黃祖輝等:新時代“三治結合”鄉村治理體系的目標、原則與路徑

鄉村自治是指鄉村民眾對村莊事務進行自我管理、教育和服務，實現民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督，它要求作為主體的廣大村民積極參與，公共參與是鄉村自治的關鍵因素。改革初期，通過對鄉鎮實施行政管理、對農村實行村民自治的“鄉政村治”格局，同時兼顧國家強制力的行政性與村民權利的民主性。改革深化期，為了破解農民負擔過重難題而實行農業稅費改革，消除了農民與基層政府的制度性關聯，加劇了農村空心化與個體化，應對之策就是在村民自治的基礎上引入其他主體共同參與治理鄉村事務，從而使“鄉政村治”優化為“鄉村共治”。然而，目前鄉村自治仍然面臨普通村民對村莊事務參與度不高的困境，村民自治易發展為權力集中的少數能人治理，難以形成“共治”結構。

（二）以法治強保障，鄉村法治的要義是建立約束行動的規則體系

鄉村法治是指以法律規則約束主體行動從而穩定鄉村社會秩序，本質是在鄉村建立統一普適的規則之治，行動規則是鄉村法治的關鍵因素。由于鄉村傳統文化中“無訟”觀念根深蒂固，在同質性強、流動性弱的傳統熟人社會，鄉村治理秩序僅靠村莊內生權威便可維持，國家則以“送法下鄉”的方式在其權力邊緣地帶強化中央權威；而現階段受鄉村社會結構變遷與基層法治建設的共同作用，農村有了“迎法下鄉”的現實需求。農村民眾對法治的態度由被動抗拒轉變為主動援引。即便如此，農村依然是國家法治建設較薄弱場域，國家法治往往忽視地方鄉土特色，難以真正融入鄉村社會，呈現“水土不服”的態勢。

（三）以德治揚正氣，鄉村德治的本源是發揮鄉村文化價值的教化作用

鄉村德治是指用道德規范營造正能量的文化氛圍，從文化價值層面為鄉村治理提供有力支撐，文化價值是鄉村德治的關鍵因素。曾經一段時期國家對依托于血緣關系的鄉村傳統道德進行集體主義的理想化改造，建構起農村民眾對集體主義價值觀的認同，但近年來農村合作經濟組織異化、集體經濟組織萎縮等情況嚴重，基于合作經濟、集體經濟所構建的合作文化、集體文化逐漸失去了物質基礎，引致強調責任和自我犧牲的集體主義價值觀向強調權利和自我發展的個人主義價值觀轉變?？梢?，鄉村多元文化結構中公共價值衰變與私利價值繁榮之間的失衡，造成了“公德匱乏”的困境。

三、新時代“三治結合”鄉村治理體系的目標取向

新時代“三治結合”鄉村治理體系應以“治理有效”為目標取向。村民自治制度是中國特色社會主義農村基層民主政治制度，在實踐中偏向于強調民主的形式建構與價值追求，而弱化了鄉村治理的效能目標。根據新時代我國社會主要矛盾的變化和農民群眾的美好生活需要，黨的十九大報告將“治理有效”作為實現鄉村振興的基礎，標志著新時代中國鄉村治理從強調“管理民主”轉向突出“治理有效”；黨的十九屆四中全會公報也提出把中國治理的制度優勢更好轉化為“治理效能”，這表明探究“三治結合”不僅要考量三治“合”的內在邏輯關系，更要考量三治“合”的有效性，關注鄉村不同社會治理模式的治理效能問題?！爸卫碛行А笔侵膏l村治理的有效性，即鄉村治理效能、績效得到提升，學界關于如何評價治理有效的內涵多有爭論。徐勇主要關注村民自治，認為有效的治理最終是要實現村民的根本利益、確保村民積極參與，其核心是村民自治有效；鄧大才從善治視角研究“三治結合”鄉村治理體系的目標，他認為實現“和諧的秩序”就是善治，其主要體現為良好的秩序和公民的參與；產權與治權高度關聯，仝志輝認為集體產權制度改革與治理體系優化是健全鄉村治理體系的一體兩面，所以集體經濟是實現鄉村善治的樞紐。綜上可知，“治理有效”目標的評價應該包含村民參與、社會秩序、集體經濟、公共服務等。

