郡縣治，天下安；縣域強(qiáng)，國家強(qiáng)。縣域作為連接城市與鄉(xiāng)村的關(guān)鍵場域，是國家治理體制中非常重要的一環(huán)。
2020年12月召開的中央農(nóng)村工作會(huì)議明確提出，新階段“三農(nóng)”工作關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)在縣域。縣域作為全面落實(shí)鄉(xiāng)村振戰(zhàn)略的基層組織，在全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興中起著舉足輕重的作用。
鑒于目前的縣域治理體制存在的諸多問題，服務(wù)于全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的縣域治理改革勢在必行。以“六下沉”推動(dòng)社會(huì)資源向縣域配置是目前縣域治理改革的重要舉措。
第一，人口布局下沉。促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，建立城鄉(xiāng)社會(huì)資源均衡配置新體制、新機(jī)制。
針對長期以來社會(huì)資源向城市配置的體制和機(jī)制，需要推動(dòng)三方面改革：
首先，調(diào)整大城市群主導(dǎo)的中國城市化布局，探索人口向縣域下沉的分布式新型城鎮(zhèn)化之路。大城市群雖然滿足了階段性經(jīng)濟(jì)規(guī)模收益的需要，但造成以環(huán)境污染與資源危機(jī)為代價(jià)的“城市病”。無論是從生態(tài)文明建設(shè)的要求看，還是從落實(shí)中央提出的城鄉(xiāng)融合發(fā)展戰(zhàn)略看，亟需啟動(dòng)人口向縣域下沉的城鄉(xiāng)融合發(fā)展、分布式、均衡化的城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變。
其次，調(diào)整與遏制目前存在的“縣改區(qū)、縣改市”熱，出臺(tái)鼓勵(lì)人口下沉到縣域、小城鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村的相關(guān)制度與政策。長期以來，在鼓勵(lì)人口集聚的城市化戰(zhàn)略的背景下，在全國出現(xiàn)了“縣改區(qū)、縣改市”熱。無論是縣改區(qū)還是縣改市，必須是科學(xué)、合理、有序的，有利于城鄉(xiāng)融合的共享發(fā)展。
但目前盲目追求與攀比“人造大城市熱”，由此形成“縣改區(qū)、縣改市”泛濫，導(dǎo)致社會(huì)資源畸形向中心城市集中，與中央提出城鄉(xiāng)融合發(fā)展的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略相悖。
對此，我們應(yīng)高度警覺，如此下去有可能導(dǎo)致人為造成的城市化泡沫。建議在國家層面調(diào)整縣改區(qū)、縣改市的相關(guān)政策，出臺(tái)鼓勵(lì)人口下沉到縣域、小城鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村的相關(guān)制度與政策，使分布式、均衡化城市發(fā)展戰(zhàn)略成為十四五期間中國城市化發(fā)展的新目標(biāo)定位。
再次，調(diào)整以城市化率單一指標(biāo)評價(jià)地區(qū)發(fā)展程度高低的做法。按照十八大以來中央提出的城鄉(xiāng)融合發(fā)展的新戰(zhàn)略，以及人口分布式、均衡化城鎮(zhèn)化之路的要求，在十四五期間，應(yīng)出臺(tái)新的城市化評價(jià)與考核指標(biāo)。新評價(jià)與考核指標(biāo)，要從追求單一城市化率指標(biāo)轉(zhuǎn)向人口均衡分布的結(jié)構(gòu)性指標(biāo)。
第二，產(chǎn)業(yè)布局下沉。出臺(tái)新產(chǎn)業(yè)區(qū)域布局政策，鼓勵(lì)勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)向縣域配置，讓農(nóng)民就地城鎮(zhèn)化。
