黃祖輝等:新時代“三治結(jié)合”鄉(xiāng)村治理體系的目標、原則與路徑

鄉(xiāng)村自治是指鄉(xiāng)村民眾對村莊事務(wù)進行自我管理、教育和服務(wù)，實現(xiàn)民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督，它要求作為主體的廣大村民積極參與，公共參與是鄉(xiāng)村自治的關(guān)鍵因素。改革初期，通過對鄉(xiāng)鎮(zhèn)實施行政管理、對農(nóng)村實行村民自治的“鄉(xiāng)政村治”格局，同時兼顧國家強制力的行政性與村民權(quán)利的民主性。改革深化期，為了破解農(nóng)民負擔(dān)過重難題而實行農(nóng)業(yè)稅費改革，消除了農(nóng)民與基層政府的制度性關(guān)聯(lián)，加劇了農(nóng)村空心化與個體化，應(yīng)對之策就是在村民自治的基礎(chǔ)上引入其他主體共同參與治理鄉(xiāng)村事務(wù)，從而使“鄉(xiāng)政村治”優(yōu)化為“鄉(xiāng)村共治”。然而，目前鄉(xiāng)村自治仍然面臨普通村民對村莊事務(wù)參與度不高的困境，村民自治易發(fā)展為權(quán)力集中的少數(shù)能人治理，難以形成“共治”結(jié)構(gòu)。

（二）以法治強保障，鄉(xiāng)村法治的要義是建立約束行動的規(guī)則體系

鄉(xiāng)村法治是指以法律規(guī)則約束主體行動從而穩(wěn)定鄉(xiāng)村社會秩序，本質(zhì)是在鄉(xiāng)村建立統(tǒng)一普適的規(guī)則之治，行動規(guī)則是鄉(xiāng)村法治的關(guān)鍵因素。由于鄉(xiāng)村傳統(tǒng)文化中“無訟”觀念根深蒂固，在同質(zhì)性強、流動性弱的傳統(tǒng)熟人社會，鄉(xiāng)村治理秩序僅靠村莊內(nèi)生權(quán)威便可維持，國家則以“送法下鄉(xiāng)”的方式在其權(quán)力邊緣地帶強化中央權(quán)威；而現(xiàn)階段受鄉(xiāng)村社會結(jié)構(gòu)變遷與基層法治建設(shè)的共同作用，農(nóng)村有了“迎法下鄉(xiāng)”的現(xiàn)實需求。農(nóng)村民眾對法治的態(tài)度由被動抗拒轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃釉＜幢闳绱耍r(nóng)村依然是國家法治建設(shè)較薄弱場域，國家法治往往忽視地方鄉(xiāng)土特色，難以真正融入鄉(xiāng)村社會，呈現(xiàn)“水土不服”的態(tài)勢。

（三）以德治揚正氣，鄉(xiāng)村德治的本源是發(fā)揮鄉(xiāng)村文化價值的教化作用

鄉(xiāng)村德治是指用道德規(guī)范營造正能量的文化氛圍，從文化價值層面為鄉(xiāng)村治理提供有力支撐，文化價值是鄉(xiāng)村德治的關(guān)鍵因素。曾經(jīng)一段時期國家對依托于血緣關(guān)系的鄉(xiāng)村傳統(tǒng)道德進行集體主義的理想化改造，建構(gòu)起農(nóng)村民眾對集體主義價值觀的認同，但近年來農(nóng)村合作經(jīng)濟組織異化、集體經(jīng)濟組織萎縮等情況嚴重，基于合作經(jīng)濟、集體經(jīng)濟所構(gòu)建的合作文化、集體文化逐漸失去了物質(zhì)基礎(chǔ)，引致強調(diào)責(zé)任和自我犧牲的集體主義價值觀向強調(diào)權(quán)利和自我發(fā)展的個人主義價值觀轉(zhuǎn)變。可見，鄉(xiāng)村多元文化結(jié)構(gòu)中公共價值衰變與私利價值繁榮之間的失衡，造成了“公德匱乏”的困境。

