——基于廣西H縣農村的實證分析
摘要:作為鄉村基層治理體系中最基本的治理單元，村民小組在后稅費時代的基層政權建設過程中仍有可能發揮其重要的治理能力和治理潛力。與村民小組在組織關系和權限上隸屬行政村、村民自治基本上由行政村決定的“村強組弱”不同，“組強村弱”的鄉村基層治理結構意味著村民小組在資源下鄉和各種制度建設過程中相較于行政村一級擁有更多的主動性和自主空間，而行政村一級既缺乏足夠的文化資源，又缺乏可用的經濟資源。在“組強村弱”治理結構之下，村民小組長如何實現村民與村干部的有效聯結，將深刻影響村民小組在鄉村治理實踐中具體功能的發揮。村干部特別是村支書的工作能力，是影響村民小組長與村民、村干部在治理實踐中所處關系形態的關鍵變量，而這種關系形態又直接決定村民小組的村治定位。
關鍵詞:鄉村治理；村級治理；村民小組；小組治理；村民自治；村組關系
一、問題的提出
作為鄉村基層治理體系中最基本的治理單元，村民小組在村莊治理實踐中的作用不容小覷。自2014年開始，中央一號文件連續幾年提出“探索村民自治有效實現形式，探索以村民小組為基本單元的自治”的命題。在國家重點實施鄉村振興戰略的背景下，如何在鄉村治理的實踐結構中對村民小組的功能及其治理意義進行較為準確的定位，直接關系到對治理“單元下沉”后治理有效性的評估以及對未來中國農村自治方向的判斷[1]。
村民小組治理背后蘊藏的學術命題，其實是如何在中國的社會土壤上實現村民對村莊公共事務的參與以及在此基礎上進行有效治理，簡言之，即是“自治有效”如何實現的問題。然而，目前研究村莊自治的學者多將焦點聚集在行政村這一層級，對于村民小組的關注卻不多。
大體而言，既有研究中對于村民小組治理的分析和論證，具有兩種不同的傾向。
第一種研究傾向于將村民小組的治理意志視為與行政村的治理意志天然保持一致，認為村民小組治理是對村級治理的有效補充[2]。此類研究具體可細分為三個方面，分別是村民小組的治理功能、村民小組治理能力的形成機制以及村組關系。
在村民小組的治理功能方面，學者們聚焦于小組在村級利益表達和相關政策執行中“內向家戶”和“外向擴展”的功能[3，4]，認為村民小組所具有的組織動員能力、秩序維持能力、利益平衡能力，在為小組內提供基本公共品服務、回應農民“公益性需求”的同時，也要作為村民與村干部之間的溝通中介，配合國家“政策性需求”的實現[5]。即這些研究認為，“公益性需求”與“政策性需求”并不存在沖突矛盾。因此，許多研究都理所當然地得出如下結論，即村民小組有利于國家政策在基層的順利執行[6]。
在村民小組治理能力的形成機制方面，學者們圍繞治理過程中的治理主體、治理資源、治理動力和治理合法性進行了討論。其中，包括熟人關系網絡、村規民約和鄉土信任在內的“鄉村社會資本”受到了較多關注[7]。相關研究認為，村民小組治理的這些“社會植被”為村民小組治理能力的形成提供了根基，使村民小組能夠實現善治，最為關鍵的原因還在于治理主體的政治性問題。在為數不多的專門以村民小組治理為對象的研究中，作為治理主體的村民小組長一直具有一定的政治身份，甚至會以一名干部的標準要求自己[5]。在此情況下，村民小組的治理意志自然會與行政村的治理意志保持一致。
在村組關系方面，相關研究中所透露出的“村強組弱”治理格局基本成為被默認的底層結構。有學者認為，2018年修改的《村民委員會組織法》第3條第3款規定“村民委員會可以根據村民居住狀況、集體土地所有權關系等分設若干村民小組”，故而，村民小組在組織關系和權限上隸屬于村委會，村民自治的許多活動都由村委會決定，村民小組只是村委會的基礎單元和政策實施者，很難發揮決定作用和自治功能，必然處于被動甚至被忽視的地位[8]。諸如湖北省取消村民小組長、合村并組的做法，更是強化了行政村作為村級治理單元的集權化、行政化，使村民小組制度被懸置，小組治理被行政村層級的治理所吸收，村民小組不再是相對自主的治理單位[9]。
