【摘要】在“治國理政”語境下使用“治理”概念，從理念分析出發(fā)，以鄉(xiāng)村基本組織制度為主線展開歷史考察。百年鄉(xiāng)村治理經歷了復雜的探索過程，積累了豐富的歷史經驗。集體化方向是鄉(xiāng)村治理的核心追求，在此基礎上的鄉(xiāng)村治理體系經歷了曲折式發(fā)展。新中國成立后至改革開放前，農業(yè)合作化、人民公社化建構了鄉(xiāng)村治理的基礎性制度，“階級斗爭”成為鄉(xiāng)村治理核心理念，“政治運動”是鄉(xiāng)村治理基本政策工具。20世紀80年代農村改革是對既有治理體制的顛覆性突破，是新中國歷史上鄉(xiāng)村社會最大變局。改革不僅促成社會經濟迅速發(fā)展，也造成基層鄉(xiāng)村治理體系深刻轉變，標志著國家治理能力的提升。進入21世紀以來，特別是黨的十八大以來，鄉(xiāng)村治理進入新階段，呈現新特點，面臨新挑戰(zhàn)。探索現代化鄉(xiāng)村治理體系，需要繼續(xù)貫徹農村改革根本經驗。
【關鍵詞】鄉(xiāng)村治理；人民公社；農村改革；集體化
前言
隨著“國家治理現代化”成為改革發(fā)展總目標，“鄉(xiāng)村治理”獲得了更加深遠的歷史意涵。在國家治理背景下審視鄉(xiāng)村治理，為近百年農村發(fā)展研究提供了新維度。
“治理”可有多種理解，本文在“治國理政”意義上使用“治理”概念，而不是在西方治理理論語境下或傳統(tǒng)的“管理”“統(tǒng)治”意義上使用“治理”概念。在農村工作文獻中，“鄉(xiāng)村治理”并非經典表述。2006年，“鄉(xiāng)村治理”作為政策概念開始出現于中央1號文件；2014年十八屆三中全會提出“國家治理體系和治理能力現代化”；2017年十九大提出建立自治、法治、德治相結合的鄉(xiāng)村治理體系，鄉(xiāng)村治理被賦予新的宏大視角。在文件表達中，“治理體系”與“治理能力”相提并論，實際上治理體系內在地決定了治理能力，或者說治理能力是治理體系的外在表現。因此，不論是研究國家治理，還是研究鄉(xiāng)村治理，治理體系都是核心問題。本文對“鄉(xiāng)村治理體系”的界定是：能夠有效運行的鄉(xiāng)村組織和制度系統(tǒng)。體制改革以來，鄉(xiāng)村已經初步建立起新的基層組織系統(tǒng)，也正在產生新組織，但很多組織尚未制度化。“制度”是已經形成規(guī)律性并具備有效約束力的慣例、聯系和規(guī)范。本文從理念分析出發(fā)，以農業(yè)經營制度為基礎、以基本組織制度為主線展開歷史考察，致力于探索百年鄉(xiāng)村治理的經驗與啟迪。
鄉(xiāng)村治理的基本問題，是如何認識和對待農民。如何認識農民，關乎治理理念；如何對待農民，關乎治理體系。以土地為核心、以農民為目標的政策制定、制度安排和組織建設，構成鄉(xiāng)村治理體系的基本框架。新中國成立前，土地政策服務于軍事戰(zhàn)略，鄉(xiāng)村治理圍繞奪取政權總目標而調整。新中國成立后，農業(yè)合作化、人民公社化建構了農村治理的基礎性制度，“階級斗爭”成為鄉(xiāng)村治理的核心理念，“政治運動”是鄉(xiāng)村治理的基本政策工具。20世紀80年代的農村改革，建立了以家庭經營為主體的基本經濟體制和相應的組織系統(tǒng)。這場改革是對既有治理體制的方向性、顛覆性改變，是新中國歷史上鄉(xiāng)村社會最大變局。這場改革不僅促成社會經濟迅速發(fā)展，也造成基層鄉(xiāng)村治理體系的深刻轉變，還塑造了新的社會主義意識形態(tài)，標志著國家治理能力的巨大提升。以家庭經營制度建立為新起點，鄉(xiāng)村治理理念發(fā)生了歷史性轉化，從強調“教育”“改造”農民轉變?yōu)椤白鹬亍薄绊槕鞭r民。“尊重農民的首創(chuàng)精神和選擇權利”，是中國共產黨關于農村改革根本經驗的深刻總結。進入21世紀以來，特別是中共十八大以來，鄉(xiāng)村治理進入新階段，呈現新特點，面臨新挑戰(zhàn)。探索建立現代化鄉(xiāng)村治理體系，需要繼續(xù)總結和遵循農村改革的根本經驗。
一、治理理念初步形成(1921-1949)
1921年中共建黨之初，革命初心曠遠深邃，現實工作重在城市，并未專注農村。中共對鄉(xiāng)村治理的探索，伴隨革命事業(yè)的不斷發(fā)展而逐步展開，貫穿于從建黨到建政全過程。
(一)核心在于“集體化”道路
土地是貫穿古今的農民問題核心，但在中共治國理念中，問題深處則是 “集體化”。集體化不僅涉及土地的所有和使用，也涉及鄉(xiāng)村基本組織形式。
集體化理念在革命中逐步形成。中共一大黨綱中涉及農村問題的內容可以概括為一句話：沒收一切生產資料歸社會所有，包括土地在內。在建立政權過程中，減租減息和分田分地是兩種交互使用的政策工具。這兩種政策思路都不是中共提出，而是由孫中山領導的國民黨提出的。1924年1月，國民黨一大將“耕者有其田”寫入黨綱，是孫中山早期“平均地權”思想的政策體現；1926年1月國民黨二大提出“減租減息”，是與北伐戰(zhàn)爭相配合的政策設計；在20世紀30年代和40年代，國民黨政府在江西、福建省局部地區(qū)有所實踐。但是，國民黨提出的政策設想并沒有落實，共產黨卻完成了覆蓋全國且效果卓著的土地改革。這顯示了共產黨對鄉(xiāng)村社會的政治滲透力，由此可以在一定程度上解釋中共軍事上和政治上的成功。
用減租減息和分田分地兩種思路來探索解決農民問題，是共產黨在革命時期的持續(xù)努力。20世紀20年代初期澎湃領導的廣東海陸豐農民運動，20年代中后期的廣東、湖南農民運動，30年代初中期蘇區(qū)農民土地政策，40年代初中期抗日根據地農村政策，都體現了這樣的探索。但是，這些探索都還沒有建立起完整的鄉(xiāng)村治理體系。這些局部性政權都直接服務于軍事目標，不具備治理體系的整體性。在蘇區(qū)或解放區(qū)的政權機構中，通常設置有土地委員會或稱“土地部”，負責圍繞擴大軍隊、支持戰(zhàn)爭來制定和實施土地政策，同時也負責農業(yè)生產方面勞動互助組、犁牛合作社、婦女耕田隊等組織。另外一個重要的農村機構是糧食部，主要負責為軍隊征糧和保證糧食供給。在建立政權前的二十幾年中，中共在鄉(xiāng)村治理領域采取了比較靈活的方式，綜合運用了“抗捐抗稅”“打土豪分田地”“減租減息”“打地主斗惡霸”“分田分地分浮財”等政策手段，有效動員了農民支持共產黨奪取政權。但是，由于戰(zhàn)爭時期缺乏穩(wěn)定社會環(huán)境，鄉(xiāng)村治理的基礎理念不夠清晰完整，組織制度體系也不夠穩(wěn)定有序。
中國共產黨以消滅私有制、建立公有制、實現共產主義為遠大目標，但建立全國性政權后在農村建立什么樣的土地制度、農業(yè)經營體制和基層組織體系，經歷了復雜的探索過程。從毛澤東的思想發(fā)展來看，明確形成關于農村社會制度的基本思路，是在共產黨建立20年之后。1943年11月，毛澤東在陜甘寧邊區(qū)勞動英雄大會上的講話提出，農村要走蘇聯式的集體農莊道路。這次講話在中共改造農村、治理農村的歷史過程中具有標志意義。毛澤東說：“在農民群眾方面，幾千年來都是個體經濟，一家一戶就是一個生產單位，這種分散的個體生產，就是封建統(tǒng)治的經濟基礎，而使農民自己陷于永遠的窮苦。克服這種狀況的唯一辦法，就是逐漸地集體化；而達到集體化的唯一道路，依據列寧所說，就是經過合作社。在邊區(qū)，我們現在已經組織了許多的農民合作社，不過這些在目前還是一種初級形式的合作社，還要經過若干發(fā)展階段，才會在將來發(fā)展為蘇聯式的被稱為集體農莊的那種合作社。”這是中共最早提出用“集體化”改造農村、組織農民的政策設想，制度樣本就是蘇聯的集體農莊。毛澤東這次重要講話，標志著中國共產黨的鄉(xiāng)村治理理念已經清晰形成，這就是把農民組織起來建立蘇聯式的集體農莊，走集體化道路。根據中央認定的含義，這種集體農莊就是20世紀50年代中后期建立的高級合作社，代表了農村的社會主義組織形式。1949年6月，毛澤東為紀念中共成立28周年撰文指出：“嚴重的問題是教育農民。農民的經濟是分散的，根據蘇聯的經驗，需要很長的時間和細心的工作，才能做到農業(yè)社會化。沒有農業(yè)社會化，就沒有全部的鞏固的社會主義”。在這里，毛澤東把“集體化”表述為“社會化”。
(二)“土地革命”到“土地改革”
新中國鄉(xiāng)村治理的制度基礎由土地改革奠定。抗戰(zhàn)結束以后，以1946年《“五四”指示》和1947年《土地法大綱》為指導，在晉綏和東北等老解放區(qū)進行土改；1949年新中國成立后，迅速在新解放區(qū)進行了大規(guī)模土改運動。土改運動成為政治上的“暴風驟雨”，不僅用強制方式無償分配土地，而且把那些擁有較多土地的農民劃為政治上的敵對勢力，從而塑造了兩大對立階級(地主富農和貧下中農)為主體的新型社會結構，為隨后以“階級斗爭”治理農村奠定了政治基礎。
