鄉村振興促進法對“合村并居”相關工作作出明確規定：縣級人民政府和鄉鎮人民政府應當優化本行政區域內鄉村發展布局，按照尊重農民意愿、方便群眾生產生活、保持鄉村功能和特色的原則，因地制宜安排村莊布局，依法編制村莊規劃，分類有序推進村莊建設，嚴格規范村莊撤并，嚴禁違背農民意愿、違反法定程序撤并村莊。對村莊撤并作出法律要求，是對地方政府開展此類工作的一種有力規范，極大地保障了農民權益。
多年以來打著村莊建設的旗號趕農民上樓，違背農民意愿、違反法定程序撤并村莊，屢禁不止，鄉村振興促進法對此作出明確規定， 今后誰再不按程序撤并村莊，就是違法行為，違法必究。為了讓各地更好地理解法律精神，本文圍繞鄉村振興促進法中與“合村并居”相關的內容展開進一步論述。
事實上，促進法出臺之前關于“合村并居”及類似實踐的各種討論往往都是“不了了之”、之后還“一再發生”，主要根源在于：一是許多討論具有較強“本位”色彩，沒有擺脫“各說各話”窘境；二是許多討論忽視基本區情農情民情，沒有重視鄉村基本特征與特殊價值；三是許多討論忽視一些基本問題，沒能找到共同的認識起點。黨的十九屆五中全會明確提出，推動高質量發展是新時代新階段經濟社會發展的主題，要求構建“工農互促、城鄉互補、協調發展、共同繁榮”的新型工農城鄉關系。鄉村振興促進法對該問題訂立了三個原則，這對構建新型工農城鄉關系，推動鄉村振興高質量發展， 凝聚基本共識、防范實踐誤區，既十分重要，也非常必要。
必須遵守尊重農民意愿的原則
農民意愿選擇問題，是影響新型工農城鄉關系構建的一個基本問題。
農民城鎮化選擇首先是個個體行為。但農民個體的城鎮化，并不代表整個家庭的城鎮化。部分農戶的城鎮化，并不代表整個村莊、全部農戶的城鎮化。因此，鄉村現代化和城鎮化轉型期，出現“三留守”“空心村”現象。以農民個體意愿選擇為起點的鄉村人口工業化城鎮化的規模和速度，根本上取決于鄉村推力和外部拉力的大小，取決于農民及家庭的素質能力和就業、收入、生活追求。
農民城鎮化意愿具有自主性制約性。無論是農民個體，還是農戶家庭，是否流動或融入工業化城鎮化進程，都是自主選擇的結果，而農民的意愿選擇受各自不同的制約： 知識水平、專業素質、機會把握，年齡大小、身體素質、適應能力，增加收入、追求幸福、享受安逸等。因此，農民的意愿選擇需要受到尊重，不應強求強迫、違反意愿；必須因人而異，不能硬性統一、代替選擇。
農民需要有多樣化差異性選擇空間。重要的是，這種多樣性差異性意愿選擇，既表現在個體農民之間，還表現在農民與家庭、家庭與家庭之間；既表現在靜態當下，還表現在動態之中，具有不確定性、不同步性。而且農民或家庭的意愿選擇是綜合各種因素、平衡取舍的結果。因此，需要給農民提供多樣化差異化選擇權利和選擇空間。
必須遵守方便群眾生產生活的原則
工業與農業是勞動分工的兩類基本業態，工農差異、城鄉差異問題， 是影響新型工農城鄉關系構建的又一基本問題。
工農差異。農業發展受自然規律、自然資源的影響帶有內生性根本性直接性，離不開氣候、地形、土壤、水源等自然因素，但這對工業發展的影響卻是外在的、間接的；農業依賴的自然因素及其發展布局，往往不可移動、不可替代、不可交換， 而工業布局并不如此。
城鄉差異。城鎮是分工分業和人口、工商業集聚的結果，是生產消費交換集中地。村莊是人類為繁衍生息演變而成的生存單元。鄉村具有糧食安全保障地、農民生存空間承載地、優秀農耕文化傳承地、生態屏障保護地、居民休閑觀光休憩地等功能，更加依賴自然資源， 更要追求綠色發展。
農業生產方式決定著鄉村生活方式。農業生產具有地域性季節性周期性，勞動更具空間分散性、時間間歇性、季節閑置性，勞動工具更需滿足適應性差異性多樣性要求。我國農戶庭院布局、村落空間結構、聚落生活等近地性要求更加嚴格。盡管改革開放尤其是黨的十八大以來，我國農業發展方式發生巨大變革，但小規模家庭經營與多種經營、兼業經營長期并存的基本格局不能從根本上改變。農民居住場所生產生活“雙重屬性”長期存在。
