中國城鄉分割的二元社會結構是逐步強化的。從根源上說，是重工業優先的趕超型工業化戰略、高度集中的計劃經濟體制和基數巨大且增長迅速的人口因素，制約了城市就業機會的創造和對農村人口的吸納能力。中國之所以長期有效地把農民堵在城門外，捆在土地上，則是因為實行了一整套的制度安排，包括城鄉分割的戶籍制度、日益疊加的城市福利保障制度、嚴格的統購統銷制度、超強行政控制的人民公社制度。這種二元治理模式從多方面支撐了高積累、高投資、高速度推進工業化的計劃。卻付出了昂貴的歷史代價，遺留下了許多結構性矛盾。
近年來，隨著“三農問題”的日益突出，理論界和輿論界對于以戶籍制度為核心的城鄉分割的二元社會結構提出了越來越多的批評，同時，把解決目前的農業、農民、農村問題的出路聚焦在加快城鎮化上，而加快城鎮化的突破口放在改革戶籍制度上。這不能說沒有道理，但有些把問題簡單化了。城鄉分割的二元社會結構的形成，是諸多經濟的社會的因素作用的結果，是保障趕超型工業化戰略的以戶籍制度為核心的一系列制度安排。如果不能全面地了解這些歷史因由，就難以找到解構中國二元社會結構的途徑。
一、城鄉分割戶籍制度的形成
所有發展中國家的經濟和社會結構，都呈現出某種二元特征：傳統農業與現代工業并存；落后農村與發達城市并存。所不同的是，多數國家都沒有人為地阻礙人口和勞動力流動和遷移的政策，伴隨工業化發展的，是勞動力從傳統農業部門向現代工業部門轉移，人口從農村向城市的集聚，從而形成人口的大規模城市化。而中國在建國以后，實行了以戶籍制度為核心的一系列城鄉分割的制度，把這種二元結構制度化、凝固化了。嚴格地限制人口流動和遷移，主要是嚴格限制農民向城市流動和遷移，遲滯了城市化進程。
中國城鄉分割的二元社會制度是逐步強化的。建國之前，中國領導人確信，伴隨國家工業化，將有一個人口城市化的進程。1945年，毛澤東在《論聯合政府》中指出：“將來還要有幾千萬農民進入城市，進入工廠。如果中國需要建設強大的民族工業，建設很多的近代的大城市，就要有一個變農村人口為城市人口的長過程”建國之初，為了發動群眾肅反，公安機關著手在城鄉逐步建立戶口登記制度。1950年8月，公安部制定《關于特種人口管理的暫行辦法（草案）》，加強對特種人口的管理。同年11月，第一次全國治安工作會議召開。會議要求先在城市開展戶籍管理工作。1951年7月，政務院批準公安部頒布實施《城市戶口管理暫行條例》，規定城市中一律實行戶口登記。全國統一的城市戶口登記制度由此建立。在鎮反運動中，公安部著手建立漁民、船民的戶籍管理。1953年3月召開的第二次全國民警治安工作會議提出，當前戶籍管理的主要任務是抓緊對敵人社會基礎的調查；戶籍管理的重點是大城市、工礦所在地、水上、軍事要塞及其周圍地區。
可見，建國之初的戶口管理主要服務于肅反和治安等政權鞏固的需要，控制人口流動的職能還沒有提上日程。事實上，建國之初仍然承襲歷史上的人口自發流動和遷移的慣例。1949年至1952年三年間，全國市鎮人口從5765萬增加到7163萬，增加了1398萬，市鎮人口占全國總人口的比重也從10.6%上升到12.5%，三年時間增加近2個百分點。然而，這時已經出現農民自發進城和城市不容的矛盾。由于城鄉、工農差別的存在，城市生活對于農民具有吸引力，農民進入城市尋求工作的日漸增多。1953年9月11日，梁瀨溟在全國政協會上發言說：“近幾年，城里的工人生活提高快，而鄉村的農民生活卻依然很苦，所以各地鄉下人都向城里（包括北京）跑，城里不能容，又趕他們回去，形成矛盾。”從1952年起，政務院多次在有關文件中提出勸阻農民盲目流入城市的問題，規定各單位未經勞動部門許可或介紹，不得擅自到農村招收工人。1953年4月，政務院發布《關于勸止農民盲目流入城市的指示》。沿用至今的“盲流”一詞就是那時提出來的。
1953年，有兩個情況推動了戶口管理制度在全國的建立：一是全國人大代表即將普選；一是即將開始的工業化建設。1953年在全國范圍進行人口調查登記工作，直接的目的是為第一屆全國人大和地方人大代表普選作準備。這年4月，政務院發布《為準備普選進行全國人口調查登記的指示》，并制定了《全國人口調查登記辦法》。隨后，以6月30日24時為時點，舉辦了第一次全國人口調查登記。1954年12月，內務部、公安部、國家統計局聯合發出通知，要求普遍建立農村的戶口登記制度。這次人口普查和登記的結果是在農村建立起簡易的戶口登記制度，為全國統一的戶籍管理奠定了基礎。1955年6月22日，國務院發布《關于建立經常戶口登記制度的指示》，要求鄉、鎮人民委員會應當建立鄉、鎮戶口簿和出生、死亡、遷出、遷入登記冊，以及時準確掌握人口出生、死亡、遷入、遷出等動態情況。全國戶口登記行政由內務部和縣以上政府民政部門主管，辦理戶口登記的機關是公安派出所。從此統一了全國城鄉的戶口登記工作。1953年，中國開始了以重工業為重點的大規模工業化建設，與此相伴隨的是三大改造的加速和全社會計劃化的加強。