引言
在以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局下，國內外經濟形勢越復雜多變，越要穩住“三農”這個基本盤，越要保障糧食安全。“國以農為本，農以種為先”，種業是農業的“芯片”，種業既是國家基礎性、戰略性的核心產業，又是實施好“藏糧于地、藏糧于技”戰略的關鍵要害，關系著中國人飯碗的安全。2020年底召開的中央經濟工作會議確定了“解決好種子和耕地問題”是2021年六大重點任務之一，明確指出“要開展種源‘卡脖子’技術攻關，立志打一場種業翻身仗”。2021年中央一號文件強調要打好種業翻身仗，指出“農業現代化，種子是基礎”。中央農辦主任、農業農村部部長唐仁健也明確指出，要把種業作為“十四五”農業科技攻關及農業農村現代化的重點任務來抓，加快啟動實施種源“卡脖子”技術攻關，堅決打贏種業翻身仗。因此，構建種業發展必須要徹底解決種質資源“卡脖子”問題，種業發展要面向農業現代化，要全面實現“中國糧用中國種”。
有關我國現代種業的研究，目前學術界從種業產業鏈（李萬君、李艷軍，2011 ；鐘真、孔祥智，2012 ；侯軍岐、黃美霞，2017）、種業科技創新（萬鋼，2012 ；李萬君等，2019）、種業走出去（呂波、鄭少鋒，2014 ；朱維維等，2015）等方面展開了探討。例如，鐘真、孔祥智（2012）對種業價值鏈進行了測算，種子研發環節利潤較大但成功率較低，育苗環節利潤較低，產業鏈價值構成不均衡。萬鋼（2012）指出我國種業在科技創新方面具備一定的特色，但與種業強國相比還有明顯的差距。呂波、鄭少鋒（2014）指出我國種業走出去的市場份額低、知識產權保護意識和市場集中度不斷增強。雖然針對我國種業的研究目前已經得到了學者們的廣泛探討，但鮮有研究從歷史角度出發，對建國以來我國種業的發展歷程進行深入研究。基于此，本文首先回顧了建國以來我國種業的發展歷程，在全面分析現代種業發展的時代背景下，提出了“十四五”時期發展現代種業的思路與對策，以期為更好地打贏種業翻身仗、實現產業興旺提供理論依據。
一、政府主導經營時期
（一）計劃經濟時期（1949 年—1977 年）
新中國成立初期，我國農業技術水平整體落后，種子基礎尤為薄弱，農業生產呈現出“家家種田，戶戶留種，糧種不分，以糧代種”的特點。從建國初期至改革開放，我國圍繞種業問題開展了一系列的探索。
一是建立“四自一輔”育種體系。1949年，農業部門召開第一次“全國農業工作會議”，首次提出要依托優良品種推廣實現農業增產。1950年3月，農業部印發的《五年良種普及計劃（草案）》對良種普及推廣工作作出部署，規定良種普及在遵循就地評選、就地推廣原則的基礎上，要實行群眾選種與農場選種相結合、連續選種與繁殖推廣相結合的辦法（佟屏亞，2009）。同年8月，農業部召開“全國種子會議”，就如何開展群眾性的選種活動展開討論。這一階段省、地、縣（社）間可大范圍調種，全國不同地區育種技術差異化明顯。這造成了一些育種技術落后的地區開始急于求成、盲目引種，但由于氣候等差異以及對種植技術掌握程度不足，種子減產問題嚴重，給國家帶來了較大的損失。比較典型的案例是“青森5號事件”，即湖南省從東北地區調研的青森5號粳米種子即使選擇最優的土質與生產隊進行種植，但產量仍不及當地早秈稻畝產的一半（佟屏亞，2010）。為糾正上述問題，1958年，農業部、糧食部聯合召開了第一次全國種子工作會議，明確提出了各地種子工作重點應轉向自身品種更換更新和種子工作方針，即確定了主要依靠人民公社的生產隊“自選、自繁、自留、自用，輔之以必要調劑”的“四自一輔”種子工作方針，同時將種子經營業務由糧食部門移交給農業部門，使整個種子工作形成一個完整的系統。
