一、農(nóng)村人居環(huán)境整治的時代價值
新時代，農(nóng)村人居環(huán)境整治的意義不僅在于改善農(nóng)村人居環(huán)境本身，更在于其重要的時代價值，這種時代價值突出表現(xiàn)在如下幾個方面。
1.農(nóng)村人居環(huán)境整治是實現(xiàn)全面建成小康社會戰(zhàn)略目標的根本要求
到2020年全面建成小康社會是我們黨向人民、向歷史作出的莊嚴承諾。“全面”具有豐富的含義，包括了經(jīng)濟、社會、生態(tài)等各個層面及要素，而且涵蓋了發(fā)展的平衡性、協(xié)調(diào)性、可持續(xù)性。農(nóng)村既是全面建成小康社會的難點所在，也是重點所在。廣大農(nóng)村的全面小康自然包括了為農(nóng)村居民健康提供保障的良好人居環(huán)境。因此，農(nóng)村人居環(huán)境整治是實現(xiàn)到2020年全面建成小康社會戰(zhàn)略目標的根本要求。
2.農(nóng)村人居環(huán)境整治是破解新時代社會主要矛盾的有效途徑
黨的十九大報告提出，中國特色社會主義進入了新時代，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。對廣大農(nóng)村而言，隨著農(nóng)村居民收入的持續(xù)增加，干凈的農(nóng)村人居環(huán)境與良好的生態(tài)環(huán)境、潔凈的飲用水、安全的食品等逐漸成為農(nóng)村居民日益增長的美好生活需要的重要內(nèi)容，而且這種需要會變得日益迫切。從這個意義上來講，農(nóng)村人居環(huán)境整治是破解新時代社會主要矛盾的一個有效途徑。
3.農(nóng)村人居環(huán)境整治是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要組成部分
黨的十九大報告提出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，按照產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效、生活富裕的總要求，建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系，加快推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化。2018年3月8日，習近平在參加十三屆全國人大一次會議山東代表團審議時指出，要深刻認識實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要性和必要性，扎扎實實把鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施好。“產(chǎn)業(yè)振興、人才振興、文化振興、生態(tài)振興、組織振興”是習近平對實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目標和路徑的明確指示。農(nóng)村人居環(huán)境整治是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，實現(xiàn)鄉(xiāng)村生態(tài)振興的重要組成部分。
4.農(nóng)村人居環(huán)境整治是建設生態(tài)宜居美麗鄉(xiāng)村的重要內(nèi)容
如果說始于2013年的美麗鄉(xiāng)村建設是新農(nóng)村建設的升級版，那么生態(tài)宜居美麗鄉(xiāng)村則是美麗鄉(xiāng)村的提升版。因為，在美麗鄉(xiāng)村建設過程中，人們較多地感受到美麗鄉(xiāng)村建設的一種外在性，亟待在綠色發(fā)展理念指導下，提升美麗鄉(xiāng)村建設水平，推動美麗鄉(xiāng)村走向健康鄉(xiāng)村，增進廣大農(nóng)村居民的生態(tài)福祉。正如習近平所指出的“良好生態(tài)環(huán)境是最公平的公共產(chǎn)品，是最普惠的民生福祉”。農(nóng)村人居環(huán)境整治通過對生活污水、生活垃圾的處理以及“廁所革命”，可以有效地改善農(nóng)村居民生活環(huán)境，提升生活質(zhì)量。因此，農(nóng)村人居環(huán)境整治是實現(xiàn)生態(tài)宜居的有效抓手，也是建設生態(tài)宜居美麗鄉(xiāng)村的重要內(nèi)容。
