劉守英:“十四五”，不能再患“土地依賴癥”

劉守英：農村土地改革有兩個關鍵點要把握。第一，農村土地堅持集體所有制是一個基本的制度，是農村基本經營制度的“魂”，沒有必要再去討論，也沒有討論的余地。對此，一定要避免把產權變革等任何農村土地的變革都看成是搞私有化。目前，一部分人把意識形態的東西搞得比較重，改革中只要有變化，都認為是要搞私有化，都認為是錯的，這種思潮實際上已經對土地制度的改革造成了比較大的困擾。所以“十四五”期間，一定要把整個討論土地問題的角度矯正，以問題為導向去討論，否則土地改革將很難有進展。第二，農村土地改革要堅持產權明晰化和市場化的改革方向。明晰產權是指在堅持集體所有制的前提下，一定要先將每一個農民對土地的權利講清楚，這是土地進行市場化流轉的基礎，目前我們的產權并不明晰。

在此基礎上，農村土地改革的兩個重要方向是：第一，土地制度改革的核心在于如何保護好農民的利益，農村土地改革的基本方向是強化農民對土地的權利。

為了加快土地規模化經營，現在很多人用集體化時期的思維，以強化集體所有權的名義來削弱農戶的土地承包經營權，把原來已經分到農民集體組織成員的承包經營權利回到集體組織手上，這是非常危險的事，也是“十四五”期間特別要防的一件事。

第二， 農村土地改革要處理好集體和農民的權利關系。一定要非常明確的是，集體所有的權利不是少數人支配的權利，也不是集體組織對集體土地的權利，而是集體的成員共同對集體土地的權利。集體組織可以代集體的所有成員對集體土地進行使用、監管或者規劃，但只是代理的權利，并不能直接行使權利。如果我們在整個農地改革上把對土地的基本權利退回到集體組織，這就是在走回頭路，搞逆流。

劉守英：隨著城市化的推進，越來越多的人離開農村在城市落戶，但作為農村集體組織的成員，可以長期占有土地的經營權，且土地不能交易。這就導致大量的土地閑置，土地資源浪費。此外，我們農業現代化的核心問題就是需要將土地經營規模擴大，但是目前小農戶經營土地規模過小，細碎化程度高，成為妨礙中國農業現代化的突出問題。

破解這個問題的關鍵就是土地進行市場化流轉，讓部分已經持有小塊土地的農戶將經營權流轉給其他經營者。但前提是：農民土地進行流轉，他的權利要得到基本的保障。第二，承接土地的農民的使用權要得到保障。只有這兩方的權利都得到保障，土地的市場化流轉才能實現。

問題是，作為集體組織的成員，如果長期把持土地經營權的話，土地就無法市場化流轉了。所以，我們提出了土地的“三權分置”改革，將成員原來的承包經營權分成承包權和經營權，承包權相當于身份權，承載著承包農戶的身份屬性及保障性權能，而經營權變成市場化的權利，成員可以將他的經營權流轉給其他農戶。十八大以來，農地“三權分置”逐漸明晰化為農村深化改革的核心內容之一。

然而，在具體實施“三權分置”過程中，存在著很多問題，有些問題甚至是牽一發而動全身的問題，這也是土地改革進展緩慢的重要原因。目前，“三權分置”下的配套措施和政策亟待完善。

我們接下來最需要破解的問題是：農地“三權分置”權利體系的構建。在我看來，集體所有權、承包權和經營權各自的權利界定與內涵明確以及三者之間的關系，是實施農地“三權分置”制度的關鍵。但目前這些界定并不十分明確，存在諸多疑問。

在權利關系上，當承包權和經營權進一步分置以后，兩權分離下的承包經營權與“三權分置”后的承包權、經營權之間到底是一種什么樣的關系？經營權到底是從哪一種權利中分離出來的，它與母權利的權利關系如何？以成員權為基礎的承包權與作為農業耕作者的經營權兩種權利到底如何才能得到更有效的保護？各自的權能如何安排與設定？承包權與經營權的分離程序與規則如何議定等等，都缺乏明晰的政策安排與法律規范。

