呂志奎等:超越政策動員:“合作治理” 何以有效回應競爭性制度邏輯

——基于X縣流域治理的案例研究

本文利用扎根理論對深度訪談資料進行了編碼，經過開放性編碼、主軸編碼、選擇性編碼三級編碼過程，重新歸納訪談資料并命名，形成相應的概念類屬，提取出“制度邏輯”、“部門協同”、“企業吸納”、“民眾引導”、“合力治理”等主范疇，如表1所示。通過選擇性編碼對主范疇進行抽象提煉，歸納出研究的核心范疇，即“競爭性制度邏輯”，“整體性機制配置”，“長效性合作治理”，如表2所示。通過核心范疇概念間的邏輯關系，建構起合作治理理論分析框架，如圖1 所示。最后，對剩余訪談資料進行飽和度檢驗后，未發現新的概念類屬和關系，說明理論模型處于飽和狀態。

在本文，“合作治理”是政策動員具體化、制度化、精細化的結果表達，指在多重互嵌的治理情景中產生了競爭性的制度安排，成為地方政府選擇動員式政策執行的制度誘因，多重互嵌的制度環境又對合作治理提出了整體性要求。地方政府在黨委驅動作用下，通過整體性機制配置和柔性的合作治理舉措，回應了多重制度情景中對合作治理的需求，以部門協同、企業吸納和民眾引導機制，消解了動員式政策執行中的行政壓力和科層依賴，形成了政府引導下的縱向部門聯動和橫向社會參與治理結構，超越了傳統的“政策動員”模式。

合作治理框架具有如下特點：

（1）科層、市場與社區構成了重疊的治理場景。一方面，以其競爭性的制度邏輯影響著不同主體行為選擇的優先級，成為政府選擇動員式政策執行的制度誘因。另一方面，多重互嵌的制度安排提出了治理的整體性和協同性要求，構成合作治理的基本動因。

（2）地方政府不再是單純的壓力型政府形象，而是積極的合作治理引導者和柔性化治理推動者。在基層黨委發揮驅動作用下，政府、企業、民眾成為合作網絡的關鍵行動者，政策動員是合作治理的階段性行為選擇，培養了合作慣性，也推動了地方政府治理方式的變革。

（3）政策動員向“合作治理”的演化路徑中，政府從“權威性主導”作用轉變為“柔性引導”作用，以制度化的方式進行整體性機制配置，形成了常態化的部門協同機制、企業吸納機制和公民引導機制，調和了不同行為主體策略性互動產生的矛盾，消減了政策動員中的行政壓力和科層依賴性。同時，通過柔性治理措施與競爭性制度的深度融合，打造了更為精細化的柔性治理工具，搭建了合作治理的知識、信息與資源共享渠道。

（二）案例選擇

本文選取X縣XD溪的流域治理作為案例分析單元，該圖1理論框架對X縣流域環境整治做進一步闡釋。X縣XD溪的治理通過“百日攻堅行動”實現了良好的短期治理效果，也實現了常態化治理轉型，建立了河長制、轉產轉業制等配置制度，促進了多元治理主體參與，且成為全國流域治理的典范，是研究流域合作治理的典型案例。筆者分別于2017年8月、2018年7月、2019年3月對X縣、XD鎮的相關政府官員、地方村民、企業人員、河長、養殖戶等21名治理主體進行了深度訪談，追蹤了百日攻堅治理行動前后當地的水流域治理的變化，獲取了當地流域治理的一手資料，結合現場的參觀、對被訪人員的觀察以及政府相關工作文件，形成了證據三角，案例分析具有可信度和效度。

（一）制度互嵌：競爭性制度邏輯與整體性治理要求

治理情景通過制度邏輯影響組織行動，組織對多元治理情景的選擇性回應會導致組織行為多樣化。首先，多重治理情景中的制度安排是發散的、競爭的，導致了政策執行中跨部門協同的矛盾與沖突頻發，需要高超的行政組織與動員能力整合治理資源，實現政策目標。其次，多重制度邏輯嵌入到治理中，需要多元主體共同參與，并做出整體性回應。按照不同行為主體的行動邏輯，制度情景大致分為科層、市場以及社區制度。科層制度遵循自上而下的政策執行邏輯，層級分明，規則性強，職能部門分工明確。市場制度遵循理性選擇邏輯，表現為明顯的委托—代理關系、合同關系。基層社區治理表現為行動者在無外部壓力作用下的民主協商、自我管理、自我調節過程。