推進(jìn)人口分布式、均衡化城鎮(zhèn)化之路，引導(dǎo)人口向縣域流動(dòng)，與此配套的應(yīng)出臺(tái)鼓勵(lì)產(chǎn)業(yè)下沉縣域的相關(guān)政策。在目前大城市的地價(jià)成本、生活成本、用工成本越來越高的背景下，縣域所具有的土地、生活、勞動(dòng)力的低成本優(yōu)勢，成為吸引許多勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)向縣域轉(zhuǎn)移的新優(yōu)勢。
推動(dòng)產(chǎn)業(yè)布局下沉縣域，可以帶來諸多好處：
一是為縣域發(fā)展提供有效的產(chǎn)業(yè)支撐；二是可以有效地解決許多農(nóng)民就地就業(yè)的問題。使許多離縣城近的農(nóng)民，住在鄉(xiāng)村到縣城上班，實(shí)現(xiàn)離土不離家，化解打工農(nóng)民出現(xiàn)的家庭分崩離析、留守兒童等諸多社會(huì)倫理問題；三是為中國新一輪產(chǎn)業(yè)調(diào)整、提升產(chǎn)業(yè)競爭力提供了新路徑。
第三，教育資源下沉。啟動(dòng)五類教育資源下沉縣域的教育體制改革，為鄉(xiāng)村振興提供人才、文化與教育興縣的支持。
鄉(xiāng)村振興缺乏人才的深層根源，是長期以來形成的教育為城市化服務(wù)的教育理念與體制造成的。為此，建議啟動(dòng)五類教育資源下沉縣域的改革。
第一類，要引導(dǎo)各類職業(yè)類教育下沉縣域。與未來勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)向縣域布局的同時(shí)，必然形成對職業(yè)教育的大量需要。未來中國將出現(xiàn)職業(yè)教育大發(fā)展時(shí)期，按照縣域和產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要，要將縣域發(fā)展成為中國職業(yè)教育落地的大本營；
第二類，要引導(dǎo)與鼓勵(lì)農(nóng)林院校到縣域辦分校、搞科研。全國有農(nóng)業(yè)類大學(xué)50多所，開設(shè)農(nóng)學(xué)專業(yè)的大學(xué)有150所，每年培養(yǎng)出的大學(xué)生約30萬人，但真正能回到鄉(xiāng)村的學(xué)生非常少。無論從鄉(xiāng)村振興對人才的需要看，還是農(nóng)林類院校本身的發(fā)展看，如何推進(jìn)農(nóng)林類教育下鄉(xiāng)、下沉到縣域，應(yīng)成為農(nóng)林類教育改革的方向；
第三類，要鼓勵(lì)與引導(dǎo)藝術(shù)類、文化、人文類院校向縣域下沉布局。中華五千年的農(nóng)耕文化遺產(chǎn)主要分布在縣域內(nèi)的鄉(xiāng)村和古鎮(zhèn)。鄉(xiāng)村是未來新文化、新藝術(shù)、新哲學(xué)、新人文的發(fā)源地。為順應(yīng)時(shí)代的需求，應(yīng)在國家層面出臺(tái)鼓勵(lì)藝術(shù)家、文化人下鄉(xiāng)，并以此為契機(jī)，推動(dòng)中國藝術(shù)、文化類的院校到縣域內(nèi)的鄉(xiāng)村、古鎮(zhèn)辦學(xué)，開設(shè)教學(xué)基地。同時(shí)，也可為鄉(xiāng)土文化活化創(chuàng)新提供人才資源；
第四類，要把縣域建成耕讀教育基地和邁向生態(tài)文明的自然教育基地。傳承耕讀教育，讓耕讀教育重新發(fā)揮身心健康、文化傳承的教育功能是鄉(xiāng)村振興中教育振興的主要內(nèi)容。把耕讀教育納入國民耕讀教育、勞動(dòng)教育體系中，讓新時(shí)代的鄉(xiāng)村成為全民耕讀教育新基地，應(yīng)成為鄉(xiāng)村振興的重要內(nèi)容予以高度重視；
第五類，要將扎根的基礎(chǔ)教育下沉，讓鄉(xiāng)村成為做人教育、兒童教育的樂園。作為中華文明之根的鄉(xiāng)村，是兒童接受做人教育、開慧教育的樂園。缺失鄉(xiāng)村教育的中國教育是無根的教育。教育是鄉(xiāng)村振興之魂，如何振興鄉(xiāng)村教育，也是探索新時(shí)代做人教育的大問題。
第四，行政管理下沉。推動(dòng)賦能縣域的扁平化體制改革，構(gòu)建縣域與城市差異化、高效化的管理體制。
首先，改革市管縣體制，探索省直管市、縣的管理體制。20世紀(jì)80年代以來形成的市管縣模式，目前已經(jīng)成為束縛縣域發(fā)展的障礙。解決這個(gè)問題，需要加大省管縣的改革力度，打破“省管市，市管縣”的序列，探索“省直接管理市和縣”的扁平化管理體制。省直管縣與直管市的改革，可以減少管理層級，為中國特色的縣域與城市兩元共生的管理體制提供制度保障。
