——對HF農業合作社典型生成過程的考察
摘要：當前政府在合作社治理中的典型偏好有其獨特的產生過程和機制。地方政府的治理困境、政績壓力以及合作社內在的發展需求，共同推動著合作社典型治理的生成。典型治理是政府在社會動員不足情況下的一種選擇性治理，是政府通過“以點帶面”的方式推動多元主體參與政策實施的一種手段。縣域典型治理是在政府推動下對典型地區的復制與強化，政府、精英與市場之間的互動是典型治理的動力源頭。具體而言，政府治理困境和治理壓力是典型治理的現實動力，市場的選擇偏好是典型治理的外部推力。但典型治理主要關注政府層級內部的運轉，忽視了人民群眾的利益。要轉變這種現狀，就必須通過制度設計保障人民群眾的治理主體性。
關鍵詞：縣域政治；合作社；典型；典型治理
一、問題的提出
“樹典型”在傳統政治中以旌表、卓異等多種形式普遍存在，但作為一種普遍的政治治理方式，則是中共革命所創制和發明的。毛澤東《關于領導方法的若干問題》一文關于“一般和個別相結合”的論述，成為“樹典型”工作方法的理論基礎和意識形態來源。在中國共產黨的領導下，“樹典型”作為一種政治治理方式已經貫徹到國家政治生活和社會治理的各領域，但在不同歷史發展階段和具體情境下，“樹典型”背后的治理目標和行為邏輯仍然存在較大差異。
稅費改革后，國家農村治理方式發生了較大轉變，一方面通過項目治理方式強化了對農村公共服務的外部供給，另一方面通過鼓勵農業專業合作社等農村社會組織發展激發農村內部活力。尤其是2007年《中華人民共和國農民專業合作社法》正式生效以來，新型農業合作社已經成為地方政府爭相發展的目標和農村治理的主要載體。在地方政府發展合作社的過程中，各種合作社“示范”或“亮點”不斷涌現，成為地方政府治理中的“典型”，典型治理作為地方政府治理重要方式在合作社治理中得到顯著呈現。
學界對典型治理的研究主要集中在典型生成機制和典型功能機制兩個方面。對典型生成機制的研究主要通過個案分析的形式來實現，既有對改革開放后諸如華西村、南街村等“樣板”的解讀，也有對改革開放前特定歷史時期典型人物和對象的分析。在典型生成機制方面，存在外部國家視角和內部本位視角的不同偏重。外部國家視角強調典型是國家政治權力塑造的產物，是國家意志的體現。這種視角強調國家政治權力對塑造典型的目的與過程的影響，是當前典型治理研究中的主要取向，如賈艷敏對大躍進時期鄉村政治典型的分析，李靜萍對農業學大寨運動整體過程的分析，光梅紅對大寨村的個案分析等。以上研究都十分注重國家權力對典型對象的影響。內部本位視角主要從典型對象本身的特性出發，分析其成為典型的原因，如劉倩認為南街村以“共產主義”文化為基礎的管理和發展模式是其成功的重要基礎，折曉葉則指出村莊特性與“示范”標準的契合進一步強化了村莊爭取項目的自我行動。對典型功能機制的研究主要集中于執行功能和治理功能兩個方面。執行功能主要是保證政策本身的實施與執行，尤其是在通過政策“試點”推進“以點帶面”的政策施行上。韓博天對“分級制試驗”的研究，王紹光對“試點機制”的研究，都強調了政治典型對政策本身的意義。治理功能主要是對社會民眾的動員、激勵和社會整合。苗鳳春的研究指出了在社會發展不同時期，治理功能始終是典型治理的主要功能。
已有文獻注重典型研究的不同視角和典型生成的過程與功能分析，為我們理解合作社典型治理提供了一定的理論基礎，但也存在一些不足之處。首先，典型生成機制研究方面雖然有不同的研究視角取向，但內部本位視角取向和內外結合視角取向均相對不足。尤其是內外結合視角的缺乏，使我們很難看清典型治理過程中上下互動的復雜過程與邏輯。其次，典型功能機制分析方面強調典型治理對于政策本身和社會治理的意義，但較少回應對于政府行為本身的意義，尤其是在新時期，這種治理行為本身和治理功能對政府而言到底意味著什么?最后，現有典型治理研究較少關注治理行為背后的動力機制問題，何種因素推動著地方政府進行典型治理也是我們迫切需要回答的問題。
從當前實踐來看，農業合作社主要采取行政村內大戶領辦的方式進行，而政府方面則致力于通過各種政策、資金的扶持打造本地合作社“示范”。“示范”合作社打造已經成為地方政府發展農業合作社的主要方式。那么，政府為什么要致力于農業合作社的典型塑造?哪些合作社才具有成為典型的條件?合作社典型的生成過程和政府典型治理的邏輯是怎樣的?政府典型治理和合作社典型生成的動力機制是怎樣的?面對農業合作社的迅速發展，這些都是研究者需要給出合理解釋的問題。
