習(xí)近平總書記在中央農(nóng)村工作會(huì)議上強(qiáng)調(diào)，要加快推進(jìn)農(nóng)村重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)改革，激發(fā)農(nóng)村資源要素活力。湖南省委、省政府近期出臺(tái)的《關(guān)于全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興 加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的實(shí)施意見(jiàn)》指出，要深入推進(jìn)農(nóng)村改革，完善農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度和要素市場(chǎng)化配置。作為要素市場(chǎng)化配置改革和農(nóng)村土地制度改革的重要內(nèi)容，農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革背負(fù)著推進(jìn)全省鄉(xiāng)村振興事業(yè)的重要使命。
近年來(lái)，我省瀏陽(yáng)市作為全國(guó)農(nóng)村土地制度改革試點(diǎn)縣(市、區(qū))之一，承擔(dān)了農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市和宅基地制度改革三項(xiàng)改革試點(diǎn)任務(wù)。其中集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革在建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)、幫助農(nóng)民享受土地增值紅利等方面取得了顯著成效。“十四五”時(shí)期，湖南將在全省范圍內(nèi)積極探索實(shí)施農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市制度。在這一改革進(jìn)程中，須處理好三對(duì)重要關(guān)系。
——正確處理“土地征收”與“土地入市”的關(guān)系。
推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市承載著構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)的歷史任務(wù)。
長(zhǎng)期以來(lái)，地方政府作為土地市場(chǎng)的唯一供應(yīng)者，在土地增值收益分配中占據(jù)著絕對(duì)優(yōu)勢(shì)地位，農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革全面鋪開，勢(shì)必對(duì)現(xiàn)有單一建設(shè)用地市場(chǎng)帶來(lái)深遠(yuǎn)影響：首先，由于征地與入市的客體都涵括了農(nóng)村集體建設(shè)用地，實(shí)施土地入市制度可能會(huì)影響政府征地范圍，進(jìn)而導(dǎo)致農(nóng)村土地利用碎片化、規(guī)劃難度加大等后續(xù)問(wèn)題。其次，土地入市還會(huì)重塑土地增值收益分配關(guān)系。一方面，在依據(jù)市場(chǎng)化運(yùn)作的入市項(xiàng)目中，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民會(huì)獲得更多土地增值收益，地方政府只收取少量收益調(diào)節(jié)金，導(dǎo)致其財(cái)政收入減少；另一方面，由于集體經(jīng)濟(jì)組織和用地企業(yè)能力有限，地方政府往往仍要負(fù)責(zé)項(xiàng)目所在地的“三通一平”等基礎(chǔ)設(shè)施配套建設(shè)任務(wù)，從而進(jìn)一步加劇基層政府財(cái)政壓力。
鑒于此，后續(xù)改革應(yīng)正視“政府征地”與“土地入市”在用地范圍和土地增值收益分配上的潛在矛盾，以“促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展”為宗旨，進(jìn)一步完善國(guó)土空間規(guī)劃體系，構(gòu)建以土地契稅和收益調(diào)節(jié)金為基礎(chǔ)的多方收益平衡機(jī)制，讓土地入市在賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)性權(quán)利的同時(shí)也能有效推進(jìn)地方城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進(jìn)程。
——正確處理“農(nóng)民增收”與“集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展”的關(guān)系。
推進(jìn)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市肩負(fù)著引領(lǐng)農(nóng)民共同富裕和加快新型集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的雙重使命。
在試點(diǎn)改革期間，各試點(diǎn)地方政府都會(huì)出臺(tái)相關(guān)指導(dǎo)意見(jiàn)，提倡土地增值收益在農(nóng)民和集體經(jīng)濟(jì)組織之間合理分配。不過(guò)，在一些入市項(xiàng)目中，受當(dāng)?shù)丶w產(chǎn)權(quán)規(guī)則模糊等因素影響，大部分入市收益被直接分配給了農(nóng)民個(gè)體，用于集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的村級(jí)實(shí)際提留比例過(guò)低，導(dǎo)致當(dāng)?shù)丶w經(jīng)濟(jì)組織運(yùn)營(yíng)困難、發(fā)展受限。
鑒于此，后續(xù)改革應(yīng)注重建立健全兼顧國(guó)家、集體和個(gè)人利益的土地增值收益分配機(jī)制。各級(jí)政府應(yīng)加強(qiáng)對(duì)入市項(xiàng)目收益分配的監(jiān)管與指導(dǎo)，對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織上報(bào)的收益分配草案進(jìn)行全面審核與過(guò)程監(jiān)督，強(qiáng)化對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織的業(yè)務(wù)引導(dǎo)及組織人事領(lǐng)導(dǎo)，建立農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)效發(fā)展機(jī)制；應(yīng)重視對(duì)入市項(xiàng)目所在地村民的思想教育工作。只有樹立整體發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展的地利共享分配觀，正確處理好分配與積累的關(guān)系，切實(shí)增強(qiáng)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力，才能實(shí)現(xiàn)農(nóng)民共同富裕目標(biāo)。
——正確處理“市場(chǎng)主導(dǎo)”與“政府服務(wù)監(jiān)管”的關(guān)系。
推進(jìn)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市還承擔(dān)著完善土地要素市場(chǎng)交易規(guī)則、實(shí)現(xiàn)集體土地與國(guó)有土地同權(quán)同價(jià)的重要責(zé)任。
土地入市本意為盤活農(nóng)村閑置土地資源，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地權(quán)利資本化。在試點(diǎn)改革期間，中央和各試點(diǎn)地方政府都強(qiáng)調(diào)充分發(fā)揮市場(chǎng)在土地資源配置中的決定性作用，并注重完善政府服務(wù)監(jiān)管。然而目前很多地方金融部門對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的抵押、放貸業(yè)務(wù)非常謹(jǐn)慎，導(dǎo)致其資本屬性有限；同時(shí)現(xiàn)有法律尚未明確規(guī)定集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用期屆滿后產(chǎn)權(quán)的歸屬及合同續(xù)約流程等問(wèn)題，使得很多市場(chǎng)投資者對(duì)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市持觀望態(tài)度。
鑒于此，后續(xù)改革應(yīng)注重協(xié)調(diào)好“市場(chǎng)主導(dǎo)”與“政府服務(wù)監(jiān)管”的關(guān)系，大膽推進(jìn)同集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市緊密相關(guān)的其他制度改革，積極創(chuàng)新服務(wù)監(jiān)管措施、加快構(gòu)建入市制度的政策體系。
（作者系湖南省中國(guó)特色社會(huì)主義理論體系研究中心湖南師范大學(xué)基地特約研究員，中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《湖南日?qǐng)?bào)》2021年4月22日）
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