大規模有計劃的經濟建設需要準確的人口數據，實行糧油棉布等生活必需品計劃供應，需要核準供應對象，控制供應規模和范圍，戶籍管理和人口的流動和遷移開始納入國家計劃之內。開始，計劃供應糧食的范圍比較大，包括縣以上城市、農村集鎮、缺糧的經濟作物產區人口、一般地區缺糧戶、災區的災民。按這個范圍供應，吃商品糧的人口接近2億，超過全國總人口的1／3.城市糧食供應太寬，引起農村人口流入城市，或者城市糧食向鄉間倒流，加重了糧食供應的緊張。為解決這個問題，中央決定實行定產、定購、定銷的政策和辦法。1955年8月，國務院發布發布了《農村糧食統購統銷暫行辦法》和《市鎮糧食定量供應暫行辦法》兩個文件，規定糧食憑城鎮戶口實行按人定量供應，農民吃糧自行解決。規定了對糧食轉移證、糧票等管理使用辦法。從此，糧食的計劃供應就與城鎮戶口緊密聯系在一起。1955年11月7日，國務院頒發《關于城鄉劃分標準的規定》，確定“農業人口”和“非農業人口”作為人口統計指標。中國的戶籍人口由此分割出兩種：“農業人口”與“非農業人口”。1956年，公安部的人口統計指標中，除“農村人口”外，增加了“農業戶數”。
雖然戶籍管理開始納入計劃，不過在1953年至1957年“一五”計劃期間執行并不嚴格。1954年9月一屆人大通過的《憲法》仍然規定：“中華人民共和國公民有居住和遷徙的自由”。其他戶口管理的規定對人口遷移只要求辦理手續，未加限制條件。1949-1958年，是建國以后戶口遷移最頻繁時期。僅1954年到1956年的3年間，遷移人數就達7700萬。這其中包括城鎮向城鎮的遷移和農村向農村的遷移（沿海向內地和邊疆移民墾荒）。但也有不少人口由農村流向了城鎮。從統計上看，城市職工總數從1952年的1603萬增加到1957年底的3101萬，增加了1498萬。這當中包括幾百萬由城鎮個體勞動者轉變而來的職工，但仍有至少幾百萬農業勞動力進入工廠和礦山就業。這些進城農民大多數是國家計劃招來的，也有不少農民自發進入市鎮謀業被城鎮企業接納。1958年1月9日，羅瑞卿說到這種情況：有的城市機關、單位“私自招工”，“向農村索要戶口”，或讓“從農村盲目流入城市沒有戶口的人員”長期居住。1956年出現一個高峰，全國職工人數比1955年增加224萬人，大大突破了原計劃增84萬人的指標。北京市在1952年前后形成農村人口遷入、流入城市的高峰。當時還是實行登記戶口的辦法，流入城市的人口大部分被列入城市戶籍。1951～1954年4年中，北京市凈遷入人口總計達59.9萬人。1957年，全國城市數量從建國前夕的86個增加到176個。城市人口比1952年增加了2796萬，為9949萬。據估計，機械增長人口（即從農村遷入城市的人口）約占新增城市人口的56%。城市人口比重相應提高到15.4%，比1949增加5個百分點，比1952年增加了3個百分點。
然而，隨著三大改造基本完成，高度集中的計劃經濟體制形成，由于城市人口的增加和就業渠道趨于狹窄，開始出現了城鎮難以全部安排新成長勞動力就業的情況。政府感到了壓力，開始“動員干部和大、中、小學畢業學生下鄉上山”。1956年1月中共中央制定的《1956年～1967年全國農業發展綱要（草案）》中提出：“城鎮中、小學畢業的青年，除了能夠在城市升學、就業的以外，應當積極響應國家號召，下鄉上山參加農業生產，參加社會主義建設的偉大事業。”在少數幾個城市進行了動員知識青年下鄉插隊的試點。在這種情況下，限制農民進城政策的力度也隨之加強。這年8月，中共中央批發勞動部黨組《關于解決城市失業問題的報告》時提出：各企業事業單位招收人員時，仍應遵守先城市、后農村的原則。1956底至1958年初，國務院連續四次發出“防止、制止農村人口盲目外流”的指示。1957年12月13日，中共中央、國務院發出的《關于制止農村人口盲目外流的指示》設置了三道關卡：鄉不得開發證明；鐵路或交通要道加強“勸阻工作”；城市和工廠區“動員”其返回原籍，嚴禁流浪乞討，在大城市設置收容所，“臨時收容，集中送回原籍”。同時規定，企業事業單位招用臨時工，必須盡量使用城市剩余勞動力，需要從農村招用的，必須經省、自治區、直轄市人民委員會批準。為了避免被遣返農民又跑回城市，1958年2月25日，國務院再次發出通知要求“遣返農民應送至離其家鄉最近的一站，不應只送至中途或超程遠送省會”。可見，阻止農民進城的措施更加嚴厲了，此前還只是“勸止”，現在進而“收容”和“遣返”。從此開始了中國持續46年的“收容所”制度。
