——基于X縣流域治理的案例研究
摘要：政策執(zhí)行是國家治理中縱向、橫向政府間關(guān)系的交匯點，受到參與其間的多元主體和卷入其中的各種資源的制約，如何在政策執(zhí)行中有效動員與整合各種治理資源是一大難題。從中國地方政策執(zhí)行實踐來看，部門執(zhí)行職責分工與整體協(xié)同行動之間存在明顯張力，短期興奮劑效應(yīng)與常態(tài)治理模式存在明顯罅隙，依賴行政權(quán)威的政策動員與競爭性制度邏輯不相適應(yīng)。通過追蹤X縣流域治理行動，利用扎根理論構(gòu)建“制度—行動者—機制—結(jié)果”的合作治理框架，可以揭示競爭性制度情景中，不同行動主體策略性互動產(chǎn)生政策動員的誘因，也可提出超越政策動員的整體性合作治理的要求。
關(guān)鍵詞：政策動員；制度情景；機制配置；合作治理
一、研究背景及問題提出 流域治理是棘手的公共治理難題。在科層制的專業(yè)化分工下，河流治理的職責分散在多個職能部門，常常導(dǎo)致“九龍治水下無人治水”的局面。此外，依賴于科層權(quán)威的動員式治水模式雖在一定程度上取得了短期治理的成功，卻忽視了常態(tài)化合作治理的能力建設(shè)，甚至被質(zhì)疑為一種“興奮劑效應(yīng)”。短期政策動員與常態(tài)合作治理看似成了一組不相兼容的悖論。 在復(fù)雜環(huán)境下，人類唯有以合作治理的方式去贏得人的共生共在。在實踐治理場域中，我們發(fā)現(xiàn)，中國的流域治理常肇始于動員式政策執(zhí)行，但并未影響到常態(tài)化合作治理，甚至涌現(xiàn)了許多成功的案例。在合作治理中，人與組織都以行動者面目出現(xiàn)，為了適應(yīng)社會高度復(fù)雜性和高度不確定性條件下的社會治理要求，社會治理系統(tǒng)及其結(jié)構(gòu)的功能必須讓位于行動者的自覺性、主動性和積極性。那么，從政策動員到合作治理的演化過程中，是否存在這種行動者的積極性，其背后的深層邏輯是什么？行動者是如何突破動員式政策執(zhí)行的困局，生成了超越政策動員的常態(tài)化“合作治理”模式呢？這些問題需要綜合考慮制度環(huán)境的復(fù)雜性、行動者的動機以及行動者辨識與適應(yīng)制度環(huán)境的能力。正源于此，本文從X縣流域整治行動入手，對當?shù)亓饔蛑卫硇袆舆M行追蹤，利用扎根理論，構(gòu)建了“合作治理”分析框架，并嘗試回答以下具體問題：在基層流域治理情景中，影響地方政府開展動員式政策執(zhí)行的誘因是什么？合作治理的根本動因又是什么？二者存在何種邏輯關(guān)系？進而，我們應(yīng)當如何超越政策動員，形成常態(tài)化的合作治理模式。 二、文獻回顧 政策執(zhí)行與治理互嵌，形成了不同的政策執(zhí)行機制，主要有科層權(quán)威機制、市場機制、自主治理機制以及合作治理機制。自主治理是個體間在不依賴外部的強制性制度而自主實現(xiàn)有效的治理。合作治理則強調(diào)政府、市場和社會間的協(xié)調(diào)與合作。在地方吸納和壓力驅(qū)動作用下，政策行動呈現(xiàn)出不同特點，如政策試點、政策試驗、運動式政策執(zhí)行或政策動員等。而政策動員常以其高效的組織力和行動力被廣泛理解為是突破了官僚組織結(jié)構(gòu)，超越常規(guī)、非制度化的治理方式。 既有研究為本文提供了有益的理論思考，同時也留下了一些解釋難題。首先，后工業(yè)化社會中，政府應(yīng)當超越回應(yīng)性的行動模式，自覺地建構(gòu)能夠更加積極、主動地回應(yīng)社會要求的行動模式。而既有研究或從壓力型政府與行政控制的角度分析政策目標異化或執(zhí)行偏差的原因，或從政策動員的角度，探究非正式制度對政策執(zhí)行的影響，或致力于尋找多中心合作治理、行為體自主治理的第三條路徑。但在推進國家治理現(xiàn)代化建設(shè)過程中，中國政府是積極的責任型政府形象，不是壓力型政府和自主治理可以做出單一解釋的。