第一，我認為“三權分置”現在的核心問題是對承包權的權利有更加明確的法律界定，即明確承包權和經營權分離之后，承包權到底是什么權利。我的建議是：將承包權做成類似歷史上的田底權，經營權設置為田面權，類似于在明、清時期中國土地制度的安排。舉一個歷史上的例子來理解，比如我是一個銀行家，在農村擁有一片地，但我并不種，也不來這里，我將田底權拿在手上，將田面權即經營權轉交給其他佃農，這個佃農擁有完整的、獨立的田面權，對土地可以使用、收益、轉讓，也可以繼承。這樣一來，就相當于在集體所有制下，每個集體成員變成了一個擁有田面權的“不在地主”了。

第二，除了對承包權有更明確的身份的確定，“三權分置”還需要對農民的承包權更加強化。只有承包權進行了強化，農民才敢將土地流轉出去，放心的離開村莊。我們觀察到，在推進農地“三權分置”的實踐中，從各方面的反映來看，地方推進經營權流轉、擴大規模經營、培育經營主體的熱情很高，在擴大集體組織權力和搞活經營權上勁頭很足，對于承包農戶的土地權利卻重視不足，甚至存在削弱和侵犯。我認為，正確對待和處理好承包農戶的土地權利，是實施農地“三權分置”的前提和關鍵，如果處理不好，不僅會使已經明確的改革主線跑偏，還會造成農民和鄉村的不穩。

第三，對經營權進行清晰界定。我認為經營權的權利變成跟田面權同等的權利內涵，可以使用、抵押、轉讓，投資也可以獲得回報。只有經營權得到保障，經營權的性質有清楚的界定，新的經營者才敢進來，才敢于進行投資等行為。此外，目前經營權如何定價也是一個很大的問題。

總之，農村土地改革最基本的就是讓土地權利變成可分割的權利，讓農民安心地在基本的土地權利得到保障的情況下，做強做大經營權利。

三、宅基地制度不改，村莊變化無解

劉守英：宅基地占了農村土地很大一部分，但在土地制度改革中，農村的宅基地制度是最為獨特、最為敏感，也是最難以決斷的一項。但是，由于歷史形成的宅基地制度的特殊性以及它所承載的政治和社會功能，使得宅基地制度的改革，成為頂層設計、法律修改、政策制定與學術討論的最為謹慎的領域。

事實上，宅基地制度改革很早就被提出來了，但一直沒有太大的突破。原因是什么？政治上的考慮是很大的一個因素，宅基地承載著穩定社會、穩定農民的特殊功能，被認為是農民安身立命之本，擔心如果改革做的不好，農民就沒有立錐之地。特別是在疫情沖擊之下，宅基地作為農民“最后退路”的功能更是一覽無遺。

在現行的宅基地制度下，一方面，農民對宅基地享有依成員資格無償取得的分配權、占有權和房屋所有權，只要是集體成員，當要成家立戶時，都可以分得一塊宅基地。另一方面，整個鄉村的宅基地不可交易，農民沒有收益權、出租權、抵押權和轉讓權。

在這種情況下，被集體制度強化了的農民對宅基地的占有觀念，使農民肯定不會輕易放棄他們手中的宅基地，因為一旦放棄，其基本權利就失去了。既然無法通過交易獲得宅基地財產權益，農戶的理性選擇當然是占著甚至多占，哪怕宅基地的使用價值降低了。如此就導致，一方面是越來越多的農民離開鄉村到城市定居，農村居住人口持續減少，但是農村宅基地的面積卻沒有減少，反而在不斷地擴張。

其實，城市化的基本趨勢應該是：隨著農民一代代向城市遷移，鄉村的村社應該是在不斷減少，有些農民不愿意離開的，慢慢聚集到一個地方，有些地方就變成了生態綠地，農村的農地不斷擴大。

