摘要：受制于中國特殊的政社、政經體制和復雜的鄉村情境，農村基層政府不像一些西方國家政府，是“守夜者”“劃槳者”或“掌舵者”。改革開放后農村基層政府角色由“集權者”轉變為“強權者”，承擔著從鄉村汲取糧食、稅費、控制生育和發展鄉鎮企業等責任。農業稅費取消后，一些農村基層政府變成了“懸浮型”政府，在上收部分權力的同時嘗試“小政府”改制，但成效非常有限。當前，鄉村振興對農村基層政府提出更高更多要求，期待它扮演“服務者”角色，為鄉村振興做好引導、協助、調節等服務工作。服務型基層政府不是鄉村振興的“局外人”“仆人”，也不是“當家人”，而是服務者，要履行好服務職能，為產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕提供優質服務。
關鍵詞：鄉村振興；基層政府；角色轉換
鄉村振興是新時代“三農”工作總抓手，黨的十九大后各地基層政府都投入大量人力、物力和財力推進鄉村振興。然而，由于基層政府是在壓力型體制下實施鄉村振興戰略，一些地方的鄉村振興出現取向“非農化”、建設“樣板化”、主體“錯位化”的跑偏問題。確定好基層政府在鄉村振興戰略實施中的角色，有助于發揮基層政府的主導作用。
相關文獻與研究問題的提出
政府角色關涉政府職責承擔和功能發揮，早期的西方國家學者討論集中在政治領域的安全、公正、平等上，代表性觀點主要有霍布斯的維護公共安全、洛克的保證公平和盧梭的保障平等。霍布斯、洛克和盧梭三人從政府起源的角度探討政府政治職責，一些觀點對確定政府角色有借鑒意義。由于霍布斯主張的專制政府無法與政治民主相容，盧梭主張的絕對平等容易走向極權主義的另一端，相比而言，洛克主張的有限授權政府在西方國家被普遍實踐，[1] 尤其在二戰前，不少西方國家政府角色即為“守夜人”。在現代，學界討論政府角色已經拓展到經濟社會領域，問題集中在政府如何彌補市場缺陷和維護社會公平上。從歷時角度看，學界對政府角色的認知已經由“劃槳者”轉換為“掌舵者”，并再次轉換為“服務者”——“劃槳者”是對大政府、全能政府的角色定位，“掌舵者” 是對小政府、有效政府的角色定位，而“服務者”則強調政府在行政中要“重視人”“為民服務”。
學者們幾乎否定大政府或全能政府，普遍認為“劃槳”不是有效政府的角色功能。傳統公共行政理論主張政府由“守夜人”“更夫”角色轉變為“劃槳者”角色，建議政府成為福利國家的核心機構，強化政府全面干預、參與社會事務，包攬社會成員“從搖籃到墳墓”的全部生活過程。毋庸置疑，“劃槳者”政府是營造福利國家的工具，政府承擔了越來越多的公共服務，國家財政壓力不斷加大，以至于一些國家政府陷入財政困境。鑒于此，新公共管理理論為“劃槳者”政府擺脫困境開出藥方：政府不是公共產品主要的、直接的生產者和供給者，政府主要職能不是“劃槳”，而是“掌舵”，需要以“顧客”為導向，通過出售、委托、承包、轉讓等形式將政府承擔的大部分職能交由企業、社會機構承擔。[2]1-3 按照新公共管理理論詮釋，政府扮演的角色是“催化劑”和“促進者”，所承擔的職責是“掌舵”。如此，一些西方國家下放、分離政府權力，或開展重塑政府運動。[3] 但“掌舵者”政府也有其自身難以克服的缺陷，如行政取向市場化有可能背離公共利益，服務的顧客導向有可能導致公民價值的喪失。由此，登哈特夫婦提出新公共服務理論，認為政府職能不是“掌舵”，而是“服務”。[4] 雖然新公共服務理論有后者居上的趨勢，主要觀點也被政府和學界接受，但一直以來，學界對政府的角色是“掌舵者”還是“服務者” 始終持有不同的看法，政府“多掌舵少劃槳”、建設“力量更加強大的政府”等主張仍有一定的市場。[2]7-8