第二種研究傾向于將村民小組治理視為自治“單元下沉”后的一種達成狀態，認為自治“單元下沉”作為近年來基層治理改革的總體走向，是實現治理有效的重要條件。自治“單元下沉”的邏輯起點，是改革開放后實施的以村民委員會為自治組織的自治制度，該制度的運行依托“行政村—村民小組”這一單元體系，而行政村是自治的基本單元[10]。以此為前提，伴隨著后稅費時代國家治理的轉型，各地結合本地實際推動自治落地，以村民小組為基本單位拓展村民自治的實踐形態，積極培育村民小組的治理能力。比如，廣東省蕉嶺縣在村民小組設立村民理事會，依托村民小組使章程規則上墻、入戶；廣東省云浮市“組為基礎，三級聯動”的探索實踐，保障國家政策和鄉村治理的“落地”而非“懸空”在村級[11]；廣東省清遠市的“村民自治下沉”改革創新也是通過將村委會治理職能下移到村民小組或自然村一級，來提升村民小組的自治能力[12]。此外，四川崇州的“村民議事會”、湖北秭歸的“兩長八員”等[13]，同樣也是遵循借由“微自治”[14]強化“村民小組”自治功能的總體思路。
然而，廣西壯族自治區部分農村地區的村民小組的實踐經驗，卻表現出與上述既有研究不同的運行特點。首先，廣西部分農村地區的村組關系是明顯的“組強村弱”，村民小組并沒有表現出被行政村吸收的跡象。其次，村民小組的治理意志可能與代表鄉鎮行政意志的行政村治理意志相沖突，強大的村民小組自治能力恰恰有可能成為國家政策執行的阻礙力量，其中村民小組長與村干部的關系成為一個關鍵變量。最后，與行政推動的自治“單元下沉”邏輯不同，廣西部分農村地區的自治單元長久以來都是村民小組一級，村民小組具有高度的自主行動能力。因此，廣西部分農村地區治理面臨的主要課題不是自治單元如何“下沉”，而是國家治理意志如何進入村莊社會。
廣西農村的經驗表明，對于基層治理有效性和國家政策在基層的執行而言，單純強調強化“微自治”能力本身，未必有利于國家政策的落地。關于村民小組的研究亟待在“組強村弱”的治理情境下，重新思考村民小組如何聯結村民、村級組織與國家的問題，進一步深化理解以村民小組為單位的自治與行政村層級的治理狀態、國家政策在基層的執行之間究竟處于何種關系的問題。
為了研究的展開，筆者于2021年4月對廣西北海市H縣農村就村民小組治理問題進行了為期20天的駐村調研。本文基于廣西農村“組強村弱”的治理結構形態，在已有研究的基礎上重新分析村民小組的村治定位，以期能推進學界對于以村民小組為單位的自治形態的學理認知。
二、“組強村弱”治理結構的形成機制
村組關系，即行政村與村民小組的關系，直接決定了鄉村基層治理中發揮主導作用的治理層級。與村民小組在組織關系和權限上隸屬行政村、村民自治基本由行政村決定的“村強組弱”不同，“組強村弱”的鄉村基層治理結構，意味著村民小組一級成為最基本的治理單元，在資源下鄉和各種制度建設過程中，相較于行政村一級擁有更多主動性和自主權。
具體而言，“組強村弱”的治理結構在鄉村基層治理實踐中主要表現在三個方面：其一，在鄉村社會的公共品供給方面，村民小組成為聯結農民基本需求與公共資源輸入的中介，村民小組而非行政村一級成為農村公共品供給的基本單元；其二，在農民公共利益的表達方面，村民小組長成為協調、整合村民與村干部以及村民內部利益訴求的中介，村民小組長而非村干部成為組織村民議事、統籌村民意見的基本主體；其三，在國家政策的執行方面，村民小組成為融通村民公益性需求與國家政策性需求的中介，村民小組而非行政村成為將國家政策進行在地化轉換的重要治理層級。