土地改革確立的階級斗爭路線，在政治上為農業(yè)合作化、公社化和“大躍進”運動開辟了道路。土地改革給予農民的啟示是，國家力量可以把地主富農的土地分配給一般農民，也可以把土地重新集中起來走集體化道路。土地改革為此后長達30年間以“階級斗爭為綱”治理農村奠定了政治結構，提供了工作基礎。審視新中國鄉(xiāng)村治理體系，應該從土地改革形成的政治經濟結果說起。不理解土地改革的政治內涵和歷史影響，就不能理解新中國成立后至改革前鄉(xiāng)村治理的核心框架。
1978年12月，中共十一屆三中全會停止使用“以階級斗爭為綱”口號，1979年1月中央作出“關于地主、富農分子摘帽問題”的決定，標志著以“階級斗爭”治理農村的時代結束。這個給地主富農“摘帽”的中央文件是一個里程碑式文件，對鄉(xiāng)村治理發(fā)生了重大而深刻的歷史性影響，但通常被人們所忽略。從實際社會作用來說，這個文件應該與十一屆三中全會通過的兩個農業(yè)文件相提并論，并稱為“三個農業(yè)文件”。
(三)共產黨之外的治理思路
20世紀上半葉，中國社會中的不同政治力量都對鄉(xiāng)村治理作出了探索，提出了不同的鄉(xiāng)村治理思路。
20世紀20年代閻錫山主導的山西村治運動，是現代國家條件下鄉(xiāng)村治理的早期探索。閻錫山提出要構建一種全新的鄉(xiāng)村制度，包括統(tǒng)一糧賦標準、興辦新式教育、倡導移風易俗等。20年代中后期出臺了諸多規(guī)章制度，規(guī)定了村長資格條件、村公所機構設置、村民會議運作規(guī)范、村務監(jiān)察制度等。這些辦法比較有效地將國家權力滲透到鄉(xiāng)村，基本實現了對鄉(xiāng)村社會的管控。這是對“皇權不下縣”鄉(xiāng)村治理傳統(tǒng)的重要突破，但只在鄉(xiāng)村組織體系上有所整合，并沒有動搖鄉(xiāng)村社會的基本結構，特別是土地制度。
20世紀30年代鄉(xiāng)村建設運動，也代表了一種新的鄉(xiāng)村治理理念。梁漱溟的鄉(xiāng)村建設實驗，注重建立新型基層組織，致力于鄉(xiāng)村組織系統(tǒng)創(chuàng)新，設想通過建立新型組織以解決農民“散”的問題；晏陽初的鄉(xiāng)村建設實驗，注重于農民個人能力建設，核心在發(fā)展教育，目標集中于解決農民“愚”的問題。梁漱溟和晏陽初不僅有理念，而且也有行動，選擇局部地區(qū)進行實驗探索，作出了艱苦努力，產生了較大社會影響。但是，鄉(xiāng)村建設運動不具備治理體系建設的系統(tǒng)性。共產黨的鄉(xiāng)村治理是對原有社會經濟制度的全盤顛覆和重新構造，不僅注重農民的一般土地要求，而且超越了這種土地要求，樹立了更加高遠的制度建設目標，即通過集體化實現社會主義。
20世紀40年代中后期，在國共兩黨爭雄、其他黨派爭鳴的情況下，如何處理農民問題依然有不同的看法。對于共產黨的土地改革主張，曾經發(fā)生過激烈的理論爭論和政治較量。國共之外的第三大政治勢力——民主同盟會領導人雖然支持進行土地改革，但是并不贊同土地無償剝奪，而主張經濟贖買的和平方式。中國農民黨則既不同意國民黨、民盟的主張，也不同意共產黨的主張，而是認為，為農民謀利益不一定要損害地主，根本辦法是積極發(fā)展建設與教育，改變建設與教育完全集中在大都市的問題。這些主張自然為新政權所不能接受，農民黨于1949年6月解散。新中國建立后，原農民黨領導人董時進堅持原來觀點，1949年12月給毛澤東寫信，明確反對土地改革。董時進認為，中國土地制度是土地自由買賣和出租的私有制度，不是代際傳襲和不能自由買賣的封建性土地制度；地主富農是靠勤勞和善于經營起家，土地不過是生產工具之一種，出租土地收益跟存款或出租房屋一樣是合法收益，沒收地主土地則不公道，而且貧民不勞而獲會使良心泯滅。在董時進看來，中國的土地不是分配不均，而是人口太多，土地太少，應當發(fā)展其他產業(yè)，分流農村勞動力。董時進堅持維護原有土地制度，是完全不同的鄉(xiāng)村治理思路。
二、治理體系基本建成(1949-1962)
新中國成立后中共鄉(xiāng)村治理的根本理念是：通過農業(yè)集體化改造個體經濟，在農村實現社會主義。以這個理念為指導，經過互助組、初級社、高級社、人民公社等不同階段，構建起完全不同于傳統(tǒng)社會的鄉(xiāng)村治理體系。1962年的人民公社體制調整，把改革以前的鄉(xiāng)村治理劃分為體系運行截然有別的兩個時期。
(一)“合作化”政策之爭
1943年11月毛澤東表達了把農民“組織起來”走集體化道路的想法之后，1949年3月中共七屆二中全會就明確將其宣布為政策方向。1951年發(fā)布第一個《農業(yè)互助合作決議》，1953年發(fā)布第二個《農業(yè)互助合作決議》，1955年夏季的合作化運動，1958年秋季的人民公社化運動，都體現了這樣的政策方向。在黨內高層，關于這個方向的思想認識高度一致，沒有根本性分歧。但是，在根本政治理念一致的前提下，黨內高層領導人之間的政策主張差別非常大，表現為用什么方式推進合作化、用多長時間完成合作化等。
關于農業(yè)合作化政策主張的分歧，集中表現在國務院副總理兼中央農村工作部部長鄧子恢與最高領導人毛澤東之間。鄧子恢認為，農業(yè)生產合作必須從中國小農經濟現狀出發(fā)，土改后農民的個體生產積極性是發(fā)展農業(yè)生產的主導方面，農民入社退社必須自主自愿；組織生產合作是一種經濟活動，絕對不能像土改那樣用政治運動的方法來辦；合作發(fā)展速度要穩(wěn)重，十到十五年甚至更長時間來完成；合作社的規(guī)模要小，初期理想規(guī)模是10戶左右；建立合作社的速度要分地區(qū)，有快有慢，寧肯少些，但要好些。但是，鄧子恢被毛澤東批判為資產階級立場，右傾保守主義。1955年夏季開始，毛澤東親自主持起草文件，親自部署督促，在一年時間內全國農村普遍建立了高級農業(yè)生產合作社，完成了合作化，實現了“農業(yè)的社會主義改造”。
歷史表明，鄧子恢的政策主張是比較穩(wěn)妥的。1981年6月中央《關于建國以來黨的若干歷史問題的決議》指出:“在一九五五年夏季以后，農業(yè)合作化以及對手工業(yè)和個體商業(yè)的改造要求過急，工作過粗，改變過快，形式也過于簡單劃一，以致在長期間遺留了一些問題。”隨后，中共中央也作出了為鄧子恢同志平反的決定。
(二)“三化”組織
所謂“三化”，是指1958年8月《中共中央關于在農村建立人民公社問題的決議》提出的人民公社組織特征，即：“組織軍事化、行動戰(zhàn)斗化、生活集體化”。主要內容有：人民公社實行全體農民統(tǒng)一就餐的公共食堂制度、工資制和供給制結合的分配制度、勞動組織像軍隊那樣的有組織有紀律。實踐表明，這種公社組織無法維持，1960年11月中共中央發(fā)出《關于農村人民公社當前政策問題的緊急指示信》，宣布退回到“三級所有、隊為基礎”。人民公社的基本單位縮小為生產大隊，相當于現在的村莊。
公社化起源于“并大社”，即用政治運動方式將高級社合并為大社，合并后稱為“人民公社”。原來幾十戶、上百戶的高級社擴大為上千戶、上萬戶的人民公社，規(guī)模更大、公有化程度更高，標榜具有“一大二公”優(yōu)越性。1958年12月中共八屆六中全會的決定宣布，人民公社將“成為我國由社會主義社會過渡到共產主義社會的最好的形式”，“在將來的共產主義社會，人民公社將仍然是社會結構的基層單位”。按照當時的理念，公社規(guī)模越大，公有制水平越高，越接近于共產主義。這種政策理念決定了隨后二十幾年鄉(xiāng)村治理的價值取向。同樣，這也成為后來農村改革所否定的核心內容。
這個時期的人民公社實行半軍事化管理，全國的村莊、農民被按照軍隊組織結構來劃分編制。這種治理體系成為經濟“大躍進”的組織依托，在此基礎上提出了很多不切實際的發(fā)展目標，如“10年超英”“15年趕美”“全民大煉鋼鐵”“放高產衛(wèi)星”，等等。這些活動浪費了人力物力，破壞了環(huán)境資源，荒廢了農業(yè)生產，直接導致了大饑荒。大饑荒促使高層進行政策反思，中央從1960年到1962年進行了系列政策調整。調整的核心是縮小人民公社制度的基本單位。