國內學者鑒于中國政黨國家模式和黨國體系邏輯，[5] 沒有過多介入“守夜人”“劃槳者”“掌舵者”等政府角色討論，一些研究基于中國國情和治理問題，揚棄傳統公共行政理論、新公共管理和新公共服務理論，主張轉變政府職能，建立服務型、有限型和小型政府。學界普遍認為現代社會發展要求政府轉型，即政府由“投資性的經濟發展型政府”轉向為“公共服務性的經濟促進型政府”；由“經濟建設型政府”為主轉向為“公共服務型政府”為主；由“管理社會”轉向為“服務社會”。[6] 近年來，學界順應新時代治理體系現代化建設需要，對政府角色轉換提出更具體建議，如：干預型政府轉變為引導型政府；無限型政府轉變為適度型政府；領導型政府轉變為參與型政府；管理型政府轉變為服務型政府。
受此影響，學界對農村基層政府角色轉換也進行了廣泛研究。在新農村建設全面實施前，不少研究把鄉鎮政府看成為營利者、謀利者，甚至有研究把政府行為簡化為追求自身利益最大化。趙樹凱曾認為，基層政府就像公司一樣，追求其利益最大化，“GDP 是這個公司的營業額，財政收入則是這個公司的利潤”。[7] 張靜也指出，政府謀利取向與沖突發生是關聯的，基層政府逐利行為折損了公益角色，其張力給鄉村社會帶來一系列問題。[8] 還有學者，如吳毅從企業角色理論視角把鄉村基層政府解讀為謀利型政府。[9]誠然，由于改革開放初期國家財政較少支持鄉村公共事業發展，捉襟見肘的鄉村財政難以維系鄉村社會運轉，加上國家對基層政府規制不規范，有些成為“謀利型政府”，其政府人員變成“謀利型的政權經營者”，做了不少損害村民個人和鄉村公益的事情。[10]
隨著新農村建設、美麗鄉村建設、精準扶貧、鄉村振興等國家戰略的實施，國家對“三農”投入逐年增加，基層政府逐漸終止農業稅費時期的“狠角色”和政府辦鄉鎮企業的謀利角色，不斷增強公益角色，發展鄉村公共服務，實施民生工程，提高農民經濟收入和生活質量。雖然在征地拆遷、發展產業等經營事務中基層政府仍存在謀利嫌疑或事實，但在實際工作中基層政府程度不同地投入大量資金安撫因政府經營而導致利益受損的民眾，甚至很多基層政府迫于上級民生保障壓力，極力打造民生“亮點工程”“形象工程”。[11] 近年來，國家施加給基層政府的民生任務越來越大，村民在國家惠民政策引導下對民生改善的期待也不斷增長，基層政府面臨更為復雜的公益經營環境，不得不轉換角色，[12] 積極發展民生事業。出于對國家改善民生號召的回應，學界對基層政府在新農村建設、[13] 農村精準扶貧，[14] 包括鄉村振興中的角色和功能展開研究，[15] 冀望基層政府在鄉村文化建設、生態文明建設、社區治理、脫貧攻堅和鄉村振興中發揮更好的作用。
客觀地說，學界廣泛研究了農村基層政府的角色功能，成果已經有較高的成熟度，這些研究及其發現能為本研究提供重要參考。然而，由于鄉村社會正在加速轉型，充滿變數和不確定性，基層政府角色有待再確定。學界對基層政府“謀利”或“公益”角色的推演，雖然概括了基層政府在某個時期的行為特征，具有一定的時效性，但無論“謀利” 還是“公益”都不是基層政府應然角色，因為“謀利”是市場行為，“公益”是社會組織行為。相比看，西方學者對政府“劃槳者”“掌舵者”“服務者”的角色界定在很大程度上更能詮釋政府功能。遺憾的是，在鄉村治理實踐中，中國基層政府并未很好地扮演這些角色并履行相應職責；在鄉村治理研究中，學者們也較少運用傳統公共行政、新公共管理和新公共服務理論研判基層政府的“主導”作用和“嵌入”功能。本研究將“劃槳”“掌舵”“服務”作為理論工具，檢視鄉村治理與基層政府之間的張力，確定基層政府在鄉村振興中“實然”角色，以減少、避免政府“折騰”社會，促進鄉村治理有效。
基層政府角色轉換與改制