本文的經驗性材料來源于筆者在HF農業合作社長期進行的實地跟蹤調查。該合作社位于湖北省T縣S鎮Y村，與T縣縣城僅一河之隔。2015年7月、2016年8月和2017年3月筆者利用課題調研機會三次趕赴S鎮對該合作社共進行了為期近2個月的實地調查。
二、典型治理：概念界定和分析理路
在現實政治語境中，典型又被稱為示范、榜樣，是“一般”中的“個別”。典型治理就是政府通過“樹典型”的方式，確立起具有代表性的“個別”，通過“個別”來帶動“一般”，從而起到“以點帶面”的社會動員與政治整合。已有研究根據典型所具有的保障政策過程科學性和“以點帶面”政策動員的兩種重要作用機制，將典型劃分為政策試點和政策示范兩種形式。前者是一種政府主動創造典型的過程，后者則是政府發現和培育典型的過程，HF農業合作社即屬于政府發現后逐步培育起來的典型。因此，本文的典型治理主要是指縣級政府圍繞特定的治理目標，通過自身所掌握的資源，有意識地發現、強化、推廣典型，以特定治理對象為載體，實現其特定治理目標的治理過程。
典型治理根植于中共治國理政的優良傳統，但隨著時代的發展變化也在不斷調整。早期單一的人物典型、團體典型塑造和社會動員，已經轉變為當前的農村治理中以典型為載體的系統性治理方式。首先，典型治理的目標在于農村社會治理。在財政供給和農村內生活力均十分有限的情況下，縣級政府主導的典型治理主要通過資源分配和有效動員，達到改善農村社會治理現狀和促進農村社會發展的目的。其次，典型治理的對象包括“個別”和“一般”。作為“個別”的典型是典型治理的直接對象，典型自身狀態的改善和持續是典型治理的首要目標。“一般”則是典型治理的次級對象，通過“個別”帶動“一般”，使“一般”向典型靠攏，是典型治理代表性和示范性的重要考量標準。再次，典型治理的主要方式是政府的直接干預。后稅改時代基層政權從農村的全面退出，使得傳統鄉村干群互動大為減少，地方政府對鄉村的動員整合主要依靠自上而下的財政獎補和項目資源分配來實現，這就使得地方政府擁有了較大的資源分配自主權，在典型治理對象的確定上擁有更大的選擇余地，更能有效地實現政府自身意志。最后，典型治理的成效與目標出現偏離。典型治理的目標是“以點帶面”地推動“一般”的整體發展，這也是傳統意義上檢驗典型治理成效的重要標準，但在實際治理過程中典型本身成為了治理成效的重要目標，示范和動員意義反倒居于次要地位。
典型治理一般遵循發現、塑造和推廣的運行邏輯。典型發現包括“自上而下”和“自下而上”兩條途徑，既有領導聯系點制度和領導“下基層”等“自上而下”的發現，也有通過基層組織和宣傳部門日常工作考察而“自下而上”上報的發現。縣級政府通過將發現的典型信息資源與中央政策進行比對、篩選，確定典型對象。典型被發現并確定后，政府按照中央政策要求，制定進一步的典型塑造方案，使得典型的相關做法和精神更加符合中央政策要求。這一階段，政府會加大對典型的政策支持和相關投入，尤其是通過各種資金幫扶強化政府在典型塑造過程中的話語權。同時，政府也會開始典型宣傳，這是政府凸顯自身典型話語權的又一重要方式。隨著政府投入不斷增加和宣傳力度的不斷加大，典型改造逐步趨于規范化，其影響力也不斷擴大。地方政府一方面通過將典型納入更高層級黨政權力視線，謀求典型影響力的進一步升級，另一方面積極出臺相應的典型推廣復制措施，掀起地方范圍內的典型學習運動，實現典型經驗的推廣。
本文的分析理路是基于典型治理過程的動態分析。我們發現HF農業合作社的典型生成過程，既是一個合作社治理體制機制在政府主導下不斷調整的過程，也是一個多元主體圍繞合作社生存發展不斷互動的過程。通過對這一過程的分析，我們可以很好地解釋HF合作社何以成為典型、縣級政府何以偏好典型治理、典型治理動力何在等諸多問題。首先，我們將以政治典型的生成過程為中心，從村莊場域、地方政治權力空間、外部市場空間等三個場域考察不同參與主體在HF農業合作社典型生成過程中的行為邏輯。其次，我們將以合作社本身和縣級政府為重點，考察典型治理的動力機制和典型生成的影響因素。最后，從選擇性治理的角度，探究政府典型治理與農村社會治理之間的內在關系。
三、典型的生成：HF農業合作社何以成為典型?