在當時的中央高層看來，從原來以公社為基本核算單位，退回到以生產大隊為核算單位，再退回到以生產小隊為核算單位，已經是農村政策的政治底線。如果繼續(xù)退讓，就進入以家庭為核算單位的包產到戶，這是社會主義信念所不能容忍的。但是，農民對于政策退讓并不滿足，對于縮小了規(guī)模且降低了所有制層次的新人民公社體制仍然是不認同，他們的核心追求是要回到家庭經營。從60年代初期人民公社體制穩(wěn)定以后，到80年代初期允許包產到戶，農民一直在以“包產到戶”為努力方向。但在當時國家意識形態(tài)看來，農民的這種努力是“自發(fā)的資本主義勢力”，是社會主義和資本主義的道路斗爭，資產階級與無產階級的階級斗爭。對于農民的這種判斷成為這期間鄉(xiāng)村治理的基礎理念。
(三)“社教”運動的治理功能
隨著農業(yè)集體化推進，農民的抵抗表現在多個方面。高級合作化之后，農民的抵抗表現為鬧分社、鬧退社、抵抗統(tǒng)購統(tǒng)銷等；人民公社化之后，農民的抵抗表現為參加集體生產消極怠工，經營自留地不辭辛勞倍加用心，冒著被批斗、逮捕的風險搞市場經營活動等。面對農民的抵抗，決策層不是反思制度和政策的重大失誤，而是認定為農民政治上落后，是“自發(fā)的資本主義勢力”，需要“教育”“改造”。采取的辦法是不斷開展政治運動，用政治運動來維護不受農民歡迎的政策和體制。政治運動的基本形式，就是對農民進行“社會主義教育”，即“社教”運動。
第一波“社教”運動在完成農業(yè)合作化不久展開。1957年8月中央發(fā)出《向全體農村人口進行一次大規(guī)模的社會主義教育的指示》。這次社教運動主要針對農民抵制合作化和統(tǒng)購統(tǒng)銷。隨后，這種“社教”運動持續(xù)開展，進入60年代中后期與“文革”相接續(xù)。在二十幾年間，“社教”運動連綿不絕，不斷升級。農民反對什么政策，“社教”就針對什么問題。“文革”期間，用政治運動推廣“大寨經驗”，搞“大批資本主義，大干社會主義”。自上而下的各種文件都普遍套用列寧的論述批判農民：“小生產是經常地、每日每時地、自發(fā)地和大批地產生著資本主義和資產階級的。”在若干年里，鄉(xiāng)村治理的基本方略是把一切問題政治化，都上升為無產階級與資產階級兩個階級的斗爭，上升為社會主義與資本主義兩種制度的斗爭，用所謂“政治掛帥”來統(tǒng)領各項農村工作。
用政治運動來推進政策執(zhí)行，維護不受農民歡迎的制度安排，這是改革前鄉(xiāng)村治理體制的基本特征。在政治運動中，不斷劃分階級成分，不斷發(fā)動不同階級成分間的農民沖突，持續(xù)開展批判、批斗，甚至拘押，方法花樣繁多。到“文革”后期，有些地方甚至提出“用專政的辦法辦農業(yè)”，對農民不僅僅是教育、改造，而是國家機器的鎮(zhèn)壓。政治運動是把全社會置于政治高壓狀態(tài)，傷害了農民，也破壞了生產。
從歷史角度審視政策演變，農村改革的過程本質上是對農民態(tài)度的轉變過程，即從強調“教育”“改造”農民，轉變?yōu)椤白鹬亍薄绊槕鞭r民。這里的“教育”“改造”和“尊重”“順應”，并非空洞的政治表述，而有實際性政策內容，也體現為具體工作辦法。
三、治理體系調整動蕩(1962-1976)
從1962年9月中共八屆十中全會通過《人民公社工作條例》(即“60條”)，到1976年11月第二次全國農業(yè)學大寨會議確定“普及大寨縣”作為農村發(fā)展目標，是農村政策在經過短暫的務實性調整后，又持續(xù)走向“左”傾的過程。與一般認識不同，農村政策這種“左”傾化過程并不是從1966年“文革”爆發(fā)開始，而是從1962年9月中共八屆十中全會開始。以這次會議為標志，高層徹底否定了1960年前后出現的包產到戶，并提出了“以階級斗爭為綱”的基本路線。隨后于1963年開始農村“社教”運動，“社教”運動后期明確提出斗爭目標是“走資本主義道路的當權派”。“文化大革命”是這條政策路線的邏輯發(fā)展。這段時間的鄉(xiāng)村治理以“階級斗爭”為基本工具。
(一)公社體制再調整
公社體制再調整是指，1962年9月，中央宣布人民公社基本單位從生產大隊退回到生產小隊。第一次重大政策讓步發(fā)生在1961年3月，當時，中央宣布人民公社基本核算單位為生產大隊(大致相當于一個北方村莊，通常兩三百戶)。1962年8月，再調整以生產小隊為基本核算單位(通常三四十戶)，再次調整后的人民公社體制，實際上已經回到了公社化之前的高級社體制。當時高層的共識是，這個體制要穩(wěn)定30年。隱含的意思是，30年以后要過渡到以生產大隊為基本核算單位，甚至以公社為基本核算單位。
1978年十一屆三中全會之時，高層主流政策思想是人民公社體制還要穩(wěn)定20年，但部分中央領導人仍有要提升到大隊核算的政策沖動。1978年初，中央曾經提出三年內實現10%過渡到生產大隊為核算單位。也就是說，直到十一屆三中全會，高層主流政策思想，還是基本核算單位要繼續(xù)提升到大隊，而不是下沉到農戶。但在農村始終有一種強大沖動，要求經營核算單位繼續(xù)下沉到農戶即推進包產到戶。
“大包干”概念的演變更能具體說明政策演變過程。現在通常把家庭承包制稱為“大包干”。實際上，“大包干”并不是新的政策概念，原來也與承包到戶無關。1960年11月，中央宣布公社改為以生產大隊核算單位以后，很多地方采取的辦法是：以生產小隊為單位搞生產，以生產大隊為單位搞分配。這種生產和分配不匹配的狀況制造了嚴重平均主義，傷害了生產小隊的積極性。在這種情況下，一些生產大隊對生產小隊搞“三包一獎”，就是對生產小隊實行“包產、包工、包成本和超產獎勵”。但是，這種“三包一獎”辦法很煩瑣。河北省委召集地方干部研究，認為“三包一獎是‘煩瑣哲學’”，“有37道工序，49個百分比，1128筆賬”，“光定額就有400多個”。在這種情況下，河北省出現了生產大隊對生產小隊實行“大包干”制度，即生產小隊只要完成對國家、生產大隊的上交任務，其余都歸自己，而不必再進行關于包工、包產、包成本然后再獎勵的復雜管理計算。這種“生產隊大包干”辦法在全國很多地方得到推行。1962年9月中共八屆十中全會通過的《人民公社工作條例》(即“60條”)，把這種政策讓步進一步體制化，直接確定為以生產小隊為基本核算單位。雖然“三級所有、隊為基礎”的文字表述依舊，但體制內容發(fā)生重大變化，“隊為基礎”的“隊”是生產小隊而不是生產大隊。“大包干”本來是對生產隊作為基本核算單位的通俗概括，進入80年代后轉變?yōu)榧彝コ邪洜I的通俗概括。
調整后的人民公社體制，所謂生產隊為基礎，就是以原來的高級社為基礎。即便這樣，人民公社體制仍然難以持續(xù)維持，20年后被家庭承包所取代。1981年5月，時任總書記的胡耀邦同志約見國家農委三位工作人員談話，感慨地談到：“初級社搞早了，高級社不該搞，人民公社更不應該搞”。
(二)“階級斗爭”管農民
從1962年夏季毛澤東提出黨在社會主義階段的基本路線，到1976年“文革”結束，“階級斗爭”理論是鄉(xiāng)村治理基本理論。這個理論的提出因包產到戶而起，經歷了一個逐步發(fā)展過程。
1962年7月17日，時任中央農村工作部部長、國務院副總理鄧子恢向毛澤東匯報工作，極力推薦包產到戶并特別介紹了安徽搞包產到戶后的效果，毛澤東聽后未置可否。三天后，毛澤東在各中央局第一書記會上嚴厲批評包產到戶并提出兩條道路、兩個階級斗爭問題，說：“你們贊成社會主義還是資本主義？當然不會主張搞資本主義，但有人主張搞包產到戶。現在有人主張在全國范圍內搞包產到戶，甚至分田到戶”。8月2日，毛澤東在北戴河同河北、山西、內蒙古三省負責人談話，說：“看來你們那里單干問題還不嚴重。……問題主要是反映在國內的階級斗爭方面，也就是究竟搞社會主義還是搞資本主義。斗爭的時間相當長，一百年后還有這個問題”。8月6日，毛澤東在北戴河中央工作會議上講：“現在有一部分農民鬧單干，究竟有多少？從全國來說，你們估計一下。……是搞社會主義，還是搞資本主義？是搞分田到戶、包產到戶，還是集體化？農村合作化還要不要？主要就是這樣一個問題。現在這股鬧單干的風，越到上層風越大”。9月，毛澤東在中共八屆十中全會講話中正式提出了“以階級斗爭為綱”的社會主義階段基本路線：“關于階級和階級斗爭，我們可以現在就講起，年年講，月月講”。包產到戶“名義上沒有放棄社會主義道路，說是經營管理方式，實際上就是單干”。從這個新判斷出發(fā)，毛澤東把階級斗爭作為農村工作的最高綱領。由此，進入用“階級斗爭”治理農村的階段，不斷演進升級，直到“文革”結束。