宅院對農民來說不僅是生活場所，也具生產功能，需要停放農機、晾曬產品，房前屋后及庭院可發展經濟等，公寓型樓房難以滿足；自然規律、農業特性決定農民生產與生活的時間界限不明顯，要隨時了解生產信息、滿足勞動需求，若居住地離農地較遠、“走讀”式勞動， 容易誤農時、增成本。所以，村莊建設必須考慮以上特點，遵守方便群眾生產生活的原則。
必須遵守保持鄉村功能和特色的原則
鄉村之間的多樣性差異性，值得保護利用。
差異性多樣性是鄉村基本特征。一是資源稟賦差異大。二是歷史傳統差異大。三是區位交通差異大。因此，鄉村現狀千差萬別，鄉村發展千變萬化，鄉村形態千姿百態，鄉村問題千奇百怪，沒有一樣的鄉村，也沒有一樣的鄉村振興模式。
差異性多樣性是鄉村重要價值。深度挖掘鄉村內的多功能多價值意義重大。而充分利用鄉村間的多樣性差異性，會使鄉村價值更有意義。這種多樣性差異性結合，會強化相互間多重優勢互補性，能夠整體增強農業農村優先發展的動力能力，增強城鄉協調發展中鄉村的特色優勢，提升鄉村對城鎮人才、科技、資本、信息等現代要素和消費者的吸引力。
對于鄉村的多樣性功能和差異性特色及其價值，必須保護利用和豐富提升，防止削弱甚至破壞。對其功能的利用程度，取決于認識和能力；要本著肯定和保護態度，堅持系統論觀點，統籌謀劃和協調開發各類功能，既防止過度偏向，更避免削弱甚至破壞。鄉村間差異性互補性價值，取決于資源稟賦、發展階段、經濟實力等方面的特色優勢，其差異性互補性價值，連同鄉村內部的多重性功能，決定著鄉村的未來價值。
構建新型工農城鄉關系，推動鄉村振興高質量發展
貫徹落實好鄉村振興促進法將有助于我國構建新型工農城鄉關系、推動鄉村振興高質量發展。結合“合村并居”及各地類似實踐，我們得出以下基本結論：
尊重代表農民利益取向的意愿和選擇，是構建新型工農城鄉關系、實現高質量發展的根本前提。堅持農民主體地位，既是保護農民權益的基本前提，也是尊重農民意愿的根本保障，必須讓農民充分表達利益訴求，尊重農民意愿和選擇。一些地方以解決“空心村”為由，以為工業化城鎮化置換建設用地指標為實，“一刀切”大規模連片推進“合村并居”引發新的社區“空心化”問題。雖然破除城鄉二元戶籍“藩籬”、提升農業人口城鎮化的規模和比例是國家現代化的基本規律和發展大勢，但人口城鎮化實質在于提高在城鎮就業居住生活、而不是擁有城鎮戶籍的人口規模和比例；一些地方推動實質上已在城鎮就業居住生活的“農業轉移人口”由農業戶籍轉為城鎮戶籍，恰恰是利用“二元戶籍”思維、強化城鎮戶籍優于農業戶籍意識的行為。
遵循自然規律、尊重基本國情，方便農民生產生活，是做好村莊建設，加快農業農村現代化、推進鄉村振興高質量發展的基本前提。與工業相比，由于自然規律、自然資源、自然因素對農業乃至鄉村振興的影響更具內生性，必須尊重、順應、保護自然，按自然規律辦事；與人少地多、資源寬松的發達國家相比，我國人多地少、資源緊張，農業現代化路徑和模式有根本差異，小規模集約化農業經營是我國農業現代化的基本格局和長期趨勢；鄉村資源稟賦差異大，農業經營“小散多”基本特征下的農業生產方式對生活方式的制約具有根本性長期性。一些地方的“合村并居”及類似實踐，為復墾閑置宅基地、發展規模經營，大規模多點連片推進“村莊撤并”、建設新型農村社區，不僅破壞了人與自然、人與人長期形成的農戶家庭空間結構和村莊生命共同體生態系統，而且人為地改變農民生活方式，違反了近地性原則要求，降低了農戶家庭生產性功能，增加了農業生產成本；一些地方采取行政手段和“選優”“扶大”式財政補貼機制， 盲目推動土地流轉、規模經營，不僅引發資源利用率、土地產出率下降等規模不經濟問題，更會惡化“適度規模經營者”經營環境、產生“擠出效應”，對保障糧食安全和重要農產品有效供給帶來不利影響。