結合團隊前期研究鄉村治理績效的測量維度，本文認為可以從經濟效能、政治效能、服務效能、社會效能4個層面來系統評價“治理有效”的理論內涵，分別考察鄉村治理體系在經濟增長與分配、基層民主建設、公共服務能力、社會秩序與規范等方面的目標：（1）鄉村經濟增長與分配是鄉村治理體系的經濟效能目標，體現為村集體經濟增長與分配、村民增收兩方面。村集體經濟增長與分配既要發展更具效率的集體產權制度安排，又要保證集體資產收益的公平分配；村民增收關注村民絕對收入水平的提高，近幾年尤其關注村民相對收入水平與獲得感提升問題。（2）鄉村基層民主建設是鄉村治理體系的政治效能目標，體現為村協商民主制度化、村民公共參與規范化兩方面。村協商民主制度化關鍵是要推動地方協商民主創新機制與國家法律制度相銜接，既保留地方特色，又遵循法規框架程序；村民公共參與規范化需建構合理的村莊權力結構，規范鄉村干部的治理行為，提升普通村民的參與素質。（3）鄉村公共服務能力是鄉村治理體系的服務效能目標，體現為村集體供給能力、村民互助協作能力兩方面。村集體供給能力強調供給公共物品、發展公益事業，發揮其對村莊發展的支撐作用；村民互助協作能力主要考察村民資金互助活動的規范狀況，同時考察村民在農忙、建房、紅白喜事等領域的互助協作行為。（4）鄉村社會秩序與規范是鄉村治理體系的社會效能目標，體現為基層政府行政嵌入秩序和村莊內生秩序兩方面。嵌入秩序強調政府建構的規范與秩序需扎根地方鄉土特色，確保嵌入村民心理結構，形成村民習慣性執行的行為規范；村莊內生秩序考察村民對現存地方性知識的掌握程度，它是維系地方治理的重要社會基礎，實現對鄉村社會的穩定性和保護性功能。

四、新時代“三治結合”鄉村治理體系的基本原則

正確處理三治之間的關系，本文基于合作治理理論，認為應遵循治理主體多元性、治理方式復合性與治理價值人民性的基本原則，形成多元治理主體有效參與、三種治理方式互補互限、有效增進民眾利益的總體結構。

（一）治理主體多元性：多元治理主體有效參與

治理主體多元性原則要求鄉村治理體系摒棄政府或社會控制型的二元理念，激活三治多元行使主體的積極性。鄉村自治主要發揮村民的主體性作用，為了有效調動社會資源，部分地區積極創新村民自治的實現形式，對以行政村為主的村民自治單元進行“上移”“下沉”重組，形成農村社區和村民小組自治單元，使治理規模及層級與地方治理能力相匹配。鄉村法治主要依賴鄉村人民法庭與鄉土法杰為實施主體。前者靈活運用多種審判方式便利村民參與訴訟，有效化解基層矛盾糾紛；后者既知悉鄉土規范，又了解國家法律。兩者構成協調國家法理權威與鄉村禮俗權威的核心力量。踐行鄉村德治主要靠鄉賢及其聯合的鄉賢參事會、鄉賢理事會等組織，動員品德高尚、能力突出、影響廣泛的精英參與治理，以協商與對話方式，整合村集體與村民訴求，發揮調控社會治理失靈的作用。

（二）治理方式復合性：三種治理方式互補互限

治理方式復合性原則強調三治相互補充又相互限制，兼用多種治理方式以追求高效治理。本文在“一體兩翼”論的基礎上進一步認為自治、法治、德治是三種不同屬性的治理方式，以自治增活力、以法治強保障、以德治揚正氣。三治既相互補充又相互限制，是“互補互限”的關系。從相互補充方面來看，鄉村法治可以強制性懲處治理主體的失范行為，但基層普遍存在很難進入法治軌道的矛盾糾紛，無法按照法治程序解決所有社會問題。鄉村德治是以文化價值為工具的柔性治理，雖然能廣泛調整各種社會關系，卻沒有限制主體行為的強制性，這就需要法律規則與道德規則相互彌補“愛莫能及”的空白。從相互限制方面來看，自治是鄉村治理體系建設的核心內容，鄉村治理現代化的核心就是促進民眾實現自我管理與民主管理，所以對民眾進行賦權增能是發展自治的應有之義，但這并非意味著民眾權利的無限擴大，應結合現代法律規則與鄉土文化價值促進自治，均衡發揮法治與德治對自治的雙向約束作用，才能共同促進鄉村實現高效治理。