典型治理是政府治理選擇和典型對象能動參與之間相互作用的結果。典型對象自身的探索和實踐是其取得對象資格的基礎，政府的選擇和干預則是治理對象成為典型的關鍵因素。
(一)典型的生成基礎：合作社自身的草根實踐
HF合作社能夠成為典型治理對象，首先得益于其成功的自我實踐。從2006年成立農機插秧服務隊到2009年HF農業合作社正式登記注冊之前，是合作社的草根探索階段，這一階段的探索使合作社具備了成為典型的基礎。
合作社成為典型的基礎在于其自主探索與農業政策之間的內在契合性。HF農業合作社的早期探索，經歷了一個從農機插秧服務到土地流轉托管的轉變過程。受《農民專業合作社法》頒布的影響，WHP于2007年采取農業機械入股的方式成立了農機插秧專業合作社，并在跨區農機插秧作業的同時，在本地嘗試土地托管2080畝，開始向土地托管型合作社轉型。2007年的土地托管試驗取得成效后，合作社將這一模式向周邊地區拓展。通過簽訂土地托管合同，由服務對象提供資金，合作社從插秧到收割全程進行管理，從此開始了土地托管、代耕代種、土地流轉、全程農機作業服務的新征程。合作社運作模式的相對成熟和其產生的規模效應，引起了當地鎮政府和縣農業局的重視，在這些政府部門的推動下，合作社于2009年4月正式在T縣工商局登記注冊為“HF農機專業合作社”，這也標志著合作社草根探索階段的結束。
在整個草根探索階段，合作社實現了從以農機服務為主向以土地托管為主的經營模式的轉變，但入社條件依然是單一的農業機械入股。經營方式的轉變，使得合作社效益不斷提升，吸引了更多的農民將土地托管入社，合作社規模由此不斷擴大。合作社這種組織形式和農業機械化耕種，既符合2007年頒布生效的《農民專業合作社法》的要求，也響應了國家加快農業機械化和現代化發展的政策號召，因而為HF合作社成為典型奠定了基礎。
(二)典型的“發現”：向上尋求幫助與向下發現典型的互動過程
典型的“發現”是政府與合作社之間雙向互動的結果，其中既有合作社為尋求發展主動向縣政府尋求支持的一面，也有縣政府在合作社發展趨于穩定后有意將其樹立為政績典型的一面。隨著合作社經營規模擴大和經營模式成熟，縣政府逐漸“發現”了合作社，并將其納入現行政策話語和政績范圍。
合作社正式身份的取得是被政府“發現”的基礎條件。從2006年WHP成立農機插秧服務隊開始，縣農業局就已經在WHP的主動咨詢中掌握了其基本情況。在農機插秧服務隊瀕臨解散，WHP需要尋求技術和管理支持之際，縣農業局為其提供了赴江蘇學習的機會。由于合作社發展前景并不明朗，這一時期縣政府對此態度相對保守，僅局限于縣農業局這一層級，由縣農業局農業機械化辦公室為其提供信息支持和技術指導。2008年是縣政府對合作社態度的轉折期，這一年合作社初步形成了土地托管經營模式和良好的生產經營效益，發展前景逐步明朗。因而，在縣農業局的積極引導下，合作社于2009年正式登記注冊，具備了被“發現”的正式身份。
合作社被“發現”是一個逐級上升的過程。合作社正式注冊登記后，對合作社的“發現”主體逐漸從縣農業局上升為縣委縣政府，合作社開始引起縣委縣政府的重視，對合作社的典型宣傳工作也相應啟動。宣傳部門利用自身話語優勢對合作社的“發現”，使得合作社正式進入地方政治權力話語場域這種“發現”是以合作社實踐為藍本，利用現有政策話語對其實踐經驗的一次“再認識”。在這種“再認識”過程中，合作社經驗被賦予更為“正確”和宏觀的意義，從而也使得合作社經驗更加具有典型性。借助于這套政策話語和政治權力的正式層級體系，政策話語重新包裝下的HF合作社經驗得以逐級提升，從縣級到省級、農業部、國務院，逐漸成為具有更大代表性的典型。在這個典型話語重構過程中，縣級黨政部門的態度也逐漸從消極被動轉變為積極主動。
