“改進鄉(xiāng)村治理，辦法在基層。”5月24日，山東大學政治學與公共管理學院教授趙樹凱在復旦大學國際關(guān)系與公共事務(wù)學院做了一場題為“鄉(xiāng)村治理的百年探索”的講座。在講座中，趙樹凱多次強調(diào)上述觀點，并表示：“鄉(xiāng)村治理，永遠是規(guī)劃不出來的”。
趙樹凱認為，鄉(xiāng)村治理的基本問題是如何認識農(nóng)民和對待農(nóng)民，如何認識農(nóng)民，關(guān)乎治理理念；如何對待農(nóng)民，關(guān)乎治理體系。他從治理理念出發(fā)，以農(nóng)業(yè)經(jīng)營制度為基礎(chǔ)、以基本組織制度為主線考察了建黨百年以來中國鄉(xiāng)村治理的探索與經(jīng)驗。他將這一個百年分為六個階段，分別是：治理理念初步形成（1921-1949）、治理體系基本建成（1949-1962）、治理體系調(diào)整動蕩（1962-1976）、治理體系根本變革（1976-1989）、治理體系曲折提升（1989-2012）和治理進入新時期（2012-2021）。
在講座中，趙樹凱提到，從歷史角度審視政策演變，考察鄉(xiāng)村治理，農(nóng)村改革的過程本質(zhì)上是對農(nóng)民態(tài)度的轉(zhuǎn)變過程，即從強調(diào)“教育”“改造”農(nóng)民，轉(zhuǎn)變?yōu)椤白鹬亍薄绊槕?yīng)”農(nóng)民。這里的“教育”“改造”和“尊重”“順應(yīng)”，并非空洞的政治表態(tài)，而有實際性政策內(nèi)容，也體現(xiàn)為具體工作辦法。
他特別強調(diào)了三個問題：一，1950年代上半期，農(nóng)業(yè)政策制度安排順應(yīng)了農(nóng)民的要求，受到農(nóng)民擁護支持。1955年夏季以后的農(nóng)業(yè)合作化，出現(xiàn)了要求過急、工作過粗、改變過快、形式過于簡單劃一的問題，特別是人民公社體制建立以后，農(nóng)村政策和制度嚴重脫離農(nóng)民，壓抑了農(nóng)民的積極性，引起了農(nóng)民對所謂集體化道路的長期消極抵抗。但是，面對農(nóng)民的抵抗，決策層不是反思制度和政策的重大失誤，而是認定為農(nóng)民政治上落后，是“自發(fā)的資本主義勢力”，需要“教育”“改造”。采取的辦法是不斷開展政治運動，用政治運動來維護不受農(nóng)民歡迎的政策和體制。從1962年夏季毛澤東提出黨在社會主義階段的基本路線，到1976年文革結(jié)束，“階級斗爭”理論是鄉(xiāng)村治理基本理論。在若干年里，鄉(xiāng)村治理的基本方略是把一切問題政治化，并上升為無產(chǎn)階級與資產(chǎn)階級的兩個階級的斗爭，上升為社會主義與資本主義兩種制度的斗爭，用所謂“政治掛帥”來統(tǒng)領(lǐng)各項農(nóng)村工作。大寨經(jīng)驗成為階級斗爭治理農(nóng)村的一整套政策工具。大寨經(jīng)驗中左的東西表現(xiàn)在政治、經(jīng)濟、思想、組織、作風等各個方面，所謂“大批修正主義，大批資本主義”，實質(zhì)上就是批廣大農(nóng)民。用政治運動來推進政策執(zhí)行，維護不受農(nóng)民歡迎的制度安排，這是改革前鄉(xiāng)村治理體制的重要特征。
二，中國農(nóng)村改革突破是從順應(yīng)農(nóng)民要求、尊重農(nóng)民選擇開始。1977年夏，萬里調(diào)任安徽省委第一書記，考察走訪了若干農(nóng)村，深感當時在全國掀起熱潮的學大寨運動打壓了農(nóng)民的精神，束縛了農(nóng)民的手腳，破壞了農(nóng)村發(fā)展。萬里說，“中國的農(nóng)民是很聰明的，幾千年來農(nóng)民積累了許多好經(jīng)驗，讓農(nóng)民放手干，不會沒有飯吃，現(xiàn)在是我們有些政策限制了農(nóng)民的積極性”。之后，萬里斷然停止安徽省的農(nóng)業(yè)學大寨運動。改革從安徽、四川等地基層開始，政策立足點就是順應(yīng)農(nóng)民需要，拋棄學大寨運動的極左政策，建立家庭承包經(jīng)營制度，進而廢除人民公社體制。