改革開放后中國經濟社會快速發展，鄉村也發生了翻天覆地的變化，正在由傳統社會向現代社會轉型。這期間，基層政府尤其是鄉鎮政府與鄉村社會、農民的關系發生了較大變化：政府不再對鄉村社會實行縱向到底、橫向到邊的管制，鄉村社會擁有越來越大的自主空間，一些民間組織包括老人協會、婦女互助會等社會組織和合作社、專業協會等經濟組織陸續成長起來，成為鄉村居民日常生活的重要依靠力量；政府逐漸放棄了對農民的人身管束，農民在農業現代化、農村城鎮化中獲得了充分的流動權、擇業權，可以跨地區跨行業流動，從事自己喜歡的經營活動。特別是，很多農民不再僅僅是鄉村人，他們因進城打工、生活而擁有城鄉“雙際人”身份。
當下鄉村情境不同于計劃經濟時期的封閉鄉村，不同于改革開放初期農民流動受到“離土不離鄉、進廠不進城”限制的半封閉鄉村，與本世紀初農業稅費取消時期的鄉村也有較大差別，不僅公共服務在國家城鄉一體化、新農村建設戰略實施中不斷下沉到鄉村，鄉村公共服務水平快速提升，而且在工業反哺農業、城市支持農村的惠農政策安排下，鄉村居民收入逐年提高，與城市居民收入差距持續縮小。處于鄉村轉型和變化情境中的基層政府，其主要角色經歷了多次轉換。
計劃經濟時期尤其在人民公社時期，農村基層政府由區公所、鄉公所轉變并定格于人民公社。人民公社是“政社合一”的集體組織，集工、農、兵、學、商于一體，既是鄉村的領導者和管理者，又是執行者和生產者，直接參與鄉村社會幾乎所有的生產經營和社會活動。人民公社占有土地、生產工具、糧食等重要資源，控制鄉村的生產、分配、交換、消費全過程，農民沒有農產品生產、交易的自主權，也沒有消費選擇權，所有人都在同一消費水平上過大致相同的生活。此外，人民公社還根據國家意志要求采用政治手段整合鄉村社會，如：在陰雨天或夜晚組織農民政治學習，通過憶苦思甜、批判會等活動提高農民思想覺悟和政治熱情；利用有線廣播、宣傳欄等媒體向農民宣傳國家政治意識，號召人們“超英趕美”。[16] 人民公社的角色呈現為“集權者”，它將一盤散沙、自由散漫的農民“半軍事化”地管制起來，使政令得以貫徹，鄉村保持“超穩定”。
1980 年代初，人民公社轉制為鄉鎮人民政府。由于國家仍需要從鄉村汲取糧食、稅收等經濟資源，加上一對夫婦只生一個孩子的計劃生育政策實施，國家賦予基層政府 “要糧、要錢、要命”的行政權力。這個時期的基層政府是“狠角色”。為了從原子化農戶中收到征購糧、農業稅，為了確保不出現超指標生育問題，不惜采取極端措施，如組織“收糧別動隊”“征稅別動隊”和“計劃生育別動隊”，強制農民服從國家和政府意志。不僅如此，上世紀八九十年代，基層政府還要承擔經營角色，招商引資，發展鄉鎮企業。上級政府對基層政府有經濟增長硬要求，無論是否有條件，基層政府都要創辦鄉鎮企業，增加財政收入。如此，很多鄉鎮書記、鄉鎮長掛職企業領導，親自抓鄉鎮企業工作。雖然這個時期基層政府不再直接干涉農業生產和農民生活，但基層政府為了完成上級下達的經濟任務和財政增長指標，仍深度介入鄉村社會，與民爭利。
稅費改革和農業稅取消倒逼基層政府放棄謀利的“狠角色”。國家取消農業稅費，一方面減輕農民負擔，緩和國家、政府與農民關系，進一步釋放聯產承包責任制活力；另一方面，鄉鎮干部的壓力也得到減輕，不需要再做“狠人”。即使計劃生育是常抓不懈的工作，也由于農民經歷 20 多年國家強力控制，逐漸放棄了多子多福的生育觀念，接受了少生、優生的政策規約，不需要基層政府實行超強控制。除非基層政府官員企圖從超生中獲取罰款和收入補助，自己給自己施壓，否則，在計劃生育政策執行上馬虎一點也沒有多大政治風險。沒有稅費要收，超生罰款也急劇減少，基層政府及其官員便理性地收縮行政權力，主動拉開與鄉村社會距離，不愿意多管、甚至不管鄉村社會“閑事”。如此，一些鄉村出現程度不同的公共設施損壞、癱瘓和公共服務供給不足問題。