二、農(nóng)村人居環(huán)境整治面臨的形勢及存在的問題剖析
從現(xiàn)在到2020年，是全面建成小康社會決勝期。生態(tài)宜居是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的內(nèi)在要求，更是增進廣大農(nóng)村居民生態(tài)福祉的重要內(nèi)容。筆者在基層調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村人居環(huán)境整治面臨的形勢依然嚴峻，存在的問題還沒有從根本上得到解決。
（一）農(nóng)村人居環(huán)境整治面臨的形勢
前文已經(jīng)指出，農(nóng)村生活污水、生活垃圾、廁所衛(wèi)生是影響農(nóng)村人居環(huán)境質(zhì)量的主要因素，也是國家高度關注的重要問題，更是農(nóng)村人居環(huán)境整治的重點與難點所在。
1.農(nóng)村生活污水產(chǎn)生與處理情況
從理論上來講，影響農(nóng)村生活污水排放量的因素包括農(nóng)村居住人口、飲水條件、衛(wèi)生設施水平以及污水處理設施配置等，要準確匡算農(nóng)村生活污水排放量比較困難，甚至是不可能的。于法穩(wěn)等（2018）匡算的結果為，2016年農(nóng)村生活污水排放量在55.67億~125.26億立方米。{16}如果根據(jù)中華人民共和國住房和城鄉(xiāng)建設部2010年制定的不同地區(qū)《農(nóng)村生活污水處理技術指南》所給出的比例進行匡算，該數(shù)據(jù)則為83.51億~125.26億立方米。
在農(nóng)村生活污水治理方面，2016年全國52.62萬個行政村中對生活污水進行處理的行政村比例為20.0%，并不太高。但從動態(tài)來看，無論是對生活污水處理的行政村數(shù)量，還是對生活污水處理的行政村比例都有很大的變化。對生活污水處理的行政村數(shù)量從2007年的1.5萬個增加到2016年的10.5萬個，增加了9.0萬個，增長6.0倍；同期，對生活污水處理的行政村比例從2.6%增加到20.0%，增加了17.4個百分點，年均增長1.9個百分點。
從省級層面上來看，由于經(jīng)濟社會發(fā)展水平不同以及地形地貌特征的差異，導致了廣大農(nóng)村生活污水處理水平的差異。2016年對生活污水處理的行政村比例最低的三個省區(qū)分別為黑龍江省（4.0%）、內(nèi)蒙古自治區(qū)（5.0%）、吉林省（5.0%），而該比例最高的三個省市分別為浙江省（84.0%）、上海市（64.0%）、江蘇省（44.0%）。由此可見，省級層面的差異性非常明顯。
2.農(nóng)村生活垃圾產(chǎn)生與處理情況
據(jù)估算，每年我國農(nóng)村生活垃圾產(chǎn)生量約為2億噸，其中，63.3%的生活垃圾實現(xiàn)了集中堆放；從生活垃圾處理方式來看，集中堆放的生活垃圾以直接填埋為主，所占比例為57.0%，實現(xiàn)資源化利用的比例僅為28.0%左右。有關數(shù)據(jù)表明，2016年對生活垃圾進行處理的行政村比例為65%。近年來，在全國范圍內(nèi)開始推行“戶分類、村收集、鎮(zhèn)轉運、縣處理”的農(nóng)村生活垃圾處理模式，在一些地方取得了很好的效果。但這種處理模式也有其明顯的弊端，一是對經(jīng)濟條件的依賴性強，二是具有明顯的區(qū)域局限性，三是轉運過程中可能造成二次污染，四是農(nóng)村垃圾進城對區(qū)域垃圾填埋場造成了極大壓力。
3.農(nóng)村“廁所革命”情況
相關統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明，我國農(nóng)村累計使用衛(wèi)生廁所的戶數(shù)由2000年的0.96萬戶增加到2016年的2.15萬戶。但目前衛(wèi)生廁所的檔次還不高，而且參差不齊。可以說，農(nóng)村“廁所革命”與實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)振興具有緊密的關系，特別是鄉(xiāng)村旅游發(fā)展更需要真正的“廁所革命”。在推進“廁所革命”時，大多采取化糞池方式，將廁所廢棄物一并收集處理。在運營過程中，也凸顯了嚴重不足：一是這種改廁模式注重的是廁所內(nèi)部的“改”，而沒有關注廁所之外的“治”；二是這種改廁模式立足于“點”，解決的是單一問題；三是這種改廁模式治標不治本，還談不上真正的“廁所革命”。