當然，“組強村弱”治理結構的形成受到一定條件限制。筆者在廣西H縣農村調研發現，治理規模的形塑、文化資源的凝聚和經濟資源的撬動這三個維度，共同構成“組強村弱”治理結構的形成機制。
（一）治理規模的形塑
周雪光認為，“國家治理面臨的一個重要挑戰是其治理規模以及由此產生的治理負荷”[15]，國家需要解決的一個重要問題是如何實現治理規模與成本負荷的平衡。而正如鄧大才等學者所分析的，治理規模又直接影響治理單元的確定，關乎社會關系能否有效理順[16]。治理規模與治理結構的運行樣態具有重要關聯性。
在鄉村基層治理實踐中，治理規模取決于村莊的物理空間和人口規模。一般而言，行政村一級的治理人口越少、治理面積越小和連片聚居性特征越明顯，則治理規模越小。較小的治理規模，意味著在“行政村—自然村—村民小組”三級治理結構中，自然村的社會邊界與村民小組的社會邊界往往發生重合，各治理層級在治理事務方面沒有明顯的區分界限，以至于自然村和村民小組事務極易被行政村所統籌、吸納。在這種情況下，行政村通常成為基層治理的基本單元，大量宗族之間的公共事務也能在國家形態下的“行政村單元”中得到有效治理[17]。
反之，行政村一級的治理人口越多、治理面積越大和“大分散、小聚居”的特征越明顯，則治理規模越大。為了達成治理規模與成本負荷的平衡，較大的治理規模在治理實踐中通常意味著基本治理單元的進一步拆分，因為拆分后所形成的較小基本治理單元更有助于社會的自我治理，使國家只需投入較少的資源便可獲得較好的治理效果。此外，較大的治理規模導致“行政村—自然村—村民小組”三級治理結構中的每個層級都將面對不同的治理事務，各治理層級之間層次更加分明、區分界限更加明確。因此，較大的治理規模使得村民小組也更有必要成為一個具有自主行動空間的基本治理實體。
廣西H縣農村普遍具有治理規模較大的特點。以筆者調查的LB行政村為例，該村的村域面積為12平方千米，有18個自然村、25個村民小組，人口4450人左右。從人口規模上看，相較于全國大部分行政村而言，LB行政村屬于人口大村，而這樣的人口大村在H縣并不少。從地域空間上看，H縣不少農村都表現出“大分散、小聚居”的特征。比如，在LB行政村內，最遠的自然村JW村離村委會所在地直線距離有8千米左右。這些自然村沒有單獨的自然村長，每個自然村基本上以一個沒有分房支的姓氏為主。自然村一般都由空間界限分明的2～3個村民小組所構成，每個村民小組就是一個聚居單元，村民小組之間相距2千米以上。由于治理規模較大，各村民小組在資源稟賦上存在差異，政策在行政村內部就無法做到統一的在地化轉換。因此，與行政村一級相比，村民小組治理的有效性能否得以發揮，更直接關系到國家治理和政策落實能否打通“最后一公里”。
（二）文化資源的凝聚
基層治理中的文化資源，主要是通過形塑個體對社會的認同感，將社會中的個體凝聚和組織起來，進而達成集體行動。在村莊內部，“行政村—自然村—村民小組”三級治理結構也同樣構成社會的三個層級。只有擁有文化資源的社會層級，才具備凝聚和組織個體在相應社會層級達成集體行動的能力。
在廣西H縣農村的調研發現，行政村一級在社會層面缺乏相應的文化資源，而在自然村內部能夠起到凝聚和組織作用的文化資源主要包括“祖宗祠堂”和“社皇壇”。“祖宗祠堂”演化自祖傳老屋的正廳。“祖宗祠堂”的門口設有“門官土地之神位”，廳內正前方懸掛諸如“余慶堂”之類祠堂堂號的匾額，下設家神牌位。“祖宗祠堂”祭拜儀式雖有族長操持，但族長也僅僅在儀式上發揮主持調度的作用，在儀式之外并不具有權威性日常治理者的權力。“社皇”是當地的土地神“本坊里社大王”，而“社皇壇”則為合抱式露天石碑建筑，一般位于村民小組聚居地的入口處。