二是建設以“示范農場、種子田”為核心的繁育基地。我國繁育基地建設起步較早，最早可追溯至農業部于1954年12月召開的“全國種子工作會議”，會議中首次提出要加強地、縣示范農場和農業合作社種子田建設（佟屏亞，2009）。其中，省農場主要承擔省內品種改良之責，在決選種子生產后再按統一計劃分配給下屬專、縣農場實行規模繁育。同年，農業部出臺的《良種繁殖推廣暫行辦法》，同樣強調要形成以省、專、縣農場為核心組織的良種繁殖區。“種子田”俗稱農家留種地，其職能是農場初步繁育后到應用到農家大田之前對種子的進一步規模化繁育。1958年5月，農業部、糧食部聯合召開的“全國種子工作會議”，不僅決定把省、地、縣農場的管理由生產部門轉交至種子部門，并更名為良種繁育基地；還明確指出縣良種場是骨干，公社良種隊是橋梁，生產隊種子田是基礎。
三是建立行政、技術、經營“三位一體”的行政管理體制。自1950年農業部出臺《五年良種普及計劃》以來，從中央到地方的各級農業部門相繼成立種子機構。自上而下的種子機構主要遵循行政、技術“兩位一體”的原則組織開展種子指導與推廣工作（張兆雄、朱京生，1985）。為進一步加強對種子工作的全面領導，1956年，農業部設立種子管理局。1958年，經國務院批準，各地相繼設立種子公司或種子管理站（通常縣級只設種子站），負責種子的經營與調劑管理相關工作。1958年農業部、糧食部聯合召開的“全國種子工作會議”明確指出，要把種子經營業務由糧食部門移交給農業部門。這標志著我國種子管理工作圍繞農業部門形成了一個完整的系統。雖然這一時期，名義上我國種子管理工作致力于采取政、企分開的形式，即要求各級農業行政部門設種子管理局、處、站，負責種子行政、技術管理工作；省、地也可設種子公司，負責種子經營貿易業務，但種子機構與種子公司是兩套牌子、一套人馬。此外，我國縣級種子機構實行“預約繁殖、預約收購、預約供應”制度，以及種子經營遵循“不賠錢、少賠錢”原則，政企分開的管理體制名存實亡。1962年，中共中央、國務院發布《關于加強種子工作的決定》（以下簡稱《決定》）指出“種子工作，是農業生產帶根本性的基本建設，不容忽視，不能放松”，明確了“培育農作物優良品種的科學研究機構（包括農業院校的研究單位），繁殖良種的示范繁殖農場，推廣良種的種子站（種子公司）”。此外，《決定》重點指出“種子站是良種的經營單位……是全縣種子工作的管理機構”以及“在技術上幫助和指導生產隊保留、保管種子”等，印證了我國種子工作實際上遵循的是集行政、技術與經營于一體的“三位一體”管理體制。
這一時期，我國種業發展受時代背景影響，種子管理體系計劃經濟特征明顯，種子經營總體上遵循以糧換種的方式，種子商品化程度不高。加之十年文革動亂影響，大部分地區相繼撤銷、合并種子機構，良種推廣體系遭到嚴重破壞，大田用種“多、亂、雜”等問題相繼凸顯。
（二）市場化探索初期（1978 年—20 世紀90 年代初期）
進入市場化探索時期，我國種子產業和管理體系雖在文革期間遭到一定破壞，但在總體上也形成了一定的積累。例如1975年以來，我國在水稻、小麥等糧食作物良種和棉、油、糖、麻、煙等經濟作物良種的選育、推廣普及方面取得了重大突破，良種繁育推廣體系得到了長足的發展，種子示范農場、種子田基本建成，“三位一體”的行政管理體制得以確立。這一階段，我國在正視計劃經濟時期存在的已有問題基礎上，圍繞種業產業化與市場化發展問題開展了一系列探索實踐。