1958年1月9日，第一屆全國人大常委會第91次會議制定《中華人民共和國戶口登記條例》。標志著中國的人口遷移政策的重大調整，改自由遷移政策為控制城市人口規模政策。《條例》以法律的形式對戶籍管理的宗旨、戶口登記的范圍、主管戶口登記的機關、戶口簿的作用、戶口申報與注銷、戶口遷移及手續、常住人口與暫住登記等方面都作了明確規定。制定這個條例，固然有掌握人口分布和變動情況、證明公民身份、堵塞治安空隙等作用。但其主要目的，是加強戶口管理，限制戶口遷移，主要是“制止農村人口盲目流入城市”，同時“適當控制遷往邊防地區的戶口”。《條例》規定：“公民由農村遷往城市，必須持有城市勞動部門的錄用證明，學校的錄取證明，或者城市戶口登記機關的準予遷入的證明，向常住地戶口登記機關申請辦理遷出手續。”《條例》的制定，標志著以城鄉分割為基本特征的戶籍制度正式形成，它成為此后戶籍管理的基本法律依據。對于《條例》是否與憲法相悖，時任公安部部長的羅瑞卿這樣解釋說：“并不是限制公民的居住和遷徙自由。這是因為憲法所規定的自由，是有領導的自由，不是無政府狀態；是廣大人民的自由，不是少數人的個人絕對自由。”這種解釋當然是為了現實需要，很難與事實相符。因此，此后基本不提所謂“居住和遷徙的自由”。
不過，這個嚴格控制城市人口的條例遇到了“大躍進”運動的沖擊。由于“大躍進”的興起和管理體制下放，特別是勞動管理權的下放，各地從農村大量招工。3年招收職工2500萬，城鎮人口從1957年底的9949萬猛增到1960年的1.3億多，3年增加3124萬，增加了近1/4，城鎮人口比重迅速提高4個百分點（1960年達到19.3%）。這就意味著，吃“商品糧”的人口比例從15%左右提高到近20%。為了保證城市糧食供應，不得不提高糧食征購率，加上糧食連年大幅度減產，農業形勢急劇惡化，糧食庫存急劇下降，全國城鄉的危機終于出現。這次農村勞動力和人口短期內的大規模遷移是不正常的，完全是“大躍進”戰略失誤造成的。
為了擺脫危機，從1960年底開始，將新招職工和新進城的農村人口，大量下放回農村。到1963年上半年，全國共下放城鎮人口2600多萬，其中職工2000萬。這是中國人口的第一次逆向大遷徙。1963年城鎮人口比重下降到16.8%。在某種意義上說，正是50年代末期的經濟危機，導致了城門緊閉。這次人口大下放，基于兩點考慮：一是為了增加農業勞動力以迅速恢復農業生產；一是減輕城市糧食和副食品供應和就業的壓力。當時以下放人口來擺脫危機，是唯一可行的辦法。然而，這次農村人口的“招來揮去”，城鎮人口的“大起大落”在領導層形成了一個固定的認識：認為大量農民進城，就要增加吃商品糧的人口，增加糧食征購，反過來加重農民的負擔；而對于城市化對經濟增長可能帶來的巨大貢獻，對減輕農村人地矛盾，提高農業勞動生產率的作用缺乏理解。它的長遠后果是：強化了城鄉分割的戶籍制度。在精簡城市職工的同時，全國采取了強化城市戶籍管理、限制農村人口進城的政策，城市暫住人口和農民臨時工被嚴格壓縮和控制。1962年12月，公安部發布《關于加強戶口管理工作的意見》。規定“對農村遷往城市的，必須嚴格控制；城市遷往農村的，應一律準予落戶，不要控制；城市之間必要的正常遷移，應當準許。但中、小城市遷往大城市的，特別是遷往北京、上海、天津、武漢、廣州等五大城市的，要適當控制。”從此對大城市人口實行了特別控制。1963年以后，公安部在人口統計中把是否吃國家計劃供應的商品糧作為劃分戶口性質的標準，吃國家供應定糧的戶也即城鎮居民戶就劃為“非農業戶口”。1964年8月，國務院批轉了《公安部關于處理戶口遷移的規定（草案）》。這個文件提出的處理戶口遷移的基本精神是兩個“嚴加限制”：對從農村遷往城市、集鎮的要嚴加限制；對從集鎮遷往城市的要嚴加限制。基本堵死了農村人口遷往城鎮的大門。
1965年，城鎮人口曾經恢復到1960年1.3億的水平，城鎮人口所占比重達到18%。隨后，雖然城鎮人口有所增加，但所占比重卻還有下降，到1976年，仍然徘徊在17.4%的水平上。到1978年，城市人口比重仍只有17.9%。從1957年到1978年21年時間，城市人口比重只增長了2個百分點，城市化停滯不前，城鄉分割的二元社會結構日益強化。在法律上，1975年四屆全國人大通過的憲法，正式取消了“公民有居住和遷徙的自由”的權利。從趨勢看，給農民進城開的口子越來越小。1977年11月，國務院批轉《公安部關于處理戶口遷移的規定》，提出“嚴格控制市、鎮人口，是黨在社會主義時期的一項重要政策”。規定“從農村遷往市、鎮（含礦區、區等。下同），由農業人口轉為非農業人口，從其他市遷往北京、上海、天津三市的，要嚴格控制。從鎮遷往市，從小市遷往大市，從一般農村遷往市郊、鎮郊農村或國營農場、蔬菜隊、經濟作物區的，應適當控制。”此后，公安部給全國各省、市、自治區下達了“農轉非”控制指標，即“每年批準從農村遷入市鎮和轉為非農業人口職工家屬人數，不得超過非農業人口數的1.5‰”。對“農轉非”實行政策與指標雙重控制。按當年1.6億非農業人口計算，每年“農轉非”只能限制在25萬之內。農民要想跳出“龍（農）門”，更加困難了。