在農村如何開展階級斗爭？毛澤東曾有系列論述和部署：“就是要組織階級隊伍。人要分左、中、右。如地富反壞叫右派的話，中農、富裕中農就是中間派，貧農、下中農就是左派”；1964年5月，毛澤東提出：“社會主義教育的要點，就是階級、階級斗爭”，“我們在農村中十年來沒有搞階級斗爭了，只是土改搞了一次”，“要使多數人有敵我觀念，把階級隊伍組織起來。不要性急。今年搞不完明年再搞，明年搞不完就后年”。但是，這次斗爭到了“后年”即1966年也沒有結束，“文革”開始后，更加嚴厲地批判“三自一包”“四大自由”等政策主張(“三自”即指自留地、自由市場、自負盈虧，“一包”即包產到戶；“四大自由”是指土地租佃自由、買賣自由、借貸自由、貿易自由)。這在現在是通常的市場經濟政策，但當時被斥責為“復辟資本主義”。
“文革”期間，“左”傾政策不斷激進，出現了試圖回歸1958年式人民公社的傾向。有些地方把生產隊為基本核算單位改變?yōu)橐陨a大隊為基本核算單位。1962年公社體制調整后，本來保留下來的以生產大隊為基本核算單位的大隊占大隊總數的5%，到1970年北方地區(qū)農業(yè)會議之前上升到14%。“文革”作為一場政治運動，在經濟政策方面對農村產生了巨大而深刻的影響。
(三)“大寨經驗”治農村
十年“文革”期間，“大寨經驗”是鄉(xiāng)村治理的基本政策工具。大寨從艱苦奮斗典型到成為“左”傾政策典型，經歷了一個發(fā)展過程。從1964年1月開始被全國宣傳，大寨作為正常的先進典型不足三年；以“大批資本主義、大干社會主義”為核心內容的大寨經驗，在農村工作中盛行持續(xù)十余年。
大寨作為先進典型的最早經驗是干部參加集體生產勞動。1963年5月，毛澤東說：“干部參加勞動”，“昔陽的材料很好”，“那個縣的干部每年參加勞動，至少有六十天”，“干部一參加勞動，許多問題就得到了解決。修正主義的根子就在這里，至少可以減少貪污多占的問題，可以了解農業(yè)生產”。隨后，毛澤東親自將昔陽縣的材料標題改為《山西省昔陽縣縣、社、大隊、生產隊四級干部全體參加生產勞動的偉大范例》，作為《中共中央關于目前農村工作中若干問題的決定草案》附件下發(fā)。
大寨經驗向極“左”路線升級是勞動管理問題，表現為反對按勞計酬，搞“政治工分”。1967年9月和1968年1月，農業(yè)部兩次在山西昔陽大寨大隊召開全國學大寨勞動管理經驗現場會議，并將會議《紀要》印發(fā)各地參考。《紀要》認為：“‘一心為公勞動、自報公議工分’為特點的大寨勞動管理經驗，是在兩條道路、兩條路線和兩種思想的斗爭中產生的，是在批判繁瑣復雜的定額包工制度的基礎上建立起來的，是毛澤東思想的產物”；“大寨的勞動管理概括起來說，就是‘突出政治，為公勞動，各盡所能，按勞取酬’”。由此開始，大寨勞動管理經驗成為“階級斗爭”治理農村的重要內容。
大寨經驗成為階級斗爭治理農村的整套政策工具，是在“文革”中間。1970年8月，中央在大寨召開北方農業(yè)工作會議，全面總結并推廣大寨經驗：“要把大寨經驗普遍推開，必須抓住階級斗爭這個綱，首先解決社、隊領導權和各級領導班子特別是縣的領導班子革命化問題”。“阻力來自哪里？這主要是：有社、隊領導班子里鉆進了壞人”。“昔陽縣就是緊緊抓住了這個關鍵，對全縣400多個支部一個一個地排隊，用了3個冬春開展革命大批判、清隊、整黨和‘一打三反’，發(fā)動群眾揭開了社會上和黨內階級斗爭的蓋子。”本來，《農村人民公社條例》(即60條)還給農民保留了一定的自由空間，如自留地、養(yǎng)雞養(yǎng)鴨、集市貿易等等，而大寨把這些小的政策空間統(tǒng)統(tǒng)作為自發(fā)資本主義傾向來批判取締。不僅如此，大寨所代表的工作方式，就是要用階級斗爭觀點在農村找“壞人”、斗“壞人”，要求全國農村照搬學習。
大寨經驗進一步升級是在“文革”后期。1975年10月第一次全國農業(yè)學大寨會議提出“農業(yè)學大寨，普及大寨縣”。要求全國三分之一以上的縣建成大寨縣，全國每年平均要新建成大寨縣至少100個。要求全國所有縣委都以此作為奮斗目標，定出實現時間和步驟；省委每年要向中央寫出兩次報告，夏收一次，年終一次，每建成一個大寨縣都要認真考核驗收，同時向中央報告。1976年12月，第二次全國農業(yè)學大寨會議規(guī)定了普及大寨縣的任務。1977年12月，中央發(fā)出文件：“加速發(fā)展我國農業(yè)，最根本的還是要靠學大寨，要真學大寨，要高質量地學大寨”；“實現基本核算單位由生產隊向大隊的過渡，進一步發(fā)揮人民公社‘一大二公’的優(yōu)越性，是前進的方向，是大勢所趨”；“今冬明春，可以再選擇一部分條件已經成熟的大隊，例如10%左右，先行過渡，進一步取得經驗”。這個過渡目標的提出，標志的農業(yè)學大寨運動達到了高峰。
1980年11月，中共中央發(fā)出文件對農業(yè)學大寨運動進行反思糾正。文件指出：“大寨、昔陽經驗中‘左’的東西表現在政治、經濟、思想、組織、作風等各個方面，但最集中的是所謂‘三條根本經驗’，即‘大批修正主義、大批資本主義、大干社會主義’，簡稱‘大批促大干’。這三條根本經驗，歸結到一點，就是所謂堅持無產階級專政下的繼續(xù)革命。”根據這個文件的闡述，所謂大寨“繼續(xù)革命”的內容主要有四個方面：第一，不斷人為地制造階級斗爭，把許多干部和群眾當作敵人，對社員群眾的一項生活小事也進行批判，很多人受到迫害，有的被整死，有的造成殘廢；第二，不斷地變革生產關系，搞窮過渡，“文革”初期實行了生產大隊所有制，后來又在大寨公社實行公社所有制，還想搞全縣的全民所有制；第三，不斷地“割資本主義尾巴，堵資本主義的路”。“文革”中昔陽縣把自留地、社員家庭副業(yè)都當作資本主義尾巴割掉，限制社隊工業(yè)副業(yè)，扼殺多種經營，取消集市貿易，堵塞城鄉(xiāng)經濟交流；第四，不斷地“鼓吹平均主義，破壞按勞分配”，一貫反對定額管理、定額計酬，極大地挫傷了農民勞動積極性。農民把大寨工叫作大概工、混混工。農村改革重要領導人萬里曾總結道：農村改革的“第一個回合”是突破學大寨的框框；如果不反掉“學大寨‘以階級斗爭為綱’”那一套，就不可能提出和堅持以發(fā)展生產為中心，這實際上是最初也是最重要的撥亂反正。
四、治理體系根本變革(1976-1989)
中國改革從農村開始，20世紀80年代農村改革奠定了中國改革的基礎和方向，重新構造了農村政治經濟的基本體制，開辟了鄉(xiāng)村治理嶄新時代。
(一)顛覆性的體制改變
20世紀80年代的農村改革是對原有農村政策的方向性、系統(tǒng)性顛覆。這場改革以家庭承包制為核心，引發(fā)了系列重大政策突破，瓦解了原來“社會主義”在農村的基本體制。這場改革突破了原定的政策底線和政治底線，顛覆了既有的社會主義理念，帶來了從治理理念到治理體系的革命性變化，奠定了鄉(xiāng)村治理的劃時代新格局。
對于家庭承包制，高層意見分歧主要表現為政治理念不同。家庭承包制的反對者出于舊有的社會主義理念，以“戶”作為資本主義和社會主義的分水嶺，包到戶就是資本主義，包到生產隊就是社會主義。
20世紀80年代的農村改革遠遠超越了鄉(xiāng)村本身，開啟了中國社會發(fā)展的新方向。家庭承包制沖垮人民公社體制，是基礎性突破，隨后則有：不準雇工經營的政策被突破，不準私人購買、擁有汽車拖拉機等大型生產資料的政策被突破，不準從事長途販運的政策被突破，不準人口自由流動的政策被突破，糧食只準政府收購、不準市場銷售的政策被突破，等等。這些今天看來平平常常的政策舉措，在當時都產生了強大的政治震撼， 因為每一條都被認為是顛覆“社會主義制度”。可以設想，若無這些突破，則無市場經濟體制開端。90年代以降，雖然不斷變革創(chuàng)新，但都以這個年代建立的制度框架為基礎。
(二)重構基層政府
廢除人民公社，建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，是1980年農村改革的基本制度成果，重新塑造了國家與鄉(xiāng)村的關系，建立起新的基層治理體制。
比較1975年憲法，可以清楚地看到1982年憲法關于人民公社規(guī)定的根本變化。1975年憲法第一章第七條規(guī)定：“農村人民公社是政社合一的組織。現階段農村人民公社的集體所有制經濟，一般實行三級所有、隊為基礎，即以生產隊為基本核算單位的公社、生產大隊和生產隊三級所有。”1982年憲法第一章第八條規(guī)定：“農村人民公社、農業(yè)生產合作社和其他生產、供銷、信用、消費等各種形式的合作經濟，是社會主義勞動群眾集體所有制經濟。”人民公社體制核心在于“政社合一”，在于“黨政軍民學”一體。這種體制不僅限制了農民的創(chuàng)造性、積極性，而且限制了農民的基本人身自由，成為中國農民長期難得溫飽的體制性根源，也是進而引發(fā)改革的主要社會背景。