“社皇壇”的分布不以姓氏為單位，而是以村民小組為單位。也就是說，“社皇”是村民小組地緣認同的象征。起初每個自然村只有一個“社皇壇”，但由于自然村內各村民小組相距太遠，各村民小組逐漸修建起屬于本村民小組的“社皇壇”，并將其定位為自然村“社皇壇”的分支。各村民小組每年祭拜“社皇”的次數從2～4次不等，每次祭拜由村民小組長組織，每家出一人祭拜。與操持“祖宗祠堂”祭拜儀式的族長相比，操持“社皇”祭拜儀式的村民小組長則能將其治理權力延續至村民小組的日常治理中去。相較于血緣認同，地緣認同與治理權威之間更能相互強化、延伸。
不論是紅白事，還是建房入伙，村民都一定是先拜“社皇”，再拜祖宗祠堂。從村民祭拜儀式的先后順序可以看出，在村民的認同觀念中，屬于村民小組社會層級的地緣認同要優先于屬于自然村社會層級的血緣認同，因為“社皇壇”具有超越“祖宗祠堂”的凝聚力。“社皇壇”的存在，使村民小組社會內部建立起超越血緣聯結的地緣認同，進而又使村民小組的地緣認同構成了當地村民的底層心理結構。以“社皇”祭祀為基礎，紅白事等傳統文化現象進一步催化村民小組成為一個完整的人情互助單位，維持并加深了村民對于村民小組的地緣認同。
（三）經濟資源的撬動
如果說文化資源的凝聚構成“組強村弱”治理結構的上層建筑，那么，其經濟基礎則在于村民小組是一個作為獨立核算單位的經濟實體。
作為一個由幾十戶村民構成的小規模聚居群體，H縣農村的村民小組擁有獨立的集體經濟，而村民小組的集體土地也構成一個獨立的產權單元。1982年曾有文件規定，H縣村民小組在把所有土地承包給農戶的同時，提留20%土地作為村民小組的機動地。于是，提留了機動地的村民小組就擁有了可自行調配的集體經濟資源。當然，在有集體經濟資源的村民小組之間，集體經濟的實力也各不相同。比如，在LB行政村，村民小組的集體經濟基本來源于村民小組所有的土地和魚塘。其中，JX村民小組將一些魚塘填平后做倉庫，收取高額租金，因此集體經濟最多時每年有10多萬元。而且，JX村民小組的村民每人每年都可領取分紅1000元，此外，小組內的水利建設、村道擴寬、衛生費、三八婦女節的福利等，也都從集體經濟中列支。相比之下，JD村民小組將10幾畝集體旱地外包種果樹，每畝租金600元，每年只能獲得6000～7000元的集體收入。但無論如何，由村民小組一級自主支配的經濟資源，是村民小組避免治理虛化的關鍵因素。
與村民小組相比，H縣的行政村卻幾乎沒有能夠自主支配的經濟資源。雖然少量的土地和山林名義上屬于行政村集體所有，但卻被村民轉租，“村委會沒辦法插手管他們”。因此，行政村的集體收入只有依靠出租村委會大樓的門面房租金，或者入股企業或農貿市場取得的分紅收益。比如，LB行政村的集體收入，一是自村委會大樓的3間平房租金分別為每年3800元、2500元、5000元；二是將縣政府通過項目轉移支付的一部分資金入股工商資本，每年獲得8%的分紅。據推算，LB行政村一年的集體經濟收入平均只有1.8萬元。
行政村一級的集體經濟不但薄弱，更關鍵的是其來源和使用基本都不在村民生產生活的感知范圍內，因此，村民覺得行政村一級的集體經濟與自己無關。目前，H縣的行政村都掛上了“公共行政服務中心”的牌子，但僅負責村民低保、建房等事項的審核，并沒有太多支配權力和有效調控的手段。
綜上所述，相較于村民小組與村民之間所形成的利益與認同的共同體關系，行政村這一級的治理單元既缺乏足夠的文化資源，又缺乏可用的經濟資源。在較大的治理規模之下，鄉村基層必然形成“組強村弱”的治理結構。
三、“組強村弱”結構下村民小組的村治定位
基層治理的實踐效果通常與治理主體的特征、能力密切相關。村民小組的治理主體是村民小組長，村民小組長既不是正式科層體系中的國家干部，也不是村民自治體系中的村干部，然而在“組強村弱”的治理結構中，村民小組長卻直接引導著村民小組的治理方式和治理走向。