其次，探索縣和市不同的行政機(jī)構(gòu)設(shè)置和考核制度。目前縣級政府行政機(jī)構(gòu)設(shè)置，是一種自上而下對等的行政管理體制，雖然有利于強(qiáng)化自上而下的大一統(tǒng)的管理，但嚴(yán)重弱化了不同地區(qū)、不同層級的多元化管理的職能。
為此，如果要適應(yīng)這個(gè)要求，需要探索縣與市不同管理職能、不同管理機(jī)構(gòu)、不同考核指標(biāo)的具有彈性、差異性治理的考核體制。
第五，財(cái)政投資下沉。破解涉農(nóng)資金投資決策權(quán)分散和鏈條長的弊端，推動(dòng)重建縣級與村級公共財(cái)政體制改革。
國家對鄉(xiāng)村振興財(cái)政投資的力度不斷增加。平均每年投資均在一萬億以上。但因投資體制障礙，嚴(yán)重影響了資金使用效率。目前鄉(xiāng)村建設(shè)財(cái)政投資體制有兩大弊端：
一是分管投資部門高度分散。決定鄉(xiāng)村建設(shè)的投資決策權(quán)分散在離鄉(xiāng)村很遠(yuǎn)的各個(gè)部門中，不利于積聚財(cái)力統(tǒng)籌使用。
二是從投資決策到資金使用鏈條過長，路途中“跑、漏、滴”嚴(yán)重。
為提高鄉(xiāng)村振興投資資金使用效率，需要進(jìn)行財(cái)政投資權(quán)下沉縣級政府的投資體制改革：
首先，將分散在各個(gè)部門掌控的項(xiàng)目投資，變成一般財(cái)政預(yù)算，并按照公共財(cái)政投資要求切塊下放到縣級政府，實(shí)現(xiàn)財(cái)權(quán)與事權(quán)的統(tǒng)一。
其次，縣級政府也要把縣政府直接掌控的項(xiàng)目投資的決策權(quán)，按照公共財(cái)政預(yù)算的原理，建立村級公共財(cái)政盡量切塊到村，不僅為集體所有制發(fā)展提供經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，同時(shí)也是從制度上解決鄉(xiāng)村與城市公共投資不均衡的重要改革。
第六，治理權(quán)利下沉。“無為而無不為”的治理,充分發(fā)揮和激活鄉(xiāng)村自治的內(nèi)生動(dòng)力。
縣域轄區(qū)內(nèi)的鄉(xiāng)村社會(huì)是一個(gè)高度多元化的自治組織體系，由此形成了古代社會(huì)對鄉(xiāng)村實(shí)行皇權(quán)不下鄉(xiāng)“無為而治”的治理之道。老子的無為而治哲學(xué)，不是不管理, 而是要以無為而無不為的思想來進(jìn)行管理。“無為而治”的管理哲學(xué)，就是要求政府不要替代農(nóng)民進(jìn)行自我管理，凡是鄉(xiāng)村能夠自我解決的問題，政府不要過多干預(yù)。政府的管理重點(diǎn)應(yīng)放在鄉(xiāng)村無法解決的問題上。
總之，鄉(xiāng)村雖小五臟俱全。中央賦予鄉(xiāng)村振興所具有的重大使命與價(jià)值，凸顯出現(xiàn)有體制、機(jī)制的諸多問題和弊端。體制改革與制度創(chuàng)新是全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的第一推動(dòng)力。長期形成社會(huì)資源在城鄉(xiāng)之間的不平衡配置，是鄉(xiāng)村振興面臨的重大體制障礙。
隨著我國脫貧攻堅(jiān)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，十四五時(shí)期統(tǒng)籌做好鄉(xiāng)村振興和縣域治理改革意義重大。而只有充分認(rèn)識(shí)當(dāng)前鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施過程中存在的主要問題，才能更加有的放矢推動(dòng)縣域高質(zhì)量發(fā)展，實(shí)現(xiàn)全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略目標(biāo)。
（作者系湖南師范大學(xué)中國鄉(xiāng)村振興研究院學(xué)術(shù)委員、中共中央黨校教授；中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：有機(jī)慢生活magazine 微信公眾號）
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