(三)典型的塑造：政府資源投入與合作社主動配合
對典型的規范化改造是“樹典型”過程中很重要的一環，這一過程有賴于政府資源的投入和合作社的主動配合。從2009年HF合作社作為典型被“發現”到2012年省內主要領導作批示，縣政府對該合作社進行了較大的政策改造與調整。盡管合作社自身的經營模式并未發生明顯改變，但政府部門對合作社的宣傳和投入重點已經悄然改變。馮仕政曾指出，政治權力對典型的重塑主要通過利用話語優勢的包裝和利用資源優勢給予的經濟上和政治上的專門扶持兩種方式來實現。這種重塑或改造往往因為上級政策的調整或主政領導的更替，其目的在于使典型更加符合現有政策要求或主政領導實現政績的需要。
對合作社的塑造首先體現在組織層面。作為實體性組織，HF合作社的組織塑造主要從兩個方面實施：一是從內部管理層面改造理事會架構，豐富了入股方式，提高了民主管理水平；二是從基層黨建層面建立合作社黨組織，強化基層黨委對合作社的領導。《農民專業合作社法》成為合作社內部管理架構改造的依據，其目的在于使得合作社在組織架構層面更加符合法律和政策規范，組織架構越完善越清晰，合作社的“樣板”形象就越突出。成立合作社黨組織也是對HF“樣板”進行典型改造的一個重要方面。黨的十七屆四中全會明確提出“推廣在農民專業合作社、專業協會、產業鏈、外出務工經商人員相對集中點建立黨組織的做法”。在S鎮黨委政府的幫助下，HF合作社于2011年成立了黨支部，強化了黨對合作社的領導，使得合作社在組織安排上更加符合中央政策精神，同時也為合作社成為基層黨建示范組織奠定了基礎。
話語宣傳和資源投入也是合作社的塑造的重要內容。隨著國家農業政策的調整，T縣政府對HF合作社的宣傳重點從農機合作轉變為土地流轉經營，對合作社的專項扶持也從廠房建設和裝備水平提升轉向推動擴大農地流轉經營規模。在短時間內，依靠強大行政力量推動，關于HF合作社的宣傳報道和資金投入都大為增加。
通過黨政部門在組織重塑、話語宣傳、資源投入等三個方面的“改造”，合作社從外在樣態到話語文本層面都更加符合政策文本規定。從2009年到2012年正是中央各項涉農政策進行大幅調整的時期，合作社就是在這種大的政策背景下不斷受到縣委縣政府的政策“改造”。中央政策走向決定了合作社性質的重新定位，從農機合作模式到土地流轉模式，文本與話語層面的定位權始終掌握在縣委縣政府手中。政策的變化必然導致合作社定位的變化，一旦中央政策有所調整，縣委縣政府就會根據政策要求，對合作社進行再次定位和“改造”。
(四)典型的推廣：政府推動下的典型復制與強化
典型對象的塑造基本“成型”后，從2013年開始，縣委縣政府開始轉入對HF農業合作社典型經驗的推廣階段。推廣包括復制與強化，二者之間具有一種高度聯系的內在緊張關系，典型的意義在于“以點帶面”的示范效應，但隨著示范所帶來的模式復制和“比學趕超”，HF農業合作社必須通過不斷強化創新的方式保持自身示范性地位。
HF農業合作社的復制有兩種形式，一種是自主經驗復制，另一種是加盟HF合作社分社。自主經驗復制主要是針對外地合作社和家庭農場，通過派員赴T縣農業局和HF合作社現場學習培訓，復制HF農業合作社的組織管理和生產經營經驗。這些外地合作社和家庭農場大多很早就與HF合作社有業務合作，曾采取“半托”方式將土地托管給HF合作社管理，在感受到HF合作社模式的優勢后，主動進行學習復制。在T縣范圍內則通過建立HF分社進行經驗復制。2013年以來HF合作社逐步摸索出一套“1+N”土地流轉新模式，通過與當地合作社或家庭農場結成利益共同體，HF合作社在資金、農機、技術、管理和人力方面給予分社支持，共擔風險共享收益。保證這兩種復制模式順利進行的一個重要前提是HF合作社在縣農業局農技推廣中心支持下建立的培訓班機制。“HF班”采取開放式培訓模式，對重大農事進行培訓指導，有效地滿足了合作社本身和其他學習者的需求，為HF合作社經驗的傳播復制提供了幫助。