（三）治理價值人民性：有效增進民眾利益

治理價值人民性原則強調“以人民為中心”的價值立場，堅持與民共建美好生活、與民共治鄉村事務、與民共享治理成果，增進民眾利益、提升民眾獲得感是最高價值。鄉村自治要求堅持人民的主體地位，尊重人民的首創精神，踐行新時期的群眾路線。將群眾路線貫穿于鄉村治理政策制定、執行、評估的全過程，村莊事務決策要有深厚的民意基礎，并以群眾滿意度為治理考核的根本標準，提升村民自治能力。鄉村法治要求以法律規則約束主體行為，消除侵害人民利益和美好生活的社會問題。例如一些“村霸”“混混”掌握大量資源，出現村干部小微權力腐敗、村民惡性鬧貧等現象，這些都損害了群眾利益，擾亂社會穩定。為此，國家以法治原則為指引，開展掃黑除惡，提升違法行為被懲處的力度，加強鄉村法治的權威地位。鄉村德治要求以道德規范營造良好的社會風氣。針對近年農村敬老愛老、守望相助、勤儉節約等道德禮俗滑坡現象，通過熟人社會的輿論力量、精英能人的示范力量、政府表彰的激勵力量，維護社會公平正義，培育村民的公共觀念與集體意識。

五、構建新時代“三治結合”鄉村治理體系的具體路徑

“三治結合”的微觀困境是如何有效整合三種治理方式所包含的組成部分。這是已有研究忽視的重要問題。優化三治各自內部結構，是健全鄉村治理體系的運行基礎。為正確處理三治各自內部組成部分的關系，本文基于合作治理理論，構建社會、政治、文化三大路徑，具體包括社會契約合作與社會資本培育、制度預設與行動建構、價值整合與價值認同等路徑，形成多元主體合作共治的自治結構、多元法律良性互動的法治結構、多元文化融合共生的德治結構這三個子結構。

（一）社會契約合作與社會資本培育：多元主體合作共治的社會路徑

社會路徑旨在形成多元主體合作共治的自治結構，即黨建引領、政府主導，以村民為主體、社會組織協同。其包含自上而下的社會契約合作與自下而上的社會資本培育兩個層面。社會契約合作考察基層黨組織與基層政府等科層組織，基于社會契約進行外在性設置，強制治理主體參與共治。政府契約治理日益成為重要的權力運作和管制工具，典型表現為政府內部之間、政府與私人供應商之間以契約形式提供公共服務，完善主體權責明確、分工協作的激勵約束機制，以公私合作方式保障公共需求和服務質量。社會資本培育考察村民與社會組織等社會力量，基于社會資本中的信任、互惠關系，治理主體自發參與共治。以互動－信任－互惠的社會資本路徑進行關系治理，滿足民眾歸屬感和利益需求，生成持續的互動系統、積極的信任態度與普遍的互惠規范，為維系民眾對鄉村的情感提供內生動力。要關注社會契約與社會資本的互嵌關系：社會契約合作應重視鄉土關系規則的作用，增強共治的靈活性與適應性；社會資本培育應強化契約精神與合作利益觀，維持共治的穩定性。激勵多元主體共同參與，實現政府與社會之間的權力共享。

為合理搭建黨建引領下的鄉村共治平臺，四川戰旗村在堅持黨建引領的前提下，與社會組織一起開展協同治理。一方面，戰旗村與社會組織“成都同行社會服務中心”簽約，該組織對本地村民定期進行專業性培訓，開展“促國學經典”興趣工坊和“健康工程”養生課堂等高品質服務活動。另一方面，戰旗村培育孵化土地股份合作社等多個本土社會組織，給予自組織充分的發揮空間，為增進民眾切身利益提供更優質的公益性服務，這大大激發了民眾的參與熱情。同時，挖掘村民骨干，發揮村民參與鄉村治理的主體作用，動員多元主體參與鄉村自治。

