地所有制度屬于政治范疇，土地產權制度與財富分配機制屬于經濟問題，土地制度規則應遵循公權與私權均衡，公利與私利分野。
在人類有史記載的幾千年歷史長河中，土地制度基本上是公有制與私有制交替存在，或先公后私，或公私交互，或公私并存，或分封私占，或買賣兼并，不斷交替循環。土地公有制下的配置效率低下與土地私有制下的壟斷兼并始終是一對矛盾，讓人類始終面臨兩難選擇。如何科學認識土地制度的公私關系，既是當前土地制度改革的客觀要求，也是探索土地科學規律的重要內容。
一、基于自然賜予的財產所有權與勞動財產的所有權，應該有區別
無論是人類社會制度的幾千年實踐，還是哲學家、思想家、經濟學家們的理論與制度方案，在土地公私制度選擇方面似乎誰都沒有說服誰，公私各有弊端，各有益處。仔細研究先哲們的論述，其實一直忽視或者模糊了一個事實，即土地作為財產與其他勞動創造的財產之間的區別。自然賜予的財產所有權由于缺乏自然的歸屬關系，其財產所有權分配與確定應堅持遵循公平原則，保障人類每一個個體有公平獲取自然財富的權利，尤其對土地這種重要的生產要素，要基于公平原則保障每一個個體擁有基本生存的用地，防止甚至禁止少數人大量占有，尤其是采取武力或強權占有土地。而對于人類勞動創造的財富，有自然的財富歸屬關系，則應遵循勞動創造財富所有權的自然歸屬，即誰創造、誰投資則歸誰。土地作為自然資源，屬于大自然賜予的財富，就應該遵循公平原則確定分配與占有使用關系，保障“耕者有其田”“居者有其屋”的基本需求，這也正體現了土地經濟關系的特殊性。
二、相對于土地所有制本身，財富分配關系才是命門
從世界各國、歷朝歷代土地制度形態來看，實際上并沒有絕對的公有制或私有制，在公有制下也存在土地的私人占有與使用，在私有制下同樣存在土地公有、共有關系。實際上，無論是公有制還是私有制，如何解決財富分配才是關鍵所在。在公有制體系下，通過實施土地公有制首先做到了起點公平，保障了每個公民的基本用地需求，但是同時失去了市場化配置資源的效率。中國通過實施土地使用權與所有權分離，實行土地使用權市場化配置，解決了效率問題，但在防止壟斷占有、實施收益再分配（稅收）機制方面存在缺陷，依然導致了私有制下的市場配置資源的弊端。
因此，土地所有權解決的是土地歸屬問題，甚至屬于政治問題，而土地占有與使用問題則是經濟問題，是土地作為自然資源與生產要素在參與生產過程中，解決財富歸屬與收益分配問題。無論是土地公有還是私有，能否建立起合理的財富分配關系才是關鍵。
三、土地制度規則：公權與私權均衡、公利與私利分野
在土地利用和財產權的具體行使過程中，科學界定規則、建立產權保護的體制與機制則更加重要。
所謂公權與私權均衡，就是在清晰界定權利體系的基礎上，尊重私人財產權按照市場機制進行資源配置，保障效率；在保障土地公共屬性和公共利益目標的前提下，發揮公權力的作用，包括保護財產權、實施用途管制和收益再分配，解決公平問題。比如“耕者有其田”，既不是所有人平均分配土地，也不是土地公共所有大家共同耕種，更不應該不允許土地進行租賃、買賣等交易。其內涵至少包括三層含義：一是土地歸耕種者（生產者）占有并使用，不是由官僚、貴族占有白拿地租；二是保障耕種者（生產者）擁有最基本的耕地規模，而不是平均分配，或者至少是初始分配保障公平，再分配遵循效率；三是允許基于市場規則的租賃與買賣，解決效率問題，但必須遵循市場規則，自愿承擔市場風險，并利用公權力防止大規模兼并，禁止利用公權力進行私人兼并。
所謂公利與私利分野，就是公共利益和私人利益應涇渭分明，相互邊界清晰。采用公權力保障公共利益，尊重私人財產權在服從公共利益前提下，實現私人利益最大化。基于土地公共屬性，需要發揮公權力保障公共利益，保護私人財產權，包括制定土地利用規劃，實施用途管制，保護耕地資源，開展確權登記，制定公共政策，維護市場秩序，進行收益再分配（稅收）等，原則是行使公權力的前提只能是公共利益目標，不能為某個私人利益行使公權力。而任何產權主體所擁有任何合法的土地權利，都應該得到法律的保護，并在服從法律和規劃管制的前提下，開展土地利用和交易，實現私人利益最大化，并依法繳納稅賦。
因此，產權是否清晰與土地公有私有無關，財產權神圣不可侵犯應同等保護公私財產，平等保護財產權并非追求財產平等。解決土地公私矛盾的關鍵是：尊重私人財產權解決資源配置問題，實現效率；發揮公共權力保障公共利益，解決公平問題。
（作者朱道林系中國農業大學土地科學與技術學院教授、副院長，中國土地政策與法律研究中心主任；甘藏春系中國法學會副會長、中國農業大學中國土地政策與法律研究中心名譽主任；程建系中國農業大學土地科學與技術學院博士生，中國鄉村發現網轉自：《中國土地科學》2020年第10期）
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