強化合作社自身建設也是典型推廣中的重要工作，這一工作主要通過四種途徑實現。一是擴大土地托管規模。土地托管規模的擴大既是HF合作社生產經營能力提升的內在需求，也是縣委縣政府對這一合作社典型做強做大的期待與要求，這樣使合作社在體量上始終位居全縣前列。二是擴大服務廣度和深度。通過政府力量的投入，幫助HF合作社制定符合政府預期的發展規劃，推動其服務向廣度和深度發展。由政府資金資助上馬的多個農業項目從不同方面整合了農業生產產業鏈，擴展了合作社服務范圍和廣度。實行村社一體化，建設社村一體的新型農村社區，為留守兒童、空巢老人提供社會化服務，則強化了合作社服務深度。三是提升外部合作層級。在縣委縣政府的推動下，HF合作社先后成為省國土資源廳第一家土地整治項目農民自建模式承擔者、省土肥站定點聯系點、雷沃示范農場，這些高層合作進一步提升了合作社形象。四是加大宣傳獎勵力度。在縣委縣政府推動下，HF合作社及其理事長WHP連續多年獲得國家和省部級表彰獎勵。縣委縣政府不僅積極在省級、中央級媒體上介紹HF農業合作社及其典型經驗，而且利用各種參觀、調研和會議機會向上級領導推介HF合作社經驗。
四、典型治理的動力：政府、精英與市場之間的選擇和互動
在HF農業合作社的案例中，合作社本身的發展和政府對合作社的典型治理，除了受到合作社精英和政府力量的影響，也離不開村民與村委會力量和外部市場力量的支持。對合作社而言，村民和村委會的支持是其起步和生存的重要依托，而外部市場力量是其發展壯大的必要條件，政府的介入則使得合作社發展壯大的同時具有了典型治理的意義。HF合作社的典型生成過程同時也影響著政府的典型治理過程，在合作社發展的整個動態過程中政府力量都是一直“在場”的，只是不同階段對合作社的干預強度有所不同。在政府力量的主導下，四種力量形成的變量組合，促推著合作社典型治理的實現。
(一)農村社會治理的內在需求是典型治理的原初動力
稅費改革以來，T縣農村普遍面臨村級組織渙散和村級公共產品供給乏力的困境。農村社會對村級治理的呼喚和公共產品的需求，為以HF農業合作社為代表的新型農民合作組織的出現提供了原初動力，也為政府的合作社典型治理提供了基礎。
首先，農村社會的再組織與整合需求為新型農業合作社的出現提供了契機。取消農業稅以后，村級組織可以掌控的資源有限，無法再對農村社會實現有效組織與整合。一是村莊失去集體收入來源，無法再提供相關公共服務。村級組織不僅失去了“三提五統”征收獎勵回報，而且村級各種共同生產費用的征收也失去了政策支撐。二是干群互動減少和干群聯系弱化，使得村莊動員能力大為降低。農業稅取消后，村干部大量外出打工，村級事務無人打理，進一步降低了村莊動員與治理能力。三是大量農村留守人口的存在，提出了新的農村社會治理需求。隨著青壯年勞動力大量外出務工，T縣農村以老人、婦女和兒童等留守人員為主，這些群體的公共需求長期得不到滿足，又缺乏有效力量將他們組織起來，成為T縣農村的普遍困境。