1.科層制度結構的整體性要求與部門的選擇性執行的張力。

科層情景通過自上而下的層級責任傳導，其合作行動在“自上而下”的體制規則和權威壓力中達成。如中央政府高度重視污染防治，以最嚴格的制度倒逼水污染治理。案例中，G省最初以致電溝通方式請求F省相關部門督促地方政府對轄區內污染企業加強監管，但合作消極，互不配合。F省也曾推行過“河長制”，但F省單方面治理缺乏資金支持，問責逐漸流于形式，跟蹤督辦不到位，“河長制”停留在簡單效仿層面，未進入到規范化的政策議程中，“河長制”疾風過后，水質又退回劣IV類。直到T江上游X縣XD溪被環保部（現生態環境部）掛牌督辦，中共中央、國務院明確將“T江—H江”納入國家橫向生態補償試點，才為兩省正式合作樹立了共同政策目標。在科層體系中，地方政府之間往往缺乏直接溝通，遇到問題需“函告”請求上一級協調，兄弟縣的溝通協調是在上級權威協調機制作用下進行的。同一級政府的本位主義無法根除，不同職能部門傾向于保護自己的部門利益，會提防外部權力“入侵”，或采取回避策略甚至反向行動保護既有慣例，選擇性執行政策，組織的職能覆蓋不足、職能重疊、組織的行動動機與信息障礙導致科層制的資源分散。

2.市場機制的理性利益選擇與公共利益權衡的張力。

X縣政府考慮到自身缺乏專門的技術、設備與專業人員，加上治理成本高昂，地方財力不足，政府作為發包主體以招投標的方式將污染治理、生態修復等水治理任務委托給私營部門；對綠色農業和低污染的產業招商引資；同時動員養殖戶拆除豬舍，轉產轉業，通過重塑政府與市場的利益關系，形成新的治理結構。另一方面，市場邏輯也會催生新的利益矛盾。如X縣在轉產轉業過程中主要遇到了三大類利益阻力：一是規模較大的私人承包的養殖場主。由于他們本人不居住在當地，不受水環境污染的影響，只追求養殖帶來的經濟收益，會抵抗拆遷。第二類是居住在當地的小規模養殖戶。大多是中老年人，靠養豬謀生，不愿做出變革，為維護既得利益，也會采取抵制行為，個別養殖戶意識不到位，認為只是“一股形式風”。養殖戶B：剛開始拆豬舍雷聲大，雨點小，我們能拖就拖（訪談編號：20170021）。第三類是村里合伙養殖群體，這類群體會涉及不同的意見分歧，利益協調工作難度大。市場情景下，理性的經濟人往往追求自身利益最大化，雖然以市場競爭和契約制來建構政策執行的合作結構具有一定激勵效應，卻無法擺脫理性主義思維定勢。個體理性選擇甚至會演變為合作治理的阻力，與集體公共利益相悖。同時，鼓勵社會行動者之間開展競爭解決問題，通過授權賦能提高自主性，也可能加劇組織間沖突。

3.社區居民自我調節與權威式思想政治教育的張力。

組織權威屬性包括正式權威與實質權威兩種類型，農村社區情景包括農村要素稟賦及其結構變化、社區文化、市場化程度、村莊能人效應、社區內的權力結構和社區成員的關系強度。一方面，社區情景是鄰里互助、文化認同的集中場域，有利于形成共同的價值觀。在社區情景下，通過鄰里監督、社區文化、能人效應、熟人關系等制度安排，以守望相助的共同信念以及道德標準約束個體行為。X縣發動離退休婦女、黨員干部、村里大戶的力量，通過熟人社會內潛移默化的宣傳形成了退養轉產的思想意識，發揮群眾基礎的作用。同時，通過鄉村能人效應，引導、帶動村民退養轉產。村民：村里一般聘請“熟人”來做工作，養殖戶礙于情面不好意思（訪談編號：20180010）。但在社區治理情景中，進行完全的自主治理是不易實現的，需克服群眾工作的各種阻力。一是思想意識的轉變是長期的，歷時性的。初期行動主體往往會采取抵制、反抗的策略應對制度環境中的變革，維持固有生活習慣或產業模式，待“不習慣”轉變為視若當然的習慣后才會發揮作用。二是農村社區多以年齡較大的老年人為主，知識水平和接受能力弱，思想轉變困難。三是社區情景中公民約束與合法性權威之間存在張力，村民的自我調節行為需要得到合法性承認；同時，也會產生道德與利益的選擇問題，社區情景中的制度安排可以有效發揮對群眾思想教育、引導的作用，但也需要考慮群眾思想轉變的現實問題。在制度環境中，不同治理情景下的制度安排互嵌，制度的相對競爭性與矛盾性阻礙了政策執行中的跨部門協同，復雜的制度環境往往導致多主體之間冗長、拖沓的協商或者政策執行的停滯。所以，需要一個強有力的治理主體，發揮積極協調作用，以確保政策執行的可持續性和不同利益主體間的良性互動。