廢除人民公社，重新構造基層政權體系，主要發(fā)生在80年代上半期。1980年6月，四川省廣漢縣向陽人民公社第一個摘除“人民公社”牌子，掛上了“鄉(xiāng)人民政府”牌子。隨后，廣漢縣其他公社陸續(xù)被鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所取代。1981年7月18日，國家農委副主任杜潤生向副總理萬里匯報，全國人大常委會三次派人到國家農委，征求新修改憲法稿中人民公社問題的意見，因為事關重大，農委遲遲沒有答復。萬里說：“憲法無論如何不要再寫公社。”又說：“改革勢在必行。”
1982年11月，新憲法頒布。通常憲法修改是從政策演變而來，先有中央文件的政策規(guī)定，而后上升到法律和憲法。人民公社的廢除則沒有經過這樣的過程，而是相反：法律修改在前，政策文件在后。新憲法發(fā)布10個月之后，1983年10月，中共中央、國務院發(fā)出關于“政社分設、建立鄉(xiāng)政府”的通知，是對憲法新條款的解釋和部署。文件指出，政社分設的目的是“要盡快改變黨不管黨、政不管政和政企不分的狀況”；文件提出了工作原則：“鄉(xiāng)的規(guī)模一般以原有公社的管轄范圍為基礎”，鄉(xiāng)的編制“不得超過現在公社的人員編制”，“應當建立鄉(xiāng)一級財政和相應的預決算制度”。文件還要求，建立鄉(xiāng)政府的工作要在1984年底前完成。1986年，國務院發(fā)出關于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革的22號文件，提出黨政分工、政企分開、鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并等等，新的基層政府體制框架基本確立。撤銷人民公社，建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，重新建構基層政權，也是重新塑造國家和農民的基本關系。這是鄉(xiāng)村治理體系最深刻、最重要的歷史性轉變。
(三)重構身份體系
改革前，中國農村是以階級成分建構基本身份體系。改革首先從政治上廢除了階級身份制度，在建立家庭承包制基礎上，通過系列政策創(chuàng)新，賦予農民經濟活動的自主權，破除了人民公社時代對于農民的身份控制，農民獲得流動自由和職業(yè)自由，實現了身份多元化。
1982年中央一號文件確立家庭聯產承包制度可以由農民自主選擇，隨后又肯定這是中國農民的偉大創(chuàng)造。由此，農民的自由流動能量得以劇烈釋放，身份問題隨即凸顯。1983年一號文件允許農民長途販運、允許農民購買汽車拖拉機等大型生產資料、允許從事非農經營、允許雇工等。這些政策為農民職業(yè)分化提供了政策條件，為農民的身份選擇和轉換創(chuàng)造了制度空間。
1984年中央一號文件，允許農民自理口糧到小城鎮(zhèn)落戶，隨后，中央又發(fā)出關于發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的文件，鼓勵農民創(chuàng)辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，支持“四個輪子一起轉”，即鄉(xiāng)辦、村辦、戶辦、聯戶辦，發(fā)展非農產業(yè)。這也成為農民獲得新職業(yè)身份的重要政策突破。
進入80年代后期，隨著農民跨區(qū)域流動的大規(guī)模出現，特別是城市中大量農民工的出現，農民工子弟學校在城市大量涌現，彰顯了城鄉(xiāng)分割身份體制的弊端。要求進一步的體制變革，成為農民所顯示的巨大歷史力量。進城農民的大量出現，顯示原來“從離土不離鄉(xiāng)，進廠不進城”政策設想已經不能適應農民的需要。農民用行動要求“離土也離鄉(xiāng)，進廠也進城”。這不僅造成了農民的職業(yè)身份快速分化，而且提出了體制變革的新要求。
90年代以后，面對農民進城的重大現實，城市管理體制、勞動就業(yè)體制、戶籍等制度有若干新變革。這是基層治理城鄉(xiāng)一體化的重要推進。
(四)重構村莊權力系統(tǒng)
在人民公社體制下，作為生產大隊的村莊只是公社體制的單位，其經濟和社會活動全面受到公社控制，不僅如此，在生產大隊內部，支部書記全面控制著每一個村民的工作選擇和身份自由。家庭承包制從根本上瓦解了這種控制體系，在此基礎上實行的村民自治制度，是建立新鄉(xiāng)村治理體系的重要突破。這是從政治權力架構上建立新制度的重要嘗試，更重要的是對農民的政治啟蒙和訓練，在很大程度上改變了農民。
1980年初廣西宜州合寨村出現最早的村民委員會。1982年憲法規(guī)定了村民委員會基本職責。1983年中央關于建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的文件規(guī)定了村民自治的工作原則：“村民委員會是基層群眾性自治組織，應按村民居住狀況設立。村民委員會要積極辦理本村的公共事務和公益事業(yè)，協助鄉(xiāng)人民政府搞好本村的行政工作和生產建設工作。村民委員會主任、副主任和委員要由村民選舉產生。各地在建鄉(xiāng)中可根據當地情況制訂村民委員會工作簡則，在總結經驗的基礎上，再制訂全國統(tǒng)一的村民委員會組織條例。”文件的這段話是《村民委員會組織法(試行)》出臺前村民自治的政策依據。
1987年11月，全國人大常委會通過《村民委員會組織法(試行)》,并規(guī)定自1988年6月起實施。進入90年代初，全國出現一些先進典型，出現了很多選舉制度創(chuàng)新，如秘密畫票間、海選等。1998年11月《村委會組織法》正式頒布實行，村民自治進入新的歷史階段。新舊世紀之交，村民自治成為中國改革的重要風景，也被作為中國推進政治改革的重要標志。村民自治也是海內外眾多學者的熱門研究題目。
80年代鄉(xiāng)村治理有一種生動活潑的氣象。這種新的氣象，既不同于改革前，也不同于隨后90年代和進入21世紀之后，突出地表現在：其一，基層需要應對的考核檢查少。迄今為止，可以說80年代是上級對基層檢查考核最少的時期，基層工作環(huán)境相當寬松。當時對于基層干部構成沉重壓力的檢查考核主要是計劃生育，而后來越來越成為問題的農民負擔、招商引資等并不突出。其二，基層改革創(chuàng)新的環(huán)境氛圍寬松，生動活潑。圍繞經濟社會發(fā)展，包括政府體制改革，很多地方創(chuàng)造了綜合性經驗，不僅出現在村級和鄉(xiāng)鎮(zhèn)，而且出現在縣級，曾經引起廣泛關注的改革典型有四川省廣漢縣、山西省原平縣、內蒙古自治區(qū)卓資縣等。其三，不同層級政府間的關系、群眾與官員的關系比較融洽，信任程度高。下級官員對上級官員更能講真話，農民對于官員更能講真話，上級單位的調研容易進行，調研中的形式主義較少，如假現場、走過場等現象相當少見。認真總結20世紀80年代鄉(xiāng)村治理，有利于從歷史中吸取改革的經驗和智慧。
五、治理體系曲折提升(1989-2012)
(一)“道路”之爭再起
20世紀80年代末和90年代初，圍繞農村發(fā)展的方向道路又發(fā)生了一輪爭論。這是在家庭承包制之后，鄉(xiāng)村治理理念爭論的繼續(xù)。
1989年春夏的政治風波，發(fā)生在城市，與農村無直接關聯，但對農村政策的影響深刻而劇烈。在當年10月的中央工作會議上，有的地方領導人提出：“包產到戶使有困難的農民有飯吃了，但農村發(fā)展的社會主義大方向卻未解決”；“前幾年中央在農村工作指導上，存在著只講包產到戶，不講發(fā)展集體經濟的所謂‘一刀切’錯誤”。顯然，這種觀點認為實行家庭承包制偏離了社會主義大方向。一些地方農村政策開始變化，提出“重建集體經濟”“經營規(guī)模是我國農業(yè)的發(fā)展方向”。有的老同志上書黨中央，提出“農村發(fā)展的社會主義方向尚未解決”，“發(fā)展家庭農場，實質是搞資本主義農場，實際上想搞農業(yè)私有化”；北京市提出 “農業(yè)規(guī)模經營是具有長遠意義帶方向性的大事”。從領導講話到媒體宣傳的重要變化，引起了廣泛不安，江蘇等地專門寫信給中央請求解答。