在H縣農村，村民小組長一年只能獲得120元的補貼，也就是說每個月只能獲取10元的補貼收入。在普通農業型村莊，沒有人愿意當村民小組長。事實上，早在稅費時代，村民小組長可以從農民上交的公糧和“三提五統”中獲得灰色收入，因此，村民中不乏想當小組長者。進入后稅費時代，糧食直補、征地款等都直接打到村民個人的賬戶上，村民小組長的灰色收入空間不斷萎縮。加上打工經濟的興起，外出打工能夠獲得更多收入，相較于村民小組長的微薄補貼，無人愿意當村民小組長已成為一種普遍現象。村民小組長都是由小組內村民選舉產生。一些村小組開會選村民小組長，連選了三四個村民，都不肯擔任村民小組長。在這種情況下，有的村支書會親自去求被選出的村民不要再推脫，并答應他每年以組長會議補貼的方式再追加一些報酬。在有集體經濟的村民小組，這樣的追加報酬每年約600元，同時還可得到1畝退任后需轉交給下一任的土地耕種權。即便如此，當小組長的物質激勵對于一般的中青年村民而言仍然沒有多大吸引力。一些村民只是看在村支書的面子上才答應當村民小組長。
總而言之，村民小組長具有三個主要特征：一是由小組內村民選舉產生，二是在村干部面子的作用下才最終產生的，三是并不從行政村和上級政府拿工資，補貼十分微薄。這些都使得村民小組長與村民、村干部的關系處于十分微妙的狀態之中。因此，村民小組將在“組強村弱”結構下的鄉村治理實踐中具體發揮怎樣的功能，關鍵在于村民小組長如何實現村民與村干部的有效聯結。
（一）治理主體與村民小組的互動關系
雖然從治理資源的角度來看，村民小組普遍比行政村一級占有更多文化資源和經濟資源優勢，但村民小組和行政村在村莊治理實踐中究竟表現出怎樣的互動關系，還需考察村民小組長與村干部、村民的具體互動形態，因為基于治理資源而形成的“組強村弱”的治理結構，未必造成村民小組的“封建化”以及村民小組與國家政策執行的對抗。
筆者在H縣農村調研發現，由于村民小組長與村民、村干部在互動中處于不同的關系形態之中，村民小組的治理樣態大概可以分為以下三類。
1.無為而治的村民小組治理
擔任村民小組長的村民，與普通村民一樣，同樣可以農忙時務農、農閑時外出打零工，因此，對村務并無太高積極性。在面對鄉鎮征地這樣的工作時，村民小組長不接受鄉鎮干部和村干部的宴請，既不主動動員村民配合政府征地，也不代表部分村民對抗鄉鎮干部和村干部，只是在2/3的組內村民都表示支持征地的情況下，才配合工作在征地協議上簽字。
這種做法，既能使村民小組長免遭村民對于“小組長賣地”的懷疑和指責，又能避免將村民小組直接置于政策執行的對立面。在一些鄉鎮干部看來，這樣的村民小組長“能力一般”，“既沒能力又沒擔當”，完全幫不上忙。其實，這些村民小組長對于村民小組內的家庭社會關系、對征地工作的態度知之甚詳，他們知道小組內哪些村民會支持、哪些村民不會支持。表面上，村民小組長的無為而治增加了鄉鎮干部、村干部對接村民的思想溝通成本，但實際上如果能夠善于從村民小組長那里獲取相關信息，無疑可以幫助鄉鎮干部和村干部最大限度地減少與村民的交涉、談判成本。
2.代理行政村事務的村民小組治理
在村民小組長作為村干部“代理人”的關系形態中，村干部至少暫時調動起了村民小組長協助村務和執行政策的積極性。在村民擔任小組長幾乎毫無退出成本的情況下，村干部特別是村支書必須具有強大的心理勢能和人格魅力，才能維系住村民小組長的代理人角色。一些村支書確實想將村民小組長培養成為自己的代理人，把一些需要配合政策執行、做群眾工作的事務交給村民小組長去完成。如果村支書的把控力不強，村民小組長一旦遇到“不講理”的村民，就會覺得自己“出力不討好”，進而以“說服不了”為由“打退堂鼓不干了”。在這樣的村莊，村民小組長的上任、退任就表現出極強的隨意性，給村民小組治理帶來極大的不穩定性。