（二）農(nóng)村人居環(huán)境整治中存在的問題
距離2020全面建成小康社會的時間節(jié)點越來越近，農(nóng)村人居環(huán)境整治的緊迫性日益凸顯。國家出臺的一系列政策性措施勢必極大地推動農(nóng)村人居環(huán)境整治，助力鄉(xiāng)村生態(tài)振興。但在農(nóng)村人居環(huán)境整治實踐中，還存在著一些突出問題。
1.農(nóng)村人居環(huán)境整治政策沒有得到有效落實
實踐表明，農(nóng)村人居環(huán)境整治并沒有得到基層政府的廣泛重視。在快速城鎮(zhèn)化背景下，城鎮(zhèn)公園、城鎮(zhèn)生態(tài)環(huán)境建設是基層領導打造任期內(nèi)政績工程的重要內(nèi)容，也是展示其政績的關鍵平臺，自然成為建設的重點。與之相反，盡管國家針對農(nóng)村人居環(huán)境整治采取了系列政策措施，但并沒有得到基層政府的積極響應并付諸實際，農(nóng)村人居環(huán)境質(zhì)量的改善進展緩慢。
2.農(nóng)村人居環(huán)境整治資金投入不足
以生活污水處理投入為例，2016年農(nóng)村排水設施投資占市政投資的比例為10.8%，而污水處理設施投資占市政設施投資比例僅為4.7%，占排水設施投資的比例為43.2%，相對于農(nóng)村生活污水治理的資金需要，投入嚴重不足。與此同時，“撒胡椒面式”的資金投入方式導致了農(nóng)村人居環(huán)境整治設施的嚴重不足和質(zhì)量的低劣化，難以實現(xiàn)預期的整治成效。特別是造成了農(nóng)村人居環(huán)境整治設施的管護資金缺失，直接導致“重建輕管”現(xiàn)象的普遍存在。
3.農(nóng)村人居環(huán)境整治的主體錯位
事實上，開始于2013年的美麗鄉(xiāng)村建設由于各部委“自上而下”的推動方式將各級政府及其職能部門推到了美麗鄉(xiāng)村建設的第一線，使其成為美麗鄉(xiāng)村建設的主體，而真正應該成為主體的廣大農(nóng)村居民則游離于美麗鄉(xiāng)村建設之外。與此同時，為了突出本部門參與美麗鄉(xiāng)村建設的成效，基層職能部門往往傾向于選擇一些基礎較好的村莊作為項目實施點，而真正需要項目的村莊則很難獲得支持，不可避免地導致“錦上添花”，而不是“雪里送炭”。當前，在推進農(nóng)村人居環(huán)境整治進程中，一些地方為了完成上級下達的任務，基層及相關部門替代農(nóng)村居民成為了農(nóng)村人居環(huán)境整治的主體，而農(nóng)民則因缺乏有效的參與機制，成為了局外人 。
4.農(nóng)村人居環(huán)境整治模式不當
筆者基層調(diào)研發(fā)現(xiàn)，在推進農(nóng)村人居環(huán)境整治中，有的地方盲目推崇一些成功的模式，而沒有考慮這些模式所需要的保障條件。當然，這些模式所遵循的綠色理念以及完善的管理制度值得借鑒，但模式卻難以復制。以農(nóng)村生活垃圾治理為例，廣泛推崇“戶分類、村收集、鎮(zhèn)轉運、縣處理”模式，這既沒有考慮所需要的運營經(jīng)費的支撐，也沒有考慮農(nóng)村生活垃圾進城帶來的負面影響，在生活垃圾治理方面缺乏系統(tǒng)的思考與統(tǒng)籌。又如，農(nóng)村“廁所革命”中一味地推崇三格化糞池模式，注重了廁所內(nèi)的環(huán)境改造，但沒有實現(xiàn)糞污的有效治理及資源化利用，另外，還需要對化糞池內(nèi)的糞污每年進行一到兩次的抽取。一些地方探索出了“廁所革命”與生活污水一體化處理模式卻沒有得到有效的推廣，原因可能就在于基層政府為了完成上級政府布置的任務，只注重工程數(shù)量的增長 ，而沒有關注工程能否實現(xiàn)預期效果及其可持續(xù)性。新聞媒體曝光的某地“廁所革命”中存在的問題，就是最典型的代表。
5.農(nóng)村人居環(huán)境整治技術適宜性不足
在推行農(nóng)村人居環(huán)境整治中，生活污水、生活垃圾處理技術規(guī)范性較差，更缺乏統(tǒng)一的標準。一些地方在對生活污水進行處理時，簡單地將城鎮(zhèn)污水處理的管網(wǎng)方式照搬到農(nóng)村，不考慮農(nóng)村生活污水排放的特點以及農(nóng)村集體經(jīng)濟狀況。同時，對一些特定區(qū)域而言，農(nóng)村人居環(huán)境整治技術嚴重缺失。因此，當前所推廣的技術區(qū)域適應性不足。