中國的城市化嚴重偏離了工業化進程。1949年到1978年間，工農業產值結構比重已從30∶70變成了72∶28，但社會勞動就業結構變化很小，而城鄉人口結構變化更小。1949年，農村就業人口占全社會就業人口的91.5%，1978年這一比例仍達76%，30年僅下降15.5個百分點。同期農村人口所占比重從89.4%下降到82.1%，30年只下降了7.3個百分點。如果進行國際比較，中國城市化滯后的特點更加鮮明。戰后，發展中國家大都出現了一個加速人口城市化的趨勢。1950年，發展中國家約有80%的人口居住在農村，城市人口只占18.9%，到1980年，農村人口比重降到71.3%，城市人口上升到28.7%。城市人口以年均3.4%的速度增長。中國人口城市化的速度大大低于發展中國家的水平。
二、二元社會結構的成因
中國為什么城市化嚴重滯后于工業化？從直接原因看，是因為不斷強化的城鄉分割的戶籍制度把城市大門關死了。然而，中國的戶籍制度之所以不斷強化，其背后有深刻的經濟和社會根源。概而言之，有三大因素：重工業優先的強制性趕超戰略、高度集中的計劃體制以及基數巨大且增長迅速的人口因素，大大限制了城市吸收農村勞動力和農村人口的潛力。
（一）重工業優先的強制性趕超戰略導致結構性失衡。
中國實行趕超型工業化戰略，這與戰后多數新獨立國家沒什么不同。所不同的是，中國仿效蘇聯，采取高積累、高投資、高速度優先發展重工業的戰略。在資金奇缺而勞動力資源豐富的國情下，把有限資金集中于資本密集型的重工業，在經濟上看不合理，但從歷史上看有其合理性。問題不在于是否從重工業起步，問題在于在基本建立起自己的工業基礎以后沒有及時轉變戰略重點，而且進一步向重工業傾斜。國家向重工業投資比重，除了“一五”時期和1963～1965年調整時期外，都占50%以上。比蘇聯還要高（蘇聯重工業投資比重最高時期不超過40%）。輕工業投資比重只在3%～6%。1952年至1978年，重工業投資高達3500億元，輕工業投資不過320億元。在工業勞動力中，重工業所占比重1952年為29.9%，1958年曾一度達到80.4%，1976年為61%。同期工業總產值中重工業所占比重從35.5%上升到55.8%，輕工業比重從64.5%下降到44.2%。形成了一個典型的重型化產業結構和就業結構。
中國城市工業結構重型化，大大限制了就業容量和吸收勞動力的潛力，阻礙了農村剩余勞動力伴隨工業化發展轉移出來的進程。世界銀行的發展專家認為：“城市化與工業結構的關系較之工業化本身更為密切。”由于重工業的資本密集程度，即人均資金裝備率遠遠高于輕工業，一定數額的投資所創造的就業機會和對勞動力的吸收能力大大低于輕工業。根據統計分析，每億元投資，用在輕工業能容納勞動力1.6萬人，用在重工業只能容納5000人。輕工業容納勞動力的能力是重工業的3.2倍。第三產業是城市新遷入人口的最佳流向。一定數額的投資，第三產業創造的就業機會大大超過第二產業，許多服務性行業，求職者進入的技術門坎也低。美、日、德等發達國家，第三產業的就業比重，一般已達60～70％，不少發展中國家也要占40％甚至一半以上。中國產業結構的畸型，特別反映在第三產業的發展滯后。1952年，全國每萬人口中，有零售商業、飲食業、服務業網點95.7個，1978年已下降到13個，同期每萬人口擁有的服務人員從165.8人下降到63.1人。服務業呈現相對萎縮狀態。這與一種指導思想密切相關，即把非直接生產部門一概視為消費性投資，片面強調“先生產、后生活”。為了集中財力于工業化特別是重工業化，盡量抑制非直接生產部門的投資。非生產性投資一五時期還占28.3%，以后幾個五年計劃期間都只在13%～17%之間，最低的三五計劃時期只占10.6%。在“把消費城市變成生產城市”的口號下，對原有城市功能進行改造，第三產業發展嚴重滯后甚至萎縮。國家投資主要是三線建設形成的新工業基地，也沒有形成功能齊全的現代城市，對周圍農村的幅射作用有限。第三產業發展的滯后，從兩個方面抑制了對農村勞動力的吸收：一方面直接影響了城市就業職位的創造；另一方面，由于城市基礎設施和服務業嚴重落后，城市住宅、交通、商業、飲食、服務、教育、娛樂、供水等方面“欠賬”很多，又大大減弱了城市的容納能力，強化了城市排擠人口的傾向。實施重工業優先戰略，對農業抽取過多投入過少，導致農業生產率低下，農副產品長期供不應求，饑荒頻繁出現，也增加了政策制定者們對城市化的恐懼感和“反城市化”的傾向，強制性的戶籍制度也是防止農村勞動力流失的手段。
（二）高度集中的計劃體制限制了城市的容納能力。
實行重工業優先的趕超型工業化，必須解決幾個問題：一是提高儲蓄率，加快資金原始積累。二是保證有限的資源集中投向國家確定的重點領域特別是重工業領域。三是保證高積累下社會的穩定。這三方面的要求都不可能在一個競爭性的市場經濟環境下獲得，必須依托于高度集中的計劃經濟體制。