1990年6月19日，江澤民總書記在聽取中央農村工作座談會會議匯報時說：“談到農村深化改革，我們總的方向是發(fā)展集體經濟，引導農民走社會主義共同富裕道路。但在相當長時期內，要穩(wěn)定完善家庭聯產承包責任制”；“我們一定要讓農民放心，農民就怕變，一定要非常明確向農民講清楚，長期堅持穩(wěn)定完善家庭聯產承包責任制政策不變”。至此，持續(xù)一年的政策動蕩基本結束，但余波難平。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)作為中國農民在家庭承包制后又一個偉大創(chuàng)造，在1989年后也受到了打壓。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)興起一直伴隨著指責，如“鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)與農業(yè)爭人力、爭物力、爭資金，從而影響了農業(yè)的開發(fā)和發(fā)展”， “鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)擠了大中型企業(yè)的煤、電、運和原材料”。國務院研究室等部門開展調查研究并提出應當支持鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展的建議。1992年12月江澤民到湖北荊州地區(qū)考察，肯定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在國民經濟中的地位和作用，肯定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)是農民致富的必由之路，稱贊“鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)是個寶”。至此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)才基本上獲得了比較穩(wěn)定的社會政治環(huán)境。
與此同時，新一輪“社會主義思想教育”運動興起。1990年12月中央發(fā)出《關于1991年農業(yè)和農村工作的通知》，其中一條要求把“社教”“當成鞏固農村社會主義陣地的一件大事”，“集中教育要用2-3年時間完成，村一般要用四五個月時間，集中教育后逐步轉入經常教育，長期堅持下去”。與家庭承包、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的動蕩相比較，“社教”運動的新興起有更深刻政治背景。焦點在于，改革以來農村“社會主義陣地”是鞏固了，還是削弱了？農村工作是繼續(xù)深化改革，還是沿用農村陣地“社會主義不去占領，資本主義必然要去占領”的舊理念，把農村工作拉回到階級斗爭、路線斗爭的老路上去？這場政策爭論，從1989年夏一直持續(xù)到1991年冬的中共十三屆八中全會。這次全會作出《進一步加強農業(yè)和農村工作若干問題的決定》，指出：“實踐證明，黨的十一屆三中全會以來，農村改革和發(fā)展的方向與基本政策是正確的”。江澤民講話指出：深化農村改革的重點，就是繼續(xù)穩(wěn)定以家庭聯產承包為主的責任制，不斷完善統(tǒng)分結合的雙層經營體制，積極發(fā)展社會化服務體系，逐步壯大集體經濟實力。即便如此，會議之后高層仍有不同聲音。中央通過決定的兩個月后，《人民日報》卻刊出了題為《關于深化農村改革的幾個問題》的署名文章，提出90年代農村工作要以“扎扎實實搞好農村社會主義思想教育”為基礎。
20世紀90年代初期農村“社教”運動草草收場，既因為受到基層普遍抵制，也因為有高層領導明確反對。在十三屆八中全會前的政治局會議上，時任全國人大常委會委員長萬里說：“不要老是對農村改革、對農民橫加指責。農村改革初期，我們有的同志就橫加指責。我不贊成在農村搞所謂‘社會主義教育’，主張對農民要進行基本路線教育，目的是把生產搞上去，這是得人心的，農民是歡迎的。不能老是擺出一副教師爺的架子，動不動去教育農民。農民創(chuàng)造出聯產承包責任制，把生產搞上去了，為中國農村改革、為發(fā)展生產、為社會穩(wěn)定做出了巨大貢獻，為什么還要整人家？我們現在有些領導干部，既不懂農業(yè)，更不了解農民，瞎指揮，形式主義還很嚴重”。萬里這些話樸實而深刻，直到今天依然具有重要的現實意義。
(二)“三農”問題化
中國農村在經歷了20世紀80年代波瀾壯闊的改革發(fā)展之后，進入90年代后開始面臨若干新問題，表現為就業(yè)機會顯著減少，農民收入增加緩慢，稅費負擔持續(xù)加重。世紀之交，農村問題全面爆發(fā)，被概括為“農村真窮，農民真苦，農業(yè)真危險”。
90年代中后期到21世紀之初，農村治理的焦點是普遍存在的農民負擔問題。由于地方政府為集資修公路、建學校、發(fā)工資等增加農民負擔引起不滿，大量沖突由此展開，沖突規(guī)模不斷擴大，沖突程度不斷激化。當時，中央政府每年都通報地方并處理部分基層官員，明文規(guī)定農民稅費負擔的收取標準，加強了監(jiān)管，但效果不彰。
2000年開始，中央政府決定開展稅費改革。初期思路并不是徹底取消農業(yè)稅，而是按照減輕、規(guī)范、穩(wěn)定的原則“正稅清費”。但試點過程中發(fā)現，稅率仍然比較高，農民負擔依然沉重，同時稅制本身也不科學，如按照常年產量計征而不考慮當年收支實際，農戶即便種地賠錢還要照章納稅。雖然總體上農民稅費負擔減輕，但是純農戶的負擔卻明顯加重。2003年，新一屆政府果斷決定全面取消農業(yè)稅，隨后啟動了新農村建設的系列政策，將鄉(xiāng)村治理推到了新的階段。
(三)治理“新政”
進入21世紀之后，中央采取了系列新的政策舉措，核心內容是“少取”“多予”“放活”。“少取”主要是取消農業(yè)稅及有關收費。取消有2600年歷史的農業(yè)稅，治理意義非常深刻，集中表現為轉換了基層政府和村莊官員的工作內容，改善了國家和農民的關系。在收取農業(yè)稅費時代，基層大量工作是以稅費為核心展開的，收取稅費是鄉(xiāng)村兩級干部的工作重點，甚至是一段時間內的主要工作。圍繞收取稅費，不僅衍生出縣市政府、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村級組織之間緊張沖突，而且衍生出鄉(xiāng)村干部與村民之間緊張沖突。這成為基層治理的重要危機。農業(yè)稅取消后，這些治理難題被釜底抽薪。
“多予”是系列政策組合，在持續(xù)十年的時間里陸續(xù)出臺。農村電網改造由國家承擔，此前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府到村莊的農網建設主要是農民集資負擔；隨后農村中小學教師工資改為縣級統(tǒng)籌，此前教師工資大部分直接來自農民集資，與此同時，學校布局調整，村莊不再承擔校舍等設施建設任務。2005年前后，力度更大的支農惠農措施密集出臺，主要包括：開始在全國農村嘗試建立最低生活保障制度，雖然這個保障線很低，通常只有幾十塊錢，但這是制度上的一個突破；實行真正的免費義務教育，此前雖然號稱免費義務教育，但是學生要負擔很高的學雜費，甚至要集資搞校舍建設，以致很多人因為這些學費而輟學。此外，國家財政還出資推進農村義務教育“兩免一補”(免教科書費、免雜費、補助寄宿生生活費)、寄宿制學校免費午餐、農村幼兒園補助等；在全國范圍內推行新型農村合作醫(yī)療(稱“新農合”)，從早期的政府出資每人40元，逐年增加至2012年的240元。2009年開始，在農村試點新型農村養(yǎng)老體制(稱“新農保”)，探索建立個人繳費、集體補助、政府補貼相結合的養(yǎng)老保障制度。到2011年年末，全國農村參保人數達到3.2億。與此同時，國家對農村的財政支持擴展到農業(yè)生產領域，從2004年開始出臺了種糧補貼、良種補貼和農機補貼。這些舉措顯著改善了鄉(xiāng)村治理的制度和政策環(huán)境，促進了新的治理體系建設。
(四)“放活”的治理意義
“放活”包含了一系列政策舉措，既包括產業(yè)經濟政策，也包括市場流通政策，還包括鼓勵農民搞個體經營、辦企業(yè)的政策。這些政策都取得了一定成效，但是比較而言，最具有放活作用的首推農民工新政策。
20世紀80年代初期實行家庭經營后，很快就出現了一些外出務工經商的能工巧匠，這是改革后最早的農民流動。隨著沿海地區(qū)經濟發(fā)展加快，成規(guī)模跨區(qū)域流動也開始加速。當時的部分領導和政策智囊，只是想到土地承包到戶以后會有富余勞動力需要轉移，但沒有想到會出現大規(guī)模農民進城，從而走了一段政策彎路，農民流動受到持續(xù)政策打壓。1994年11月，勞動部頒布《農村勞動力跨省流動就業(yè)管理暫行規(guī)定》(勞部發(fā)〔1994〕458號)。該規(guī)定首先限制了用工單位的用工自由，要求“用人單位一般不得在本地直接招收外省的農村勞動力”，當本地勞動力無法滿足需求時，用人單位才可以跨省招用農村勞動力，而且要派員前往應招對象所在地直接招收，或者委托應招對象戶口所在地勞動部門職業(yè)介紹機構或其他職業(yè)介紹機構招收，而且招收時須向該地勞動就業(yè)服務機構提交必要的文件并接受該地勞動行政部門的監(jiān)督。更重要的是，該規(guī)定也直接限制了農民外出自由，要求：“ 被用人單位跨省招收的農村勞動者，外出之前，須持身份證和其他必要的證明，在本人戶口所在地的勞動就業(yè)服務機構進行登記并領取外出人員就業(yè)登記卡；到達用人單位后，須憑出省就業(yè)登記卡領取當地勞動部門頒發(fā)的外來人員就業(yè)證；證、卡合一生效，簡稱流動就業(yè)證，作為流動就業(yè)的有效證件”。在此基礎上，若干經濟發(fā)達地區(qū)的政府出臺政策，對使用農民工的行業(yè)工種限制，規(guī)定本地用工單位只能用農民工從事臟、亂、差、危險的工種，星級賓館、金融、保險等行業(yè)一律不得使用農民工。用人單位招用農民工不僅要行政審批，而且還要專門收費。