三，順應(yīng)農(nóng)民要求是鄉(xiāng)村治理的根本點，應(yīng)該貫穿農(nóng)村改革發(fā)展全過程，并非因為建議了家庭承包責任制就一次性得到了解決?；仡櫢母?0年，在這方面也走過一些彎路。上世紀九十年代，農(nóng)民流動就業(yè)象包產(chǎn)到戶一樣受到政策打壓，損害了農(nóng)村發(fā)展，導致世紀之交“三農(nóng)”問題爆發(fā)。從2003年到2012年，國務(wù)院連續(xù)發(fā)出關(guān)于解決農(nóng)民工問題的文件，糾正政策制度上對農(nóng)民工的歧視限制，建立了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的政策思路。維護農(nóng)民自由外出流動就業(yè)的權(quán)利和選擇，如同尊重農(nóng)民關(guān)于生產(chǎn)經(jīng)營方式的選擇一樣，也體現(xiàn)了對于農(nóng)民首創(chuàng)精神的尊重。
趙樹凱認為，改革成功突破在政府管理層面的基本經(jīng)驗是，容忍基層干部表達不同的政策意見，容忍基層組織開拓新的政策渠道。在農(nóng)村工作中，高層尊重基層之所以重要，道理非常簡單，因為基層代表國家管理鄉(xiāng)村社會，基層官員最了解農(nóng)民群眾，對現(xiàn)實中問題最為敏感。觀察改革開放之后從中央會議到中央文件，一個基本特點是，給予基層干部以創(chuàng)造的空間發(fā)揮的空間。特別是上世紀80年代連續(xù)的5個1號文件，既體現(xiàn)了重大政策突破的原則性，又體現(xiàn)了基層農(nóng)村工作的靈活性，以及對于基層創(chuàng)造性和自主權(quán)尊重。改革時期，農(nóng)村工作的重要特點，不用戰(zhàn)爭的方式領(lǐng)導農(nóng)民，不用運動的方式實現(xiàn)發(fā)展，應(yīng)該盡量減少對于基層工作的具體干預，相信農(nóng)民是聰明的，也相信基層干部是聰明的。
梳理百年中國鄉(xiāng)村治理歷程，趙樹凱指出，重要經(jīng)驗是：制定政策不是從理論出發(fā)，而是從實際出發(fā)。他以取消農(nóng)業(yè)稅為例。當時，很多學者反對取消農(nóng)業(yè)稅，認為取消農(nóng)業(yè)稅后農(nóng)民就會缺乏國家責任感和義務(wù)感，將帶來治理上混亂。中央沒有被這樣的理論想象所束縛，而是立足社會現(xiàn)實，勇于不斷探索。初期思路并不是徹底取消農(nóng)業(yè)稅，而是按照減輕、規(guī)范、穩(wěn)定的原則“正稅清費”。但試點過程中，發(fā)現(xiàn)新稅制存在明顯問題，主要是稅率仍然比較高，農(nóng)民負擔依然沉重，同時，稅制本身也不科學，如按照常年產(chǎn)量計征而不考慮當年收支實際，農(nóng)戶即便種地賠錢還有照章納稅。此外，雖然總體上農(nóng)民稅費負擔減輕，但是純農(nóng)戶的負擔卻明顯加重，存在負擔不公。在這種情況下，2003年新一屆政府決定全面取消農(nóng)業(yè)稅。取消農(nóng)業(yè)稅解決了系列深層矛盾，帶來了鄉(xiāng)村治理嶄新的歷史局面。
在提問環(huán)節(jié)，現(xiàn)場聽眾就在調(diào)研中遇到的國家與村莊、村民與村籍、土地制度、基層自治等問題與趙樹凱進行了交流。（記者 吳英燕）
(作者系《中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)》學術(shù)委員、國務(wù)院發(fā)展研究中心研究員，中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：澎湃新聞）
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