國家動員能力，特別是資金積累能力是啟動工業化的重要條件。在中華人民共和國成立前，中國經濟剩余極為有限且廣為分散，用于工業化的資金積累能力極其微弱。中央與地方財政收入僅占國民生產總值的3%～6%，而其中用于經濟和文化教育事業支出僅占十分之一強，70%～80%用到了償債、賠款和戰爭上。中華人民共和國成立以后，特別是1953年開始工業化以后，中國一直獲得了只有發達國家才能達到的30%左右的高積累率。這種高積累率是怎么獲得的？就是依托高度集中的計劃經濟體制，運用國家的力量，實行全體國民的強制儲蓄。一是通過不等價交換，農業為國家工業化提供主要的資金積累，有時直接征調農民工進行勞動積累；二是嚴格控制非農業勞動力和人口，以控制工資總額和糧油等生活必需品的供應；三是人為壓低原材料、工資和生活必需品價格，壓低城市居民的消費，維持高積累；四是通過單一公有制和集中計劃體制的建立，把有限的工商業經濟剩余最大限度地集中到國家特別是中央政府手里，并運用行政手段投資于工業化特別是重工業化。因此，重工業優先的工業化，是一種強制性趕超型工業化，即所謂“勒緊褲帶搞工業化”。它需要政府建立以計劃和行政手段配置資源的制度，創造有利于重工業優先發展的宏觀政策環境。
高度集中的體制表現在所有制結構上，就是追求單一公有制，過早消滅多種所有制經濟。國家包攬工業化投資，也就消除了民間投資以及創造就業職位的可能，排除了自謀職業渠道。1952年，城鎮個體勞動者人數有883萬人，到1978年減少到可以忽略不計的15萬人。國家包攬了城鎮就業的責任，實行統包統配的計劃勞動制度，而且實行“能進不能出”和高就業的勞動保障制度。城市總人口就業率持續增長，1949年為26.6%（含個體勞動者），1978年上升到55.3%。造成城鎮就業渠道越來越狹窄，政府安置就業的壓力越來越大，幾乎找不到緩解勞動就業壓力的途徑，迫使政府一方面動員知識青年上山下鄉；一方面緊閉城門，阻止農民進城謀業。統包統配的勞動就業制度對城市就業的束縛，在與解放初期和中共十一屆三中全會以后兩個時期的對比中也可以得到反證。全國解放時，城市中失業人員達到400萬，幾乎和工業企業職工相等，但當時失業人員可以自找門路，在國家幫助下通過“生產自救”只花一兩年時間就解決了問題。中共十一屆三中全會后，通過廣開就業門路，在兩三年時間里也成功地消化了“文革”時期遺留下來的2000萬城市待業人口。可見，開放就業渠道在創造城市就業職位上有相當的潛力。
（三）基數巨大且增長迅速的人口不斷強化了就業壓力。
中國這種城鄉分割的二元社會結構，在所有社會主義國家中是獨一無二的。蘇聯、東歐國家在其工業化進程中，都伴隨著大規模的農村人口和勞動力向城市遷移。蘇聯1926年工業化前，農村人口占82%，城市人口占18%。也是一個典型的農業社會。但16年后的1940年，城市人口增加1.4倍，比重上升為33%。農業勞動力不僅相對比重下降，絕對數也大幅度下降，只相當于過去的44%。1960年蘇聯城市人口就超過農村，1985年達到65.6%。從蘇維埃政權成立到20世紀80年代，蘇聯新建城市1266個，大約每20年大城市面積擴大一倍。東歐各國的情況也大體相同。可見，工業化排斥城市化，并非社會主義國家的共同現象。
同樣實行計劃經濟和優先發展重工業戰略，為什么蘇聯東歐國家沒有出現城市化滯后的問題？人口因素是一個重要原因。蘇聯東歐國家人口增長率比中國低，有些國家盡管實行鼓勵生育的政策，仍然出現人口出生率下降的趨勢。工業化對勞動力的需求基本上吸收了農村剩余勞動力，80年代蘇聯甚至出現勞動力嚴重短缺的局面，這為農業勞動力大規模轉移提供了極為有利的機會。所以，蘇聯和東歐國家大都沒有實行中國式的嚴格的戶籍管制政策，給予農村人口自發流動和遷移以相當自由。蘇聯對什么都管制得很死，就是對人口流動和勞動就業不加管制。
中國不同，中國人口和勞動力基數巨大且增長迅速。1949年到1979年，人口從5.41億增加到9.75億，增長80%。50年代大量新增人口，到60-70年代進入勞動年齡，勞動人口增長率大大超過總人口增長率。同期社會勞動者人數從1.81億增長到4.05億，增長125%。城市自身新增勞動力占據了絕大多數新增職位，而且存在大量待業人口，不得不向外排斥。城市留給農民的就業機會就少得可憐了。1978年，全國職工和城鎮個體勞動者人數達到9514萬人，比1957年增加6309萬人，年平均增長300萬人。然而，在新就業人員中，國家統一分配的大學、中專、技工學校畢業生累計有765.5萬人。來自城鎮歷屆未能升學的初、高中畢業生累計3600萬人，還有七八百萬是返回城鎮的上山下鄉知識青年。直接從農民中招工人數21年累計不過1000余萬人。
另一方面，多數年份農村人口增長快于城鎮。每年100-200萬農民轉向城市，對于龐大的和迅速增長的農村人口，只是杯水車薪，不足以減少農村人口的絕對數量和顯著改變城鄉人口結構。從1949年到1979年，農村人口和勞動者數不僅沒有減少而且有大幅增加。從4.8億增加到7.9億，勞動力從1.65億增長為3.06億。由于人口的增長，糧食等農產品的短缺狀況始終沒有緩解，甚至越來越突出，迫使政府從1953年開始長期實行統購統銷政策，并嚴格控制吃“商品糧”的人口，這也是限制人口非農化的重要因素。客觀地說，工業化要吸納如此龐大且增長迅速的農村人口群，又不致象許多發展中國家那樣，出現大量流民寄居于城市邊緣“貧民窟”的現象，是一個歷史性難題。中國的城市化注定是一個漫長的過程。