90年代中后期，限制歧視農民工的政策傾向不斷強化。公安、勞動、民政等部門強力推行這些限制性政策，對農民工采用了強制收容遣送辦法。數量龐大的外出農民被強制收容遣送，通常先被收繳了身上錢物，在收容所里集中看管，隨后強迫勞動兩三個星期甚至更長時間以換取車票，被遣送回家鄉(xiāng)。收容遣送的基本動力是政府部門利益，即收費和罰款。因為政府管理不規(guī)范，收費和罰款成為這些政府機構購置車輛、修建辦公場所、發(fā)放福利的重要支柱，甚至成為很多政府人員的個人生財之道。2003年3月，孫志剛案件成為重大轉折點，引起全社會對收容遣送制度的廣泛譴責，一些學者要求全國人大常委會對收容遣送條例進行違憲審查。三個月之后，時任國務院總理溫家寶簽署第381號國務院令，廢止原《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》。這是農民工政策的重要轉折點。
2003年是農民工政策發(fā)生根本性轉折的一年。年初，國務院辦公廳發(fā)出《關于做好農民進城務工就業(yè)管理和服務工作的通知》(國辦發(fā)〔2003〕1號)。雖然只是國務院辦公廳文件，不是國務院文件，也不是中共中央文件，但就其重大政策轉變的導向作用而言，可以與1980年代的中央1號文件相提并論。這個文件以取消對農民進城務工就業(yè)的不合理限制為核心內容，標志著農民工政策導向發(fā)生了根本轉變。但是，由于收容遣送、流動證卡管理等政策涉及深厚復雜的政府部門利益，執(zhí)行中阻力很大，直到2006年之后才基本取消。2006年3月，國務院發(fā)出《關于解決農民工問題的若干意見》(國發(fā)〔2006〕5號)，強調要解決維護農民工權益的突出問題，如工資偏低而且拖欠嚴重、勞動時間長、安全條件差、職業(yè)病和工傷事故多等。
2008年1月起實施《就業(yè)促進法》，首次以法律形式確立了城鄉(xiāng)勞動者平等就業(yè)制度。2008年12月，國務院辦公廳發(fā)出《關于切實做好當前農民工工作的通知》(國辦發(fā)〔2008〕130號)，第一次提出“切實保障返鄉(xiāng)農民工土地承包權益”，要求農村土地流轉要堅持依法、自愿、有償的原則，任何組織和個人不得強制或限制，也不得截留、扣繳或以其他方式侵占返鄉(xiāng)農民工的土地流轉收益。這對農村的穩(wěn)定具有重要意義。2012年2月，國務院辦公廳《積極穩(wěn)妥推進戶籍管理制度改革的意見》明確規(guī)定，農民在城市落戶不能以交出農村的房子和土地為條件。到2013年當屆政府任期結束，農民工社保網絡已經初步建立，基本做到了所有用人單位都簽訂勞動合同，養(yǎng)老、工傷和醫(yī)療都有基本保險。消除對于農民流動的制度歧視，初步建立起城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的就業(yè)體系，是進入21世紀之后城鄉(xiāng)基層治理體系的重大提升。
六、治理進入新時期(2012-2021)
2012年十八大之后，鄉(xiāng)村治理逐步呈現新格局。2017年，中共十九大提出“健全自治、法治、德治相結合的鄉(xiāng)村治理體系”，隨后中辦國辦發(fā)出《關于加強和改進鄉(xiāng)村治理的指導意見》。鄉(xiāng)村治理從此進入新階段，也面臨新挑戰(zhàn)。
(一)黨建體系全面加強
黨建全面強化是新時期以來鄉(xiāng)村治理最大特點，突出表現在三方面：
黨組織建設全覆蓋。在鄉(xiāng)村黨組織不斷健全基礎上，跨行業(yè)、流動就業(yè)黨員也建立了黨組織，黨的組織體系建設不斷延伸擴展，覆蓋面越來越大。在新一輪地方政府機構改革中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)專門設立了黨建辦，統(tǒng)籌負責基層黨建工作。鄉(xiāng)村黨的工作系統(tǒng)得到強化，超過改革以來任何時期。超越傳統(tǒng)行政體系的區(qū)域化黨建，超越正規(guī)組織體系的功能化黨建，成為黨組織體系建設的新領域。
黨組織經費保障不斷強化。在中央組織部統(tǒng)一部署要求下，地方黨委高度重視，黨組織運作經費的財政保障力度加大，村級黨組織負責人待遇逐步提高。有關部門明文規(guī)定，村社黨組織書記在本級組織中享受最高工資福利待遇。在正式國家公務員體系中，并不存在黨的系統(tǒng)公務員待遇更高的情況，如從來沒有規(guī)定縣委書記工資最高，而是要根據個人的職級資歷來確定。但在村莊干部中，則不論年限資歷，黨的書記被明確規(guī)定待遇最高。這對強化黨支部書記在村莊中的領導地位具有重要作用。
黨的書記職權不斷充實。“一肩挑”(即黨的書記兼任村委會主任)正在普遍化，各地全面推行黨組織主要負責人兼任自治組織主要負責人，如無合適人選則由派駐村干部擔任；“二人轉”(即一個村莊黨組織配備兩個書記)常態(tài)化，超過半數的村級黨組織配備了“第一書記”，最近兩年配備第一書記的村莊仍在增加；“三合一”(即村莊黨組織、自治組織、經濟組織主要負責人由同一人擔任)不斷推進。這為村莊權力體系構建了新格局，對鄉(xiāng)村治理體系建設產生了重要影響。
(二)依法治村取得進展
中共十八大以來依法治村取得進展，既表現在自治方面，也表現在法治方面。村民自治在經歷了世紀之交的十年活躍期之后相對沉寂，但制度化方面有所推進。
其一，自治組織獲得法人地位。以往村委會并非法人，是長期困擾自治組織的問題。2017年實施《民法總則》，正式賦予村委會法人地位，可以自主參加社會經濟活動，開展獨立民事活動，承擔相應民事責任。
其二，自治單位逐步下沉。2016年，中辦國辦發(fā)出《關于以村民小組或自然村為基本單元的村民自治試點方案的通知》，若干省市紛紛開展以村民小組為基本單元的村民自治試點，一些村民小組成為村委會，一些村民小組的管理服務功能逐步實體化。
其三，新型監(jiān)督組織在成長，在2010年新的村民委員會組織法基礎上，2017年中辦國辦印發(fā)了《關于建立健全村務監(jiān)督委員會的指導意見》，全國90%以上的村建立了村民監(jiān)督委員會。
鄉(xiāng)村法治的進展主要在如下三方面：
其一，基層司法服務下沉。政府司法部門越來越重視村級層面司法服務，廣泛建立鄉(xiāng)村法律服務中心(站)、法律服務室。有些地方在村莊設立政務服務平臺、設置公共法律服務窗口，提供綜合性、“一站式”服務，服務項目不斷增多。
其二，基層綜合執(zhí)法體制加強。2019年1月中辦國辦發(fā)出《關于推進基層整合審批服務執(zhí)法力量的實施意見》，要求各地整合基層站所、分局執(zhí)法力量和資源，組建統(tǒng)一的綜合行政執(zhí)法隊伍，進一步加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道黨政綜合服務機構與服務平臺建設，實行一站式服務、一門式管理。在新一輪縣鄉(xiāng)機構改革中，本來沒有行政執(zhí)法權的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，正在通過執(zhí)法體制改革，探索上級授權執(zhí)法，建立綜合執(zhí)法體系。
其三，鄉(xiāng)村公共權力運行規(guī)范性提升。2015年，中辦發(fā)出《關于推行地方各級政府工作部門權力清單制度的指導意見》，一些地方探索“農村小微權力清單制度”，在招投標事項管理、財務管理、集體資產資源處置等方面，明確村干部權力“邊界”，規(guī)范村干部用權行為，取得明顯效果。
(三)治理主體間關系面臨困擾
鄉(xiāng)村治理依然被長期以來的經典問題所困擾，而且矛盾表現得更為深刻復雜。舊問題又有新表現，也出現新問題，主要是四個權力關系需要繼續(xù)理順：
