懷柔區位于北京北部，屬于生態涵養區，是首都北部重要的生態屏障和水資源保護地，是保障首都可持續發展的關鍵區域，也是京津冀西北部生態涵養區的重要組成部分。根據《懷柔分區規劃（國土空間規劃）（2017年—2035年）》，懷柔區的功能定位是首都北部重點生態保育及區域生態治理協作區、服務國家對外交往的生態發展示范區、綠色創新引領的高端科技文化發展區。在全區功能定位和發展布局中，農村集體經濟組織可以成為承載懷柔區建設發展的重要力量。（有刪減）
一、懷柔區農村集體經濟組織發展現狀
懷柔區總面積2123km2，是全市面積第二大區，其中山區面積占89%。2019年末常住人口42.2萬人，其中城鎮人口30.1萬人、鄉村人口12.1萬人。全區共有12個鎮、2個鄉、2個街道辦事處、284個行政村，有284個村經濟合作社、274個村股份經濟合作社、14個鄉鎮聯合社以及35家鄉村兩級集體所有制企業，涉及7.4萬戶農戶，16.1萬成員股東。
鑒于歷史、現實和區位等多種因素，懷柔區農村集體經濟組織發展基礎比較薄弱，集體資產規模較小。截至2019年底，懷柔區農村集體經濟各類賬面資產59.6億元。其中，村級賬面資產56.0億元，鄉鎮級賬面資產3.6億元。懷柔區農村集體經濟賬面資產約占全市集體資產總量的0.71%，在全市14個涉農區中排名第13位。
近年來，懷柔區農村集體經濟總收入呈下滑趨勢。從2012年的108.7億元大幅下降到2019年的6.88億元。2019年，全區農村集體經濟實現利潤總額-1.07億元。在284個村經濟合作社中，收入在10萬元以下（含無收入）的有89個，占31.3%；收入在10萬元以上（含10萬元）至50萬元（含50萬元）的有86個，占30.3%；收入在50萬元至100萬元的有32個，占11.3%；收入在100萬元以上的有77個，占27.1%。284個村經濟合作社有35個資不抵債，占12.3%；174個收不抵支，占61.3%；只有5個村實現分紅，分紅總額1721.87萬元，領取股金分紅的成員股東數3168個，約占全區成員股東數的2%。
二、懷柔區農村集體經濟組織發展歷程
1979年至1981年，北京市大力推廣聯產計酬生產責任制。1983年開始，全市政社分設的改革普遍推行，到1984年上半年基本完成。北京郊區人民公社分設為鄉鎮黨委、鄉鎮人民政府、鄉鎮農工商聯合總公司三個機構，分別行使黨務、行政與經濟職能。生產大隊改成農工商聯合公司，生產隊改稱為農工商分公司。
（一）建立村經濟合作社、取消生產隊建制
1983年，懷柔全縣293個行政村中實行大隊統一核算的有108個，以生產隊為基本核算單位的有185個（包括生產隊776個）[1](413-414)。隨著家庭聯產承包責任制的普遍實行，生產隊組織生產經營的功能已經轉移到農戶，生產隊的功能被替代。1984年底起，為配合農村土地家庭聯產承包責任制改革，全縣開展了建立村經濟合作社、取消生產隊建制改革。1984年11月，縣委農村部相繼印發了《關于農村生產隊解體后原有財產處理意見的請示》《農村生產隊解體后原生產隊資金處理的補充意見》《關于農村生產隊解體情況和進一步搞好各項工作的意見》，對解體農村生產隊工作統一部署安排，組織清產核資小組，清理原生產隊的資金、財產和債權債務，妥善安排生產隊干部，建立村經濟合作社，取消生產隊，將生產隊原有集體資產凈值按原生產隊人口量化到農民個人，發放股權證書，作為農戶向村經濟合作社的投資股份，享有所有權和收益分配權。經過這輪調整，懷柔區解體了生產隊，將原生產大隊統一成“村經濟合作社”名稱，普遍建立了村經濟合作社章程，選舉村經濟合作社領導班子，根據本村實際需要，建立健全服務組織，健全了村合作社民主制度和財產制度。到1985年3月，全縣776個生產隊取消了758個，占原有生產隊總數的97.7%。[1](415-416)