6.農(nóng)村人居環(huán)境整治的相關機制不完善
農(nóng)村人居環(huán)境整治機制不完善體現(xiàn)在如下方面：一是農(nóng)村人居環(huán)境整治設施運營機制缺失；二是農(nóng)村人居環(huán)境整治的評估與監(jiān)督機制還沒建立；三是農(nóng)民參與機制缺失。農(nóng)村居民受傳統(tǒng)生活習慣的影響，對人居環(huán)境整治的必要性認識不足，對政府推動人居環(huán)境整治行為不能充分理解，責任意識、參與意識嚴重不足。農(nóng)民作為農(nóng)村人居環(huán)境整治的主體，其廣泛參與是保障設施正常運轉，實現(xiàn)農(nóng)村人居環(huán)境整治成效持續(xù)的關鍵。
7.農(nóng)村人居環(huán)境整治質(zhì)量監(jiān)管缺位
在農(nóng)村人居環(huán)境整治中，針對國家所推行的相關行動計劃，基層政府及相關職能部門更多地關注工程實施情況和對上級部門負責，而對實施效果關注不夠，更缺乏保障實施效果可持續(xù)的機制。出現(xiàn)這個問題的原因就在于對農(nóng)村人居環(huán)境整治缺乏監(jiān)督與評價。首先，我國最基層的環(huán)保部門是縣一級環(huán)保機構，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級尚無相關職能部門，縣級環(huán)保部門受各種條件限制，很難對農(nóng)村環(huán)境進行有效的監(jiān)管。其次，我國基層從事環(huán)境保護工作的人員相對較少，不僅沒有建立起農(nóng)村人居環(huán)境的監(jiān)測網(wǎng)絡系統(tǒng)，而且也無法充分利用相關的農(nóng)村人居環(huán)境監(jiān)測技術。此外，我國環(huán)境保護的法律體系中對何種行為應該處罰以及處罰的程度規(guī)定得過于籠統(tǒng)，導致環(huán)保執(zhí)行部門難以行使環(huán)境執(zhí)法權。
三、推動農(nóng)村人居環(huán)境整治的對策建議
《農(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動方案》提出，到2020年，實現(xiàn)農(nóng)村人居環(huán)境明顯改善，村莊環(huán)境基本干凈整潔有序，村民環(huán)境與健康意識普遍增強。為此，需要采取有效措施，全面推進農(nóng)村人居環(huán)境整治。
1.完善機制，切實發(fā)揮農(nóng)民的主體作用
農(nóng)村人居環(huán)境整治需要政府、企業(yè)與農(nóng)民的廣泛參與，但農(nóng)民始終是農(nóng)村人居環(huán)境整治的主體。如何調(diào)動農(nóng)民的積極性，使其主體地位得到充分發(fā)揮，就必須建立有效的參與機制。為此，應采取相應措施，以喜聞樂見的方式廣泛宣傳農(nóng)村人居環(huán)境質(zhì)量對居民身體健康的影響，提高農(nóng)村居民對農(nóng)村人居環(huán)境重要性的認知水平，在此過程中培養(yǎng)其責任意識與參與意識，進而推動其生活方式的轉變，使其積極、主動、全面參與農(nóng)村人居環(huán)境整治的全過程。在推動農(nóng)村人居環(huán)境整治中，應采取有效措施并配以相應機制，充分調(diào)動廣大農(nóng)村居民的積極性，使得他們真正成為主體。與此同時，應明確農(nóng)村人居環(huán)境整治中政府及其職能部門和企業(yè)的功能定位，一方面避免“越俎代庖”，另一方面防止推卸責任。
2.制定規(guī)劃，明確整治的內(nèi)容及優(yōu)先序