（二）政策動員：責任-績效-使命的動員機制

動員式政策執行的實質是集中力量解決政策執行中的真空問題，短時間內整合跨部門的行動和碎片化的資源，促使相互依賴的行動者直接開展合作。地方政府通過積極開展政策動員來理順競爭性制度安排下相互矛盾的行動邏輯。政府發揮“權威性主導”作用，以強有力的工作組方式嵌入到政策執行場域，促進部門業務聯動，集中開展流域整治行動。可以說，政策動員以權威的方式為合作治理提供了協同的方向，培養了部門間合作的慣性，也推動了地方政府治理方式的變革和轉型。

1.以黨委為軸心的業務聯動機制。當科層制是協調問題的主要反應機制時，介入政策制定和執行過程中的部門間和組織間仍然存在討價還價和協商。面對治理頑疾，臨時性、權威性的協調機制和指揮部可在短時間內高效配置人、財、物資源，強調黨委、政府在科層組織網絡中的統攝性地位，提高組織體制性增量，促進跨部門聯動。政府通過黨委領導下的綜合工作組模式，統一規劃、協調、指揮，形成了業務聯動機制。

X縣流域環境整治“百日攻堅”行動成立了為配合此次行動而專門組建的聯合指揮部，下設辦公室、宣傳動員、轉產轉業、宣傳報道、執法維穩、督察工作五個工作組，縣領導、XD鎮鎮長等相關負責人入駐，縣委常委掛帥，其他成員從各部門抽調。指揮部工作人員A：以前環保局一家組織不起來，現在有了書記當第一總河長，才能夠召集起這樣的隊伍（訪談編號：20170020）。政府領導以及職能部門工作人員與部分鄉賢組成宣傳動員組，動員村民簽訂“關拆改造養豬場協議”；農、林部門組成轉產轉業組，引導村民轉產；縣委宣傳部、政法委、電視臺、網管中心等成員組成宣傳報道，負責行動期間工作進展情況、典型案例的宣傳報道，牽頭組建法制宣講團，進村入戶宣傳; 政法委、城管、信訪、公安、環保、交通、人社、供電公司、拆遷企業等成員聯合組成執法維穩組，負責處理會戰期間各類矛盾糾紛和群眾來信來訪，協調處置各類突發事件和群體性事件，組織相關執法部門開展聯合執法行動。

 2.監督機制嵌入動員式政策執行結構。通過設立督察工作組等方式，開展行政性督察，包括行政系統內的督察和行政系統外的督察，對有關單位在動員行動期間負責的各項任務落實情況進行督查。同時，通過法制化的制度約束，將監督問責機制嵌入到政策執行過程中，政府通過規范而正式的行政權力形成剛性約束，可以進一步調動預防防范機制、志愿服務機制以及監督舉報機制的作用，進一步規范行為主體的權責利關系與行為選擇范圍。

首先，開展對內監督。中央環保巡視組嚴格督查水環境，嚴肅問責第一責任人。X縣政府對內落實流域治理主體責任，通過“一票否決”、環保終身責任制壓實主要領導責任。實行責任追究，定期或不定期檢查鎮村兩級工作組落實巡查打擊責任情況，對巡查責任不到位、工作不落實的工作人員進行問責。X縣法制辦公室負責監督地方行政執法部門，審查污染類案件的處理情況，防止以權謀私；建立督查辦，定期督查水治理情況。其次，開展對外監督。X縣積極鼓勵多元主體參與監督和舉報，建立鎮級巡查督查工作組、村級巡查處置小組、河道護衛隊，網格員隊伍等，同時配合第三方監控開展全區域、零死角的工作巡查。通過健全生豬養殖復養巡查與治理機制、社會監督舉報制度及巡查溝通處置機制，著力整治反彈復養行為。最后，地方政府通過法律法規等權威性、強制性的政策工具使監督機制合法化，制度化。比如制定《鄉鎮生豬場監管責任書》，全面落實“四禁止”政策。