但我們的情況卻是：農民進城，由于在鄉村無償占有宅基地，大量修房子，村莊在不斷擴張，到一定程度就是占用耕地了，導致耕地數量減少，危及中國耕地紅線。據悉，中國整個村莊的占地比城市大四倍。但村莊內部很多地方呈現空心村的狀況。這些是城市化的反常。當我們從天空去看中國的鄉村，會發現一個非常畸形的現象，就是村莊在不斷地擴張，城市在這邊，鄉鎮在那邊，差距巨大。

這些反常現象的根源就在我們的宅基地制度，所以，破解這些問題，必須進行改革。宅基地改革的核心目的實際上就是破農民跟村莊的關系問題，只要宅基地制度不破，村莊的變化就無解。

劉守英：宅基地制度的具體改革，首先還是要強調，堅持集體所有是一項基本制度，沒有討論的余地。在此基礎上，我認為，第一，必須改革宅基地的無償分配制度。過去只要是農民就有一塊宅基地，這是宅基地制度安排的特殊性，現在不可能了，宅基地改革的方向就是要改變宅基地制度的“特殊性”。只要在宅基地制度的特殊性上打轉轉，宅基地權利制度改革就很難有進展。只要把“特殊性”破了，宅基地就活起來了。

我們需要保證的是農民獲得宅基地使用的權利，但是這一使用權利不能一直是無償的，必須得有償使用。宅基地的無償分配導致村莊成員大量超占村莊用地甚至耕地，村莊無序擴張。我認為，可以考慮采取時點劃斷辦法，對原占用宅基地的農戶沿用無償使用辦法，時點以后享有成員資格的集體成員，則為有償獲得集體所有宅基地使用權，新成員或立新戶者取得宅基地，以有償方式取得。

第二，放開搞活宅基地使用權，實現宅基地可交易。對于農民自愿退出的合規宅基地，要通過相關的制度安排和政策措施，打通宅基地退出與集體經營性建設用地入市的連接渠道。此外，宅基地的權利要對外開放，打破宅基地只能在集體內部流轉的制度，對外村人和外來資本有序開放，沒有外來人和外部資本進入就無法活村。我們有一個建議：宅基地資格權只向集體經濟組織成員開放，但宅基地使用權和經營權可以向集體經濟組織原籍成員開放，這樣就可將宅基地使用的方法擴大。只有打破鄉村的封閉性，讓資金、人才等新的生產要素進來，并且把所有的生產要素都活躍起來，整個鄉村才能活躍起來。

第三，宅基地權利與集體建設用地權利的同權。目前的土地權利中，盡管宅基地也屬于集體建設用地，但是在權利內涵上，宅基地只能建設用于農民居住的房屋，沒有出租、轉讓和抵押權，隨著集體建設改革到位以后，兩者的權利差異會更大。因此，在實行集體建設用地與國有土地同地同權的同時，也要實行農村宅基地與集體建設用地的同地同權。

此外，我還想強調的是，要規范宅基地管理，對整個村莊的規模加以控制，不能讓其無限擴張，但這并不意味著違背農民意愿強制流轉宅基地和強迫農民“上樓”。現在有些地方不顧農民意愿，用行政性的辦法來一次性、大規模地快速解決鄉村的居住問題，用行政手段強制性進行拆村并村，將世世代代生活在農村的村民合并到一個幾萬人的社區。這樣的做法直接破壞了農民居住的權利，也將農民原來與鄉村在一起的基本的權利剝奪掉了。此外，鄉村本身就有它的制度文化，采用這種做法把這些東西全給斷根了，那可不就“雞飛狗跳”了嘛。

四、給鄉村產業用地的權利，讓鄉村“活”起來

劉守英：實施鄉村振興戰略，關鍵在于深化農村改革、加大制度供給，消除不利于鄉村發展的制度制約。我前面講到，在上一輪的發展階段中，在土地分配和利用上以保城市發展為主，鄉村的發展權利受限。所以在下一輪中，促進鄉村的發展一定要給鄉村用地的權利。

我剛才講到，農業現代化是鄉村振興的基礎，推動鄉村振興的第一方面就是，完善農地權利體系，促進農業轉型。前面我已經具體講了農村土地改革通過產權明晰化和市場化改革等，讓部分農民安心離開土地經營，將土地經營權流轉給新的經營者，促進土地規模擴大，推動農業現代化發展。第二就是通過推進宅基地制度改革，促進村莊轉型，如果宅基地不可交易，鄉村就“活”不起來。