其次，既有研究將政策執(zhí)行解釋為政策期望與結(jié)果間的行動過程，將動員式政策執(zhí)行看作是非正式制度下的行動，并提出強調(diào)控制的“動員”與強調(diào)參與和合作的“治理”是此消彼長的組織行動。實際上，兩者有一個根本邏輯是互通的，即資源的整合。政策動員是在整合實現(xiàn)社會集體目標所需的資源，而治理則是創(chuàng)造條件以實現(xiàn)有秩序的集體行動，這里可能涉及從政策動員到合作治理的路徑轉(zhuǎn)化問題，而背后的轉(zhuǎn)化邏輯卻沒有得到考察。到底何為地方政府優(yōu)先選擇“動員式政策執(zhí)行”的根本誘因？動員式政策執(zhí)行轉(zhuǎn)化為常態(tài)化“合作治理”的根本邏輯又是什么？這些問題需結(jié)合復(fù)雜的制度情景與政府積極的行為選擇進行系統(tǒng)性回應(yīng)。 三、理論框架與案例介紹 （一）理論框架 在政策執(zhí)行與治理互嵌的關(guān)系中，政策執(zhí)行涉及一定區(qū)域內(nèi)地方各級政府和部門之間的職責分工與資源整合，需要有健全的官僚組織系統(tǒng)，高超的社會動員能力，并以合法的權(quán)威制度為取向，構(gòu)建管理和分配稀缺資源的合作治理能力。奧斯特羅姆認為，綜合使用政府、市場以及社區(qū)自主治理等多種類型的制度安排，將有利于增強信息、改變激勵、加強監(jiān)督和規(guī)則的服從。因此，政策執(zhí)行中的行為選擇需放在多重治理情景中，充分考慮多重制度安排對行為主體的行為選擇優(yōu)先級、行動張力以及對治理績效帶來的影響。
本文利用扎根理論對深度訪談資料進行了編碼，經(jīng)過開放性編碼、主軸編碼、選擇性編碼三級編碼過程，重新歸納訪談資料并命名，形成相應(yīng)的概念類屬，提取出“制度邏輯”、“部門協(xié)同”、“企業(yè)吸納”、“民眾引導(dǎo)”、“合力治理”等主范疇，如表1所示。通過選擇性編碼對主范疇進行抽象提煉，歸納出研究的核心范疇，即“競爭性制度邏輯”，“整體性機制配置”，“長效性合作治理”，如表2所示。通過核心范疇概念間的邏輯關(guān)系，建構(gòu)起合作治理理論分析框架，如圖1 所示。最后，對剩余訪談資料進行飽和度檢驗后，未發(fā)現(xiàn)新的概念類屬和關(guān)系，說明理論模型處于飽和狀態(tài)。
在本文，“合作治理”是政策動員具體化、制度化、精細化的結(jié)果表達，指在多重互嵌的治理情景中產(chǎn)生了競爭性的制度安排，成為地方政府選擇動員式政策執(zhí)行的制度誘因，多重互嵌的制度環(huán)境又對合作治理提出了整體性要求。地方政府在黨委驅(qū)動作用下，通過整體性機制配置和柔性的合作治理舉措，回應(yīng)了多重制度情景中對合作治理的需求，以部門協(xié)同、企業(yè)吸納和民眾引導(dǎo)機制，消解了動員式政策執(zhí)行中的行政壓力和科層依賴，形成了政府引導(dǎo)下的縱向部門聯(lián)動和橫向社會參與治理結(jié)構(gòu)，超越了傳統(tǒng)的“政策動員”模式。
合作治理框架具有如下特點：
（1）科層、市場與社區(qū)構(gòu)成了重疊的治理場景。一方面，以其競爭性的制度邏輯影響著不同主體行為選擇的優(yōu)先級，成為政府選擇動員式政策執(zhí)行的制度誘因。另一方面，多重互嵌的制度安排提出了治理的整體性和協(xié)同性要求，構(gòu)成合作治理的基本動因。
（2）地方政府不再是單純的壓力型政府形象，而是積極的合作治理引導(dǎo)者和柔性化治理推動者。在基層黨委發(fā)揮驅(qū)動作用下，政府、企業(yè)、民眾成為合作網(wǎng)絡(luò)的關(guān)鍵行動者，政策動員是合作治理的階段性行為選擇，培養(yǎng)了合作慣性，也推動了地方政府治理方式的變革。
（3）政策動員向“合作治理”的演化路徑中，政府從“權(quán)威性主導(dǎo)”作用轉(zhuǎn)變?yōu)椤叭嵝砸龑?dǎo)”作用，以制度化的方式進行整體性機制配置，形成了常態(tài)化的部門協(xié)同機制、企業(yè)吸納機制和公民引導(dǎo)機制，調(diào)和了不同行為主體策略性互動產(chǎn)生的矛盾，消減了政策動員中的行政壓力和科層依賴性。同時，通過柔性治理措施與競爭性制度的深度融合，打造了更為精細化的柔性治理工具，搭建了合作治理的知識、信息與資源共享渠道。