三、新時代“三治結(jié)合”鄉(xiāng)村治理體系的目標取向

新時代“三治結(jié)合”鄉(xiāng)村治理體系應(yīng)以“治理有效”為目標取向。村民自治制度是中國特色社會主義農(nóng)村基層民主政治制度，在實踐中偏向于強調(diào)民主的形式建構(gòu)與價值追求，而弱化了鄉(xiāng)村治理的效能目標。根據(jù)新時代我國社會主要矛盾的變化和農(nóng)民群眾的美好生活需要，黨的十九大報告將“治理有效”作為實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的基礎(chǔ)，標志著新時代中國鄉(xiāng)村治理從強調(diào)“管理民主”轉(zhuǎn)向突出“治理有效”；黨的十九屆四中全會公報也提出把中國治理的制度優(yōu)勢更好轉(zhuǎn)化為“治理效能”，這表明探究“三治結(jié)合”不僅要考量三治“合”的內(nèi)在邏輯關(guān)系，更要考量三治“合”的有效性，關(guān)注鄉(xiāng)村不同社會治理模式的治理效能問題。“治理有效”是指鄉(xiāng)村治理的有效性，即鄉(xiāng)村治理效能、績效得到提升，學(xué)界關(guān)于如何評價治理有效的內(nèi)涵多有爭論。徐勇主要關(guān)注村民自治，認為有效的治理最終是要實現(xiàn)村民的根本利益、確保村民積極參與，其核心是村民自治有效；鄧大才從善治視角研究“三治結(jié)合”鄉(xiāng)村治理體系的目標，他認為實現(xiàn)“和諧的秩序”就是善治，其主要體現(xiàn)為良好的秩序和公民的參與；產(chǎn)權(quán)與治權(quán)高度關(guān)聯(lián)，仝志輝認為集體產(chǎn)權(quán)制度改革與治理體系優(yōu)化是健全鄉(xiāng)村治理體系的一體兩面，所以集體經(jīng)濟是實現(xiàn)鄉(xiāng)村善治的樞紐。綜上可知，“治理有效”目標的評價應(yīng)該包含村民參與、社會秩序、集體經(jīng)濟、公共服務(wù)等。

結(jié)合團隊前期研究鄉(xiāng)村治理績效的測量維度，本文認為可以從經(jīng)濟效能、政治效能、服務(wù)效能、社會效能4個層面來系統(tǒng)評價“治理有效”的理論內(nèi)涵，分別考察鄉(xiāng)村治理體系在經(jīng)濟增長與分配、基層民主建設(shè)、公共服務(wù)能力、社會秩序與規(guī)范等方面的目標：（1）鄉(xiāng)村經(jīng)濟增長與分配是鄉(xiāng)村治理體系的經(jīng)濟效能目標，體現(xiàn)為村集體經(jīng)濟增長與分配、村民增收兩方面。村集體經(jīng)濟增長與分配既要發(fā)展更具效率的集體產(chǎn)權(quán)制度安排，又要保證集體資產(chǎn)收益的公平分配；村民增收關(guān)注村民絕對收入水平的提高，近幾年尤其關(guān)注村民相對收入水平與獲得感提升問題。（2）鄉(xiāng)村基層民主建設(shè)是鄉(xiāng)村治理體系的政治效能目標，體現(xiàn)為村協(xié)商民主制度化、村民公共參與規(guī)范化兩方面。村協(xié)商民主制度化關(guān)鍵是要推動地方協(xié)商民主創(chuàng)新機制與國家法律制度相銜接，既保留地方特色，又遵循法規(guī)框架程序；村民公共參與規(guī)范化需建構(gòu)合理的村莊權(quán)力結(jié)構(gòu)，規(guī)范鄉(xiāng)村干部的治理行為，提升普通村民的參與素質(zhì)。（3）鄉(xiāng)村公共服務(wù)能力是鄉(xiāng)村治理體系的服務(wù)效能目標，體現(xiàn)為村集體供給能力、村民互助協(xié)作能力兩方面。村集體供給能力強調(diào)供給公共物品、發(fā)展公益事業(yè)，發(fā)揮其對村莊發(fā)展的支撐作用；村民互助協(xié)作能力主要考察村民資金互助活動的規(guī)范狀況，同時考察村民在農(nóng)忙、建房、紅白喜事等領(lǐng)域的互助協(xié)作行為。（4）鄉(xiāng)村社會秩序與規(guī)范是鄉(xiāng)村治理體系的社會效能目標，體現(xiàn)為基層政府行政嵌入秩序和村莊內(nèi)生秩序兩方面。嵌入秩序強調(diào)政府建構(gòu)的規(guī)范與秩序需扎根地方鄉(xiāng)土特色，確保嵌入村民心理結(jié)構(gòu)，形成村民習(xí)慣性執(zhí)行的行為規(guī)范；村莊內(nèi)生秩序考察村民對現(xiàn)存地方性知識的掌握程度，它是維系地方治理的重要社會基礎(chǔ)，實現(xiàn)對鄉(xiāng)村社會的穩(wěn)定性和保護性功能。

