雖然從中央到地方對農村集體經濟的支持力度空前強大,而且各地農村集體經濟發展勢頭迅猛,創新模式層出不窮,但是從總體來看,農村集體經濟發展還僅是處于啟動和設想階段,組織和運行模式尚不成熟,各地農民對農村集體經濟發展存在不同程度的誤區和疑慮,一些能夠支撐農村集體經濟發展的市場要素、體制要素、觀念要素等還遠未具備,農村集體經濟發展面對的困難和阻力很大,在一些地方甚至是亂象叢生。
由于合作社等集體經濟組織市場化程度較高,因此面臨的問題與普通企業經營問題相類似,而村級集體經濟組織由于涉及的利益面極其廣泛,協調難度大,單靠市場調節難以解決,再加上其兼具農村社會保障和提供公共品的重大責任,意義重大,因此村級集體經濟組織在發展方面面臨很大的挑戰。
第一,村級集體經濟組織負責人與村干部在人事上重疊,村干部發展村級集體經濟的動力與激勵普遍不足。村級集體組織由于涉及到全村的利益,負責人往往需要擁有一定的號召力和公權利,因此村干部自然而然的就成了很多村級集體經濟組織的負責人。但是,由于村干部體系是我國村民自治體系,游離于國家公務員體系之外,村干部往往沒有政績壓力和升遷激勵,因此從職位升遷方面來看村干部沒有動力發展村級集體經濟;另外,由于現在村級集體經濟組織的利潤分配制度仍不完善,對于作為組織負責人的村干部來說,往往只有因其從事行政工作而獲得的固定工資,而對其經營和管理集體經濟組織方面卻沒有給予報酬,因此對村干部來講也不存在物質激勵去發展村級集體經濟。
第二,約束不足,村干部在發展農村集體經濟過程中,對集體資產的處置等的自由裁量權較大,缺乏嚴格的約束與規范化監督。我國村干部體系位于國家行政管理體系的末端,因此缺乏對于村干部的考核和評價制度,沒有自上而下的約束和監管體系;而作為全村共有的集體資產,其具有的公共品的非排他性和不可分割性,這意味著個人來維護其享有公共品的權利的成本極高,所以個體村民不愿意也沒能力去監督集體資產的處置和經營情況。這種上無約束,下無監督的狀況,就造成了村干部在發展村級集體經濟的過程中對集體資產的處置具有極大的自由,而這種自由也往往會導致村干部對集體資產處置的輕忽,從而導致村民集體利益的損失。
第三,受村干部任期影響,村級集體經濟組織在運營中往往出現短期化現象,集體經濟組織負責人的機會主義行為比較顯著。由于村干部的任期較短,每一屆村委會的任期只有三年,這種負責人上的頻繁更迭也就造成了村級經濟組織運營的方針政策和目標變動頻繁,短期化現象嚴重;除此之外,由于對村級集體經濟組織的經營缺乏長效追責機制,因此對集體經濟的負責人往往存在機會主義的激勵,促使他們只顧眼前利益,只顧自身利益而忽視了村級集體經濟的長期發展。
第四,村級集體經濟組織在經營管理上專業化程度不足,人力資源缺乏,沒有形成完善的農村集體經濟經理人市場。由于目前絕大部分村級集體組織的負責人都是由村干部兼任,而村干部的選拔制度重視的是其行政管理能力,而集體經濟組織要求的是其市場化的經營運作能力,這種選拔機制和實際需求的錯位就導致了村級集體經濟組織在實際運營中專業化程度往往不足。除此之外,由于農村集體經濟正處于起步階段,經理人市場還未形成,再加上村級集體經濟組織的特殊情況,外部人員很難快速融入其中,因此在經營管理方面,村級集體經濟組織也缺乏有效的人力資源供給。
第五,由于現代農村人口流動性的增強,“成員權”的界定對村級集體經濟收益分配的公平性有很大的影響?!俺蓡T權”的界定意味著村民是否有權利參與農村集體經濟收益的分配。隨著交通和信息技術的發展以及城鎮化道路的持續推進,現代農村的人口流動比以往任何時候都要活躍,這就導致了“離開本村去往其他地方居住的村民是否仍屬于本村成員”以及“原本生活于其他地方但是現今落戶于本村居住的村民是否屬于本村成員”,這兩個問題的產生。如何正確看待和處理這兩個問題是保障村級集體經濟收益分配的公平的根本所在。
第六,村級集體經濟組織的經營往往受到村委會其他事務的干擾,承擔了很多不該承擔的村莊運行成本,影響了村級集體經濟組織的運行效率。由于目前村級集體經濟的正常運營和村委會有著千絲萬縷的聯系,再加上村財政收入的長期不足,在日常的經營活動中村干部經常會將村集體經濟的收益拿來補貼村委會的行政開銷,村集體經濟組織淪為了村委會的“提款機”,嚴重影響了村級集體經濟組織的運行效率和進一步發展。
第七,農村集體成員的集體觀念淡薄,導致村級集體經濟在發展時往往遭遇思想上的阻力,增加了其運行成本。由于長期以來受到承包制的生產方式以及各級干部開展農村農業工作上過分注重“分”的思想的影響,村民生產和生活上逐漸脫離了集體思維,集體觀念淡薄。這就造成了在村級集體經濟組織的日常運營過程中,村民往往重視個人利益而忽視集體利益,享受集體權利而不愿承擔集體義務,再加上人民公社時期的失敗教訓,很多村民并不看好集體經濟,對參與集體經濟懷有疑慮,這就造成了村級集體經濟在發展和推進過程中往往會遇到很大的阻力。
第八,當前的財政政策、土地流轉與土地股份合作的相關政策與法律制度還不完備,阻礙了村級集體經濟的發展壯大。自從我國實行承包制以來,包產到戶,所有土地和農業資源絕大部分都已分配給個人,留存集體的資產非常稀少,因此建立完善的土地流轉和產權定價制度來充實集體資產十分重要。另外,長久以來村級集體經濟組織的法人地位在法律上得不到確認,許多扶持資金都分配給了合作社以及家庭農場等相對具體和穩定的集體和個人,而真正急需財政支持,充實集體資產的村級集體經濟組織去沒有得到實惠。村級集體經濟組織由于先天就缺乏資產積累,后天又沒有資金支持,因此在生存和發展方面困難重重。
村級集體經濟組織作為提升村民福利水平和農村自我保障能力的重要途徑,如何面對挑戰、解決問題,意義重大。如何正確解決村級集體經濟組織的問題,本章認為關鍵是要處理好幾個關系:一是,處理好集體利益的代表人與集體經濟組織的經營者的關系,要讓村干部作為集體利益的代表人指導村級集體經濟的方向和目標,而不要讓村干部作為村級集體經濟的經營者來從事日常運營;二是,處理好社會保障與追求利潤的關系,村級集體經濟組織追求利潤是為了更好的服務和保障村民,而不能為了追求利潤而損害村民的利益;三是,處理好名義成員與實際成員的分配關系,判斷村民的“成員權”要從實際出發,既要保障原有成員的利益不受損失,也要避免新成員得不到集體經濟的福利;四是,處理好村委會和村集體經濟的關系,村集體經濟組織的資產的產權屬于全體村民,這種產權屬性決定其使用權的履行以及收益的分配必須要以服務全體村民為基本前提,而不能為了其他目的而損害村民的集體利益。
(作者系北京大學經濟學院教授、博導、北京大學產業與文化研究所常務副所長;中國鄉村發現網節選自:王曙光著《中國扶貧》,商務印書館,2020年版)
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