（二）案例選擇
本文選取X縣XD溪的流域治理作為案例分析單元，該圖1理論框架對X縣流域環(huán)境整治做進一步闡釋。X縣XD溪的治理通過“百日攻堅行動”實現(xiàn)了良好的短期治理效果，也實現(xiàn)了常態(tài)化治理轉(zhuǎn)型，建立了河長制、轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)制等配置制度，促進了多元治理主體參與，且成為全國流域治理的典范，是研究流域合作治理的典型案例。筆者分別于2017年8月、2018年7月、2019年3月對X縣、XD鎮(zhèn)的相關(guān)政府官員、地方村民、企業(yè)人員、河長、養(yǎng)殖戶等21名治理主體進行了深度訪談，追蹤了百日攻堅治理行動前后當?shù)氐乃饔蛑卫淼淖兓@取了當?shù)亓饔蛑卫淼囊皇仲Y料，結(jié)合現(xiàn)場的參觀、對被訪人員的觀察以及政府相關(guān)工作文件，形成了證據(jù)三角，案例分析具有可信度和效度。
四、超越“政策動員”的合作治理：制度互嵌與機制配置
（一）制度互嵌：競爭性制度邏輯與整體性治理要求
治理情景通過制度邏輯影響組織行動，組織對多元治理情景的選擇性回應(yīng)會導(dǎo)致組織行為多樣化。首先，多重治理情景中的制度安排是發(fā)散的、競爭的，導(dǎo)致了政策執(zhí)行中跨部門協(xié)同的矛盾與沖突頻發(fā)，需要高超的行政組織與動員能力整合治理資源，實現(xiàn)政策目標。其次，多重制度邏輯嵌入到治理中，需要多元主體共同參與，并做出整體性回應(yīng)。按照不同行為主體的行動邏輯，制度情景大致分為科層、市場以及社區(qū)制度。科層制度遵循自上而下的政策執(zhí)行邏輯，層級分明，規(guī)則性強，職能部門分工明確。市場制度遵循理性選擇邏輯，表現(xiàn)為明顯的委托—代理關(guān)系、合同關(guān)系。基層社區(qū)治理表現(xiàn)為行動者在無外部壓力作用下的民主協(xié)商、自我管理、自我調(diào)節(jié)過程。
1.科層制度結(jié)構(gòu)的整體性要求與部門的選擇性執(zhí)行的張力。
科層情景通過自上而下的層級責任傳導(dǎo)，其合作行動在“自上而下”的體制規(guī)則和權(quán)威壓力中達成。如中央政府高度重視污染防治，以最嚴格的制度倒逼水污染治理。案例中，G省最初以致電溝通方式請求F省相關(guān)部門督促地方政府對轄區(qū)內(nèi)污染企業(yè)加強監(jiān)管，但合作消極，互不配合。F省也曾推行過“河長制”，但F省單方面治理缺乏資金支持，問責逐漸流于形式，跟蹤督辦不到位，“河長制”停留在簡單效仿層面，未進入到規(guī)范化的政策議程中，“河長制”疾風過后，水質(zhì)又退回劣IV類。直到T江上游X縣XD溪被環(huán)保部（現(xiàn)生態(tài)環(huán)境部）掛牌督辦，中共中央、國務(wù)院明確將“T江—H江”納入國家橫向生態(tài)補償試點，才為兩省正式合作樹立了共同政策目標。在科層體系中，地方政府之間往往缺乏直接溝通，遇到問題需“函告”請求上一級協(xié)調(diào)，兄弟縣的溝通協(xié)調(diào)是在上級權(quán)威協(xié)調(diào)機制作用下進行的。同一級政府的本位主義無法根除，不同職能部門傾向于保護自己的部門利益，會提防外部權(quán)力“入侵”，或采取回避策略甚至反向行動保護既有慣例，選擇性執(zhí)行政策，組織的職能覆蓋不足、職能重疊、組織的行動動機與信息障礙導(dǎo)致科層制的資源分散。
2.市場機制的理性利益選擇與公共利益權(quán)衡的張力。
