鄉村治，百姓安，國家穩。鄉村治理是國家治理的基石，也是鄉村振興的基礎。鄉村治理不僅關系到農業農村改革發展，更關乎黨在農村的執政基礎，影響著社會大局穩定。鄉村治理的核心是“人”，其背后必然涉及與人相關的組織架構、制度體系、資產管理等一系列問題，是一個龐大的治理體系問題。回顧我國鄉村治理的歷史演變及發展，尤其是我們黨百年鄉村治理的歷程，總結治理經驗，能夠看到在不同歷史時期，我們黨始終高度重視并持續加強鄉村治理，為促進農村經濟發展和保持社會穩定發揮了重要作用。
一、鄉村治理的歷史演變
村莊一般是歷史形成的，村莊各戶之間大多利益相關、文化相連、血緣相近，是典型的熟人社會。特別是自然村落之間土地、財產、人口等界分清晰，即便歷經變遷也很難混淆。我國歷朝歷代都高度重視鄉村治理，國家治理鄉村的主要目標是獲取稅賦和實現疆域穩定。但在歷史上“皇權不下縣”，鄉村秩序主要依賴村規民約、宗法倫理、道德禮俗等非正式制度與鄉紳精英維系。家族和宗族是鄉村治理的主要組織形式，以親屬和血緣關系構成人際關系網絡，憑借族長、族規、祠堂等形式，對鄉民施行倫理教化和治理。清代后，保甲制度作為國家正式組織，成為維護地方統治的主要工具。
我們黨百年鄉村治理實踐大致經歷了“政權下鄉”“政社合一”“三治合一”等發展階段。無論是在革命、建設還是改革時期，我們黨都始終重視維護農民的根本利益，注重發揮農民在鄉村治理中的主體地位。新民主主義革命時期，農村經濟凋敝，傳統鄉村治理難以為繼，為重構鄉村治理秩序，我們黨通過政權建設和黨組織建設加強了對革命根據地的領導。
新中國成立后，鄉村治理經過了曲折的發展路徑。1950年起建立鄉政權，鄉和行政村作為本行政區域行使政府職權的機構；1954年撤銷行政村建制，縣以下統一設置鄉、民族鄉、鎮為農村基層行政單位；1959年后，逐步推行人民公社體制，人民公社作為“政社合一”的基層組織，將幾乎所有生產、經營、居住及遷徙活動都掌握在手中，主要的農業資源及其分配由基層政權支配。在國家權力主導下逐步建立的“三級所有、隊為基礎”的人民公社制度，經濟上由農民家庭私有制轉變為集體所有制；公社、大隊和小隊等各層級的集體，既是一級生產單元，也是一級行政管理單位。村社組織的行政化，建立起國家對鄉村社會的“強”控制秩序。在強有力的政府管控下，維系傳統鄉土社會的非正式制度被削弱。
改革開放后，在全國普遍推行家庭聯產承包責任制，從集體所有、集體經營，改為集體所有、家庭承包經營。家庭經營制度的回歸，直接動搖了“政社合一”的人民公社體制。國家逐步廢除人民公社、建立鄉政府，逐步實現政社分開。1982年《憲法》明確了鄉鎮政權、村委會群眾性自治組織的法律地位。人民公社體制在1985年全部退出歷史舞臺。1987年通過的《村民委員會組織法（試行）》，在總結基層鄉村自治實踐經驗的基礎上，用法律形式系統規定了中國特色鄉村自治制度的基本內容。明確村民自治的基本原則是自我管理、自我教育、自我服務, 在實踐中又具體化為村民的民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督四項民主權利和民主制度。
二、鄉村治理的新要求
黨的十八大以來，把堅持和完善中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化作為全面深化改革總目標。黨的十八屆三中全會提出，創新社會治理體制。黨的十九屆四中全會《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》，闡述了堅持和完善13個方面的重大制度，堅持和完善制度的落腳點，就是推進國家治理體系和治理能力現代化。其中第9個制度，是堅持和完善共建共治共享的社會治理制度。要求必須加強和創新社會治理，完善黨委領導、政府負責、民主協商、社會協同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系，建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體，確保人民安居樂業，社會安定有序。可以看出，社會治理對國家長治久安的重要性。從社會管理到社會治理，一字之差，體現了從政府單向管理向政府主導、社會多元主體協商共治轉變，從以行政管理為主向行政、法律、道德手段綜合運用轉變，體現了源頭治理、系統治理、綜合治理的思想。反映了治理理念、主體、方式、范圍、重點等方面的發展和升華。