（二）改革鄉、村集體企業
1979年起，懷柔縣拉開了改革鄉、村集體企業的序幕，先后建立了企業職工崗位責任制、實行了經營承包制、試實行了股份合作制、采取了產權重組轉制，逐漸確定了鄉村集體企業的市場主體地位。截止到2000年底，全縣共有697家鄉鎮企業通過租賃、出售、聯營合作、獨資、股份制和股份合作制等主要形式實施了重組轉制，占改革前企業總數的87.6%。[1](417-420)。
（三）社區股份制改革
自2005年懷柔區懷柔鎮盧莊村開啟以存量資產股份量化型為主的社區股份制改革以來[2]，截至2019年底，全區已有274個村級集體經濟組織完成了集體產權制度改革任務，尚有10個村集體經濟組織未完成改革任務（10個未完成改革的村主要為城中村或城邊村，由于資產體量相對較大，人員結構較為復雜，外來人口與轉非人口相互交織，集體經濟組織成員身份界定難點較多，加之一些村還面臨未來棚戶區改造的機遇，政策還不明朗，因此這些村的集體產權制度改革進展緩慢）；14個鄉鎮、2個街道還未開展鄉鎮級集體產權制度改革工作。在懷柔區社區股份制產權制度改革過程中，有些村將原村經濟合作社撤銷或變更登記為新的村股份經濟合作社，有的增建了新的村股份經濟合作社。2012年，為了全面完成農村集體土地所有權確權登記頒證工作，北京市農委下發《關于進一步建立健全農村集體經濟組織 全面加強登記管理工作的通知》，要求重新恢復原集體經濟組織并進行登記頒證。目前懷柔區完成產權制度改革后的274個村級集體經濟組織，既有村經濟合作社，也有村股份經濟合作社。村經濟合作社擁有農村集體土地所有權，村股份經濟合作社擁有量化后的集體經營性資產所有權。沒有完成產權制度改革的村只有村經濟合作社。兩個社基本上是兩塊牌子、一套人馬、一套賬本。
三、懷柔區農村集體經濟組織主要做法
（一）加強對農村集體“三資”管理工作的領導
建立區、鄉鎮（街道）兩級農村集體“三資”管理和監督聯席會議制度。區級聯席會議由主管農業的區委常委和副區長牽頭，成員單位為區級有關部門，辦公室設在區經管站。聯席會議每季度召開一次，研究和解決工作中出現的新情況、新問題。鄉鎮（街道）聯席會議由鄉鎮黨委書記負總責，鄉鎮長具體負責，主要成員單位為鄉鎮涉及農村“三資”管理業務的職能科室。鄉鎮聯席會議每月召開一次，對涉及本鄉鎮“三資”管理工作進行研究討論。結合干部任期責任經濟審計結果，制定村級組織“三資”管理考核辦法，考核將納入五好鄉鎮黨委、村級黨組織評星晉級考核工作，并與村級干部工作掛鉤，以調動鄉鎮、村干部的工作主動性。
（二）推動農村集體經濟組織“三資”管理制度建設
在強化農村集體資金管理上，一是建立了財務收支管理制度。年初的年度重要項目收支計劃和年終的收支計劃完成情況要及時向全體成員公布。日常開支必須嚴格履行審批程序，重大事項開支必須履行民主程序。二是建立了資金管理崗位責任制度。按規定，分級明確鄉鎮、村管理崗位、財務崗位的職責和權限。全區統一實行村級財務賬、款委托鄉鎮（街道）村級財務服務中心管理。三是建立了村級財務公開制度。按照規定時間、程序、內容逐筆逐項向全體成員公布財務收支情況，接受群眾監督。