X縣政府考慮到自身缺乏專門的技術(shù)、設(shè)備與專業(yè)人員，加上治理成本高昂，地方財力不足，政府作為發(fā)包主體以招投標的方式將污染治理、生態(tài)修復(fù)等水治理任務(wù)委托給私營部門；對綠色農(nóng)業(yè)和低污染的產(chǎn)業(yè)招商引資；同時動員養(yǎng)殖戶拆除豬舍，轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)，通過重塑政府與市場的利益關(guān)系，形成新的治理結(jié)構(gòu)。另一方面，市場邏輯也會催生新的利益矛盾。如X縣在轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)過程中主要遇到了三大類利益阻力：一是規(guī)模較大的私人承包的養(yǎng)殖場主。由于他們本人不居住在當?shù)兀皇芩h(huán)境污染的影響，只追求養(yǎng)殖帶來的經(jīng)濟收益，會抵抗拆遷。第二類是居住在當?shù)氐男∫?guī)模養(yǎng)殖戶。大多是中老年人，靠養(yǎng)豬謀生，不愿做出變革，為維護既得利益，也會采取抵制行為，個別養(yǎng)殖戶意識不到位，認為只是“一股形式風”。養(yǎng)殖戶B：剛開始拆豬舍雷聲大，雨點小，我們能拖就拖（訪談編號：20170021）。第三類是村里合伙養(yǎng)殖群體，這類群體會涉及不同的意見分歧，利益協(xié)調(diào)工作難度大。市場情景下，理性的經(jīng)濟人往往追求自身利益最大化，雖然以市場競爭和契約制來建構(gòu)政策執(zhí)行的合作結(jié)構(gòu)具有一定激勵效應(yīng)，卻無法擺脫理性主義思維定勢。個體理性選擇甚至會演變?yōu)楹献髦卫淼淖枇Γc集體公共利益相悖。同時，鼓勵社會行動者之間開展競爭解決問題，通過授權(quán)賦能提高自主性，也可能加劇組織間沖突。
3.社區(qū)居民自我調(diào)節(jié)與權(quán)威式思想政治教育的張力。
組織權(quán)威屬性包括正式權(quán)威與實質(zhì)權(quán)威兩種類型，農(nóng)村社區(qū)情景包括農(nóng)村要素稟賦及其結(jié)構(gòu)變化、社區(qū)文化、市場化程度、村莊能人效應(yīng)、社區(qū)內(nèi)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和社區(qū)成員的關(guān)系強度。一方面，社區(qū)情景是鄰里互助、文化認同的集中場域，有利于形成共同的價值觀。在社區(qū)情景下，通過鄰里監(jiān)督、社區(qū)文化、能人效應(yīng)、熟人關(guān)系等制度安排，以守望相助的共同信念以及道德標準約束個體行為。X縣發(fā)動離退休婦女、黨員干部、村里大戶的力量，通過熟人社會內(nèi)潛移默化的宣傳形成了退養(yǎng)轉(zhuǎn)產(chǎn)的思想意識，發(fā)揮群眾基礎(chǔ)的作用。同時，通過鄉(xiāng)村能人效應(yīng)，引導(dǎo)、帶動村民退養(yǎng)轉(zhuǎn)產(chǎn)。村民：村里一般聘請“熟人”來做工作，養(yǎng)殖戶礙于情面不好意思（訪談編號：20180010）。但在社區(qū)治理情景中，進行完全的自主治理是不易實現(xiàn)的，需克服群眾工作的各種阻力。一是思想意識的轉(zhuǎn)變是長期的，歷時性的。初期行動主體往往會采取抵制、反抗的策略應(yīng)對制度環(huán)境中的變革，維持固有生活習慣或產(chǎn)業(yè)模式，待“不習慣”轉(zhuǎn)變?yōu)橐暼舢斎坏牧晳T后才會發(fā)揮作用。二是農(nóng)村社區(qū)多以年齡較大的老年人為主，知識水平和接受能力弱，思想轉(zhuǎn)變困難。三是社區(qū)情景中公民約束與合法性權(quán)威之間存在張力，村民的自我調(diào)節(jié)行為需要得到合法性承認；同時，也會產(chǎn)生道德與利益的選擇問題，社區(qū)情景中的制度安排可以有效發(fā)揮對群眾思想教育、引導(dǎo)的作用，但也需要考慮群眾思想轉(zhuǎn)變的現(xiàn)實問題。在制度環(huán)境中，不同治理情景下的制度安排互嵌，制度的相對競爭性與矛盾性阻礙了政策執(zhí)行中的跨部門協(xié)同，復(fù)雜的制度環(huán)境往往導(dǎo)致多主體之間冗長、拖沓的協(xié)商或者政策執(zhí)行的停滯。所以，需要一個強有力的治理主體，發(fā)揮積極協(xié)調(diào)作用，以確保政策執(zhí)行的可持續(xù)性和不同利益主體間的良性互動。