其實，除了一些村民小組長本身就是村委會的成員或從村委會退任、老干部等情況之外，村支書的工作熱情和村民小組長的小組認同是激活村民小組長工作積極性的關鍵。比如，2013年廣西壯族自治區政府提出要清潔村莊環境，但市、縣以下政府對此并不重視。而LB村的村支書將自治區政府的號召轉化為展現自己治理能力和工作能力的機會。面對村莊內“死雞死鴨路邊水塘隨便丟、買菜的塑料袋隨便丟”的臟亂差境況，村支書決心首先從他居住的村民小組開始整治環境衛生。他做的第一件事，就是做通該村民小組長的思想工作，向其展現自己的堅定意志和工作思路。村支書用自己一心為公、飽滿昂揚的工作激情，感染了村民小組長的情緒。隨著工作的推進，村民小組的工作成效逐漸顯現，并引起了鎮政府和縣政府的注意，而政府的入村調研更增強了村民小組長的責任心和自豪感，因此努力配合村干部發動黨員和群眾參與環境整治工作。此后，村支書的環境整治工作在該村民小組的示范作用下，輻射到更多村民小組，帶動起更多村民小組長的工作積極性。在村民小組長積極性已被激活、威信已樹立的前提下，村支書偶爾對村民小組長施以強控制手段，比如“拍桌子說要免掉認為擴寬村道沒有必要的組長”“訂立規矩規定組長開會不能接電話、不能抽煙”等。村支書的這種強控制，不僅沒有導致無人愿當村民小組長的后果，反而增強了村民小組長對于村民的凝聚力。此后，無論是擴路占地還是修建球場占地，只要遇到村民反對甚至反抗的情況，村民小組長都會配合村支書上門向村民講清利害關系，用夜晚開群眾大會等方式推進工作。在工作過程中，村民小組長難免遭到不理解政策的村民的責罵，但在村支書的安撫、說服和人格感染下，村民小組長最終也能做通這些村民的思想工作。
3.代表村民意志的村民小組治理
作為村民小組“當家人”的村民小組長，他們特別看重自己的“民選”身份，工作中很注重對村民小組內的每一個村民負責，維持自己在村民小組內的群眾基礎。比如，當筆者在調研中問及“如何當好一個村民小組長”時，此類村民小組長通常表示“沒有私心，贏得小組內村民對自己的信任”非常重要。在治理實踐中，這些村民小組長會詳細記錄每一項工作，并公開小組的資金和資產；外包村民小組的集體土地也會開會公開招標，自己僅僅主持會議，而將選擇權交給組內村民。
至于是否配合村干部和鄉鎮執行政策，這類村民小組長會完全基于是否有利于本小組村民的判斷而做出選擇。當小組長認為政策與本小組的利益相契合時，哪怕犧牲自己個人的利益，小組長都會配合政策執行。通常，這樣的小組長都是村民小組內的經濟能人，能夠承擔一定的經濟損失。比如，道路擴寬需要拆除院落圍墻，一名在外跑貨運的村民小組長就主動帶頭拆除自家圍墻，甚至因拆圍墻而砸死了自家的牛，事后也不要求補償。小組長的這種犧牲個人利益的行為，對小組內村民起到了極大的帶動作用。
而當小組長認為政策有可能會損害村民利益時，就會代表組內村民拒絕配合政策執行。在這種情況下，“村民聽小組長的，不聽村干部的”。總之，如果村民小組長不配合工作，政府的政策就很難推進。因此，只有將補償方案、土地用途等政策解釋清楚，解決了村民的難點問題，通過反復協商溝通消除了村民小組長的疑慮，再由村民小組長召開組內的村民代表大會，政府的政策才能繼續向前推進。
（二）村民小組村治定位的關鍵影響因素