但是，農村只有農業并不能實現鄉村振興，所以，第三個方面，就是要給鄉村產業用地的權利，以“活業”帶動活村。目前，我們的鄉村產業十分單一。但在歷史上，中國鄉村的經濟活動其實是非常豐富的，農民可以搞農業、工業甚至是服務業。正是因為傳統農村經濟活動的復雜性，中國農業文明和鄉村社會才得以不斷延續。但現在，高速城市化之后，農村的經濟活動基本上只圍繞著單一的糧食生產來展開。這就導致鄉村更加缺乏活力，農民在鄉村更難找到出路，只好進城。導致這種現象的重要原因就是在土地利用和分配上沒有考慮鄉村發展的利益。因此，未來要給鄉村產業發展用地的權利，改革土地配置制度，實現鄉村平等發展權。實現集體建設用地和國有建設用地權利平等，才有鄉村產業和發展空間的復興。

第四，實現鄉村振興城鄉一定要形成互動。目前鄉村與城市是在近乎完全隔絕的狀態，各搞各的，這也是造成鄉村衰敗的重要原因。但雙方產生互動后，鄉村的產業就會應對這種互動產生的需求，產生數量和形態的變化，鄉村機會和活力開始增加。

所以，接下來“十四五”期間，就要將隔絕城市與鄉村的墻拆掉。改革生產要素配置制度，讓要素自由流動，促進城鄉互動。城鄉要素配置不暢和城鄉發展不平等的最大障礙是城鄉二元土地制度，所以第一就是要改革土地要素配置方式，實現鄉村平等發展權。

五、增值收益引發分配矛盾，城市土改聚焦“錢怎么分”

劉守英：目前的城市化已經開始轉向以土地內部的結構調整和土地更有效利用來提升城市的品質水準。前面我已經提到，“十四五”期間，土地在生產生活和生態的功能配置上，將從過去的保生產建設為主，轉向以生活和生態為主。城市化的另一個趨勢則是城市擴張轉變成城市更新，比如將原來土地使用比較初級的方式變成高級的方式，粗放的方式變成集約的方式。

但是，空間規劃以后不同功能區產生的土地增值收益的差異必然非常大，比如被規劃為生態區的土地增值收益必然就比被規劃為生活區的土地增值收益低很多。如此，在土地的空間規劃上會產生巨大的利益矛盾。

在增值收益分配過程中，政府、企業、市民等利益相關主體均有較大收益期望。但對于如何進行收益分配，收益分配的比例等關鍵性問題，仍然沒有形成一套達成共識、可供推廣的分配標準。

所以，“十四五”期間，在城市空間規劃下，要完善增值收益分配制度，對增值收益分配機制的公平性和科學性進行保障。不能因為空間規劃導致部分人的利益受到較大損失，也不能因此導致少部分人暴富。

另外，“十四五”期間還有一件特別重要的事就是工業園區的改造轉型。目前，大量工業園區占用了大量的土地，但是很多地方存在“多圈少建、圈而慢建或不建”等現象，園區土地低效利用、浪費現象較嚴重。

我認為“十四五”期間園區的改造轉型最重要的就是園區要與城市融合，與城市的功能和產業相融合，而不是獨立于城市去發展。目前，有很多工業園區與城市相隔很遠，自己單獨搞一套，雖然投資了巨額的基礎設施，但是在聯動發展方面仍然存在很大困難。

第二，園區的工業用地占比過大，也要進行用地結構調整，一部分土地需調整成城市的住宅、綠化等生活或生態用地。所以，園區轉型也面臨要處理好原來工業用地的使用者在園區轉型中的利益分配問題。

第三， 改變園區低價供地招商引資方式。過去，很多園區都是低價供地，很多企業利用園區土地向銀行抵押融資，但大量的園區是虧損的，部分園區的土地處于完全閑置狀態，未來這一現象也要改變。