四、新時代“三治結(jié)合”鄉(xiāng)村治理體系的基本原則

正確處理三治之間的關(guān)系，本文基于合作治理理論，認為應(yīng)遵循治理主體多元性、治理方式復(fù)合性與治理價值人民性的基本原則，形成多元治理主體有效參與、三種治理方式互補互限、有效增進民眾利益的總體結(jié)構(gòu)。

（一）治理主體多元性：多元治理主體有效參與

治理主體多元性原則要求鄉(xiāng)村治理體系摒棄政府或社會控制型的二元理念，激活三治多元行使主體的積極性。鄉(xiāng)村自治主要發(fā)揮村民的主體性作用，為了有效調(diào)動社會資源，部分地區(qū)積極創(chuàng)新村民自治的實現(xiàn)形式，對以行政村為主的村民自治單元進行“上移”“下沉”重組，形成農(nóng)村社區(qū)和村民小組自治單元，使治理規(guī)模及層級與地方治理能力相匹配。鄉(xiāng)村法治主要依賴鄉(xiāng)村人民法庭與鄉(xiāng)土法杰為實施主體。前者靈活運用多種審判方式便利村民參與訴訟，有效化解基層矛盾糾紛；后者既知悉鄉(xiāng)土規(guī)范，又了解國家法律。兩者構(gòu)成協(xié)調(diào)國家法理權(quán)威與鄉(xiāng)村禮俗權(quán)威的核心力量。踐行鄉(xiāng)村德治主要靠鄉(xiāng)賢及其聯(lián)合的鄉(xiāng)賢參事會、鄉(xiāng)賢理事會等組織，動員品德高尚、能力突出、影響廣泛的精英參與治理，以協(xié)商與對話方式，整合村集體與村民訴求，發(fā)揮調(diào)控社會治理失靈的作用。

（二）治理方式復(fù)合性：三種治理方式互補互限

治理方式復(fù)合性原則強調(diào)三治相互補充又相互限制，兼用多種治理方式以追求高效治理。本文在“一體兩翼”論的基礎(chǔ)上進一步認為自治、法治、德治是三種不同屬性的治理方式，以自治增活力、以法治強保障、以德治揚正氣。三治既相互補充又相互限制，是“互補互限”的關(guān)系。從相互補充方面來看，鄉(xiāng)村法治可以強制性懲處治理主體的失范行為，但基層普遍存在很難進入法治軌道的矛盾糾紛，無法按照法治程序解決所有社會問題。鄉(xiāng)村德治是以文化價值為工具的柔性治理，雖然能廣泛調(diào)整各種社會關(guān)系，卻沒有限制主體行為的強制性，這就需要法律規(guī)則與道德規(guī)則相互彌補“愛莫能及”的空白。從相互限制方面來看，自治是鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)的核心內(nèi)容，鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的核心就是促進民眾實現(xiàn)自我管理與民主管理，所以對民眾進行賦權(quán)增能是發(fā)展自治的應(yīng)有之義，但這并非意味著民眾權(quán)利的無限擴大，應(yīng)結(jié)合現(xiàn)代法律規(guī)則與鄉(xiāng)土文化價值促進自治，均衡發(fā)揮法治與德治對自治的雙向約束作用，才能共同促進鄉(xiāng)村實現(xiàn)高效治理。