其次，村民的參與和支持是HF合作社發展的重要基礎。大量留守人員的存在和村級組織的渙散，使得T縣農村種地難的問題長期得不到解決，土地資源無法有效盤活，農民無法從土地獲取穩定收益。同時，以土地收益為主的農民財產性收入增加又成為當前治理的基本目標。HF合作社早期從事的農機插秧服務，就是瞄準了其所在的Y村及周邊地區的種地需求。其后土地流轉取得成功，很大程度上也是得益于村民相關需求的滿足。HF合作社通過農機、土地、資金等多種入股方式大量吸收村民參與，通過讓村民參與獲得實際收益，為合作社發展奠定了堅實的基礎。
最后，村“兩委”的認可與支持是HF合作社典型治理的重要支撐。從合作社起步到成為典型的每一步都離不開村“兩委”的認可與支持。盡管村級組織趨于渙散，但村干部尤其是村支書在村莊仍然具有較高的威望和號召力。因此，在合作社土地流轉過程中，村支書和村“兩委”成員的支持，成為這一工作順利進行的重要保障。同時，村支書在面對上級政府部門和外部溝通方面的優勢地位，也為HF合作社的順利發展提供了較大幫助，合作社農資采購、農產品銷售以及補貼申請、典型申報等工作都離不開村支書和村“兩委”的支持。
(二)合作社精英的主動選擇是典型治理的關鍵力量
合作社作為一種農村內生型社會組織，精英在這一類社會組織的發展中發揮著關鍵作用。合作社精英的主動選擇，不僅推動了合作社本身的生存發展，而且也使政府合作社典型治理成為可能。
首先，以WHP為首的合作社精英是合作社生存發展的關鍵。從2006年成立農機插秧服務隊開始，以WHP為首的合作社精英就在土地、勞動力、資金、技術、市場、政策等方面，積極尋求村“兩委”和村民、各級政府以及外部市場主體的支持與幫助。正是合作社精英對這些力量與資源的爭取和利用，保證了合作社的生存與發展。合作社精英兼具發展構想與實施操作的能力，HF合作社理事長WHP早在2006年之前就是當地遠近聞名的“種糧大戶”，既有農業合作經營頭腦，又有充分的資金基礎和關系資源，因而能夠組織村莊力量進行合作社實踐。
其次，精英的主動選擇為合作社成為典型創造了契機。隨著新型農業合作組織的興起，2007年前后T縣涌現了多家農業專業合作社，但HF合作社最終成為T縣乃至全省全國的新型農業合作社典型，與WHP等合作社精英主動尋求與政府之間的緊密聯系是分不開的。WHP善于把握政策導向，也擅長于與政府部門打交道，這一獨特的人際優勢使得HF合作社在眾多合作社中脫穎而出，最終被確立為典型。
最后，典型治理背后的資源優勢強化了合作社精英的自主選擇。典型一旦被確立，就會帶來大量項目資源，而精英正是這些項目資源順利落地的保證。政府有限的資源需要通過對典型的投入發揮最大的治理實效，典型則需要借助政府資源的投入取得“一般”主體難以企及的發展空間和機遇。正是這種政府資源治理需求與典型發展需求之間的雙向強化，推動著合作社精英與政府之間的繼續合作。合作社在接受政府資源的同時，也要按照政府要求進行合作社的典型塑造，并配合政府的典型宣傳與推廣，這都是合作社精英在典型治理中必須要面對的選擇。
(三)政府治理困境和治理壓力是典型治理的現實動力
在HF合作社的典型生成過程中，政府力量是一直存在的。尤其是在典型塑造和推廣階段，縣級政府甚至成了典型治理的主導力量。雖然HF合作社成為典型，在一定程度上得益于合作社精英的政府溝通能力這一偶然因素，但就政府合作社治理而言，典型治理卻具有一定的必然性。政府當前所面臨的治理困境和治理壓力，是合作社治理中采取典型治理方式的現實動力來源。
首先，縣級政府治理主體地位的凸顯，使得治理面拓展和治理壓力增加。農業稅的取消，一方面造成了村級組織渙散，另一方面也導致了鄉鎮政權的懸浮狀態。實行鄉財縣管后，由于缺乏相應財權，鄉鎮一級越來越成為縣級政府的派出機構。在HF合作社案例中，鄉鎮一級主要充當縣級政府與合作社中間的溝通者和縣級政策執行的協調者。縣級政府作為一級穩定和完備的政權組織，在村級組織渙散和鄉鎮政權懸浮的情況下，必須承擔起基層社會治理和公共服務供給的主要職責。由此導致縣級政府必須面對眾多的基層鄉村治理問題，成為國家與社會之間直接的連接點。以往由鄉鎮承擔的鄉村社會整合與社會治理，成為縣級政府必須面對的難題，治理面大為拓展，治理壓力也不斷上升。但縣級政府治理資源并未相應增加，在這種情況下，只能采取典型治理方式，通過“以點帶面”實現普遍動員和治理。