在強化農村集體資產管理上，一是健全資產臺賬制度。村級集體經濟組織定期進行資產清查，做到賬實、賬款相符。二是健全資產處置制度。村集體經濟組織以招標投標方式承包、租賃、出讓集體資產，以參股、聯營、合作方式經營集體資產，實行產權制度改革等，要嚴格執行相關規定，由村集體經濟組織提出處置意見，經鄉鎮聯席會議審核把關，履行村級民主決策程序通過后，公開處置方案，再組織實施[3]。三是健全資產經營制度。集體資產實行承包、租賃、出讓經營的，要加強合同履行的監督檢查；集體經濟組織統一經營的資產，要明確經營管理責任人的責任和經營目標，確定決策機制、管理機制和收益分配機制。集體經濟組織實行股份制或股份合作制經營的，其集體股份收益歸集體經濟組織所有，納入賬內核算。
在強化農村集體資源管理上，一是完善資源登記制度。對于法律規定屬于集體所有的集體資源，逐項記錄在案。實行承包、租賃經營的集體資產，要登記資源承包租賃的相關信息。二是完善土地征用占用管理制度。建立土地征用、占用收入專戶，實施專款專戶專用管理。三是完善產權交易監管制度。農村土地承包經營權流轉、農村集體經濟組織的實物資產交易、農村集體經濟組織持有的依法可交易的財產權益，必須經過區農村產權交易服務中心核實后，在北京市農村產權交易所進行交易，納入全市農村產權交易平臺接受監管。
（三）指導農村集體經濟組織“三資”管理規范化
一是加強培訓，提高管理人員業務能力。懷柔區經管站抽調業務骨干成立“三資”管理講師團，分階段對區、鄉鎮（街道）、村三級參與“三資”管理人員開展業務培訓。針對財務管理存在的問題，分批次對鄉鎮（街道）、村級財務人員進行業務培訓。每年至少開展兩次檢查、評比打分，形成檢查報告進行通報。
二是強化監管保障農村集體經濟規范運行。通過設置村委會公開欄、電視公開、召開股東（社員）代表大會、黨員大會、“兩委”會等方式定期公開村級財務，促進農村經濟發展和社會穩定。開展合同清理規范專項整治，清理規范合同3583份，有效收回利用部分流失的農村集體資產資源。
三是加強審計監督，健全問責機制。引入第三方審計機構參與農村“三資”管理審計工作，對于審計中查處違反規定行為的，由懷柔區紀委監委牽頭，按照《違反農村集體“三資”管理行為問責辦法》進行問責，視情況分別追究鄉鎮黨委、政府的領導責任，分管干部的失職責任及區有關部門的監管責任，并在全區范圍內進行通報。
（四）推動農村集體經濟組織內部治理
根據2010年北京市委農工委、北京市農委《關于進一步加強新型集體經濟組織管理、指導和服務的意見》，懷柔區在村股份經濟合作社中普遍建立了股東大會或股東代表大會、董事會和監事會等民主管理架構。村集體經濟組織成員（股東）代表、董事會及監事會換屆選舉一般與村“兩委”換屆選舉工作同步進行，村“兩委”換屆后由村書記直接兼任村股份經濟合作社董事長，大部分村的村經濟合作社與村股份經濟合作社法人一致。村經濟合作社監委會成員直接過渡為股份經濟合作社監事會成員，負責對本村集體經濟組織的財務工作進行全過程監督。
農村集體經濟組織的財務計劃（預算）、大額資金的使用、農村集體資產處置、經濟合同的簽訂、農村產權交易等重大事項都要經過“八步工作法”才可辦理?！鞍瞬焦ぷ鞣ā本唧w程序如下：第一步，提出決策議案。村集體經濟組織提出決策議案，村黨支部受理。第二步，議定初步方案。黨支部書記主持召開“兩委”聯席會議，討論形成提交社員（村民）大會或社員（村民）代表大會討論初步方案。第三步，鄉鎮業務主管部門及上級業務主管部門合法合規性把關。第四步，征求黨員群眾意見建議。第五步，村集體將審議事項上報至上級鄉鎮經管科，由鄉鎮聯席會議審核把關。第六步，社員（村民）大會或社員（村民）代表大會討論通過。第七步，群眾監督實施。第八步，公示反饋決策事項落實情況。
四、懷柔區農村集體經濟組織存在的突出問題
（一）在功能定位上沒有很好地發揮出“統”的作用