（三）治理價值人民性：有效增進民眾利益

治理價值人民性原則強調(diào)“以人民為中心”的價值立場，堅持與民共建美好生活、與民共治鄉(xiāng)村事務(wù)、與民共享治理成果，增進民眾利益、提升民眾獲得感是最高價值。鄉(xiāng)村自治要求堅持人民的主體地位，尊重人民的首創(chuàng)精神，踐行新時期的群眾路線。將群眾路線貫穿于鄉(xiāng)村治理政策制定、執(zhí)行、評估的全過程，村莊事務(wù)決策要有深厚的民意基礎(chǔ)，并以群眾滿意度為治理考核的根本標準，提升村民自治能力。鄉(xiāng)村法治要求以法律規(guī)則約束主體行為，消除侵害人民利益和美好生活的社會問題。例如一些“村霸”“混混”掌握大量資源，出現(xiàn)村干部小微權(quán)力腐敗、村民惡性鬧貧等現(xiàn)象，這些都損害了群眾利益，擾亂社會穩(wěn)定。為此，國家以法治原則為指引，開展掃黑除惡，提升違法行為被懲處的力度，加強鄉(xiāng)村法治的權(quán)威地位。鄉(xiāng)村德治要求以道德規(guī)范營造良好的社會風(fēng)氣。針對近年農(nóng)村敬老愛老、守望相助、勤儉節(jié)約等道德禮俗滑坡現(xiàn)象，通過熟人社會的輿論力量、精英能人的示范力量、政府表彰的激勵力量，維護社會公平正義，培育村民的公共觀念與集體意識。

五、構(gòu)建新時代“三治結(jié)合”鄉(xiāng)村治理體系的具體路徑

“三治結(jié)合”的微觀困境是如何有效整合三種治理方式所包含的組成部分。這是已有研究忽視的重要問題。優(yōu)化三治各自內(nèi)部結(jié)構(gòu)，是健全鄉(xiāng)村治理體系的運行基礎(chǔ)。為正確處理三治各自內(nèi)部組成部分的關(guān)系，本文基于合作治理理論，構(gòu)建社會、政治、文化三大路徑，具體包括社會契約合作與社會資本培育、制度預(yù)設(shè)與行動建構(gòu)、價值整合與價值認同等路徑，形成多元主體合作共治的自治結(jié)構(gòu)、多元法律良性互動的法治結(jié)構(gòu)、多元文化融合共生的德治結(jié)構(gòu)這三個子結(jié)構(gòu)。

（一）社會契約合作與社會資本培育：多元主體合作共治的社會路徑

社會路徑旨在形成多元主體合作共治的自治結(jié)構(gòu)，即黨建引領(lǐng)、政府主導(dǎo)，以村民為主體、社會組織協(xié)同。其包含自上而下的社會契約合作與自下而上的社會資本培育兩個層面。社會契約合作考察基層黨組織與基層政府等科層組織，基于社會契約進行外在性設(shè)置，強制治理主體參與共治。政府契約治理日益成為重要的權(quán)力運作和管制工具，典型表現(xiàn)為政府內(nèi)部之間、政府與私人供應(yīng)商之間以契約形式提供公共服務(wù)，完善主體權(quán)責(zé)明確、分工協(xié)作的激勵約束機制，以公私合作方式保障公共需求和服務(wù)質(zhì)量。社會資本培育考察村民與社會組織等社會力量，基于社會資本中的信任、互惠關(guān)系，治理主體自發(fā)參與共治。以互動－信任－互惠的社會資本路徑進行關(guān)系治理，滿足民眾歸屬感和利益需求，生成持續(xù)的互動系統(tǒng)、積極的信任態(tài)度與普遍的互惠規(guī)范，為維系民眾對鄉(xiāng)村的情感提供內(nèi)生動力。要關(guān)注社會契約與社會資本的互嵌關(guān)系：社會契約合作應(yīng)重視鄉(xiāng)土關(guān)系規(guī)則的作用，增強共治的靈活性與適應(yīng)性；社會資本培育應(yīng)強化契約精神與合作利益觀，維持共治的穩(wěn)定性。激勵多元主體共同參與，實現(xiàn)政府與社會之間的權(quán)力共享。