為化解基層政府運行困境，全國很多地方在撤鄉并鎮的同時改制基層管理機構，調整、合并相關部門，壓縮吃財政飯的工作人員。一些地方的鄉鎮機構按照“六辦三站” 框架設置：“六辦”為黨政辦公室、經濟發展辦公室、社會事務管理辦公室、維護穩定辦公室、宣傳科技文衛辦公室、人大主席團辦公室；“三站”為經濟綜合服務站、公用事業服務站、社會保障服務站。更多的鄉鎮機構按照“一辦三中心”框架改制：“一辦”即為黨政綜合辦公室，分管紀檢、組織、統戰、宣傳、人大、武裝、團委、婦聯等工作；“三中心”包括產業服務中心、社會服務中心和政策法律服務中心。其中，產業服務中心集中管理農業服務、林業、水利、畜牧水產獸醫等工作；社會服務中心集中管理民政、人口和計劃生育服務、新農合、勞動保障、教科文衛、宣傳文化廣播電視、財政、國土資源、工商、稅務、村鎮規劃建設等工作；政策法律服務中心集中管理綜治、司法、公安、安監、信訪、維穩等工作。從鄉鎮機構新設置看，基層政府簡化了管理部門，并將“服務”和提高工作效率放到行政工作的首位。
與此同時，部分鄉鎮對隸屬的事業單位進行改制。一些鄉鎮對鄉村中小學、衛生院、財政所外的“七站八所”進行摘事業單位牌子的改制，讓事業單位整體轉制為經營性服務組織（民辦非企業組織），實現單位與政府脫鉤、工資與財政脫鉤的身份轉變。最有代表性的經驗是湖北省采用“以錢養事、花錢買服務”方式推行鄉鎮事業單位改革。經過 10 多年的實踐，學者們對這一改制有不同看法。有學者認為，以提高鄉村事業單位公共服務效率的“以錢養事”改革，“不是取消農村稅費后基層政府為擺脫財政困窘而采取的‘甩包袱’措施”，“而是在市場經濟條件下為加強農村社會公益服務事業的制度創新”。[17]也有學者提出異議，如毛鋮研究指出，經過十余年后，湖北的“以錢養事”改革與鄉村公共服務體制改革，“未沿著既有的邏輯與設想可持續性地向前發展”，被嚴重的行政化權威所控制，“變成了畸形的類行政化運行體制”，引發政府、市場與社會主體在服務供給過程中的“三重失靈”，導致供給與需求嚴重脫節，供需矛盾不斷激化。[18]盡管學界對此有異議，但有一點是肯定的，即：與其說鄉鎮機構改革和事業單位改制是基層政府轉變角色、提高鄉村公共服務效率的重要舉措，不如說是基層政府迫于取消農業稅費壓力而做出的權力收縮。
避開鄉鎮機構改制的或喜或憂狀況不談，必須承認，鄉鎮機構改制是朝著小政府、有效政府方向走，比計劃經濟時期的人民公社的“集權者”角色、上世紀八九十年代鄉鎮政府的“強權者”角色，更側重于促進鄉村社會發展。就這一點而言，說基層政府希望通過機構改制成為鄉村經濟社會發展的“掌舵者”是可以的。
鄉村振興中基層政府若干角色的選擇
從基層政府角色變化的追溯中不難看出，中國基層政府角色與西方傳統公共行政理論中的“守夜人”“劃槳者”“掌舵者”“服務者”等政府角色都不同，相差甚遠。基層政府肯定不是洛克的“政府除了保護財產之外，沒有其它目的”，[19] 也不是斯密所說的“盡可能地遠離經濟生活之外”的古典自由主義“守夜人”[20]，并且，由于基層政府 嵌入鄉村社會，政府主導著社會運行、成長，但政府不是“劃槳者”“掌舵者”，也沒有做好“服務者”。盡管基層政府經歷了計劃經濟時期的什么事都管到取消農業稅費后的很多事都不想管的變化，從一個極端走向另一個極端，但如今鄉村的政社、政經仍沒有完全分開，社會的背后始終站著政府。
西方國家的政府角色是歷時遞換的，傳統公共行政理論的政府“劃槳者”角色揚棄了古典自由主義的“守夜人”“更夫”角色，新公共管理理論的“掌舵者”角色揚棄了“劃槳者”角色，新公共服務理論的“服務者”角色揚棄了“掌舵者”角色。“守夜人”政府和“劃槳者”政府處理社會事務方法相悖，前者相信市場“無形之手”的力量，幾乎不介入民眾的就業、收入、保障等民生事務，而后者對民生事務親力親為，政府為民眾提供全方位、高水平社會保障。但在行政過程中這兩個政府角色都存在弊端：“守夜人” 政府不關心民眾尤其是底層民眾的民生問題，治理嚴重缺位，社會問題多；“劃槳者” 政府陷入社會生活繁瑣事務，政府財政負擔沉重。籍于此，新公共管理理論的“掌舵” 和新公共服務理論的“服務”等理念被現代政府采納。盡管“掌舵”和“服務”孰是孰非尚有爭議，但多數國家政府將角色定位在或“掌舵者”或“服務者”上。