（二）制度預設與行動建構：多元法律良性互動的政治路徑

政治路徑旨在形成多元法律良性互動的法治結構，即國家法律主導，村規民約、民族法律法規、行規商例輔助。其包含自上而下的制度預設與自下而上的行動建構兩個層面：制度預設考察以國家法來代表國家意志與權力，基于對過去經驗的總結和對未來發展的預測，提升價值理性與公平性，完善民主、科學程序，進行完備詳盡的制度預設，建立統一穩定的正式制度，堅持國家法的主導地位以保證鄉村法治的執行效率。行動建構考察以村規民約、少數民族習慣法、行業規定與商事慣例等民間法來代表鄉土法治資源，在村莊實踐的具體行動中建構非正式制度，高度契合傳統社會秩序，迎合村民“厭訟”心理，其主要通過調解手段止息紛爭，利用拓展作用范圍廣、運作成本低等優勢，發揮對國家法的輔助功能以提高其適應性。促進制度預設的國家法與行動建構的民間法之間形成良性互動關系，國家法在對民間法進行現代法治精神規制的同時，民間法中一些有益元素也在向國家法逐步滲透。國家法與民間法有效結合、共同調適，重構符合鄉土社會需求的行動規則。

為全面推進法治鄉村建設，提高鄉村治理法治化水平，廣東省惠州市設置了“一村一法律顧問”制度，為各行政村配置一位法律顧問免費提供法律援助。一方面，在地方立法和行政規范性文件制定中，法律顧問及時收集反饋民眾意見，從而提高法律預設的民主性與科學性。另一方面，以民眾的法律需求為導向，圍繞民眾關心的現實問題，提供法律援助與服務，定期宣傳法律知識，以有效維護農村的和諧穩定，促進公共法律服務均等化。又如，北京順義區以“村規民約”推進鄉村法治，順義區下轄各鎮人文地理、經濟條件、建設水平都不盡相同，村規民約也因村制宜、各有側重。經濟比較發達、外來人口多的村莊，規約側重對出租房屋、流動人口的管理；而經濟相對薄弱的村莊，規約的重點是村務管理、環境整治、家風民俗等內容，輔以經濟獎勵和精神鼓勵。可見，符合村情民意實際而建構的村規民約，推動新時代的京郊鄉村找到了傳統熟人社會的“善治之道”。

（三）價值整合與價值認同：多元文化融合共生的文化路徑

文化路徑旨在形成多元文化融合共生的德治結構，即核心價值觀引領，農耕文化、家教文化、鄉賢文化共榮。其包含自上而下的價值整合與自下而上的價值認同兩個層面：價值整合考察社會主義核心價值觀涵養民眾公共價值，整合鄉村多元文化，為德治營造良好的整體大環境。社會主義核心價值觀提供根本一致的價值認同對象、評價標準與追求目標，與其他價值觀在互動、磨合中實現最大包容與有機整合，堅持其價值引領地位以保證鄉村文化公共性。價值認同考察農耕文化、家教文化、鄉賢文化等鄉土文化，從“鄉風－家風－民風”格局全面建設公共道德，增強鄉村文化認同與自信，為德治培育良好的特定小環境。進一步發揚農耕文化的“天人合一”生態觀、家教文化的“禮義廉恥”倫理觀、鄉賢文化的“為國為民”公益觀，在引導民眾向上向善中彰顯魅力、增強認同感，抵制私利觀念的流變與侵蝕。推進價值整合與價值認同的互塑關系：社會主義核心價值觀從國家—社會—公民3個層面表達了公共生活的現實需求，對鄉土文化進行公共價值熏陶；鄉土文化從村莊—家庭—個人3個層面表達了私人生活的理性選擇，推動核心價值觀落地。價值整合與價值認同有效融合了現代文化與鄉土文化，重建新型的鄉村文化價值體系。

為轉變農村地區天價彩禮、人情攀比、婚喪事大操大辦等不良風氣，河北省肥鄉區、山東省沂水縣深入貫徹社會主義核心價值觀，將移風易俗作為營造文明鄉風、實現鄉村德治的重要突破口。大力倡導婚事新辦、喪事簡辦：（1）搭建免費婚介平臺，吸納農村愛心女性從事免費婚介志愿服務，發揚互幫互助的傳統文化，降低了婚戀消費成本；（2）實施“殯葬全免費”的殯葬改革，由當地財政部門承擔建設公益性墓地，這項普惠的民生工程大大節省了喪葬費用；（3）提倡“孝悌”良好家風，引導群眾在老人生前盡孝、逝后禮辦喪事，形成“厚養禮葬”的新風氣。在社會主義核心價值觀引領下，融合鄉土文化共同推動形成良好的社會道德風尚。

六、討論與展望