深度挖掘鄉村多重功能及其多種價值，突出優勢互補，是推動鄉村振興高質量發展的基本保障。既沒有功能價值極端單一的鄉村，也沒有功能價值完全一樣的鄉村，必須深度挖掘鄉村內部的多重功能和多種價值，有效提升鄉村之間的功能價值優勢、突出優勢互補。一些地方的大規模“合村并居”及類似實踐，是在破壞鄉村多重功能價值：一是對部分喪失生活功能的閑置農宅農房進行整村連片“撤并”，忽視了“不在農戶”農房農宅的其他功能價值，破壞了“仍在農戶”及所在村莊的整體功能價值；二是整村連片“撤并”，事實上是只重視把靜態宅基地“盤活”為耕地的價值， 而忽視了依附在土地、農戶庭院和村莊上的歷史文化等無形資產及其動態開發中的功能價值；三是個別村莊、閑置農房確有拆除必要，但不代表多數村莊及所有農房都應拆除，尤其是一些地方將包括具有歷史記憶古村古建或新建農房等“一拆了之”，使其承載的功能價值等財產瞬間變成“垃圾”；四是高度重視土地、農業、產業的功能價值十分必要，但忽視其他功能價值的開發利用，就會降低新產業新業態新模式創新空間，不利于鄉村產業的振興；五是連片“撤并”村莊，集中統一建設城鎮功能傾向的相同相似的新型農村社區，會降低鄉村特色優勢和鄉村之間、城鄉之間的互補性，減弱鄉村對城鎮現代要素和消費者的吸引力。
工農城鄉差異是構建新型工農城鄉關系的內在動力和重要支撐，要強化城鄉特色優勢、功能互補。工農互促、城鄉互補、協調發展、共同繁榮是新型工農城鄉關系的根本標志，但城鎮與鄉村是不同的空間，農業與工業是不同的業態，分別承載著與之相適應的生產和生活方式。構建新型工農城鄉關系，實現互促互補互惠，就是要發揮彼此不同的特色優勢、功能價值，更好地滿足對方的不同需求。推進工農城鄉協調發展，強調的是發展規劃、體制機制、要素市場的協調融合，是基礎設施、公共服務、生態環境的協調等，必須遵循城鄉發展規律，既不是一方替代另一方、實現“一樣”式發展，也不是保持一方對另一方輸入、在“失血”中發展。構建新型工農城鄉關系，要著力打破工農之間、城鄉之間人為的體制障礙，既深度挖掘已有建設用地潛力，做強城鎮、工業特色優勢，增強對農業人口的吸引力，也要盡可能多地給鄉村留下建設用地，打造具有鄉村特色的優勢功能價值，把歷史更加悠久、文化更加厚重、生態更加優美的鄉村，打造為人才、科技、投資高地，使發展更加健康、更可持續。
受諸多“慢變量”關鍵因素影響，工農城鄉關系協調發展和鄉村振興高質量發展是個漫長過程。這也是作為國家“基本盤”的廣大鄉村，為什么本質是“穩”、節奏會“慢”的根本原因。因此，必須一切從實際出發，既要秉持“功成不必歸于自己”的好心態，更要保持“成功不能急于現在”的平常心；既要堅持初心、堅定決心、樹立信心，更要保持耐心、筑牢恒心、培植匠心；既堅持科學謀劃、從容推進，盡力而為、量力而行，循序漸進、久久為功，又注重制定穩定可持續、銜接能配套、落地且有效的政策制度措施，防止因思路有誤、決策失誤而耽誤時機、錯失機遇。實踐中，一些地方為打造“樣板”工程，大規模開展“合村并居”及類似實踐，出臺過多過急過偏的短期政策與制度舉措，求速度、搞運動，造盆景、樹典型，為追求政績而急功近利、急于求成，為應對考核評比搞形式主義和“形象工程”，浪費大量資源和財力，引起農民極大不滿。
（作者系農業農村部管理干部學院副院長，中國鄉村發現網轉自：《農村工作通訊》2021年第12期）
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