中國鄉村正處于封閉向開放、傳統向現代、倫理向契約的社會轉型中，居村人口在城鎮化進程中不斷減少，農業收入在農戶家庭收入中占比逐年下降，很多鄉村出現無人能治、無人要治的窘境。籍此，如果基層政府秉持無為政府就是好政府的執政理念，僅僅充當“守夜人”“更夫”，市場力量就會肆意侵蝕鄉村社會，無情掠奪鄉村資源。因為處于轉型期的鄉村社會極其羸弱，根本沒有能力阻止市場力量的入侵，保護鄉村共同體，實現鄉村振興。如果基層政府以全能型政府作為行政理念，履行“劃槳者”角色和功能，大包大攬鄉村所有事務，包括養老、醫療、就業等民生事務，并使其與城市公共設施建設水平和公共服務發展水平對接、并軌，就需要擴大自身體量，增加工作人員。中國不少基層政府維持正常運轉都面臨財政困難，期望基層政府在鄉村振興中擔任“大政府”“劃槳者”角色，為鄉村社會提供“從搖籃到墳墓”的社會福利是不現實的。
既然基層政府在鄉村振興中不是“守夜人”“劃槳者”，那能不能是“掌舵者”呢？ 結合新公共管理理論的幾個核心要點，推演結論是基層政府也不能以“掌舵者”角色推進鄉村振興。如果鄉鎮政府在鄉村振興中“掌舵”，那么，鄉鎮政府就應該履行這些職能： 做好鄉村振興的決策工作，不要事必躬親做具體服務工作；充分向市場力量、社會力量授權，鼓勵市場、社會和公民參與鄉村振興；控制鄉村振興的資金投入，用最少成本獲取鄉村振興最大效益；像企業一樣，具備“顧客意識”，既要滿足“顧客”（鄉村居民） 需要，更要從“顧客”身上獲取利益，以增強基層政府運行能力；考慮鄉村振興可能風險，謹慎推進鄉村振興；實行參與式管理，下放基層政府的權力，以市場為依托，組織、規范市場，通過市場力量改善公共服務。中國的鄉村振興尚在實踐起步中，暫不能判別或檢驗基層政府“掌舵”功能有多大，但僅從基層政府“以錢養事”改革實踐及其效果看就不難知道，基層政府“掌舵”鄉村振興并不可行。
“以錢養事”改革依據的理論近似新公共管理理論，改革后基層政府公共服務供給規則與美國等西方國家政府在公共服務領域采用服務合同（service contracting）、聯合合同（joint contracting）等方式“購買服務”（purchase of service）沒有實質性區別。也就是說，“以錢養事”類似于掌舵政府的“購買服務”（Purchase of Service），即： 政府與營利、非營利組織或其他政府部門簽訂契約，由政府向受托者支付費用以購買符合政府界定的服務種類及品質的全部或部分公共服務，包括購買家庭養老服務、基本醫療服務、公益性農技服務等；政府將某項或幾項公共服務通過與營利企業、非營利組織或其他政府部門建立合同關系，將公共服務外包出去。改制的基層政府將政府承擔或原來政府隸屬事業單位承擔的公共服務轉給分離出去的獨立經營的“事業單位”或其他市場主體，政府自己不再從事具體公共服務活動的做法，符合掌舵政府的“小政府”“有效政府”職能要求。但正如上文論述的，“以錢養事”基層政府機構改革沒有獲得“錢隨責走、費隨事轉”的效果，也沒有出現“鄉鎮贏責任、部門贏服務、中心贏收入、群眾贏實惠”的工作格局，“以錢養事”名不符實。[21] 這足以表明，新公共管理理論在中國鄉村社會水土不服；推進鄉村振興，政府僅“掌舵”是不夠的。