以上分析了村民小組長與村民、村干部的三類關系形態及其相應的村民小組治理樣態。歸根結底，決定村民小組村治定位的關鍵因素，在于村民小組長與村民、村干部在治理實踐中所處的關系形態。而村民小組長與村民、村干部在治理實踐中所處的關系形態，又主要取決于村干部特別是村支書的工作能力。畢竟，村民小組也是一個基本的議事決策單元，村民小組能否承接行政村的治理事務，就要看村支書是否善于建構個人權威，并在幕后推動和引導村民小組長，通過小組內的協商民主解決行政村作為上傳下達“樞紐”的“最后一公里”問題。
不可否認，村干部也表現出兩面性。一方面，村干部受到來自鄉鎮的行政控制，要與鄉鎮保持一致。其中，村支書由鄉鎮黨委任免自不必說；村主任雖由村民選出，鄉鎮不能任免，但如果村主任工作不積極、態度傲慢，鄉鎮可以不提名，并通過審核環節控制村民的選舉結果。另一方面，村莊的宗族底色，又使村干部在內心追求一種被村民尊重的感覺。有村支書告訴筆者，“下村的時候，村民叫我，讓我吃水果，我很舒服、很開心”（WBC20210426）。有村支書說，“我們并不把自己當成官，村干部根本就不是官”（FDM20210429），“如果不把工作做好，拿這么一點工資，還沒有村民多，村民根本看不起你”（WK20210425）。鄉鎮干部則如此評論當地村干部的心態：“村一級干部的榮譽感比鄉鎮干部更強”（HLF20210430），尤其是村支書就相當于是“村里的皇帝”（WTF20210429）。
然而，要在與鄉鎮保持一致的同時還獲得村民的尊重絕非易事。有能力的村干部會將村莊“變成一個大課堂”，通過不定期召開群眾大會的方式“讓村干部做老師”。通過解讀政策，將政策轉換為村民能夠接受的話語，村干部完成了抽象國家意志的具體化和在地化。一旦村民理解并接受了政策，村干部就實現了政策意志與村民意志的對接，于是在與鄉鎮保持一致的同時仍然獲得村民包括村民小組長的尊重。在此情況下，鄉鎮政府、村干部、村民小組長和村民就能夠形成治理合力。
不過，群眾工作和群眾觀念的轉變是需要時間的。如果村干部從鄉鎮政府承接的行政性事務過多，在時間緊、任務重、待遇低的條件下，政策執行往往就成為粗暴推動。一旦村干部沒有時間反思政策執行的必要性，沒有因地制宜地實現政策的在地化轉換，單純變成了麻木的政策執行機器，那么，干群之間的張力就在所難免，極易導致政策的“懸浮化”。在此情況下，村民小組治理或表現出無為而治的狀態，或成為組內村民意志的表達平臺，村民小組治理的方式和效果就不一定符合鄉鎮政府和行政村的期待。
四、結論與討論
作為鄉村基層治理體系中最基本的治理單元，村民小組在后稅費時代的基層政權建設過程中仍有可能發揮其重要治理能力和治理潛力。近年來有越來越多的研究者開始關注村民小組作為最基本治理單元所具有的內在價值，認為村民小組是“小微治理”最為恰當的組織載體，因其具備及時回應難以納入科層行政治理體系的瑣碎事務的治理能力，從而起到降低正式制度運行成本、提升基層治理和國家治理整體效能的作用。
然而，本研究通過對廣西H縣農村的調研發現，村民小組未必一定能夠起到推動國家政策在基層順利執行的作用，村民小組的治理意志也并非理所當然地與行政村的治理意志保持一致，因此，自治“單元下沉”的邏輯未必自然帶來國家治理績效的提升。這是因為，既有研究對村民小組的村治定位通常以“村強組弱”的治理結構為邏輯前提，而H縣的鄉村基層治理卻呈現出“組強村弱”的治理結構。因此，村民小組在鄉村基層治理中的定位，需要被納入到較為復雜的村組關系中重新加以審視。
在“組強村弱”的治理結構之下，村民小組長雖然既非正式科層體系中的國家干部、也非村民自治體系中的村干部，卻能夠直接引導村民小組的治理方式和治理走向。村民小組長如何實現村民與村干部的有效聯結，將深刻影響村民小組在鄉村治理實踐中具體功能的發揮。本研究分析了H縣農村的治理實踐經驗，認為村干部特別是村支書的工作能力，是影響村民小組長與村民、村干部在治理實踐中所處關系形態的關鍵，而村民小組長與村民、村干部在治理實踐中所處的關系形態，又直接決定著村民小組的村治定位。