（二）政策動員：責任-績效-使命的動員機制
動員式政策執(zhí)行的實質(zhì)是集中力量解決政策執(zhí)行中的真空問題，短時間內(nèi)整合跨部門的行動和碎片化的資源，促使相互依賴的行動者直接開展合作。地方政府通過積極開展政策動員來理順競爭性制度安排下相互矛盾的行動邏輯。政府發(fā)揮“權(quán)威性主導(dǎo)”作用，以強有力的工作組方式嵌入到政策執(zhí)行場域，促進部門業(yè)務(wù)聯(lián)動，集中開展流域整治行動。可以說，政策動員以權(quán)威的方式為合作治理提供了協(xié)同的方向，培養(yǎng)了部門間合作的慣性，也推動了地方政府治理方式的變革和轉(zhuǎn)型。
1.以黨委為軸心的業(yè)務(wù)聯(lián)動機制。當科層制是協(xié)調(diào)問題的主要反應(yīng)機制時，介入政策制定和執(zhí)行過程中的部門間和組織間仍然存在討價還價和協(xié)商。面對治理頑疾，臨時性、權(quán)威性的協(xié)調(diào)機制和指揮部可在短時間內(nèi)高效配置人、財、物資源，強調(diào)黨委、政府在科層組織網(wǎng)絡(luò)中的統(tǒng)攝性地位，提高組織體制性增量，促進跨部門聯(lián)動。政府通過黨委領(lǐng)導(dǎo)下的綜合工作組模式，統(tǒng)一規(guī)劃、協(xié)調(diào)、指揮，形成了業(yè)務(wù)聯(lián)動機制。
X縣流域環(huán)境整治“百日攻堅”行動成立了為配合此次行動而專門組建的聯(lián)合指揮部，下設(shè)辦公室、宣傳動員、轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)、宣傳報道、執(zhí)法維穩(wěn)、督察工作五個工作組，縣領(lǐng)導(dǎo)、XD鎮(zhèn)鎮(zhèn)長等相關(guān)負責人入駐，縣委常委掛帥，其他成員從各部門抽調(diào)。指揮部工作人員A：以前環(huán)保局一家組織不起來，現(xiàn)在有了書記當?shù)谝豢偤娱L，才能夠召集起這樣的隊伍（訪談編號：20170020）。政府領(lǐng)導(dǎo)以及職能部門工作人員與部分鄉(xiāng)賢組成宣傳動員組，動員村民簽訂“關(guān)拆改造養(yǎng)豬場協(xié)議”；農(nóng)、林部門組成轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)組，引導(dǎo)村民轉(zhuǎn)產(chǎn)；縣委宣傳部、政法委、電視臺、網(wǎng)管中心等成員組成宣傳報道，負責行動期間工作進展情況、典型案例的宣傳報道，牽頭組建法制宣講團，進村入戶宣傳; 政法委、城管、信訪、公安、環(huán)保、交通、人社、供電公司、拆遷企業(yè)等成員聯(lián)合組成執(zhí)法維穩(wěn)組，負責處理會戰(zhàn)期間各類矛盾糾紛和群眾來信來訪，協(xié)調(diào)處置各類突發(fā)事件和群體性事件，組織相關(guān)執(zhí)法部門開展聯(lián)合執(zhí)法行動。
2.監(jiān)督機制嵌入動員式政策執(zhí)行結(jié)構(gòu)。通過設(shè)立督察工作組等方式，開展行政性督察，包括行政系統(tǒng)內(nèi)的督察和行政系統(tǒng)外的督察，對有關(guān)單位在動員行動期間負責的各項任務(wù)落實情況進行督查。同時，通過法制化的制度約束，將監(jiān)督問責機制嵌入到政策執(zhí)行過程中，政府通過規(guī)范而正式的行政權(quán)力形成剛性約束，可以進一步調(diào)動預(yù)防防范機制、志愿服務(wù)機制以及監(jiān)督舉報機制的作用，進一步規(guī)范行為主體的權(quán)責利關(guān)系與行為選擇范圍。