其次，縣級政府對政府資源的掌控，使得它們在典型治理上具有很強的主導權。典型治理方式的實施，讓縣級政府從治理面拓展和治理能力不足的困境中解脫出來。相對于數量眾多的基層村莊和社會組織，典型治理使縣級政府治理對象大為減少，能夠通過“個別”典型的培育和維護，保持政績“亮點”。另一方面，政府資源在“個別”典型上的集中使用，強化了政府面對治理對象的強勢話語地位，更容易取得典型的配合。在典型治理關系中，政府掌握資源分配權，形成了對合作社治理的主導權，它們不僅可以決定哪個合作社可以成為典型，而且可以通過資金、政策、宣傳等多種方式決定合作社的發展走向。
最后，政府的政績壓力是典型治理的直接動力。政績是政策實施的必要結果，政府部門和官員都面臨著一定的績效考核壓力。在治理資源有限的情況下，要實現治理績效最大化和治理風險最小化，典型治理成為一條有效途徑。在實際的政績考核中，“亮點”往往比通過數據、文本形式呈現的整體情況，更容易引起上級關注。政績“亮點”成為政府官員爭相追求的目標，導致了典型治理的普遍采用。由于不同層級政府均有政績壓力和需求，因而也有打造“亮點”的需要，這就為典型的不斷升級創造了條件。由于政績展示空間和層次的不同，同一個典型既可以是縣級政府眼中的鄉鎮“亮點”，也可以是省級政府眼中的市級、縣級“亮點”。不同政府層級政績的壓力和需求，推動著典型“示范性”的上升和放大。
(四)市場的選擇偏好是典型治理的外部推力
合作社作為一個生產經營主體，離不開市場參與，正是在廣泛的市場參與中，合作社得以不斷成長，從而取得成為縣級政府典型治理對象的基本資格。外部市場主體對政府力量和合作社實力規模的偏好，則進一步鞏固和強化了合作社的典型地位，成為合作社典型治理的外部推力。
首先，市場參與保證了合作社的生存。對合作社而言，生存是最基本的，其生產和銷售都需要農業企業的參與。合作社相對于單個農戶在原材料購買和農產品銷售上的議價優勢，是合作社得以存在的前提，但這一前提是以企業的參與為保障的。企業不僅可以為合作社提供產銷價格優惠，而且連通了合作社產銷關鍵環節，使得合作社生產循環得以實現。同時，其他合作社和家庭農場形成的農地合作市場，為HF合作社提供了土地流轉、勞動力供給和技術交流等基本的生產構成要素，確保了合作社生產活動的開展。
其次，市場主體提供了合作社發展壯大的必要條件。盡管有政府提供的政策和部分資金扶持，但合作社發展壯大所需的土地、勞動力、資金、機械、種子、農藥、肥料等基本生產要素和產品銷售都要依靠市場才能實現。市場對交易主體權力背景和規模效應存在很強的偏好，尤其以銀行等金融主體表現最為突出。合作社發展離不開資金支持，但僅靠自有資金和政府扶持很難有較快發展，因此銀行成為合作社融資的首要選擇。但由于商業銀行融資門檻相對較高且程序嚴格，合作社的銀行借貸主要通過政府信用擔保的形式實現，而HF合作社就是在成為典型后，才獲得了政府擔保和當地農商行授信。同樣的，HF合作社成為典型前，土地流轉規模擴展有限，成為典型后很多其他合作社和家庭農場主動加入其分社進行土地托管。典型所具有的政府權力背景和規模效應，在一定程度上消除了市場主體的風險顧慮，因而能夠獲得更大的市場優勢和更廣泛的參與空間。
五、結論