三、二元社會結構的制度安排
雖然有上述種種限制因素，但從國際經驗和中國的實際看，農村并不缺乏城市化的推力。戰后，許多發展中國家都出現了農村人口大規模涌入城市的現象。這主要不是由于農業勞動生產率的提高分溢出來的剩余勞動力，主要由于農村人均可利用資源不足，就業不充分，農業效益遞減，大批農民破產，城鄉差別巨大，使農民進城尋找出路的動機十分強烈。中國農村人口也有進城的強烈愿望，而且由于中國農民已經失去了私有土地，戀土情結大為削弱，如果沒有嚴密的制度安排，必然會出現農村人口大規模涌入城市的現象。但中國沒有出現這種現象。
中國是怎樣把農民堵在城門外，捆在土地上？主要有三項基本制度：一是城鄉分割的戶籍制度和社會福利保障制度。戶籍制度以“農業戶口”與“非農業戶口”把人口劃分成兩部分。農民要想進城，不僅要改變居住地，而且要變更戶口種類，即從農業戶口變成非農業戶口。這種變更的機會微乎其微。除了考取國家正規大中專院校、少數應征入伍戰士提拔干部、少數農村非脫產干部轉為脫產干部，以及國家因特殊建設工程需要招收少量職工以外，原則上不能轉成非農業戶口，從而也就沒有權利進城定居就業。市民一般只與市民結婚，從法律上說，城鄉居民可以通婚，而實際生活中卻少見。如果城鄉男女青年通婚，女方是農民則不能進入城市定居，其所生子女也只能在其母親定居的農村申報“農業戶口”，不能在其父親定居的城市申報“非農業戶口”。男方是農民，則更不可能遷居城市。市民與市民婚配的子女，可以繼續保持市民的身份，農民與農民婚配的子女，也繼續保持農民身份。軍隊中來自“農業戶口”的戰士，復員后只能回鄉繼續當農民，來自“非農業戶口”的戰士復員后則回城市由國家安排就業。因此這種社會身份還具有世襲性和繼承性。
依著于戶籍制度之上的，是城市居民獨享的社會福利保障制度。既然國家壟斷了經濟和社會資源，它就必須承擔由壟斷帶來的社會后果，保證高積累下的社會穩定，特別是城市社會的穩定。為此，國家對城市居民實行了十余項保障福利制度。市民從生到死基本上由國家（單位）保障起來，盡管保障水平很低。除了保障就業以外，還包括住宅、糧油、副食品、燃料供應、教育、醫療、保險、勞動保護、婚姻、征兵等制度。國家為市民提供低價定量的糧油供應，為此國家每年拿出100多億元資金補貼；提供副食品價格現金補貼和憑票證供應低價副食品；投資建設并提供低房租住房；職工享受就業培訓、勞動保護和退休保險；市民基本上享受公費醫療，享受國家提供的交通、教育、體育、娛樂、休閑等公共品的低價消費。低水平的保障制度加上相對平均的分配政策，確實保證了城市社會的安定，卻使財政補貼日益增多，財政負擔日益加重。國家所以能做到這些，是因為它將占人口80%的農村人口排除在這些福利保障制度之外。國家既無力將保障福利制度延伸到農村，也無力讓大批農村人口進城分享市民的福利保障。無論是維持市民的既得利益，保持城市穩定；還是減輕政府的負擔，保障工業化建設，都有進一步限制農民進城的要求。二元社會結構造成了自我強化的機制。城市居民這種社會保障制度，事實上是一種單位保障制。所有城鎮正式就業者，都隸屬于某個“單位”。“單位”之外稀有生存空間。中國特定的單位制度也成為農民在城市立足的一道難以逾越的屏障。
二是統購統銷制度。為了解決優先發展重工業與落后農業的矛盾，保障工業化建設和市場穩定，自1953年實行糧油棉等農產品統購統銷政策。統購統銷制度是以城鄉分割為前提的。統購統銷具有雙重職能：一是通過工農業剪刀差為工業化提取積累（包括出口創匯），一是保障城鎮人口的糧油供應（部分返銷于缺糧地區農民）。要承擔這兩種職能，都必須嚴格控制城市人口規模，以緩解計劃供應的壓力。中國的戶籍管理制度一開始就是與糧食供應關系緊密掛鉤的。統購統銷不僅以城鄉分割為前提，它的實行又有效地限制了農村人口的流動和遷移。國家通過國營商業和農村供銷合作社兩大系統掌握了90%以上的剩余農產品，基本控制了全部商品化糧油。國家對城鎮居民實行成品糧油定量供應的制度，每戶擁有一個“糧本”，“非農業人口”也叫吃“商品糧”或“國家糧”的人。糧油關系附著在戶籍制度之上，跟著戶口走，城鎮居民戶籍變動必須隨之遷移糧油關系。凡是實行計劃供應的地區，取消集市貿易。農民要進城必須先換到糧票，出省還要換到全國糧票。沒有糧油供應關系，加上無法獲得住宅、副食品、燃料供應、入學、醫療、就業、保險等福利保障，農村人口即便自發流入城市，也無法在城里長久生存。