首先，開展對內(nèi)監(jiān)督。中央環(huán)保巡視組嚴格督查水環(huán)境，嚴肅問責第一責任人。X縣政府對內(nèi)落實流域治理主體責任，通過“一票否決”、環(huán)保終身責任制壓實主要領(lǐng)導(dǎo)責任。實行責任追究，定期或不定期檢查鎮(zhèn)村兩級工作組落實巡查打擊責任情況，對巡查責任不到位、工作不落實的工作人員進行問責。X縣法制辦公室負責監(jiān)督地方行政執(zhí)法部門，審查污染類案件的處理情況，防止以權(quán)謀私；建立督查辦，定期督查水治理情況。其次，開展對外監(jiān)督。X縣積極鼓勵多元主體參與監(jiān)督和舉報，建立鎮(zhèn)級巡查督查工作組、村級巡查處置小組、河道護衛(wèi)隊，網(wǎng)格員隊伍等，同時配合第三方監(jiān)控開展全區(qū)域、零死角的工作巡查。通過健全生豬養(yǎng)殖復(fù)養(yǎng)巡查與治理機制、社會監(jiān)督舉報制度及巡查溝通處置機制，著力整治反彈復(fù)養(yǎng)行為。最后，地方政府通過法律法規(guī)等權(quán)威性、強制性的政策工具使監(jiān)督機制合法化，制度化。比如制定《鄉(xiāng)鎮(zhèn)生豬場監(jiān)管責任書》，全面落實“四禁止”政策。
3.基于目標責任的獎罰激勵機制。動員行動一方面要激發(fā)政府官員的積極作為，另一方面要提高受影響群體的配合力。X縣推行黨委政府環(huán)保目標責任制，將畜禽養(yǎng)殖污染防治列入黨政生態(tài)環(huán)保目標責任書重點考核內(nèi)容，壓實責任，并采取約談、取消評先評優(yōu)、效能告誡等方式問責相關(guān)負責人；建立常態(tài)化的考核監(jiān)督機制，實行每月一推進、每季一督查、每年一考核；將考核指標列入各級主要領(lǐng)導(dǎo)的政績考評中，對其晉升實行一票否決制；配合“精神+物質(zhì)”等激勵手段，對相關(guān)職能部門和有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)進行評級獎勵，評選“百日攻堅”行動中的優(yōu)秀黨員，表彰先進。對受影響的養(yǎng)殖戶，落實以獎代補政策：“200平方米以上豬舍在2017年5月底前關(guān)閉拆除的，一次性獎勵2000元/戶，拆除豬舍內(nèi)部功能設(shè)施可享受每平方30元轉(zhuǎn)產(chǎn)獎勵。”
4.政治使命驅(qū)動機制下的資源精準配置。在人員安排方面，X縣發(fā)揮黨委領(lǐng)導(dǎo)和黨員帶頭“一核心多輻射”作用，為避免責任交叉，領(lǐng)導(dǎo)干部分組分片，縣抽調(diào)200多名干部進村入戶做動員。河道分段配置黨員網(wǎng)格員，負責巡視流域水環(huán)境情況、打撈、處理河道中的漂浮污染物并匯報。在物資配置方面，農(nóng)業(yè)部門停止向禁養(yǎng)區(qū)和可養(yǎng)區(qū)不達標生豬的養(yǎng)殖場發(fā)放耳標，同時限制生豬動物免疫證。農(nóng)業(yè)局工作人員A：我們先控制出55萬頭， 55萬就相當于我們每年都控制在55萬個耳標，多養(yǎng)了，沒有免疫證，就賣不出去（訪談編號：20180005）。資金上，X縣金融部門取消向禁養(yǎng)區(qū)養(yǎng)殖戶及違法違規(guī)飼料生產(chǎn)商、經(jīng)銷商的新增貸款；養(yǎng)殖戶的拆遷補償金根據(jù)實際核查情況發(fā)放并公示，嚴格資金管理。
（三）回應(yīng)整體性治理的政策調(diào)適：從“運動其外”向“常規(guī)其內(nèi)”轉(zhuǎn)變
為鞏固動員式政策執(zhí)行的成果，形成與多重互嵌的制度安排相適應(yīng)的常態(tài)化治理模式，X縣通過政策調(diào)適行動打造了精細化的合作治理工具，通過信息技術(shù)搭建了合作治理的知識、信息與資源共享渠道。
