賀雪峰:村級治理有效如何可能？

鄉村振興戰略二十字方針中有“治理有效”四個字，如何才能“治理有效”,需要討論。

中央提倡基層治理應當“德治、法治、自治”“三治融合”。中國正在建設法治國家，依法治國是基本國策，基層治理當然應當是“法治”的。村莊是熟人社會，村委會是農民自己選舉產生的實行村民自治的自治組織，村民“自我管理、自我教育、自我服務”，“自治”當然也是基層治理的內在組成部分。

“德治”的意思當然不是通過道德來治理，而有遠多于此的含義，其中關鍵是基于共識的治理，這個共識就是地方性的規范，是可以約束所有人的道德前提。

當前基層治理中尤其是村級治理中，因為國家不再從農村汲取資源，反過來向農村輸入大量資源，村級治理的重點就變成村干部協助國家資源落地。國家資源下鄉，必須要保證國家資源的安全有效性，因此就有如何使用國家資源的規范、程序、標準的下鄉，以及檢查和監督的下鄉。

之前村級治理工作有兩個方面的重點，一是協助完成國家任務，比如收糧派款和計劃生育，二是維持村莊基本生產生活秩序，比如籌資籌勞，修路架橋，調解糾紛。在當前國家資源下鄉背景下面，過去協助完成國家任務的方面幾乎不再存在了，而國家資源下鄉就意謂著國家直接為農民提供與城市均等的基本公共服務，通過動員村民來籌資籌勞的村級治理重點自然也就不重要了。

國家資源下鄉不僅為農村提供與城市均等的基本公共服務，而且還為村干部提供報酬。取消農業稅前，村干部報酬來自向農民收取的“三提五統”，取消農業稅以后，“三提五統”也取消了，村干部報酬由國家財政補貼。

之前村干部報酬主要是誤工補貼，因為村干部是不脫產的。取消農業稅以后，越來越多青壯年進城務工經商，農戶收入中務工經商收入已高于務農收入，村干部因為無法進城就難以獲得務工經商收入，僅靠有限農業收入和當村干部的誤工補貼，村干部收入水平就會低于村莊農戶平均水平。隨著國家資源向農村的大量投入，及與此同時的規范下鄉，檢查下鄉，村干部要花費更多時間和精力應對上級任務，村干部工作越來越多，事務越來越繁，要求越來越嚴格，尤其是精準扶貧中的各項要求使村干部工作脫產化了。這樣一來，村干部報酬也開始由之前的誤工補貼向工資化轉變。村干部職業化了。

當前時期的村級治理，國家不僅為農村提供基本公共品，而且為村干部提供工資化的報酬，村干部的主要工作不再是動員村民，而是按上級要求和標準來完成上級安排下來的各種任務，結果，村干部就成為上面千條線下面的一根針，村干部主要工作變成應付上級任務，其中非常重要的方面包括留痕，統計，應付上級檢查，完成上級安排的各種任務。上級安排并進行檢查的工作包括在黨群服務中心坐班為村民提供各種服務。

傳統村級治理的核心是與村民打交道，從村民那里收取稅費，以完成國家任務和建設村莊基本公共品，村干部因此就必須了解村民，也必須要回應村民的需求，解決村民的問題。

當前村級治理的重點則在于完成上級任務，迎接上級檢查，填報各種表格，按上級規范和程序開展具體工作，“四議兩公開”也只是工作開展的合法性程序。村級治理不再主動接觸群眾，找上門來的群眾往往是村莊利益敏感的邊緣群體，他們希望通過找到村干部來獲得超額利益。

當前村級治理中的村干部往往是長于文字工作能夠操作電腦卻較少有與村民打交道經驗的年輕人，尤其是年輕婦女，村級治理主要是回應上級要求，包括村干部為村民服務也是上級安排的任務，由上級來考核村干部為村民服務的“村民滿意度”。

村級治理不需要動員村民，更不需要組織村民，村民成為客體，村級治理懸浮于村莊之上。

村級治理懸浮在村莊之上，村干部主要工作是應對上級要求應付上級檢查和考核，而與村民缺少聯系時，村級治理就會出現各種問題。

第一，既然村莊內部不是高度組織起來的，村民行為并不受到村莊輿論的強有力支配，村莊利潤敏感群體就可能為了利益最大化而不顧村莊輿論和基本規范，游走在法律邊緣。就是說，村莊釘子戶或上訪人完全可能為利益最大化而不擇手段，直到違法為止。

在法治之內之上，還有著更多應當遵守的基本共識與慣例，不顧忌這些共識和慣例，任何一件事情都非得依靠法治或將矛盾外溢到公安機關，通過打110來治一群人，這種村莊治理就很難說是有效的。

第二，傳統時期，為分攤經濟負擔（無論是上繳稅費還是公攤公共品成本），村莊必須要組織起來，一起商量如何分攤負擔。負擔多少是一個問題，更重要的是如何分攤，分攤的是否公平，這就內在要求村莊中有民主，村莊是自治的，這種自治的功能就可以由分攤負擔外溢到村級治理的各個方面，比如村干部必須深入了解村民的需求偏好，深入了解村莊社會結構與利益代表，必須有大量協商民主和動員工作要做。

現在村莊公共品不再由村莊內部分攤負擔來供給，村莊內部動員就顯得多余，村干部當然也就沒有必要深入群眾、了解群眾和組織群眾，協商與自治也就容易流于形式。

第三，村干部主要工作是應對上級要求，且村干部時間都被坐班等事務規劃化了，面對村莊產生的各種沖突，缺乏應對能力與心理準備，在上級要求小事不出村和零上訪的壓力下面，村民一鬧就哄，村莊缺乏基本動員與組織，不能形成基于村莊共識和規范的問題解決模式，由此造成問題越來越多，村民之間缺乏聯系，村莊共同體解體的問題。

也就是說，當前村級治理具有以下悖論：

第一，村干部主要工作是完成上級任務，即使為民服務也是由上級來考評。

第二，村干部解決村莊內的矛盾與問題，解決的是一個又一個具體矛盾，村莊中的問題都是具體的，以解決問題為目的，而無法做到解決一個問題立一類規矩。

第三，村干部不做群眾工作，不組織群眾，不動員群眾，不利用熟人社會的優勢來形成村莊規范，落實村規民約，也就既無自治又無德治，村莊治理中，村民沒有道德約束力，村干部缺少道德感召力。

第四，國家越是介入到村莊一個一個問題的具體解決，農民就越是沒有組織起來的內在動力，就越是散漫、分散。國家越是要解決一家一戶具體問題，農民就越可以不依靠村莊內部規范和共識來解決自己的問題，村莊也就越容易解體。

第五，村莊共識、規范解體了，再來進行創文、創衛就沒有意義，因為所有國家提供的服務都是外在的服務，而非真正基于村民內在需要的服務。

第六，沒有共識、規范，村莊就解體了，農民之間就沒有關系了。分散的原子化的農民個體難以對接國家資源，治理有效也就不可能了。

第七，缺乏共識與規范，村民就難以通過合作來實現利益最大化，也無法有效對接國家資源。

第八，沒有德治和自治的基礎，法治成本就很高。德治和自治的前提都是自己人邏輯，法治則是敵我的邏輯。德治、自治以信任為前提，是低成本的，法治則是基于不信任的對抗。

村級治理有效必須要做群眾工作，動員群眾組織群眾，將村莊團結起來成為自己人社會。缺少自治和德治，基層治理是不可能有效的。

2021年8月16日晚上