堅持和完善農村基本經營制度，不能重“分”輕“統”，也不能重“統”輕“分”，必須將“統”與“分”緊密結合起來，形成功能互補、相得益彰的局面。懷柔區屬于生態涵養區、遠郊區，農村勞動力凈流出嚴重，村里普遍存在“有資源、缺資金、缺資產”的共性，如果僅僅靠“老婦病弱”型農戶單打獨斗，很難將承包地、農宅、山場、林場、閑置廠房等資源型要素盤活利用起來。從當前全區農村集體經濟組織的收益分配表來看，村級集體經濟組織沒有主營業務收入，鄉鎮級集體經濟組織沒有任何經濟活動，在一定程度上可以認為鄉村兩級集體經濟組織沒有發揮好農村基本經營制度“統”的功能。因為集體“統”的功能的缺失，影響農戶“分”的功能的發揮。根據懷柔區2019年鄉村兩級農村集體經濟組織收益分配表顯示，鄉村兩級集體經濟組織和集體企業主營業務收入總額6537萬元，占全區農村集體經濟總收入的9.5%。全區農村集體經濟90.5%的收入來源于征地拆遷補償款、地上物補貼和專項工程款等各種財政資金以及少量的租金收入。
(二)在治理機制上存在被動性與混同性問題
總體來看，懷柔區農村集體經濟組織在治理機制上存在被動性與混同性問題。一是被動性，主要體現在由外向內傳導的農村集體經濟組織治理機制。近年來，為防止“外部力量”干預與侵占、“內部權力人”尋租等問題，懷柔區加大農村“三資”監管的力度，以外部監管推動集體經濟組織治理的規范化。這種通過區、鄉鎮（街道）的行政力量監管規范農村集體經濟組織發展的方式有其必要性和合理性，特別是對于朝陽、海淀、豐臺等資產規模較大的城市化地區的集體經濟組織有很好的監督效果，但對于集體經濟發展相對滯后的生態涵養區的集體經濟組織來說還需要分類施策。懷柔區集體經濟組織本身發展就很薄弱，很多集體經濟組織處于半癱瘓或癱瘓狀態，集體經濟組織發展的自身力量和內生動力不足。在這種情況下，“嚴管有余、放活不足”只能強化集體經濟組織治理的被動性和依賴性。二是混同性，主要指村黨支部、村委會、集體經濟組織之間在某種程度上的混同管理。如在民主決策中，村集體經濟組織的經濟事務決策按規定應在集體經濟組織成員內部進行民主管理、民主決策、民主監督，但是在現實情況中，很多村集體經濟組織的經濟事務決策不是在村集體經濟組織內部進行，而是在全體村民范圍內進行。再如在財務管理上，村委會與村合作社大多是一本賬目，將村莊公共事務和村合作社經濟事務混同管理。這種一體化的治理模式導致了很多問題，如集體經濟組織激勵機制難以建立。村書記工資補助已經在全市政策框架下被固化，其作為村經濟合作社社長或村股份經濟合作社董事長缺乏經營發展集體經濟的激勵機制，不少村干部“等靠要”的思想較為嚴重，主動謀劃發展集體經濟的積極性不高。據統計，全區鄉村兩級集體經濟組織無一職業經理人負責經營管理活動。另外，由于村社賬目混同，集體經濟組織社會性負擔仍然較重，據統計，2019年懷柔區村級集體經濟組織共承擔各類公共服務以及相關稅費等社會性負擔511.5萬元，這對于本身發展就很薄弱的村集體經濟組織來說無疑是雪上加霜。
（三）在外部環境上缺乏公平有效發展的制度環境
目前，懷柔區農村集體經濟組織在外部環境上仍存在很多問題。一是缺乏和國企一樣平等進入市場的制度通道。作為特殊法人的集體經濟組織的市場地位仍缺乏具體實現路徑，市場經營需求與行政管理供給難以銜接。以懷柔區北房鎮為例，由于該鎮毗鄰科學城，鎮集體經濟組織正在探索尋找科學城建設合作點，但遇到的問題之一就是北房鎮合作經濟聯合社的市場主體地位難以落地。盡管該鎮合作經濟聯合社持有農村集體經濟組織登記證書，但由于缺少相應的農村集體經濟組織法律法規對于特殊法人的明確規定，且各部門工作銜接不暢，使得集體經濟組織進入市場經營審批環節存在依據不足、難以操作的問題。