1.制度保障下多樣化的機制配置。動員式政策執(zhí)行的指揮協(xié)調(diào)機構(gòu)在取得階段性成果后會解散，其工作任務(wù)會分散到各部門。在常態(tài)化治理轉(zhuǎn)型過程中，需將多重互嵌的制度對合作治理的要求以制度化的形式固定下來。首先，X縣將跨部門協(xié)同機制制度化為“黨政同責、一崗雙責”的河長制，構(gòu)建起“省—市—縣—鄉(xiāng)—村”五級河長體系，通過“河長制”將流域治理職責分解到單位、落實到部門、細化到崗位，發(fā)揮河長辦在部際協(xié)調(diào)和資源整合中的作用。同時，建立了河長辦綜合性的行政執(zhí)法隊伍，系統(tǒng)性整合涉水部門處罰權(quán)、執(zhí)法權(quán)，避免“向上報告，中間協(xié)調(diào)，又回歸屬地解決”的執(zhí)法困境。牽頭建立跨區(qū)域生態(tài)保護區(qū)域協(xié)作機制，解決跨流域邊界污染問題以及跨域聯(lián)合執(zhí)法問題。其次，在企業(yè)吸納與民眾引導(dǎo)機制的作用下，流域治理立體化合力治理格局得以構(gòu)建。X縣形成了官方河長引導(dǎo)、企業(yè)和群眾參與的河流管護新體系，其中，政府發(fā)揮激勵作用，通過企業(yè)河長聘請制度，提高企業(yè)主的治水責任意識，調(diào)動企業(yè)主參與巡河、治河、管河的積極性，利用其污染識別與治理的專業(yè)性，為河長制政策執(zhí)行提供資源、技術(shù)支持。同時，為退養(yǎng)農(nóng)民提供農(nóng)業(yè)技術(shù)培訓(xùn)平臺，扶持龍頭級農(nóng)業(yè)企業(yè)，吸收退養(yǎng)戶入股加盟。再次，建立民間河長聘請制度，以民間河長彈性的工作時間巡查捕捉污染信息，監(jiān)督污染行為，鼓勵民間河長宣講河長制知識、普及政策。
2.政府引導(dǎo)下的柔性化政策調(diào)試。為合作治理打造更為精細化的治理工具是合作治理的內(nèi)在要求，需根據(jù)政策執(zhí)行的階段性矛盾，對既有的政策與措施進行柔性調(diào)適。在規(guī)制性考核政策上，X縣實現(xiàn)了對編外人員、河長辦借調(diào)人員的監(jiān)督考核與正式工作人員的差異化考核。同時，將政策風險預(yù)警與政策評估納入監(jiān)督考核體系，通過對河長制政策執(zhí)行風險的精準研判，減少專項整治、專項執(zhí)法中的糾紛，降低執(zhí)行風險，如結(jié)合河長制執(zhí)行階段減少河長制中的工作推進會。在規(guī)范性引導(dǎo)政策上，X縣將政策目標轉(zhuǎn)移到常態(tài)化的無污染或低污染的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型上。以循序漸進的方式引導(dǎo)大戶帶動轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)，種植適合當?shù)貧夂虻乩項l件的黃金果樹、養(yǎng)殖地方特有的象洞雞，政府也為企業(yè)、公眾參與營造了較為健康公平的合作環(huán)境。同時，出臺配套轉(zhuǎn)產(chǎn)扶持和補貼政策，發(fā)揮柔性政策支持作用。如X縣政府將“轉(zhuǎn)產(chǎn)”政策細化為“疏”、“堵”、“轉(zhuǎn)”、“補”結(jié)合的產(chǎn)業(yè)政策。利用政策支持大戶參加培訓(xùn)，組織鎮(zhèn)村干部、部分養(yǎng)殖戶前往外地考察學(xué)習現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，帶領(lǐng)村民轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)，發(fā)展種植業(yè)和小污染養(yǎng)殖業(yè)；引導(dǎo)養(yǎng)殖戶、退養(yǎng)戶轉(zhuǎn)產(chǎn)，發(fā)展適合當?shù)氐漠a(chǎn)業(yè)模式，通過政府的技術(shù)幫扶帶動產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型。最后，在基層加大自愿性政策工具的開發(fā)和使用。X縣以提高村民環(huán)保意識為抓手，開展對群眾的說服、教育、引導(dǎo)工作，發(fā)揮黨員干部的帶頭作用，營造濃厚的環(huán)保氛圍，開展村居“流域治理工作座談會”，鼓勵退休黨員干部自愿帶頭巡河。