那么，“組強村弱”治理結構何以形成？其實現機制值得進一步討論。根據對廣西H縣農村的分析，治理規模并非“組強村弱”治理結構形成的充分條件。換言之，行政村一級的治理人口越多、治理面積越大、“大分散、小聚居”的特征越明顯，并不意味著村民小組就必然是一個實體性的基本治理單元。筆者在貴州山區農村調研發現，村民小組一級的整合更多是基于小組內村民舉辦喪葬儀式的剛性互助需求，此類村莊公共性的形成基礎可概括為“功能性整合”。從村莊公共性的層面上看，村民小組在日常生活中表現出較強的公共性。村莊公共性能夠抑制村民成為釘子戶，因為成為釘子戶就意味著自外于村莊內生的互助系統，其結局指向社會性死亡，而單家獨戶在村莊內是難以生活的。但是，村民小組內基于特殊主義的“功能性整合”，無法轉化為集體行動能力，村民小組內的社會性權威發育不足，以致于社會結構呈現出扁平形態。村民小組雖是基本互助單元，但并非是一個具有自治能力的議事決策單元。因此，在集體行動的動員引導方面，村民更多依賴于“自上而下”的資源輸入和行政動員，村民小組長僅僅發揮了一個集結者的作用，而無法作為社會性精英承接和轉化“自上而下”的政策意志。生活層面公共性強而治理層面公共性和自治性“雙弱”的特征，使得村民小組并沒有成為一個有效的治理實體。國家政策意志對于村莊內部雖然能夠長驅直入，但國家政策畢竟是原則性的、抽象的，需要對其進行在地化轉換。行政村一級的治理人口越多、治理面積越大、“大分散、小聚居”的特征越明顯，村干部就越需要在村民小組一級尋找治理抓手。而村民小組內社會性權威的缺失，往往造成國家政策在村民小組內部的“硬著陸”。
相比之下，廣西H縣農村的村莊公共性基礎可以概括為“價值性整合”。在典型的宗族性村莊中，基于血緣的倫理性整合表現更為突出，宗族長老一般在整合中發揮重要作用，而村民個體間的互助合作也容易達成。在面對“自上而下”的國家權力和政策意志時，村民或反抗或積極配合，完全取決于黨委政府是否能夠將宗族力量轉化為治理力量。不同于典型的宗族性村莊，在廣西H縣農村，村民對于小組的地緣認同優先于血緣認同。基于“社皇”祭拜儀式的宗族社會關系，潤滑了村民小組內部的人際關系，同時也強化了他們的集體感知。祭拜儀式在很大程度上接近自發運作狀態，結構性地賦予了作為儀式操持者的村民小組長以社會性權威的地位。換言之，村民小組內部具有基于地緣認同的強公共性和強自治性，而村民小組長的社會性權威具有明顯的結構性特征，而非決定于其個人特征和個體性關系的積累。因此，作為村民小組治理實體“領頭人”，村民小組長的行為將影響鄉鎮政府、村干部與村民之間所發生的具體治理實踐活動。
總而言之，在村民小組作為一個治理實體而存在的農村，政策在向下傳導的過程中，還會遇到村民小組與行政村一級之間的阻隔，使村組關系成為決定國家規則和政策目標是否完成在地化轉換、國家層面的政策能否完成社會化的關鍵節點。如何利用村民小組一級的底層心理結構，既是小組治理的困境和難點，也可以成為村莊治理的創新點和突破點。既有研究更多關注行政村一級的村干部如何平衡代理人與當家人角色之間的張力、承接和轉化“自上而下”的國家政策，而本文對廣西H縣村民小組治理的分析表明，行政村一級并非國家規則在地化的終點，小組治理實踐形態的復雜性及其影響因素值得進一步關注。
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(作者馮川系武漢大學政治與公共管理學院副研究員。中國鄉村發現網轉自:《求實》2021年第6期。）
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