這一階段我國種業工作實現了從“四自一輔”階段向“四化一供”階段的轉變。受制于“文化大革命”的影響，我國種子工作存在大田品種“多亂雜”、種子加工機械化發展滯后、不少地方缺少早熟、高產、優質、抗逆性強的品種以及種子工作缺少一套科學管理制度的問題。十年動亂結束后，全國農業工作加緊恢復建設。為快速推動種業工作步入正規，我國充分總結了“四自一輔”時期的歷史經驗，認識到“四自一輔”時期分散留種的生產方式對生產隊的技術與基礎設施條件要求較高，進而導致多數生產隊、種子田流于形式，直接造成我國大田用種“多、雜、亂”問題嚴重（紀玉忠等，2006）。與之相反，同時期不少地區探索出了由縣統一育種、縣育種完成后供給全縣（社）大田統一種植的形式，這對當時雜交玉米、高粱、水稻等種子推廣起到了積極作用。為此，我國在結合國際經驗的基礎上，在1978年5月《國務院轉批農林部關于加強種子工作的報告》中提出各地要逐步落實“品種布局區域化、種子生產專業化、種子加工機械化和種子質量標準化，實行以縣為單位的統一供種”的“四化一供”育種模式。據統計，1978年至1984年期間，我國先后建立“四化一供”試點400多個（舒代新，1982）。“四化一供”育種模式實施以來，我國種業工作取得較大成就，全國種子基地建設在這一時期得以快速發展，國家也開始注重種子檢測工作，先后出臺了一系列政策文件。例如，1983年國家標準總局發布《農業物種檢驗規程》《農作物種子國家標準》。不僅如此，我國還積極開發與引進種子精選機等種子機械，多方面保證了種子供應的數量與質量。“四化一供”育種體系也推動了該時期我國商品化育種體系的萌芽。自“四化一供”實行以縣為單位統一供種以來，催生了省、地、縣種子管理站紛紛建立了種子公司統一供種，這與計劃經濟時期縣級只設種子站的現象大為不同，但根據《國務院轉批農林部關于加強種子工作的報告》中關于行政、技術、經營“三位一體”管理體制規定，種子管理站與種子公司仍實行一套人馬兩套牌子。不僅如此，我國種子經營原則也開始出顯現出些許市場化導向，除主要農作物種子外，非主要農作物種子取消計劃管制，種子經營除遵循“不賠錢、略有盈余”、良種銷售除“以糧換種”外，還可以采取“種、糧脫鉤，以貨幣計價”的方式。但是，由于市場機制的不健全，我國育種體系的市場化初探也暴露出了不少問題，主要表現為以下兩方面：一是縣統一供種使得種子經營權過于集中，加之種子經營政企不分導致種子公司尋租問題嚴重。有數據表明，1978年全國種子公司人員不足3萬人，到1985年快速增長至4.7萬人（胡瑞法等，2010）。二是由于市場監管不嚴，種子黑市問題嚴重，無證經營多，偽劣種子案件多。圍繞這些問題，各地先后開展了一系列整頓工作。在我國國企改革的大背景下，種子機構也在積極推動政企分開。1987年10月，農牧漁業部決定分設種子管理站和種子公司，并于1988年1月起，實現種子管理站和種子公司在機構、職能及人、財、物完全分開。直至1995年8月，經農業部決定，全國種子總站與農業技術推廣總站等合并組建成立全國農業技術推廣服務中心；同年10月，中國種子公司更名為中國種業集團公司，隸屬于國家經濟貿易委員會。不僅如此，1991年農牧漁業部出臺了《中華人民共和國種子管理條例農作物種子實施細則》，再次重申了國家種子公司是種子經營的主渠道。以種子公司為主的種子經營形式，雖然在一定程度上有效打擊了無證經營企業，但也進一步鞏固縣級種子公司的壟斷地位。
改革開放以后直至上世紀90年代初，是我國結束市場化改革之后探索市場化改革邁出的第一步，該時期我國深度踐行以“減稅讓利”為核心的財政分權改革以釋放地方經濟活力。這一時期，我國地方經濟發展迅速，鄉鎮企業異軍突起，但由于市場體制建立不完善，監管機制不到位，該時期也滋生出不少市場亂象與政府尋租問題，如何建立一個規范的市場是這一時期持續討論的問題。種業改革是這個時代的縮影，因此育種商品化萌芽后也出現了一系列上述的改革悖論。
