在面向全面現代化的進程中，鄉鎮政府無疑是全面推進鄉村振興實現城鄉融合發展的前沿陣地，加快鄉鎮治理體系和治理能力現代化就無疑成為必然要求。而根據調研發現，鄉鎮機構改革長期滯后積累了深層次的體制機制問題，導致鄉鎮所干的事情大多不符合農民群眾意愿，農民群眾的愿望鄉鎮也大多無法滿足，農民群眾積極性業大多沒有得到調動，可以說是農民不滿意、基層不滿意、中央不滿意，造成人人都累、上下都怨的怪像，嚴重制約了農業農村現代化的順利推進。
“內卷化”蔓延導致鄉鎮職能錯位、越位、缺位
曾經在農業稅時代，盡管被認為是鄉鎮工作最艱難的時候，連工資都經常沒有保障，但那時基層的工作壓力還沒有現在這么嚴重。因為那時鄉鎮黨委、政府相對獨立性強，如任命村支部書記、發展農村黨員就不需要上級部門批準，鄉鎮黨委有一定的自主權，也由于那時交通、信息不發達，任務主要是財政稅收、計劃生育、社會穩定，考核也很簡便，無需填沒完沒了的表格、報沒完沒了的資料、開沒完沒了的會議、學沒完沒了的文件，只要確保了經濟發展與財政稅收的銀子、計劃生育檢查考核的底子、社會穩定不出群體性事件的面子，全年工作就大功告成。
在農業稅全部取消后，財政管理體制變為村財鄉管、鄉財縣管，原來由資源吸納的鄉村養縣，變為財政反哺的縣養鄉村。當鄉村財政權利上移后，特別是隨著交通、信息日益發達，在所謂屬地管理的“原則”下，上級各個部門不僅能夠非常簡便地把自己的權力和自己的目標、政績延伸到鄉村，而且很容易把自身的責任轉移到鄉鎮頭上，就是所謂的“上面請客，下面買單”。鄉鎮每年都要源源不斷地接受上面層層下達的硬任務，幾乎無所不包，無所不管，無所不干，鄉鎮政府成了無所不能的“萬能政府”。不管鄉鎮有不有這個職能，都可以在縣政的名義下下達鄉鎮任務并進行考核。根據調研發現，在一些地方沒有執法權的鄉政府卻要協助完成緝毒禁毒指標，有的地方甚至下達明確的硬指標任務。本來沒有吸毒人員是好事，但不完成上交吸毒人員的規定指標，就要被扣相關績效考核分，有吸毒人員卻成了鄉鎮績效考核的“業績”。在這種情形下，上級各部門的目標任務成為了決定鄉鎮工作的指揮棒，而這么多黨政部門都將任務和目標下達到鄉鎮，導致事務接連不斷，如調查報表多、臺賬資料多、會議活動多、證明蓋章多、檢查考核多等等，遠遠超過了鄉鎮的自身能力，服務農民群眾就幾乎成為了一句空話。
這也不是說要取消下達必要的“規范動作”，問題的根源在于有的上級機關對鄉村社會的管理只有考核沒有服務，而考核不僅是頂格管理，而且是脫離客觀實際一刀切量化指標的官僚主義。根據基層反映，有的地方下達鄉鎮必須完成農村黨員違紀的任務，如果沒有任務就要扣分，也就是不容許沒有違紀的鄉鎮存在。按照黨章要求，發展黨員必須堅持個別吸收、入黨自愿和“成熟一個發展一個”的原則,可有些地方下達發展農村新黨員的指標任務，多一個不行，少一個也不行，還有各個年齡階段的結構比例指標，實際上就是嚴重地違背了黨章的規定。不能說這些文件是有意違規，只能說起草文件的這些干部，可能對鄉村狀況和黨的政策缺乏常識性的了解。因為現在各級機關里大多是從家門、到校門、到機關門的“三門”干部，沒有相應的農村工作經驗和黨的政策系統性學習，起草出來的文件只重理論創新和思路、方式創新，不少脫離基層現實，有些文件為了保證速度未能深入基層調研和征求基層意見就匆匆出臺，不僅很容易出現偏差，而且也沒有準確貫徹黨中央精神。