社會治理的基礎在基層，鄉村治理是社會治理的重點和難點。為加強和改善鄉村治理，黨的十九大提出要加強農村基層基礎工作，健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系，這是中央在總結基層探索基礎上的新部署，是根據我國農村社會治理的基本制度安排、特點和開放背景提出的新要求。2019年中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于加強和改進鄉村治理的指導意見》，明確要堅持和加強黨對鄉村治理的集中統一領導，堅持把夯實基層基礎作為固本之策，把治理體系和治理能力建設作為主攻方向，把保障和改善農村民生、促進農村和諧穩定作為根本目的。要全面加強農村基層黨組織建設，深化村民自治實踐，深入推進農村移風易俗，著力維護農村社會穩定，提升鄉鎮服務能力。
三、鄉村治理面臨的新形勢
改革開放以來，傳統農村的封閉性、穩定性被打破，經濟結構、社會結構、思想觀念都發生了巨大變化。維系鄉村社會的血緣、地緣以及人情關系趨于淡漠, 熟人社會面臨解體。村莊治理結構、規則與秩序進一步演化與變遷，鄉村治理面臨新情況、新形勢、新要求。
農村社會結構深刻變動。農村人口結構快速變化，城鄉人口雙向流動，依靠熟人社會特征實施的傳統治理模式，難以為繼。農民逐步分化為農業勞動者、農民工、個體工商戶、私營企業主、鄉村企業管理者等不同群體，利益訴求和取向多樣化。農民合作社、涉農企業、家庭農場等新型經濟組織和村民事務理事會等社會組織加快發展、日趨多樣，以血緣、親緣、宗緣、地緣等特殊人際關系為紐帶組成的非正式組織，從正反兩方面起著不可忽視的作用。因此，農村社會不再是原來主要靠宗法倫理、鄉規民約、道德禮俗等進行調控的熟人社會，必須健全鄉村治理體系，通過制度創新來解決原有制度失靈、農村社會失范問題。
農村利益格局深刻調整。隨著城鄉融合發展的加快推進，在資源配置和要素流動過程中，勢必涉及城鄉利益的再分配、再調整。在農業產業鏈條不斷延長，土地等資產資源不斷增值的過程中，農村各類主體之間的利益關系更加復雜，利益沖突更加頻繁。特別是小農戶如何分享農業發展成果，防止被邊緣化的要求更加迫切。在一些地方，基層政府和農民之間圍繞土地征占、土地流轉、資源開發、環境保護等領域的利益沖突加劇，群體性事件時有發生。因此，必須健全鄉村治理體系，從制度上理順各種利益關系，平衡不同利益訴求，維護農村社會和諧穩定。
農民思想觀念深刻變化。當前，農民群眾對人民美好生活需要日益廣泛，不僅對物質文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正義、安全、環境等方面的要求日益增長；不再滿足于增收致富、過上寬裕生活，還要求更多參與公共事務決策，依法主張和維護自身權益。同時，當前也有一些農民群眾精神空虛，相應帶來道德滑坡等問題，因此，必須健全鄉村治理體系，在保障農民群眾合法權益的同時，積極引導農民群眾樹立正確的價值觀，以健康向上的精神狀態創造幸福生活。
四、鄉村治理的重點任務
實施鄉村振興戰略的提出，標志著我國鄉村治理進入一個嶄新階段。我們必須加快構建中國特色鄉村治理體系，不斷開創鄉村振興新局面。
加強黨的領導。加強黨對農村工作的領導，是我們黨的傳統，也是優勢。鄉村治理是一項涉及面廣的系統工程，要毫不動搖地堅持和加強黨對鄉村治理工作的領導，確保黨在鄉村治理工作中始終能夠總攬全局、協調各方，為健全鄉村治理體系提供堅強有力的政治保障。要落實縣鄉黨委抓農村基層黨組織建設和鄉村治理的主體責任；要全面加強農村基層黨組織和黨員隊伍建設，這是黨在農村全部工作和戰斗力的基礎；要加強和完善村黨組織對村級各類組織的領導；要大力開展黨員聯系群眾活動，幫助解決實際困難，把黨在農村的陣地建到農民群眾的心里，把政治優勢轉化為實際的效果。