總的來說，小政府的“守夜人”、全能政府的“劃槳者”和有效政府的“掌舵者” 角色都不符合鄉村振興對鄉鎮政府的角色期待。中國特殊的政社、政經體制以及處于鄉村現代化轉型中和城鄉融合發展下的鄉村復雜情境對政府尤其是基層政府有更高更多要求：政府不能置身于鄉村振興之外，任由市場或社會力量自行運作；政府不能包攬鄉村振興的大事小情，將農民為主體的鄉村振興視為政府為主體的鄉村振興，代替農民承擔鄉村振興的所有任務；當然，政府也不能模仿西方國家政府的“掌舵者”角色，過于相信并依賴社會化、市場化手段，將鄉村振興重任推給社會、市場。中國鄉村中的政府、社會和市場都不夠成熟，難以形成強政府—強社會—強市場的強強聯手，在鄉村振興實踐中存在或面臨政府失靈、社會失靈和市場失靈問題。就中國既往教訓看，政府失靈或角色擔當失誤，危害更大。鄉村振興關系“三農”問題能否得到徹底解決，關系中國能否如期全面建成小康社會和基本實現現代化，因此，基層政府在鄉村振興中必須扮演好自己的角色。
鄉村振興對基層政府角色的期待
農民問題是“三農”問題的根本，鄉村振興及其產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效和生活富裕的五個要求歸根結底是要解決農民問題。農民是鄉村振興的主體，雖然政府尤其是基層政府要在鄉村振興中發揮主導作用，但不能越俎代庖，將鄉村振興包攬下來，更不能赤膊上陣，耗盡家當和錢財推進鄉村振興。基層政府在鄉村振興中要扮演的角色是“服務者”，為鄉村振興做好引導、協助、調節等服務工作。
新公共服務理論對政府角色定位不是“企業家”，而是“服務者”，強調政府基于公民共同利益需求，采用民主、協商、合作方式為公民提供有效公共服務。[22] 如此，“服務者”政府不像“守夜人”政府、“掌舵者”政府那樣，出現公共服務缺位，也不會像“劃槳者”政府那樣，出現公共服務錯位、越位。在新公共服務理論那里，政府提供的服務與公民需求是對接的，供需結構協調，并且，政府在服務中要以人為本，體現對人的尊重和關心，更具有人情味。
具體地說，鄉村振興對基層政府的角色期待有：幫助鄉村居民包括居住鄉村的市民表達他們的共同利益需求，基層政府不直接參與公共服務活動，而是服務的調停者、中介人、裁判員；下沉政府權力到鄉村底層，廣泛地與鄉村居民對話、協商，指導他們形成公共利益觀，為他們實現公共利益目標提供舞臺；建立基層政府與鄉村居民的信任與合作關系，不僅僅關注“顧客”個人的短期利益，還要關心更大社區、更多鄉村居民的長期需要和利益，不斷滿足他們日夜增長的美好生活需要；堅持“以人為本”執政理念，不以生產率高低作為服務工作標準，將鄉村居民個人利益和公共需要放到基層政府工作首位；發揮鄉村居民主體作用，鄉村振興實施規劃、實施行動以及政府提供的服務活動都要動員鄉村居民廣泛參與，讓鄉村居民參與政府服務全過程。
基層政府在鄉村振興中要履行好服務職能，避免角色混淆。首先，基層政府不是局外人。自鄉村改革、城鎮化快速發展以來，鄉村漸趨個體化、碎片化、離散化，缺乏強且有效的凝聚力。除了少數經濟發展基礎好、礦產資源和旅游資源豐富、以及擁有能力強的政治和經濟精英的鄉村外，多數鄉村運行和公共設施建設需要依靠國家和政府的外生因素。近年來鄉村之所以能發生巨大變化，鄉村人的生產生活條件能有顯著改善，主要在于國家實施新農村建設戰略。鄉村振興是升級版的新農村建設，更多的、優質的公共服務要下到鄉村，而這不能離開基層政府。基層政府不能做鄉村振興的局外人、旁觀者，國家需要基層政府把中央相關的鄉村振興政策輸送到鄉村，鄉村需要基層政府組織居民參與鄉村振興活動。其次，基層政府不是“仆人”。從政治責任看，公職人員是人民公仆，基層政府及其工作人員要放下官架子，全心全意地投入到鄉村振興事業中，為市場、社會和村民服好務。但在鄉村振興中基層政府僅作為“服務員”是不夠的，還要做鄉村振興的“帶頭大哥”。因為鄉村振興肩負著復興鄉村、實現城鄉融合和農業強、農村美和農民富的艱巨使命，政府必須發揮主導作用，組織市場力量、社會力量參與。再次，基層政府不是“當家人”。鄉村振興的主體是鄉村居民，振興規劃、目標任務設置以及實施行動安排都要征得鄉村居民同意，并且要尊重鄉村居民意愿，服從鄉村居民要求。基層政府不能喧賓奪主，替鄉村居民拿主意，更不能采用引誘、誆騙、甚至威脅手段強迫鄉村居民參與村民不愿意做的事情。