《農(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動方案》不但確立了行動目標，而且還明確了農(nóng)村人居環(huán)境整治的重點任務，即推進農(nóng)村生活垃圾治理、開展廁所糞污治理、梯次推進農(nóng)村生活污水治理、提升村容村貌。當前從農(nóng)村人居環(huán)境整治的實踐來看，整治的內(nèi)容依然是根據(jù)上級部門資金投入額度及去向確定的，并沒有一個科學的整治規(guī)劃，從而導致整治村莊空間分布的隨機性和不公平性。因此，需要在三年行動方案對整治重點任務界定的框架范圍內(nèi)，在縣級層面根據(jù)村莊不同區(qū)位、不同類型、不同人居環(huán)境的現(xiàn)狀制定詳細的規(guī)劃及實施方案，明確不同村莊農(nóng)村人居環(huán)境整治的重點內(nèi)容，并確定每個村人居環(huán)境整治重點內(nèi)容實施的優(yōu)先序，確保整治能夠達到預期成效，并實現(xiàn)成效的可持續(xù)。
3.依據(jù)區(qū)位，確定整治的技術與模式
農(nóng)村人居環(huán)境整治內(nèi)容不同，所需要的技術與模式自然不同，即使同一種整治內(nèi)容，不同區(qū)域農(nóng)村所需要的技術與模式也不同。因此，相關部委的技術管理部門應對當前農(nóng)村人居環(huán)境整治中所采用的技術進行分類，科學分析這些技術的特點及空間適宜性，提出一份“自上而下”的技術供給清單。在此過程中，建議將民營企業(yè)成熟的農(nóng)村生活污水、生活垃圾處理技術以及“廁所革命”技術或者治理模式也納入進來，一方面增加技術或者模式的可選擇性，另一方面也調(diào)動企業(yè)參與農(nóng)村人居環(huán)境整治的積極性。同時，基層職能部門在推進農(nóng)村人居環(huán)境整治進程中，可以基于對不同區(qū)域農(nóng)村所需要的技術類型及模式的了解，提出一份“自下而上”的技術需求清單。通過技術供給與需求清單的對比，可以選擇出適宜不同區(qū)域農(nóng)村人居環(huán)境整治的技術和模式。
4.科學匡算，為整治提供資金保障
2019年中央一號文件提出了“建立地方為主、中央補助的政府投入機制。中央財政對農(nóng)村‘廁所革命’整村推進等給予補助，對農(nóng)村人居環(huán)境整治先進縣給予獎勵。中央預算內(nèi)投資安排專門資金支持農(nóng)村人居環(huán)境整治。允許縣級按規(guī)定統(tǒng)籌整合相關資金，集中用于農(nóng)村人居環(huán)境整治”。所有這些，將為農(nóng)村人居環(huán)境整治提供資金保障。相對于農(nóng)村人居環(huán)境整治對資金的需求，當前資金投入嚴重不足，這也是導致農(nóng)村人居環(huán)境沒有得到根本改善的關鍵因素之一。進一步推動農(nóng)村人居環(huán)境整治，在國家層面也應根據(jù)三年行動方案確定的目標任務，對農(nóng)村人居環(huán)境整治所需要的資金規(guī)模進行科學核算，確保資金投入能夠實現(xiàn)預期成效。在基層層面，也應根據(jù)區(qū)域內(nèi)農(nóng)村人居環(huán)境整治的重點內(nèi)容及優(yōu)先序，對所需資金進行科學匡算，據(jù)此將其納入基層財政預算，確保農(nóng)村人居環(huán)境整治對資金的需求，將好事辦好、辦實，切實避免“工程交差”。
5.加強監(jiān)管，確保整治成效的可持續(xù)
針對農(nóng)村人居環(huán)境整治中過度關注工程建設數(shù)量，而不關注人居環(huán)境整治成效及可持續(xù)性問題，應加強對農(nóng)村人居環(huán)境整治的全過程監(jiān)管。針對當前農(nóng)村人居環(huán)境整治監(jiān)管缺位問題，應盡快建立評估與監(jiān)督機制。采取第三方參與模式，建立農(nóng)村人居環(huán)境整治的評估與監(jiān)督機制，對參與農(nóng)村人居環(huán)境整治的利益相關者的行為、治理效果、滿意度、存在的問題進行全面科學的評估，以尋求完善農(nóng)村人居環(huán)境整治的途徑與措施，確保整治成效的可持續(xù)性。即實現(xiàn)全過程的監(jiān)管，切實克服“重建輕管”，確保實現(xiàn)“工程建一處，服務一方群眾”的目標。
注釋：略
（作者系中國社會科學院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員；中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉自：《中國特色社會主義研究》2019年第2期，本文內(nèi)容有刪減）
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