統購統銷制度也限制了農民就地轉移和小城鎮的發展。為了保證統購統銷，國家對農村自由市場也實行了嚴格管制。原則上允許農民自由支配剩余農產品和在農村集市上調劑余缺，但實際上在許多地區和許多情況下，糧油棉市場是關閉的，尤其禁止從事農產品倒買倒賣、短途和長途販運。1962年后又將集鎮上的手工業者和商販下放農村，使之棄商務農。“文革”時期，農村集鎮受到了更大的沖擊。供銷合作社被強令與國營商業合并，集市貿易被禁止，傳統字號被“砸爛”，工商業者被斗，鎮上居民被趕下鄉，肩挑小販被作為“資本主義尾巴”加以打擊，使得大多數集鎮經濟進一步蕭條。全國農村合作商店、合作小組、個體商業網點從1957年的84.6萬個減少到1976年的12.3萬個，從業人員從160萬人減少到66萬，其中個體商業從業人員從30萬減少到4.7萬余人。農村集市貿易長期萎縮。1976年農村集市只有2.9萬個，成交額僅102億元，按牌價計算，僅占當年社會商品零售總額的4.6%，所占比重比1965年下降近一半。
城市的起源和活力在于“市”，即商品交換的繁榮。農村集市的萎縮，直接導致了農村小城鎮的嚴重衰退。據《中國農村經濟資料》記載：1934年全國人口4.5億多人。其中，住在農村的3億；住在集鎮的為1億。集鎮人口幾乎占全國總人口的1/4.（這里的“集鎮”可能比我們所說的建制鎮的范圍大）。建國后30年間，小城鎮數量大量收縮，而且日益蕭條。舉例說，湖北省京山縣宋河鎮1937年極盛時期人口有9234人，鋪面923個。1950年還有6875人，店鋪390多家。但到1970年鎮上只剩下2888人。安徽的三河鎮是一個水鄉古鎮，解放前興盛時人口曾達6.5萬人，解放前夕還有3.5萬人。50年代中、后期，三河鎮上3000多間店鋪被迫停業，從1962年起幾次居民下放農村，“文革”后三河鎮退化成為一個一般的大村莊了。從宋河鎮和三河鎮的變遷，可以看出中國農村集鎮萎縮的縮影。農村集鎮萎縮，加上國家投資主要集中于主要城市，中小城市未得到應有的發展，城市結構出現了頭重腳輕的狀況。1984年，大城市、特大城市人口占城市人口的比重高達3/4，小城市人口不到1/10。這種城市結構減弱了城市的吸納能力。一方面是大城市緊閉大門，一方面是小城鎮衰退和蕭條，城鄉之間的過渡層次幾近消失。農村人口的轉移機會更小了。
三是人民公社制度。如果說戶籍制度和統購統銷制度將農村人口擋在城門外，那么人民公社的超強管制，則把農村人口和勞動力有效地捆在土地上。戶籍管理和統購統銷在農村的制度依托是人民公社制度。當年加速農業集體化的重要動因，就是尋求解決優先發展重工業與落后農業之間的矛盾的根本途徑，因為集體化為保證國家收購和資金積累，減少統購統銷的交易成本和社會震蕩提供了有力的組織形式。不過，1956年的農村初、高級合作社仍然不能說是由政府直接管理。農業合作社對于政府來說，仍然是獨立的經濟組織，政府的管理仍然是一種外部的干預。只是到1958年以后，農村實行政社合一的人民公社制度，經濟和社會的高度組織化行政化的體制才在農村普遍建立。人民公社有四個主要體制特征：一是“政社合一”。人民公社既是農村合作經濟組織，又是國家基層政權組織，還是農村社會組織。在這里，政企重合，國家與社會重合；二是“三級所有，隊為基礎”。雖然規定生產隊是基本核算單位，但公社和大隊在生產和分配上握有最終決策權；三是“統一經營、集中勞動、評工記分，按工分分配”，這是生產隊的基本生產經營方式。農民必須以其絕大部分勞動時間從事集體勞動，并從集體經濟獲得主要生活來源。四是“自留地、家庭副業、集市貿易”。這是給予農民的小自由，作為集體經濟和農民收入來源的補充。
公社作為國家的基層政權組織，主要代表國家的利益，承擔控制農村，為國家提取積累的職能。傳統的中國農村具有相當的自治權利，國家權力只能直接達于縣級，從來沒有有效地控制農村。近代以來，統治者試圖將政權下移到鄉。但古往今來，沒有那一種制度能象人民公社那樣，把國家權力如此有力地深入農村，對農村社會實行如此高的組織化和超強控制。在這種體制下，人民公社控制了農村兩大基本生產要素——土地與勞動力。人民公社與初級社乃至高級社不同在于：農民完全沒有了退出公社的自由。集體之外無土地，公社之外無農民。因而也就獲得了對社會實行強控制的基本條件。公社農民失去了傳統中國農民擁有的一些自治權利，如：支配自己土地及產品的權利，自由擇業、自由流動和集市交換等，只有依附于人民公社集體經濟。原《人民日報》農村部主任李克林發出這樣的感慨：“哪個農民能不是公社社員？哪個農民不靠工分過活？‘工分工分，社員命根’，你走到哪里，也逃不出‘如來佛的手心’。”人民公社既可以用行政手段來管理經濟，又可以用“經濟手段”來管理社會，同時通過強化階級斗爭等“超經濟強制”手段實現對農村社會的超強控制。