鄉村如期實現振興，基層政府責無旁貸，而且極其關鍵。西方發達國家城鄉差距小，鄉村生產生活條件好，鄉村居民基本享有與城市居民均等的生活水平，而這些與政府提供的公共服務分不開。英國的鄉村道路、娛樂場所、鄉村會堂、墓地、路燈、治安、供水、衛生、教育等公共服務是基層政府全權承擔的。美國鄉鎮政府在鄉村設置了財產估價員、收稅員、治安員、鄉鎮文書、司庫、濟貧工作視察員、校董、道路管理員、教區管理員、視察員等崗位，承擔組織公民救火、看青護秋、庭院維修等職能，為村民生產生活提供服務。[23] 可見，基層政府本職工作和服務范圍集中在維護公共利益、提供公共服務、建設公共設施上，不需要也不能干預鄉村具體事務尤其是個人私事。當下鄉村振興實踐中出現了一些令人擔憂的問題，如政府投資興辦鄉村“全域旅游”工程、發展“園藝農業”、引導鄉村居民逆向轉移、建設農民集中居住社區，以及以統一規劃為名拆農民房子、扒農民祖紋等行為，都超越基層政府供給基本公共服務的角色限度，存在異化鄉村振興目標的嫌疑，致使一些鄉村居民不愿意參與鄉村振興活動，甚至抱怨政府亂作為、胡作為。
基層政府處于“上聯國家、下接鄉村社會”的紐帶地位，但它擔當的角色、行使的功能與國家要求和農民期盼都有一定差距，亟需再確定。根據國家鄉村振興的戰略部署，基層政府除了管理本行政區域內的行政工作、貫徹執行上級有關鄉村振興的各項政策外，還需要圍繞鄉村振興五個任務要求履行服務職責：為產業興旺提供服務，調整鄉村產業結構，營造一二三產業融合發展環境，培育新型農業經營主體，提高農業生產組織化、市場化程度；為生態宜居提供服務，加強鄉村生態環境保護，看守好青山綠水，減少化肥、農藥使用量，推進畜禽糞便、秸稈、地膜的資源化利用；為鄉風文明提供服務，加強社會公德建設，積極發展鄉村文化事業，繁榮鄉土文化，倡導健康文明新風尚；為治理有效提供服務，加強鄉村綜合治理，處理好不利于社會穩定的各類矛盾和糾紛，完善鄉村自治、法治、德治體系，促進鄉村治理能力現代化；為生活富裕提供服務，將增加農民收入、實現生活富裕作為鄉村振興的最終目標，多途徑增加農民家庭經營收入、工資性收入、財產性收入、轉移性（補貼性）收入，滿足農民日益增長的美好生活需要。
綜上，鄉村振興是新時代國家解決“三農”問題的重要抓手，需要政府尤其是農村基層政府發揮主導作用，引領廣大鄉村居民共同推進鄉村全面振興。鑒于中國特殊的國情和鄉情，基層政府不能效仿西方國家政府，以“守夜人”“劃槳者”“掌舵者”角色參與鄉村振興實踐活動，也不能以“集權者”“強權者”角色實施鄉村振興，更不能借口農民是鄉村振興主體而推卸政府責任，致使政府在鄉村振興中缺位。鄉村振興中基層政府角色不是“局外人”“仆人”“當家人”而是“服務者”，應當根據鄉村振興任務要求，為鄉村的產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕提供優質服務。
參考文獻
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(作者系南京師范大學公共管理學院政治學系教授，博士生導師；江蘇省高校哲學社會科學重點研究基地南京師范大學“鄉村文化振興研究中心”專家；中國鄉村發現網轉自：《湖湘論壇》2020年第4期）
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