從黨的路線方針政策而言，鄉鎮政府在鄉村社會履行以人民為中心的新發展理念，最根本的就是必須為農民群眾服務、向農民群眾負責。因此，農民群眾究竟在想什么、最需要什么，鄉鎮政府就最應該做什么，而不是圍繞上面一刀切的量化指標。如這個村可能最緊急的事是興修水利，另外一個村可能是修路，不需要每個村都一樣，而且也做不到一樣。如果只對上負責，一旦官僚主義的意圖強加于鄉村基層之上，可能就會因為需要完成不符合客觀實際難以完成的一刀切量化指標而不得不“被動式”應對，乃至“應急式”突擊，就必然走向形式主義的泥潭，結果是干了群眾不需要的事導致職能錯位，該干的事沒干導致職能缺位，干了不該干的事導致職能越位。可以說，以農業農村優先發展為原則把三農工作提高到了前所未有的國家戰略地位，越來越多的強農惠農政策密集出臺，但為什么政策落地效果未能實現預期，根本原因就是由于政策執行在鄉鎮這個關鍵層面出現了非常嚴重的“內卷化”問題。
需要加快建立鄉鎮政府的權力清單與責任清單
縣鄉職能邊界不清，使鄉鎮權責不等，造成責任層層加碼向鄉鎮轉移，讓鄉鎮政府不堪重負。關鍵是要糾正“屬地管理”的錯誤做法，以法定職責為依據，按照權責對等的原則，界定鄉鎮政府責任范圍，劃分縣級黨委、政府及其部門與鄉鎮的權責，以維護鄉鎮政府的法定權力，切實為鄉鎮減負減壓。
同時，要在建立鄉鎮政府的權力清單和責任清單基礎上，賦予鄉鎮一定的自主權，以法律規定公開透明。如上級財政對每一個鄉鎮的基礎設施建設、基本公共服務、基本社會保障的經費預算是明確的，但這個經費什么時候干什么事，例如今年修路、明年改水、后年辦電，由鄉鎮自己決定，上級更多是負責考核監督，而不是把手直接伸進鄉村基層。上級政府對下級政府的財政支付，并非是對下級政府和農民的慈善與施舍，而是履行法定的公共職責。而具體怎么實施，更多地得靠鄉鎮政府根據各地不同的具體實際情況自主去決定，這既要完成上級部署的“規定動作”，也應該有鄉鎮根據實際情況“自選動作”。
如果是圍繞上面一刀切的量化指標任務，在很多情況下就無法滿足農民的意愿。如基礎設施建設，這個村修路并非是最緊迫的任務，可上級部門只安排修路，因為資金在上級部門，鄉鎮沒有決定權。這個村可能路修好了、路燈也搞好了，但水的問題沒解決，農民的生產和生活都難以維持，這樣的話農民無疑是要罵娘的。什么叫政府供給側結構性矛盾？就是農民最需要的你不提供，你提供的農民不是最需要的，也就是農村公共產品有的供大于求，有的供不應求。
鄉鎮政府在鄉村社會代表國家政權，應該是為農民直接服務的政府，由于權責不對等，在“鄉財縣管”后，鄉鎮政府失去了作為一級政府的財政權力，喪失了經濟獨立性，形同于縣轄的一個部門，無法代表農民與上級政府打交道，已經淪為事實上的縣派機關，鄉鎮的工作目標偏離農民的意愿就難以避免。
習近平總書記高度重視鄉鎮工作，提出以百姓滿意不滿意為標準提高鄉鎮服務水平。針對鄉鎮職能“內卷化”問題，在全面推進鄉村振興中必須全方位深化鄉鎮改革，考核導向需要從注重工作過程轉變為工作結果導向，公共產品供給需要從政府目標主導轉變為農民群眾最現實需求主導，鄉鎮職能邊界需要從屬地管理轉變為職權管理，鄉村治理機制需要從碎片化向系統化、從單一治理向多元制衡的轉變，鄉村干部隊伍需要從封閉式向開放式轉變，黨的基層組織建設需要從領導群眾到發動群眾轉變，從而實現鄉鎮治理體系和治理能力現代化，構建高效能治理的農業農村新發展格局。
（作者系湖南師范大學中國鄉村振興研究院院長、博士生導師）
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