二是缺乏發展空間和配套用地。依據懷柔分區規劃和功能定位，懷柔鄉村地區是建設用地減量的重點區域，處在生態控制區和限制建設區的大部分集體經濟組織還面臨著生態涵養區相關政策制約。如位于懷柔水庫一級保護區內有9個村莊約有2000多戶5000多人，由于水源保護政策限制，這9個村莊難以發展集體經濟，因而都成為區級低收入村。三是缺乏支持集體經濟發展壯大的政策體系。相較于國企、民企，農村集體經濟發展面臨著很多特殊的條件，特別是對于發展較為薄弱的懷柔區集體經濟組織，不僅需要嚴格管理和規范，更需要在人才引進、稅收、金融、財政以及公共服務等方面給予一攬子政策支持。
五、加強懷柔區農村集體經濟組織建設的思考與建議
（一）加強農村集體經濟組織“統”的功能
一是發揮好統籌服務功能。鼓勵村集體經濟組織以提供統一管理、有償服務等形式，領辦創辦各類服務實體，為農民提供技術、信息、物資、流通等服務。鼓勵村集體經濟組織成立勞務服務隊，組織村內富余勞動力，以實行勞務總承包等方式承接農村交通、水利、基礎設施維護、道路養護、綠化環衛管護等勞務服務事項和政策工程項目，對外提供勞動中介和輸出等有償服務。鼓勵村集體經濟組織購置農機具、創新開展農村電子商務服務，為各類農業經營主體提供產前、產中、產后有償服務。
二是發揮好統籌開發功能。圍繞資源盤活起來，充分利用懷柔的旅游資源、生態資源，以通過成立農宅利用合作社、旅游合作社，將閑散的農宅、山場、林地統一利用起來，大力發展鄉村旅游產業、文化產業、康養產業、健康產業、度假產業、森林產業、林下產業。
三是發揮好統籌經營功能。圍繞資產經營起來，充分利用建設懷柔科學城的發展契機，鼓勵村集體經濟組織聯合組建經濟實體，在科學城北區、南區、東區形成三片職住相宜的創新城區以新組建的經濟實體聯合購買商業用房，并委托實體統一對外出租經營，租金收入由各村集體經濟組織按股份比例分享；支持村集體經濟組織異地開展公益性或準公益性項目建設，建好后由政府回租，建立村集體經濟組織出資建設、政府或使用單位租賃經營、村集體經濟組織獲得租金的合作模式。
（二）深化農村集體產權制度改革
一是因地制宜推進剩余10個村的村級集體產權制度改革。強化農村集體經濟組織規范管理，建立健全新型集體經濟組織的法人治理結構[4]，探索建立內部激勵機制，理順分配關系，大力推進按股份分配，嚴格禁止舉債分配。探索集體資產股份采取集體成員內部轉讓（贈予）等方式退出，穩妥開展集體資產股份權能有序繼承和抵押、擔保，積極拓展集體資產股權質押權能。
二是選擇有積極性、有條件的鄉鎮推進鄉鎮級集體產權制度改革。在明晰鄉鎮和村兩級產權關系的基礎上，通過多種形式的股份合作，由鄉鎮集體經濟組織統籌發展集體產業。
三是盡快落實生態資產確權和生態產品交易政策，啟動自然資源資產產權確權登記工作，促進生態資源資產化、可量化、可經營。
（三）提高農村集體經濟組織內部治理能力和水平
一是推行政社分開。加快推進農村集體經濟組織和村民自治組織職能分離，在農村基層黨組織統一領導下，加快推進村民委員會事務和村集體經濟組織事務分離工作。村內公益事業、村民自治公益性事務等由村委會負責；集體經濟發展及集體經營性資產經營管理、土地等資源性資產的經營管理及開發利用等由農村集體經濟組織負責。嚴格區別村民委員會和村集體經濟組織的決策議事范疇，杜絕用黨員大會或村民代表大會代替村集體經濟組織成員（股東）大會對集體經濟事項進行討論決策。
二是實行賬務分離。推行村集體經濟組織和村民自治組織賬務分離，明確村集體經濟組織與村委會的財務往來關系，村內公共服務、公益事業等公共管理支出應當納入財政預算，村集體經濟組織應當逐步減少甚至不再直接承擔村內公共管理成本。
