郡縣治，天下安；縣域強，國家強。縣域作為連接城市與鄉村的關鍵場域，是國家治理體制中非常重要的一環。
2020年12月召開的中央農村工作會議明確提出，新階段“三農”工作關鍵節點在縣域。縣域作為全面落實鄉村振戰略的基層組織，在全面推進鄉村振興中起著舉足輕重的作用。
鑒于目前的縣域治理體制存在的諸多問題，服務于全面推進鄉村振興的縣域治理改革勢在必行。以“六下沉”推動社會資源向縣域配置是目前縣域治理改革的重要舉措。
第一，人口布局下沉。促進城鄉融合發展，建立城鄉社會資源均衡配置新體制、新機制。
針對長期以來社會資源向城市配置的體制和機制，需要推動三方面改革：
首先，調整大城市群主導的中國城市化布局，探索人口向縣域下沉的分布式新型城鎮化之路。大城市群雖然滿足了階段性經濟規模收益的需要，但造成以環境污染與資源危機為代價的“城市病”。無論是從生態文明建設的要求看，還是從落實中央提出的城鄉融合發展戰略看，亟需啟動人口向縣域下沉的城鄉融合發展、分布式、均衡化的城鎮化戰略轉變。
其次，調整與遏制目前存在的“縣改區、縣改市”熱，出臺鼓勵人口下沉到縣域、小城鎮、鄉村的相關制度與政策。長期以來，在鼓勵人口集聚的城市化戰略的背景下，在全國出現了“縣改區、縣改市”熱。無論是縣改區還是縣改市，必須是科學、合理、有序的，有利于城鄉融合的共享發展。
但目前盲目追求與攀比“人造大城市熱”，由此形成“縣改區、縣改市”泛濫，導致社會資源畸形向中心城市集中，與中央提出城鄉融合發展的新型城鎮化戰略相悖。
對此，我們應高度警覺，如此下去有可能導致人為造成的城市化泡沫。建議在國家層面調整縣改區、縣改市的相關政策，出臺鼓勵人口下沉到縣域、小城鎮、鄉村的相關制度與政策，使分布式、均衡化城市發展戰略成為十四五期間中國城市化發展的新目標定位。
再次，調整以城市化率單一指標評價地區發展程度高低的做法。按照十八大以來中央提出的城鄉融合發展的新戰略，以及人口分布式、均衡化城鎮化之路的要求，在十四五期間，應出臺新的城市化評價與考核指標。新評價與考核指標，要從追求單一城市化率指標轉向人口均衡分布的結構性指標。
第二，產業布局下沉。出臺新產業區域布局政策，鼓勵勞動密集型產業向縣域配置，讓農民就地城鎮化。
推進人口分布式、均衡化城鎮化之路，引導人口向縣域流動，與此配套的應出臺鼓勵產業下沉縣域的相關政策。在目前大城市的地價成本、生活成本、用工成本越來越高的背景下，縣域所具有的土地、生活、勞動力的低成本優勢，成為吸引許多勞動密集型產業向縣域轉移的新優勢。
推動產業布局下沉縣域，可以帶來諸多好處：
一是為縣域發展提供有效的產業支撐；二是可以有效地解決許多農民就地就業的問題。使許多離縣城近的農民，住在鄉村到縣城上班，實現離土不離家，化解打工農民出現的家庭分崩離析、留守兒童等諸多社會倫理問題；三是為中國新一輪產業調整、提升產業競爭力提供了新路徑。
第三，教育資源下沉。啟動五類教育資源下沉縣域的教育體制改革，為鄉村振興提供人才、文化與教育興縣的支持。
鄉村振興缺乏人才的深層根源，是長期以來形成的教育為城市化服務的教育理念與體制造成的。為此，建議啟動五類教育資源下沉縣域的改革。
第一類，要引導各類職業類教育下沉縣域。與未來勞動密集型產業向縣域布局的同時，必然形成對職業教育的大量需要。未來中國將出現職業教育大發展時期，按照縣域和產業發展需要，要將縣域發展成為中國職業教育落地的大本營；
第二類，要引導與鼓勵農林院校到縣域辦分校、搞科研。全國有農業類大學50多所，開設農學專業的大學有150所，每年培養出的大學生約30萬人，但真正能回到鄉村的學生非常少。無論從鄉村振興對人才的需要看，還是農林類院校本身的發展看，如何推進農林類教育下鄉、下沉到縣域，應成為農林類教育改革的方向；
第三類，要鼓勵與引導藝術類、文化、人文類院校向縣域下沉布局。中華五千年的農耕文化遺產主要分布在縣域內的鄉村和古鎮。鄉村是未來新文化、新藝術、新哲學、新人文的發源地。為順應時代的需求，應在國家層面出臺鼓勵藝術家、文化人下鄉，并以此為契機，推動中國藝術、文化類的院校到縣域內的鄉村、古鎮辦學，開設教學基地。同時，也可為鄉土文化活化創新提供人才資源；