二、市場主導經營時期
（一）種子產業化變革階段（1995 年—2000 年）
1995年9月，國務院召開全國種子工作會議，指出“把良種的增長作用，提高到時代的高度、全局的高度、戰略的高度來看待”，要求“到本世紀末，良種貢獻率再提高11個百分點，靠良種增產180億公斤糧食”，首次提出我國要大力實施“種子工程”（雙百、關迅，1997）。同年召開的黨的十四屆五中全會審議通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展“九五”計劃和2010年遠景目標的建議》也明確指出，“突出抓好‘種子工程’，加快良種培育、引進和推廣”。
1996年，《中共中央、國務院關于“九五”時期和今年農村工作的主要任務和政策措施》中進一步指出要“實施種子產業化工程”，即“各級政府要把實施種子工程作為依靠科技進步發展農業的一件大事，安排專項資金，組織專門力量，確保種子工程順利實施。今年要新建和完善一批種子質量檢測中心、原良種基地、種子包裝材料廠、種衣劑廠等”。“種子工程”的實施標志著我國種業工作從“四化一供”階段向種業產業化階段的轉變。
1996年，農業部制定了《種子工程總體規劃》，要求我國種子工作迅速實現由傳統的粗放生產向集約化大生產轉變、由行政區域的自給性生產經營向社會化、國際化市場競爭轉變，由分散的小規模生產經營向專業化的大中型企業或企業集團轉變，由科研、生產經營相互脫節向育、繁、推、銷一體化轉變的“四個”根本性轉變，實施“種子工程”，重點工作是以種子加工、包裝為突破口，抓中間帶兩頭，以建設種子生產基地為基礎，以組建集團為途徑，以良種選育、引進、篩選、提純、擴繁為重點，建設和完善育種、引種、生產、加工包裝、推廣、營銷、宏觀管理系統。有學者對我國“種子工程”的特征進行了概括，指出種子工程的對象是農作物種子，目的是為農業生產提供具有優秀生物學特性和優良種植特性的商品化種子，主要是利用現代生物學手段、工程學手段和農業經濟學原理以及其他現代科技成果，按照種子科研、生產、加工、銷售、管理的全過程所形成的規模化、規范化、程序化、系統化的產業整體（朱明，1997）。為加強對“種子工程”貸款和貼息資金的管理，保障“種子工程”的順利實施，1997年10月，中國農業發展銀行、農業部、財政部三部門聯合出臺了《關于做好種子工程貸款及貼息資金管理工作的通知》，明確指出“安排了專項貼息貸款，用于種子生產、加工、包裝、儲運、檢測、營銷、信息網絡等種子工程基礎設施建設……種子工程貸款由中央和地方財政分別按年息3％給予貼息，貼息期限2年”。
這一時期，我國探索實現種子專業化、集約化生產，初步形成集品種試驗、審定、生產、加工檢測與經營多環節于一整體的“育繁推”體系（盧書敬，2019）。種子產業化變革時期為我國種業的市場化發展道路奠定了堅實的基礎。
（二）市場化快速發展階段（2000 年—2010 年）
進入新世紀以來，我國種業正式開啟了市場化改革之路。2000年，《中華人民共和國種子法》（以下簡稱《種子法》）正式出臺。《種子法》從法律層面系統性規范了種質資源保護、品種選育與審定、種子生產、種子經營、種子使用、種子質量、種子進出口和對外合作、種子行政管理等方面的內容，并廢止了種子由種子公司壟斷經營的規定，“鼓勵和支持科研單位、高等院校等依法經營、推廣農作物新品種和林木良種”，極大地拓寬了市場準入門檻。我國出現了大量由科研院所或民營承辦的種子企業。