為合理搭建黨建引領(lǐng)下的鄉(xiāng)村共治平臺，四川戰(zhàn)旗村在堅持黨建引領(lǐng)的前提下，與社會組織一起開展協(xié)同治理。一方面，戰(zhàn)旗村與社會組織“成都同行社會服務(wù)中心”簽約，該組織對本地村民定期進行專業(yè)性培訓(xùn)，開展“促國學(xué)經(jīng)典”興趣工坊和“健康工程”養(yǎng)生課堂等高品質(zhì)服務(wù)活動。另一方面，戰(zhàn)旗村培育孵化土地股份合作社等多個本土社會組織，給予自組織充分的發(fā)揮空間，為增進民眾切身利益提供更優(yōu)質(zhì)的公益性服務(wù)，這大大激發(fā)了民眾的參與熱情。同時，挖掘村民骨干，發(fā)揮村民參與鄉(xiāng)村治理的主體作用，動員多元主體參與鄉(xiāng)村自治。

（二）制度預(yù)設(shè)與行動建構(gòu)：多元法律良性互動的政治路徑

政治路徑旨在形成多元法律良性互動的法治結(jié)構(gòu)，即國家法律主導(dǎo)，村規(guī)民約、民族法律法規(guī)、行規(guī)商例輔助。其包含自上而下的制度預(yù)設(shè)與自下而上的行動建構(gòu)兩個層面：制度預(yù)設(shè)考察以國家法來代表國家意志與權(quán)力，基于對過去經(jīng)驗的總結(jié)和對未來發(fā)展的預(yù)測，提升價值理性與公平性，完善民主、科學(xué)程序，進行完備詳盡的制度預(yù)設(shè)，建立統(tǒng)一穩(wěn)定的正式制度，堅持國家法的主導(dǎo)地位以保證鄉(xiāng)村法治的執(zhí)行效率。行動建構(gòu)考察以村規(guī)民約、少數(shù)民族習(xí)慣法、行業(yè)規(guī)定與商事慣例等民間法來代表鄉(xiāng)土法治資源，在村莊實踐的具體行動中建構(gòu)非正式制度，高度契合傳統(tǒng)社會秩序，迎合村民“厭訟”心理，其主要通過調(diào)解手段止息紛爭，利用拓展作用范圍廣、運作成本低等優(yōu)勢，發(fā)揮對國家法的輔助功能以提高其適應(yīng)性。促進制度預(yù)設(shè)的國家法與行動建構(gòu)的民間法之間形成良性互動關(guān)系，國家法在對民間法進行現(xiàn)代法治精神規(guī)制的同時，民間法中一些有益元素也在向國家法逐步滲透。國家法與民間法有效結(jié)合、共同調(diào)適，重構(gòu)符合鄉(xiāng)土社會需求的行動規(guī)則。