三是規范執行章程。參照2020年11月4日農業農村部印發的《農村集體經濟組織示范章程（試行）》，結合實際，按程序修改完善集體經濟組織章程，并嚴格執行章程的有關規定，使集體經濟組織的內部治理制度化、規范化、程序化，同時要與時俱進地推進集體經濟組織的信息化建設，提高信息化運用和管理水平。
（四）加快構建法治化、規范化的農村集體經濟組織發展制度環境
一是加強集體經濟組織和集體經濟發展方面的地方立法工作。加快清理有關限制集體經濟組織和集體企業發展的體制弊端和政策障礙，既要賦予集體經濟組織和集體企業平等的市場主體地位，又要針對集體經濟組織作為特別法人賦予相應的法律法規保障和支持[5]。
二是制定懷柔區新時期加強集體經濟組織建設、扶持集體經濟發展的指導意見，重點在人才、金融、財稅等方面加大政策支持力度。在人才支持方面，鼓勵和引導大學畢業生等優秀人才到集體經濟組織和集體企業就業、創業，同等保護其各項合法權益；用好支持和鼓勵事業單位專業技術人員創新創業政策，鼓勵專業技術人員到集體經濟組織和集體企業就業、創業；充分利用股份合作優勢，借鑒陜西省袁家村經驗，在集體經濟組織成員入股的基礎上，創新設置交叉股、混合股、限制股等允許集體經濟組織成員以外人員購買的新股種，建立社會化、多元化、復合型的股權結構。建立健全社會資本參與集體經濟發展收益保障機制，確保集體經濟組織和集體企業職工享有同等保障性待遇。在金融支持方面，進一步發揮政策性金融作用，引導農業政策性金融機構加大對集體經濟組織投入；同時，建議以集體經濟組織為平臺，發展農村合作金融，滿足集體經濟組織及其成員的金融需求。在財稅方面，認真落實《財政部國家稅務總局關于支持農村集體產權制度改革有關稅收政策的通知》（財稅〔2017〕55號）[6]，減免因農村集體產權制度改革而發生的契稅、印花稅；在此基礎上，應當著眼于特別法人的定位，盡快制定有別于一般工商企業的財政稅收優惠政策，支持集體經濟組織的健康發展，使集體經濟組織成為推動農民走向共同富裕的重要組織載體。
注釋：
[1]北京市農村合作經濟經營管理站.北京市農村合作經濟經營管理志[M].北京：中國農業出版社，2008.
[2]陳水鄉.北京市農村集體經濟產權制度改革歷程（1992-2013年）[M].北京：中國農業出版社，2015.
[3]北京市懷柔區人民政府關于規范農村產權交易市場工作的意見(懷政發〔2012〕13號)[EB/OL].(2012-08-14)[2012-08-15].http://www.beijing.gov.cn/zhengce/zhengcefagui/201905/t20190522_57290.html
[4]黃中廷.農村集體經濟產權制度改革研究[M].北京：新華出版社，2007.
[5]張英洪等.北京市城市化中農民財產權利研究[M].北京：社會科學文獻出版社，2019.
[6]財政部稅務總局關于支持農村集體產權制度改革有關稅收政策的通知（財稅〔2017〕55號）[EB/OL].(2017-06-22)[2012-07-07].http://www.chinatax.gov.cn/n810341/n810755/c2692712/content.html
（張英紅、劉雯單位：北京市農村經濟研究中心、劉妮娜單位：華北電力大學，中國鄉村發現網轉自：《北京農業職業學院學報》2021年第3期）
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