據統計，該時期我國以小麥、水稻和玉米為主營業務的企業由2000年的3000多家增長至2010年的7000多家；由科研單位、高等院校等承辦的企業也高達400余家，其中最典型的代表隆平高科于2000年在深交易所上市。除推動種業企業發展外，我國進一步推動事企分開。2006年，國務院辦公廳印發了《關于推進種子管理體制改革加強市場監管的意見》，明確要求推進種子企業管理體制改革以實現政企分開，通過加強種子管理法制建設、健全種子管理機構和健全種子標準體系以實現種子管理體系的完善，通過嚴格企業市場準入、嚴格商品種子管理以實現種子市場監管的強化。
值得注意的是，這一時期公益性科研單位育成的品種允許有償轉讓。因此，這一時期我國大部分種子企業由于資金不足，普遍基于“拿來主義”進行種子繁育，缺乏對研發能力的培養與孕育，這直接造就了我國種子企業“多、小、亂”，是我國種子產業鏈“中間大兩頭小”特征的開端。與此同時，孟山都、先正達等國外種業集團率先進入我國蔬菜、花卉市場，不斷向玉米、大豆等大宗產品市場布局，并在我國建立實驗室和科研基地進行育種研發。總體而言，國外種業企業無論是在種子品質（如產量、抗逆性），還是在種子加工和經營等方面都要強于我國種業企業。以美國先鋒公司為例，該公司2005年自主研發的雜交玉米品種335，推廣不足五年便占據了玉米產地吉林省10%的播種面積。這一時期，外資企業的發展給國內企業帶來不小沖擊。
市場化快速發展階段是我國種業市場規模增長最為迅速的階段，這一時期我國徹底打破了以往政府主導的生產經營模式，種業市場趨于統一，企業的自主生產經營權得到了有力保障。
（三）構建現代種業產業體系階段（2011 年至今）
為進一步提升我國農業科技創新水平，增強農作物種業競爭力，滿足建設現代農業的需要，2011年《國務院關于加快現代農作物種業發展的意見》（簡稱“8號文”）出臺，要求種業發展要以堅持自主創新、堅持企業主體地位、堅持產學研相結合、堅持扶優扶強為基本原則，部署了九大重點任務，具體包括強化農作物種業基礎性公益性研究、加強農作物種業人才培養、建立商業化育種體系、推動種子企業兼并重組、加強種子生產基地建設、完善種子儲備調控制度、嚴格品種審定和保護、強化市場監督管理和加強農作物種業國際合作交流九個方面。該政策的突破性是認識到科研院所與高校要重點開展種業基礎性與公益性研究，種子企業是商業化育種的主體，這些舉措加速推動了我國種子企業的商業化育種步伐。此外，這一時期的行政化手段也加速推動了我國種企的兼并重組（陳俊紅，2019）。據統計，“8號文”出臺后，我國種子企業從2011年以前的8700多家迅速減少到2013年的5949家。
2012年，國務院辦公廳出臺了《關于印發全國現代農作物種業發展規劃（2012—2020年）的通知》，從規劃背景、總體要求、重點任務、發展布局、重大工程、保障措施六個方面對2012～2020年現代農作物種業發展進行系統性規劃，明確提出要走商業化育種道路，并積極引導科研機構、高等院校與所辦種業事企脫鉤。2015年，人力資源社會保障部辦公廳、農業部辦公廳聯合出臺的《關于鼓勵事業單位種業骨干科技人員到種子企業開展技術服務的指導意見》推動了大批育種人才向企業流動。黨的十八大以來，分別對《中華人民共和國植物新品種保護條例》《中華人民共和國種子法》進行了修訂，標志著種子資源保護、種業法制化發展邁出了重要步伐。