對合作社典型生成過程的考察和典型治理動力的分析表明，地方政府的治理困境和政績壓力以及合作社內在的發展需求，推動合作社典型治理的生成與發展，形成了地方政府對于典型治理的行為偏好。
地方政府治理中的典型治理，除了黨和政府的傳統工作方式借鑒，更主要的是由于政府社會控制力匱乏下的一種選擇性治理。在農村社會主體缺位、村民組織化低下的當下，選擇性治理已經成為縣鄉兩級政權普遍的治理策略。上文我們曾指出，政策示范類典型的主要功能是“以點帶面”的政策動員。之所以要“以點帶面”，是因為隨著社會復雜性加劇，政府已經無法對“面”完全把控和有效整合，只能采取抓“點”的方式，通過典型的示范起到一種利益引導和政策指引的作用。因此，“點”的選擇就成為一個至關重要的問題，“點”能否成為典型有一套相對成熟的實踐標準。首先，這個“點”一定要來源于草根實踐，要具有群眾親和力，要顯得簡單易學。其次，這個“點”要具有一定的規模和生存能力，其發展前景要明朗。最后，“點”一定要具有政策代表性，要能夠代表當前的政策發展方向。HF合作社就是因為符合當前農業經營模式和農地流轉的政策要點，才上升為典型的。“點”能夠成為典型，這三者缺一不可。“點”一旦被確定為典型，就進入地方政府的權力操控范圍，按照政策需求進行調整和改造，使得典型的意義更為“純粹”和突出。
在地方政治權力的宣傳包裝和資源投入下，典型更加符合政策規范，變得更為“標準化”。典型示范所具有的政策動員與政績展示之間的內在緊張關系，使得地方政府對典型的治理呈現出兩種不同形態，一方面積極推動典型經驗的復制推廣，另一方面通過資源投入繼續強化典型的領先地位。在典型的強化中，地方政府還會通過典型自下而上地逐級上升和放大，爭取上一層級政府對典型的支持和投入。地方政府通過典型治理，不僅可以“以點帶面”實現政策動員，而且可以分得上級政府下撥的典型投入，這是地方政府熱衷于這種選擇性治理的重要動因。典型治理的另一個特點就是具有很強的變動性。典型的選擇與終止往往受政策調整和地方主政者輪替影響。在現實政治中，地方主政者熱衷于打造“典型”，往往一任主官一個典型甚至數個典型。典型也很容易受政策影響，一個政策一個典型，政策一旦變化，地方主政者馬上就會放棄舊“典型”，樹立新“典型”。HF農業合作社能夠持續至今，除了自身發展穩定，很重要的一個原因就是當前中央農業政策的連續性和縣級農業發展思維的一貫性。
典型治理的實質是政府治理困境下所采取的一種選擇性治理。治理應當是一個多元參與的過程，但政治運作體系的相對封閉卻使得典型治理成為一種政治體系內部的循環，對典型的改造與投入不過是為這種循環的繼續提供一些現實的支撐，從而導致典型治理與社會現實的脫離。在政府資源和控制力有限的情況下，典型治理并不能起到真正的“以點帶面”作用，因為典型所具有的資源優勢是其他學習者無法比擬的，而政府也無法滿足所有學習者的資源需求，由此容易造成地方社會政策實施的不平等和差距擴大。在合作社的典型治理過程中，人民群眾的力量處于集體失聲狀態，更多是精英、政府和企業的互動，合作社的利潤和資源極易陷入“精英俘獲”的境地。因此，只有重新設計治理結構和參與機制，真正確立和保障人民群眾在治理中的主體地位，才能改變當前選擇性治理中人民群眾集體失聲的狀態。
（作者吳理財系湖南師范大學中國鄉村振興研究院專家委員，華中師范大學政治與國際關系學院教授，博士生導師；方坤系華中師范大學政治與國際關系學院博士研究生。中國鄉村發現網轉自：《河南師范大學學報》2018年第2期）
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