第四類，要把縣域建成耕讀教育基地和邁向生態文明的自然教育基地。傳承耕讀教育，讓耕讀教育重新發揮身心健康、文化傳承的教育功能是鄉村振興中教育振興的主要內容。把耕讀教育納入國民耕讀教育、勞動教育體系中，讓新時代的鄉村成為全民耕讀教育新基地，應成為鄉村振興的重要內容予以高度重視；
第五類，要將扎根的基礎教育下沉，讓鄉村成為做人教育、兒童教育的樂園。作為中華文明之根的鄉村，是兒童接受做人教育、開慧教育的樂園。缺失鄉村教育的中國教育是無根的教育。教育是鄉村振興之魂，如何振興鄉村教育，也是探索新時代做人教育的大問題。
第四，行政管理下沉。推動賦能縣域的扁平化體制改革，構建縣域與城市差異化、高效化的管理體制。
首先，改革市管縣體制，探索省直管市、縣的管理體制。20世紀80年代以來形成的市管縣模式，目前已經成為束縛縣域發展的障礙。解決這個問題，需要加大省管縣的改革力度，打破“省管市，市管縣”的序列，探索“省直接管理市和縣”的扁平化管理體制。省直管縣與直管市的改革，可以減少管理層級，為中國特色的縣域與城市兩元共生的管理體制提供制度保障。
其次，探索縣和市不同的行政機構設置和考核制度。目前縣級政府行政機構設置，是一種自上而下對等的行政管理體制，雖然有利于強化自上而下的大一統的管理，但嚴重弱化了不同地區、不同層級的多元化管理的職能。
為此，如果要適應這個要求，需要探索縣與市不同管理職能、不同管理機構、不同考核指標的具有彈性、差異性治理的考核體制。
第五，財政投資下沉。破解涉農資金投資決策權分散和鏈條長的弊端，推動重建縣級與村級公共財政體制改革。
國家對鄉村振興財政投資的力度不斷增加。平均每年投資均在一萬億以上。但因投資體制障礙，嚴重影響了資金使用效率。目前鄉村建設財政投資體制有兩大弊端：
一是分管投資部門高度分散。決定鄉村建設的投資決策權分散在離鄉村很遠的各個部門中，不利于積聚財力統籌使用。
二是從投資決策到資金使用鏈條過長，路途中“跑、漏、滴”嚴重。
為提高鄉村振興投資資金使用效率，需要進行財政投資權下沉縣級政府的投資體制改革：
首先，將分散在各個部門掌控的項目投資，變成一般財政預算，并按照公共財政投資要求切塊下放到縣級政府，實現財權與事權的統一。
其次，縣級政府也要把縣政府直接掌控的項目投資的決策權，按照公共財政預算的原理，建立村級公共財政盡量切塊到村，不僅為集體所有制發展提供經濟基礎，同時也是從制度上解決鄉村與城市公共投資不均衡的重要改革。
第六，治理權利下沉。“無為而無不為”的治理,充分發揮和激活鄉村自治的內生動力。
縣域轄區內的鄉村社會是一個高度多元化的自治組織體系，由此形成了古代社會對鄉村實行皇權不下鄉“無為而治”的治理之道。老子的無為而治哲學，不是不管理, 而是要以無為而無不為的思想來進行管理。“無為而治”的管理哲學，就是要求政府不要替代農民進行自我管理，凡是鄉村能夠自我解決的問題，政府不要過多干預。政府的管理重點應放在鄉村無法解決的問題上。
總之，鄉村雖小五臟俱全。中央賦予鄉村振興所具有的重大使命與價值，凸顯出現有體制、機制的諸多問題和弊端。體制改革與制度創新是全面推進鄉村振興的第一推動力。長期形成社會資源在城鄉之間的不平衡配置，是鄉村振興面臨的重大體制障礙。
隨著我國脫貧攻堅目標的實現，十四五時期統籌做好鄉村振興和縣域治理改革意義重大。而只有充分認識當前鄉村振興戰略實施過程中存在的主要問題，才能更加有的放矢推動縣域高質量發展，實現全面推進鄉村振興的戰略目標。
（作者系湖南師范大學中國鄉村振興研究院學術委員、中共中央黨校教授；中國鄉村發現網轉自：有機慢生活magazine 微信公眾號）
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