3.基于目標責任的獎罰激勵機制。動員行動一方面要激發政府官員的積極作為，另一方面要提高受影響群體的配合力。X縣推行黨委政府環保目標責任制，將畜禽養殖污染防治列入黨政生態環保目標責任書重點考核內容，壓實責任，并采取約談、取消評先評優、效能告誡等方式問責相關負責人；建立常態化的考核監督機制，實行每月一推進、每季一督查、每年一考核；將考核指標列入各級主要領導的政績考評中，對其晉升實行一票否決制；配合“精神+物質”等激勵手段，對相關職能部門和有關領導進行評級獎勵，評選“百日攻堅”行動中的優秀黨員，表彰先進。對受影響的養殖戶，落實以獎代補政策：“200平方米以上豬舍在2017年5月底前關閉拆除的，一次性獎勵2000元/戶，拆除豬舍內部功能設施可享受每平方30元轉產獎勵。”

4.政治使命驅動機制下的資源精準配置。在人員安排方面，X縣發揮黨委領導和黨員帶頭“一核心多輻射”作用，為避免責任交叉，領導干部分組分片，縣抽調200多名干部進村入戶做動員。河道分段配置黨員網格員，負責巡視流域水環境情況、打撈、處理河道中的漂浮污染物并匯報。在物資配置方面，農業部門停止向禁養區和可養區不達標生豬的養殖場發放耳標，同時限制生豬動物免疫證。農業局工作人員A：我們先控制出55萬頭， 55萬就相當于我們每年都控制在55萬個耳標，多養了，沒有免疫證，就賣不出去（訪談編號：20180005）。資金上，X縣金融部門取消向禁養區養殖戶及違法違規飼料生產商、經銷商的新增貸款；養殖戶的拆遷補償金根據實際核查情況發放并公示，嚴格資金管理。

（三）回應整體性治理的政策調適：從“運動其外”向“常規其內”轉變

為鞏固動員式政策執行的成果，形成與多重互嵌的制度安排相適應的常態化治理模式，X縣通過政策調適行動打造了精細化的合作治理工具，通過信息技術搭建了合作治理的知識、信息與資源共享渠道。

1.制度保障下多樣化的機制配置。動員式政策執行的指揮協調機構在取得階段性成果后會解散，其工作任務會分散到各部門。在常態化治理轉型過程中，需將多重互嵌的制度對合作治理的要求以制度化的形式固定下來。首先，X縣將跨部門協同機制制度化為“黨政同責、一崗雙責”的河長制，構建起“省—市—縣—鄉—村”五級河長體系，通過“河長制”將流域治理職責分解到單位、落實到部門、細化到崗位，發揮河長辦在部際協調和資源整合中的作用。同時，建立了河長辦綜合性的行政執法隊伍，系統性整合涉水部門處罰權、執法權，避免“向上報告，中間協調，又回歸屬地解決”的執法困境。牽頭建立跨區域生態保護區域協作機制，解決跨流域邊界污染問題以及跨域聯合執法問題。其次，在企業吸納與民眾引導機制的作用下，流域治理立體化合力治理格局得以構建。X縣形成了官方河長引導、企業和群眾參與的河流管護新體系，其中，政府發揮激勵作用，通過企業河長聘請制度，提高企業主的治水責任意識，調動企業主參與巡河、治河、管河的積極性，利用其污染識別與治理的專業性，為河長制政策執行提供資源、技術支持。同時，為退養農民提供農業技術培訓平臺，扶持龍頭級農業企業，吸收退養戶入股加盟。再次，建立民間河長聘請制度，以民間河長彈性的工作時間巡查捕捉污染信息，監督污染行為，鼓勵民間河長宣講河長制知識、普及政策。