深化自治。著力健全完善以黨的基層組織為領導、村民自治和村務監督組織為基礎、集體經濟組織和農民合作組織為紐帶、各種社會組織為補充的農村組織體系；創新自治形式，豐富自治內容，引導村民主動說事、議事、主事，增強村民主人翁意識，真正實現“民事民議、民事民辦、民事民管”。建立健全以法律法規、政策制度、自治章程等為主要內容的自治制度體系，依法保障村民自治制度有序推進。推行以民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督、民主協商和黨務、村務、財務公開為主要內容的“五民主三公開”制度建設。不斷推進村規民約的細化實化具體化，發揮道德規范明導向、正民心、樹新風的積極作用，將民主法治精神與傳統道德力量有機融合，發揮村規民約在鄉村基層治理的“小憲法”作用。
強化法治。加快完善農業農村立法。緊密結合農業農村改革發展進程，圍繞保障國家糧食安全與農產品質量安全、健全農業支持保護體系、完善農村村民自治和基本經營制度、培育新型經營主體、推進農業農村綠色發展，加快相關法律法規制修訂。全面加強涉農執法司法。深化行政執法體制改革，深入推進農業綜合執法。健全執法協作機制，依法嚴厲懲處涉農違法犯罪行為；深入推進掃黑除惡專項斗爭，嚴厲打擊農村黑惡勢力；加強行政執法和司法的有效銜接，深化司法體制綜合配套改革，全面落實司法責任制。深化農村法治宣傳教育。堅持從人民群眾關心的熱點、焦點問題出發，從不同普法重點對象的個體需求出發，發揮“互聯網+”普法的便捷作用，開展精準普法；著重教育引導干部群眾辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法。構筑矛盾糾紛化解的底線，善于運用法治思維和法治方式處理社會矛盾糾紛；鼓勵律師進村、檢察官進村、法官進村、民警進村，建立一村一律師制度，通過專業說法、以案釋法等途徑，引導村民依法表達訴求，依法維護自身合法權益。健全公共法律服務體系。加快建設公共法律服務平臺，培育服務隊伍，創新服務方式，讓基層群眾享受到更便捷、更優質的法律服務。
實化德治。充分發揮社會主義核心價值觀的引領作用。加強農村精神文明建設，把核心價值觀融入社會發展的各方面，轉化為人們的情感認同和行為習慣。充分發揮道德模范的示范作用。在農民中深入開展社會公德、職業道德、家庭美德、個人品德教育，持續選樹道德模范、最美人物、身邊好人等先進典型，鼓勵開展文明家庭、星級文明戶等創建活動，利用村中事、身邊人，引導農民自覺弘揚道德新風。充分發揮文化熏陶作用。要傳承、發展、提升農村優秀傳統文化，充分挖掘農村歷史文化、民俗文化、節慶文化等，因地制宜開展農村文化活動；搭建鄉村公共文化平臺，運用通俗易懂的百姓語言、喜聞樂見的文藝作品、賞心悅目的公益宣傳和豐富多彩的主題活動宣揚真善美，鞭笞假惡丑。持續推進農村移風易俗。引導和鼓勵農村基層群眾性自治組織采取約束性措施，對婚喪陋習、天價彩禮、孝道式微、老無所養等不良社會風氣進行治理。
充分運用智治手段。以互聯網、云計算、大數據和人工智能為代表的現代信息科技，深刻地改變著人們的思維方式、生產方式和生活方式，也為基層社會治理創新帶來了無限空間和廣闊前景。現代信息技術帶來的共享理念和互聯網思維正在重塑基層社會生態，正在有效地激活個體的主動性，增強社會多元主體的有機組合。要充分利用現代信息技術推進治理方式和治理手段的轉變，探索建立“互聯網+”治理模式，推進各部門資源和服務的整合，推行“一門式”受理、“一站式”辦理，提升鄉村治理的智能化、信息化、精準化、高效化水平。
(作者系《中國鄉村發現》學術委員、湖南師范大學中國鄉村振興研究院專家委員、農業農村部農村合作經濟指導司司長，中國鄉村發現網轉自：《農民日報》2021年5月22日）
(掃一掃，更多精彩內容！)