為全面推進法治鄉(xiāng)村建設(shè)，提高鄉(xiāng)村治理法治化水平，廣東省惠州市設(shè)置了“一村一法律顧問”制度，為各行政村配置一位法律顧問免費提供法律援助。一方面，在地方立法和行政規(guī)范性文件制定中，法律顧問及時收集反饋民眾意見，從而提高法律預(yù)設(shè)的民主性與科學(xué)性。另一方面，以民眾的法律需求為導(dǎo)向，圍繞民眾關(guān)心的現(xiàn)實問題，提供法律援助與服務(wù)，定期宣傳法律知識，以有效維護農(nóng)村的和諧穩(wěn)定，促進公共法律服務(wù)均等化。又如，北京順義區(qū)以“村規(guī)民約”推進鄉(xiāng)村法治，順義區(qū)下轄各鎮(zhèn)人文地理、經(jīng)濟條件、建設(shè)水平都不盡相同，村規(guī)民約也因村制宜、各有側(cè)重。經(jīng)濟比較發(fā)達、外來人口多的村莊，規(guī)約側(cè)重對出租房屋、流動人口的管理；而經(jīng)濟相對薄弱的村莊，規(guī)約的重點是村務(wù)管理、環(huán)境整治、家風(fēng)民俗等內(nèi)容，輔以經(jīng)濟獎勵和精神鼓勵。可見，符合村情民意實際而建構(gòu)的村規(guī)民約，推動新時代的京郊鄉(xiāng)村找到了傳統(tǒng)熟人社會的“善治之道”。

（三）價值整合與價值認同：多元文化融合共生的文化路徑

文化路徑旨在形成多元文化融合共生的德治結(jié)構(gòu)，即核心價值觀引領(lǐng)，農(nóng)耕文化、家教文化、鄉(xiāng)賢文化共榮。其包含自上而下的價值整合與自下而上的價值認同兩個層面：價值整合考察社會主義核心價值觀涵養(yǎng)民眾公共價值，整合鄉(xiāng)村多元文化，為德治營造良好的整體大環(huán)境。社會主義核心價值觀提供根本一致的價值認同對象、評價標準與追求目標，與其他價值觀在互動、磨合中實現(xiàn)最大包容與有機整合，堅持其價值引領(lǐng)地位以保證鄉(xiāng)村文化公共性。價值認同考察農(nóng)耕文化、家教文化、鄉(xiāng)賢文化等鄉(xiāng)土文化，從“鄉(xiāng)風(fēng)－家風(fēng)－民風(fēng)”格局全面建設(shè)公共道德，增強鄉(xiāng)村文化認同與自信，為德治培育良好的特定小環(huán)境。進一步發(fā)揚農(nóng)耕文化的“天人合一”生態(tài)觀、家教文化的“禮義廉恥”倫理觀、鄉(xiāng)賢文化的“為國為民”公益觀，在引導(dǎo)民眾向上向善中彰顯魅力、增強認同感，抵制私利觀念的流變與侵蝕。推進價值整合與價值認同的互塑關(guān)系：社會主義核心價值觀從國家—社會—公民3個層面表達了公共生活的現(xiàn)實需求，對鄉(xiāng)土文化進行公共價值熏陶；鄉(xiāng)土文化從村莊—家庭—個人3個層面表達了私人生活的理性選擇，推動核心價值觀落地。價值整合與價值認同有效融合了現(xiàn)代文化與鄉(xiāng)土文化，重建新型的鄉(xiāng)村文化價值體系。

為轉(zhuǎn)變農(nóng)村地區(qū)天價彩禮、人情攀比、婚喪事大操大辦等不良風(fēng)氣，河北省肥鄉(xiāng)區(qū)、山東省沂水縣深入貫徹社會主義核心價值觀，將移風(fēng)易俗作為營造文明鄉(xiāng)風(fēng)、實現(xiàn)鄉(xiāng)村德治的重要突破口。大力倡導(dǎo)婚事新辦、喪事簡辦：（1）搭建免費婚介平臺，吸納農(nóng)村愛心女性從事免費婚介志愿服務(wù)，發(fā)揚互幫互助的傳統(tǒng)文化，降低了婚戀消費成本；（2）實施“殯葬全免費”的殯葬改革，由當?shù)刎斦块T承擔(dān)建設(shè)公益性墓地，這項普惠的民生工程大大節(jié)省了喪葬費用；（3）提倡“孝悌”良好家風(fēng)，引導(dǎo)群眾在老人生前盡孝、逝后禮辦喪事，形成“厚養(yǎng)禮葬”的新風(fēng)氣。在社會主義核心價值觀引領(lǐng)下，融合鄉(xiāng)土文化共同推動形成良好的社會道德風(fēng)尚。

六、討論與展望