為了鞏固集體經濟，消除農民自發的離心傾向，對農民的小自由設置了種種限制。如規定自留地和家庭副業收入不得超過農民收入的一定比例；限制自留地的經營品種；社員經營自留地只能多用早晚工余時間；所有整半勞力都必須參加集體勞動，不得誤工，探親訪友趕集要得到干部批準；農村傳統手工業歸于集體，傳統農民農余時間從事狩獵、捕魚、賣柴、賣炭、加工食品、縫紉、制鞋、木工、石工、竹工、長短途販運等自由基本喪失，少數工匠外出做工必須向生產隊請假并交出一部分工錢。集體農民從大年初一到年三十，一年到頭沒有閑。農閑季節修筑公路、水庫、農田等。農民不服管束可能受到各種形式的處罰，最常見的是受到“扣你的口糧，扣你的工分”的威脅。所有這些，把8億農民牢牢地束縛在16億畝土地上，有效地控制了農村人口的地域流動。日本學者小林宏二也注意到：“如果沒有人民公社體制，將有不少人離開農村，而這個體系的存在可以使城鄉分割，把農民束縛在土地上。”80年代，農村人口大規模的流向城市，正是導源于農民經營自主權的重新獲得和人民公社制度的解體。這從另一方面證明，如果沒有人民公社制度的超強控制，單有戶籍制度和統購統銷制度，也難以阻擋千萬渴望跳出“農門”的青年農民涌向城市找出路的巨大浪潮。
四、二元治理模式的歷史影響
中國工業化起步階段，既是一個典型的落后農業國，又長期處于封閉半封閉環境。要實現工業化，不能不主要依靠內部積累來獲得資金，而國內積累相當大的部分是從農業中來。因此，只有實現廣泛的農村動員，才能獲得國家工業化的經濟和政治資源。事實上，當代中國工業體系的建立，很大程度上是得益于工農業剪刀差政策。據統計，1978年前農業部門為工業化提供的資金為4881億元，而在1952至1978年中國工業投資累計才只有3679.6億元。農業提供的資金甚至大于同期國家固定資產投資的總額。如上所述，這種積累模式是由一系列制度安排實現的，其中一個關鍵性環節就是采取城鄉二元結構的治理模式。作為計劃體制的一部分，它從多方面支撐著高積累、高投資、高速度推進工業化的計劃，支撐了傳統模式下的經濟增長：第一，避免了從農村提取的積累資金又被大量遷入城市的農村人口消費掉；第二，使國家長期實行低價定量供應糧食等生活必需品制度成為可能；第三，減輕了城市基本生活和服務設施建設的壓力，增大了生產性投資的比重；第四，減輕了國家安排城鎮就業的壓力。同時，這種封閉性人口遷移制度，回避了其它發展中國家的所謂“過度城市化”帶來的“城市病”，如失業、居住和交通擁擠、貧民窟等等。
然而，這種二元結構的治理模式，付出了昂貴的歷史代價，遺留下了許多結構性矛盾。城鄉分割的制度限制了農業勞動生產率的提高，大批農村剩余勞動力轉移不出去而滯留農村，加劇了人口與土地的矛盾，造成了農村經濟的“過密化”和收益遞減。各種旨在提高農業勞動生產率的先進技術的采用難以發揮應有的經濟效益。1957-1976年20年間農業收益率呈絕對下降趨勢。1977年與1957年相比，每個農業勞動力糧田負擔量由0.7公頃減少到0.42公頃，下降39.7%，勞均糧食產量由1030公斤降低到962公斤。每百元農業收入成本費用由36元上升到55元，上升53%.勞均凈產值由355元下降為317元，下降10.7%。這期間，化肥、農藥、水利、機械等農業現代化裝備水平有明顯提高，說明先進技術的采用并沒有提高農業勞動生產率，反而引起農產品成本的上升。城鄉分割也束縛了人才、技術、信息乃至思想文化在城鄉之間的交流，延緩了城市現代文化對農村的擴散，使農村失去了許多經濟的和社會的發展機會。近年來，城鄉分割制度受到學術界和輿論界激烈批評的，還在于它剝奪了農民的遷徙自由權利，造成了城鄉差別的制度化。不斷累加的附著于戶籍制度之上的福利保障制度，使城市戶口具有了很高的含金量，形成了市民與農民事實上的權利不平等。農民進城門坎高企，農村戶口身份化和世襲化，客觀上剝奪了農民接受城市文明，分享現代化成果的權利。
逐步消除城鄉二元體制，實現城鄉一體化，是中國現代化的必然走向。現代化在某種意義上說就是城市化，必然伴隨大批農村人口向城市的轉移，沒有一個國家可以把多數人口排除在現代化進程之外，而可以最終實現現代化的。然而，如上文所述，中國以戶籍制度為核心的二元社會結構的形成，是一系列社會經濟因素共同作用的結果。改革開放20年多年來，中國社會結構發生了重大變化，戶籍制度的改革才有可能在1990年代后期浮出水面。戶籍制度改革的意義在于恢復人們遷徙自由的權利，為進城打工的農民爭取平等的市民待遇。但是，中國二元社會的解構將是一個很長的歷史過程，是一個包括戶籍改革在內的一系列制度剝離的過程。不能指望一旦戶籍改革，就可以使大批農民順利地變成市民；農民要在城市長久立足，不至于成為流離失所的流民，不只取決于戶籍，更取決于能否有穩定的住所、穩定的職業和穩定的收入來源。另一方面，即使消除了城鄉分割的制度壁壘，仍將會有一半以上的人口長久地生活在農村。不能把解決“三農”問題的出路完全押在戶籍制度改革和農民進城上面，進一步忽視已經近乎被遺忘的鄉村建設問題。
（作者系中國社會科學院中國現代經濟史研究中心研究員，鄉村發現轉自：《中共黨史研究》2005年第1期）
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