提升種業創新能力是近年來中央一號文件的關鍵詞（見表1）。2016年中央一號文件明確要求“大力推進育繁推一體化，提升種業自主創新能力”。2017年中央一號文件指出“加大實施種業自主創新重大工程和主要農作物良種聯合攻關力度”。2019年中央一號文件提出“推動生物種業自主創新”。2020年中央一號文件指出“大力實施種業自主創新工程”。2021年中央一號文件明確指出，要“打好種業翻身仗”，重點是要加強農業種質資源的保護及開發利用，深入開展農作物和畜禽良種聯合攻關，實施新一輪畜禽遺傳改良計劃和現代種業提升工程，支持種業龍頭企業建立健全商業化育種體系和加強制種基地和良種繁育體系建設。一些地方政府結合實際，也出臺了打贏種業翻身仗的政策舉措，如開展特色種業創新、組建產學研緊密結合的種業創新聯盟、支持有條件的種業企業上市等。
從政策導向上看，該時期我國種業改革存在兩大重點方向：一是致力于增強種業體制機制活力。針對我國種業科研與生產“兩張皮”問題，我國致力于推動種業科研成果權益改革，保護科研人員的成果權益，并支持科研人員去企業交流，激發科研人員與企業創新的積極性。二是大力扶持龍頭種子企業發展。利用財政稅收、金融資本等扶持手段，鼓勵龍頭企業兼并重組，整合資源并布局海外市場。在此基礎上，強化市場監管，大量違規違法企業被依法打擊和取締。三是積極推進育種研發自主創新。為保障育種研發能力的快速提升，我國花大力氣開展基礎設施建設，目前已建設海南、甘肅、四川三大國家級育制種基地，認定53個制種大縣，且啟動首批49個區域性良種繁育基地建設。
三、結論與政策建議
本文通過政策梳理回顧了建國以來我國種業的發展歷程，可以看出，建國以來我國種業發展經歷了計劃經濟、市場化探索、種子產業化變革、市場化快速發展和構建現代種業產業體系五個階段，種子生產經營在不同階段呈現由政府主導和由市場主導的兩個主要特征。總體而言，種業發展整體呈現出積極向好的局面。農業農村部統計資料顯示，2020年我國農作物良種覆蓋率在96%以上，自主選育品種面積占比超過95%，畜禽核心種源自給率超過75%。良種對糧食增產、畜牧業發展的貢獻率分別達到45%和40%，為保障糧食安全作出了巨大的貢獻。
但是，我國種業也存在不少問題。其中，最主要的“卡脖子”問題體現在：首先，我國種子品種同質化問題嚴重，種業缺乏自主創新能力。比如，我國的高端蔬菜品種仍以進口為主，甚至不少種子研發還處于“空白”階段。其次，我國對種質資源的保護不夠重視。我國缺乏對農業種質資源的系統性普查與收集，致使種子資源保存乏力、難以建立基因共享機制。再次，我國種業管理人才流失嚴重。不少地區種業管理處呈現無機構、無編制、無專人的“三無”狀態，直接導致人才不愿進、留不住的狀況。最后是我國產業集中度低，我國目前所說的“多、小、散”的種業企業主營業務多是繁育種子，這些企業缺乏自主研發能力，總體市場份額低。
未來，我國種業政策改革需要注重以下幾點：一是緊建設完善國家種質資源庫、長期庫、中期庫、種質圃等建設，并依托種質信息網絡構建信息共享機制，促使種質資源得到充分利用；二是以培育一批“育繁推”一體化的種業企業為重點，大力支持種業企業兼并重組，圍繞全產業鏈打造現代商業化育種體系；三是推進育種基地建設，以南繁基地和甘肅、四川等國家種子基地建設為依托，探索大數據、智慧農業等的現代育種新模式；四是不斷完善立法體系以保護知識產權，尤其是加大對套牌侵權等違法侵權行為的執法力度；五是在充分厘清種業基礎研究和商業化育種兩者界限的基礎上，加快推進種業管理機制改革，充分有效調動科研院所和種企的積極性；六是加強種業人才體系建設，加強種子公司與科研院所的人才交流，重視基層種業管理機構的人才儲備。
（作者單位：孔祥智，中國人民大學農業與農村發展學院；徐拓遠，中國農業銀行博士后科研工作站，中國鄉村發現網轉自：《農村金融研究》2021年第5期）
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