3.信息和知識共享基礎(chǔ)上的合作治理。組織是復(fù)雜的“任務(wù)—結(jié)構(gòu)—人力—技術(shù)”社會系統(tǒng)，在多重互嵌的制度環(huán)境下，除了制度保障外，合作治理還需要有效的信息資源交換和知識共建，通過構(gòu)建信息、知識的共享渠道，可以構(gòu)建起有機的合作治理體系，發(fā)揮外部知識的治理功能，形成不破壞價值分工的信息和知識合作模式。
X縣創(chuàng)新了河長制技術(shù)共享平臺，通過普及蔚藍地圖等環(huán)境監(jiān)測App、開發(fā)河長制管理信息平臺、河長制網(wǎng)站專欄、建立“生豬養(yǎng)殖業(yè)整治”微信群、公眾號，開通河道專管員GPS 實時實地定位系統(tǒng)等具體技術(shù)手段，實現(xiàn)了污染信息及時反饋，跨部門信息及時共享，河道專管員巡查記錄及時上傳，提升了河長制的信息整合與共享能力。治理所需的知識缺乏是治理失敗的根源，治理需要專業(yè)科學(xué)知識來確保治理的科學(xué)性、有效性，同時，知識是無價治理的資源，知識的積累、傳播與學(xué)習對形塑行動者的價值偏好，形成治理的倡導(dǎo)聯(lián)盟有著重要作用。X縣充分利用專家知識，創(chuàng)新了流域治理的知識基礎(chǔ)，使專家服務(wù)于河流精細化治理。組織人大、政協(xié)成員、高等院校專家學(xué)者開展實地考察、調(diào)研，為整治工作提供建議與咨詢，及時調(diào)整治理中的偏差。通過專家培訓(xùn)、技術(shù)培訓(xùn)、知識科普等方式帶動當?shù)厝罕娚钊雽W(xué)習，共同研判水流域治理矛盾以及合適的流域治理工具。
五、結(jié)論
中國治理場景中的地方政府不是個體行動者，也不是私有利益的保護者，更不是單純的壓力型政府，而是一個積極的綜合治理體。第一，多重互嵌的制度環(huán)境中，存在競爭性制度邏輯與整體性制度邏輯，兩種邏輯的分離導(dǎo)致了“政策動員”與“合作治理”看似不相兼容的悖論。競爭性制度邏輯下，不同行為主體的行為選擇優(yōu)先級導(dǎo)致了策略性互動和競爭性行為，成為地方政府選擇動員式政策執(zhí)行的外在誘因。但在地方政府選擇政策動員的同時，也提出了整體協(xié)同的治理要求。第二，政策動員依托“責任—績效—使命”的動員機制可以實現(xiàn)政策執(zhí)行資源與力量的高效整合和優(yōu)化配置。黨委以強有力的政策動員方式，使權(quán)威成為合作行動的基礎(chǔ)性資源，政策動員成為合作治理生成的階段性行為選擇。第三，為回應(yīng)制度情景中整體性的治理要求，地方政府會在復(fù)雜治理情景中進行治理變革，從“權(quán)威性指導(dǎo)者”轉(zhuǎn)變?yōu)椤叭嵝曰龑?dǎo)者”，并以制度化的方式開展整體性機制配置，建立起了常態(tài)化的跨部門協(xié)同機制、企業(yè)吸納機制與民眾引導(dǎo)機制，調(diào)和了不同行為主體間策略性互動的矛盾，同時，消減了政策動員中的行政壓力和科層依賴性。第四，通過柔性化合作治理機制打造了與競爭性制度環(huán)境相融合的、更精細化的合作治理網(wǎng)絡(luò)，通過信息技術(shù)搭建了合作治理的知識、信息與資源共享渠道。最終，合作治理成為了政策動員具體化、制度化、精細化的結(jié)果表達，超越“政策動員”的合作治理模式得以生成。
（作者呂志奎系廈門大學(xué)公共事務(wù)學(xué)院副院長、教授、博士生導(dǎo)師；侯曉菁系復(fù)旦大學(xué)國際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院應(yīng)急管理研究中心博士研究生，中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《江蘇行政學(xué)院學(xué)報》2021年第3期）
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