其一，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村莊之間的上下關系仍然糾結。在通常所謂“鄉(xiāng)村關系”中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府與村級自治組織的關系，依然面臨“領導關系”或者“指導關系”的困擾。在加強黨的領導的前提下，鄉(xiāng)村工作中哪些屬于行政事務？哪些是屬于自治事務？哪些方面是上級指導？哪些方面是上級領導？既有老問題又有新情況，需要繼續(xù)探索處理。
其二，村級組織之間的“黨政關系”需要進一步界定厘清。在實際鄉(xiāng)村工作中，黨的組織與行政組織、自治組織、經濟組織之間的工作關系錯綜復雜且變化多端，并不會因為宣布黨領導一切便迎刃而解。如何既發(fā)揮黨組織核心領導作用，又充分發(fā)揮政府部門、自治組織、社會組織的作用，不是一般理論問題，而是具體工作問題。在鄉(xiāng)村治理體系建設中，一方面要強調自上而下集中統(tǒng)一領導，另一方面也要重視自下而上的自主創(chuàng)新、大膽探索，合理劃分職責，建立規(guī)范程序，從而推動治理能力不斷提升。
其三，村莊層面“政經關系”趨于復雜。在鄉(xiāng)村發(fā)展過程中，經濟組織、自治組織、政治組織及其他各類組織之間的關系問題不斷演變，日益復雜。前些年，一些地方的“政經分離”改革探索受到高度評價，現在這些不同類型組織如何有分有合、協同努力，形成治理新格局，深層問題仍然沒有得到解決。不同類型組織之間的運行和權力邊界需要理清，成員權利也需要界定。
其四，基層治理中的“城鄉(xiāng)關系”面臨新困難。隨著社會經濟發(fā)展，大量非城非鄉(xiāng)社區(qū)出現，一些村莊改為社區(qū)，村委會改稱為居委會，但是財產關系依然是農村體系，管理法規(guī)卻要歸于城市，成為治理體系上的新矛盾。如同城鄉(xiāng)居民作為公民管理需要一體化一樣，城鄉(xiāng)社區(qū)治理也需要一體化。
(四)“集體經濟”依然是焦點
在中共百年歷史中，自1943年毛澤東第一次提出農村集體化道路已近80年，自1956年完成土地集體化已經逾65年。現在，人民公社模式的集體經濟組織不復存在，農村政策的立足點是家庭經營制長久不變，但是集體經濟依然屬于農村政策焦點，很多政策分歧、政治運動都由此產生。這是因為集體經濟問題有深刻的意識形態(tài)背景。
新中國成立前夕，中央文件就有了“集體經濟”提法，但“集體經濟”概念的政策界定卻形成很晚。1962年6月，中南局第一書記陶鑄在廣西桂林專區(qū)龍勝縣進行農村調研時，為了明確劃清集體經濟和單干的界限，提出了集體經濟的四條標準。7月22日毛澤東批示：“印發(fā)中央工作會議各同志：這個文件所做的分析是馬克思主義的，分析之后所提出的意見也是馬克思主義的。”這個報告提出：“集體經濟最基本的是四條：一是主要生產資料集體所有；二是生產統(tǒng)一計劃安排；三是集體勞動；四是生產收入統(tǒng)一分配。什么叫集體所有，什么叫統(tǒng)一計劃安排生產，什么叫集體分配，這三條都比較容易理解。至于什么叫集體勞動，看來很多人還不很清楚或者很不清楚。集體勞動的意思，主要的應當是指勞動力由生產隊統(tǒng)一調配，而不是說所有的農活，都要大家擁到一塊，集體去干。”這是高層關于集體經濟的經典概括。
在迄今為止的政策性文獻中，除了毛澤東1962年7月批示中認定的“集體經濟”，我們還找不到另外一種關于集體經濟的經典性定義。在馬恩經典理論關于消滅私有制、建立公有制的論述中，沒有集體經濟的論述。蘇聯是通過集體農莊來建立農村社會主義制度，但是蘇聯集體農莊與中國集體經濟還有重要不同。2015年中央一號文件提出:“推進農村集體產權制度改革，探索農村集體所有制有效實現形式，創(chuàng)新農村集體經濟運行機制”。最近幾年的廣泛關注和討論，不僅涉及抽象理論，而且涉及具體政策。現在政策研究關注“集體所有制的有效實現形式”，就是說，集體經濟的內在規(guī)定是清晰的，但外在的實現形式還在探討之中。顯然，以舊理論無法解決這個新問題。
曾經被認為是農村社會主義理想組織形式的人民公社，不是單純經濟組織，而是政治、經濟、社會的綜合性組織，其功能也不僅在于經濟發(fā)展，更在于社會控制。新型集體經濟組織應該是純粹意義上的經濟組織，其功能作用不同于改革前。目前正在推進的探索是，賦予農民對集體資產的股份權能，讓農民擁有集體資產股份的占有、收益、有償退出及抵押、擔保、繼承權等權利，這是值得肯定的改革新方向。改革前，集體經濟組織凌駕于組織成員之上，現在成員與組織的關系已經不同于過去，不應該將集體看作是獨立于農民的主體, 不能將集體產權看作超越于農民的產權。集體是農民的集體, 沒有農民個體也就無所謂農村集體。離開了農民的個體權利，集體權利也無從談起。集體所有權應該立足于農民個體成員權，集體組織只是農民集體的代理人，而不能凌駕于農民個體所有權之上。在當前的理論和政策討論中，究竟什么是集體經濟，集體經濟未來是什么景象，無法依靠某種理論思想設計來規(guī)制。可以確定的是，如果不能徹底突破集體經濟成為單純依靠村干部“能人經濟”的困局，則所謂新型集體經濟斷無成功可能。這個重大問題的根本解決要依靠改革探索的深入推進。
結語
縱觀百年鄉(xiāng)村治理，革命、建設頗多曲折，改革道路也很艱難，歷史的啟迪值得重視。
百年鄉(xiāng)村治理的歷史表明，農村發(fā)展道路難以規(guī)劃設計。社會生活千變萬化，社會規(guī)律不易探測，而人的理性有限，企圖規(guī)劃社會發(fā)展者難免以失敗告終。人民公社制度的失敗就是歷史明證。農村改革成就輝煌，但改革歷程充滿意外，遠非個人理性所能預見把控。在現實生活面前保持謙遜，在實踐中不斷探索，是建立現代化鄉(xiāng)村治理體系的重要思想前提。
百年鄉(xiāng)村治理的歷史表明，制定政策不能僅從理想出發(fā)，不能僅從理論出發(fā)，而要從現實生活出發(fā)，從農民需要出發(fā)，尊重農民的要求和選擇。人民公社制度失敗的重要教訓是，政策制定往往從某些經典理論出發(fā)，甚至以經典著作的某句話作為政策依據，依靠“理論家”起草文件。農業(yè)合作化、人民公社化、農業(yè)學大寨等若干文件，大都出自所謂 “理論家”之手。這些人既不懂農業(yè)，也不懂農民，但擅長引經據典，善于構建宏大理論，導致政策設計陷入空想。中國特色社會主義理論體系，是在改革過程中逐步形成的，并不是先有理論體系才有改革。如果把某種思想、某種理論放在實踐之前，從理論出發(fā)制定政策，不僅無法推動改革，反而會扼殺改革。
百年鄉(xiāng)村治理的歷史還表明，政策制定、制度設計不能依賴于領導人物和專家學者的構想設計。毛澤東作為一代偉人，智慧超群，不僅有社會理想，而且有政治資源，還有長期革命活動建立起來的權威。從合作化到人民公社化，毛澤東親自設計政策、起草文件，親自選編地方經驗案例，親自起草《人民日報》社論，甚至親自起草會議通知、部署縣委和公社黨委如何開會，包括確定會議參加人員、人員數量、會議天數、會議開法等。但是，因為政策思想上未能尊重農民的選擇權力和創(chuàng)造精神，結果出現了系統(tǒng)性失誤。反過來再看農村改革的成功，并不是依靠某個領袖的英明偉大，也不是依靠某些高參智囊的奇思妙想，而是尊重農民選擇，尊重基層創(chuàng)新。
鄉(xiāng)村治理現代化表現于基層，但受制于宏觀的國家治理體系。改革之前，國家對鄉(xiāng)村實行全能式管理；改革之后，國家權力有所收縮，為鄉(xiāng)村治理提供了一定自主空間，但是鄉(xiāng)村組織的基礎結構、基本權力關系并沒有根本改變。近些年，國家權力再次向鄉(xiāng)村擴張，鄉(xiāng)村治理出現明顯行政化、邊緣化傾向，自上而下的問責和考核使基層政府與上層政府之間出現了一些緊張關系，構建現代化基層治理體系面臨一系列的新難題。如何建立充滿活力、高效有序的鄉(xiāng)村治理體系，是中國現代化進程的重要挑戰(zhàn)。在這個過程中，需要繼續(xù)借鑒農村改革的根本經驗。尊重農民的首創(chuàng)精神和選擇權利，不僅是農村改革的根本經驗，也是鄉(xiāng)村治理的根本經驗。
作者系《中國鄉(xiāng)村發(fā)現》學術委員，山東大學政治學與公共管理學院教授，山東大學政府決策研究中心主任。中國鄉(xiāng)村發(fā)現網轉自：《山東大學學報（哲學社會科學版）》2021年第4期
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