2.政府引導下的柔性化政策調試。為合作治理打造更為精細化的治理工具是合作治理的內在要求，需根據政策執行的階段性矛盾，對既有的政策與措施進行柔性調適。在規制性考核政策上，X縣實現了對編外人員、河長辦借調人員的監督考核與正式工作人員的差異化考核。同時，將政策風險預警與政策評估納入監督考核體系，通過對河長制政策執行風險的精準研判，減少專項整治、專項執法中的糾紛，降低執行風險，如結合河長制執行階段減少河長制中的工作推進會。在規范性引導政策上，X縣將政策目標轉移到常態化的無污染或低污染的產業轉型上。以循序漸進的方式引導大戶帶動轉產轉業，種植適合當地氣候地理條件的黃金果樹、養殖地方特有的象洞雞，政府也為企業、公眾參與營造了較為健康公平的合作環境。同時，出臺配套轉產扶持和補貼政策，發揮柔性政策支持作用。如X縣政府將“轉產”政策細化為“疏”、“堵”、“轉”、“補”結合的產業政策。利用政策支持大戶參加培訓，組織鎮村干部、部分養殖戶前往外地考察學習現代農業，帶領村民轉產轉業，發展種植業和小污染養殖業；引導養殖戶、退養戶轉產，發展適合當地的產業模式，通過政府的技術幫扶帶動產業轉型。最后，在基層加大自愿性政策工具的開發和使用。X縣以提高村民環保意識為抓手，開展對群眾的說服、教育、引導工作，發揮黨員干部的帶頭作用，營造濃厚的環保氛圍，開展村居“流域治理工作座談會”，鼓勵退休黨員干部自愿帶頭巡河。

3.信息和知識共享基礎上的合作治理。組織是復雜的“任務—結構—人力—技術”社會系統，在多重互嵌的制度環境下，除了制度保障外，合作治理還需要有效的信息資源交換和知識共建，通過構建信息、知識的共享渠道，可以構建起有機的合作治理體系，發揮外部知識的治理功能，形成不破壞價值分工的信息和知識合作模式。

X縣創新了河長制技術共享平臺，通過普及蔚藍地圖等環境監測App、開發河長制管理信息平臺、河長制網站專欄、建立“生豬養殖業整治”微信群、公眾號，開通河道專管員GPS 實時實地定位系統等具體技術手段，實現了污染信息及時反饋，跨部門信息及時共享，河道專管員巡查記錄及時上傳，提升了河長制的信息整合與共享能力。治理所需的知識缺乏是治理失敗的根源，治理需要專業科學知識來確保治理的科學性、有效性，同時，知識是無價治理的資源，知識的積累、傳播與學習對形塑行動者的價值偏好，形成治理的倡導聯盟有著重要作用。X縣充分利用專家知識，創新了流域治理的知識基礎，使專家服務于河流精細化治理。組織人大、政協成員、高等院校專家學者開展實地考察、調研，為整治工作提供建議與咨詢，及時調整治理中的偏差。通過專家培訓、技術培訓、知識科普等方式帶動當地群眾深入學習，共同研判水流域治理矛盾以及合適的流域治理工具。

中國治理場景中的地方政府不是個體行動者，也不是私有利益的保護者，更不是單純的壓力型政府，而是一個積極的綜合治理體。第一，多重互嵌的制度環境中，存在競爭性制度邏輯與整體性制度邏輯，兩種邏輯的分離導致了“政策動員”與“合作治理”看似不相兼容的悖論。競爭性制度邏輯下，不同行為主體的行為選擇優先級導致了策略性互動和競爭性行為，成為地方政府選擇動員式政策執行的外在誘因。但在地方政府選擇政策動員的同時，也提出了整體協同的治理要求。第二，政策動員依托“責任—績效—使命”的動員機制可以實現政策執行資源與力量的高效整合和優化配置。黨委以強有力的政策動員方式，使權威成為合作行動的基礎性資源，政策動員成為合作治理生成的階段性行為選擇。第三，為回應制度情景中整體性的治理要求，地方政府會在復雜治理情景中進行治理變革，從“權威性指導者”轉變為“柔性化引導者”，并以制度化的方式開展整體性機制配置，建立起了常態化的跨部門協同機制、企業吸納機制與民眾引導機制，調和了不同行為主體間策略性互動的矛盾，同時，消減了政策動員中的行政壓力和科層依賴性。第四，通過柔性化合作治理機制打造了與競爭性制度環境相融合的、更精細化的合作治理網絡，通過信息技術搭建了合作治理的知識、信息與資源共享渠道。最終，合作治理成為了政策動員具體化、制度化、精細化的結果表達，超越“政策動員”的合作治理模式得以生成。

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