摘要：村民自治是我國村級治理的基本制度安排，隨著城市化的迅速發展和鄉村地區的衰落，村民自治面臨著治理主體缺失、自治缺乏經濟基礎等困境。在國家實施鄉村振興的大背景下，脆弱的鄉村治理無法應對國家資源大量投入帶來的利益格局的變化。為了提升鄉村治理能力，承接政府公共服務落地，村級組織原有的“行政化”趨勢不斷強化，村級組織的日常運行方式和管理越來越靠近政府部門，逐漸形成“強行政、弱自治”的局面。村級治理行政化的現狀雖然有利于管控，也有利于政府民生服務落地，但無法應對鄉村社會發展所帶來的各種挑戰，從長遠看不利于形成鄉村治理的內生性秩序。
關鍵詞：鄉村治理困境；行政化；村民自治；村級治理
村民自治是我國村級治理的基本制度安排。最近十幾年，伴隨城市化的迅速發展，傳統鄉村地區迅速衰落，村民自治的自治功能普遍弱化，難以對鄉村的公共服務、公共事業承擔治理責任。隨著國家實施鄉村振興戰略，大量資源投入農村，迫切需要提升鄉村治理能力，同時，隨著政府公共服務下沉，鄉村要承接更多的民生服務工作。在這種情況下，一方面通過加強黨的領導，形成以村黨組織為核心的村級組織體系，以提升村級組織的治理效能；另一方面，村級組織的日常運行方式和管理越來越靠近政府部門，村級治理行政化愈演愈烈。村級治理行政化現象很早就引起了學界的關注，早期研究主要聚焦于村干部的角色定位沖突、村級治理行政化與村民自治的價值沖突等方面。近年來，村級自治組織愈益正式化、科層化，有關村級治理行政化的研究更加深入，包括村級治理行政化的原因、形成機制、運行方式、制度后果等都有所涉及，但研究在深度和廣度上都還有所欠缺。本文從現階段鄉村治理面臨的困境出發來理解村級治理行政化的背景，從國家治理體制的角度理解村級治理行政化的成因、合理性與限度，宏觀與微觀相結合，討論村級治理行政化的具體表現。本文認為，盡管從鄉村治理法治化、正規化的角度看，村級自治組織行政化有一定的合理性和必要性，但“強行政、弱自治”的局面從長遠來看不利于形成鄉村治理的內生性秩序，現有的權威治理體制需要適應社會多元、價值多元的現狀，吸納更多社會多元力量的參與，在治理規范化和有效性、行政化與自治之間找到平衡。
一、資源下鄉背景下的鄉村治理困境
在人民公社時期，中國國家行政權力全面控制農村社會，隨著公社體制的解體，國家行政權力在農村有所收縮，將“管不了、管不好”的瑣碎事務讓農民自己管理，一來可以減少基層政府的管理成本，二來可以讓鄉村治理更富有彈性和包容性，與聯產承包責任制配套，賦予廣大村民更多自我管理、自我教育和自我服務的權力。作為群眾性自治組織，村委會承擔著村民自治范圍內公共事務與公益事業的管理維護等工作，包括文化教育、社會治安、公共衛生和計劃生育等。不過，村民自治從誕生的那一天起，其實際運行就面臨著諸多挑戰。隨著農業稅取消和城鄉統籌發展，中國鄉村治理的邏輯發生歷史性變化，國家不再從鄉村汲取資源，而是向農村投入大量資源，大量支農惠農項目進入鄉村，公共財政覆蓋鄉村，實行城鄉公共服務均等化。在這種情況下，本應得到很好發展的村民自治卻因為鄉村本身的衰落而舉步維艱。進入21世紀以來，隨著城市化的迅速發展，村民自治面臨的困境更多體現在自治主體缺失、自治缺乏經濟基礎以及自治面臨著鄉村環境的巨大變化等方面。在國家實施鄉村振興的大背景下，脆弱的鄉村治理無法承接國家資源的大量投入，導致了一系列問題。
首先，伴隨城市化發展，大量農村人口向城市聚集，村民自治主體缺失，這是新時期村民自治面臨的最大困境。由于農業生產效率低，吸納就業有限，務農收入少，大量青壯年農民進城務工；由于城鄉教育、醫療等公共服務差距明顯，逐漸富裕起來的農民越來越多地定居城市。根據國家統計局發布的《2019年農民工監測調查報告》，“2019年農民工總量達到29077萬人，比上年增加241萬人，增長0.8%。其中，本地農民工11652萬人，比上年增加82萬人，增長0.7%；外出農民工17425萬人，比上年增加159萬人，增長0.9%。在外出農民工中，年末在城鎮居住的進城農民工13500萬人，與上年基本持平”，“西部地區輸出農民工人數增加最多，增量占到新增量一半以上。”青壯年是農村發展的主體力量，隨著他們越來越多地離開鄉村，村民自治的主體嚴重缺失，尤其在經濟欠發達的中西部地區，留守農村的大多是老弱婦幼和病殘人員等，他們不可能承擔發展農業生產、振興鄉村的重任，也沒有能力“自我管理、自我教育”，承擔村民自治的責任。在這種情況下，村民自治功能弱化，很多時候，這樣的村莊會陷入到無人治理的困境，淪為空殼村，慢慢凋敝下去。
其次，隨著市場競爭的加劇，很多地方的農村集體經濟凋敝，無法支撐有效的村莊治理。研究發現，“集體經濟發達的村莊主要分布于東部沿海發達地區和中西部大中城市郊區，其集體經濟收入主要來源于城市化進程中的土地增值收益分配。”由于廣大的中西部農村普遍缺乏集體經濟發展的條件，集體經濟普遍疲弱，如果沒有國家投入，村級自治組織的運轉都成問題。農業稅取消以后，村干部幾乎喪失了動員農民的能力，在這種情況下，公共事務無人關心，村干部做事無人跟隨，村民自治很難落到實處。村民自治的核心內容——民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督，在大部分村莊都難以有效落實，基本上流于形式。
再次，市場經濟和城鎮化的迅速發展嚴重沖擊鄉村社會，使社會離散化、碎片化。“在日益開放與流動的農村社會中，社會的分化程度不斷增加，傳統穩定而單一的鄉村利益空間被分割，利益訴求碎片化、原子化程度加深，這不僅瓦解了傳統社會秩序在鄉村社會治理中的權威力量，而且也大大降低了正式和非正式權威在廣大農民中的聚合力和代表性，村兩委與普通農民之間的親密關系漸行漸遠。”經過數十年的村民自治實踐以及走出去“打工見世面”，農民的權利意識已經今非昔比，他們敢于維護自己的利益，對法治化的要求日益迫切，傳統的地緣、血緣、熟人關系在人際交往中的影響力下降。面對國家的資源投入，村民與村民之間，村民與村集體之間由于利益不同，或者由于分配不公極易產生矛盾。巨大的利益也誘使部分基層干部和部分市場主體及當地“灰、黑勢力”勾結成為利益共同體，共同占有村莊的項目資源。在經濟發達地區，由于外來人口流入，許多村莊已經不再是過去的封閉單元，而逐漸具有了開放性，本地人和外地人之間，由于經濟基礎和利益訴求不同也會產生矛盾，影響村莊穩定。
隨著鄉村振興戰略的實施，國家向農村投入大量資源，進行基礎設施建設，提升農業發展水平，改善人居環境。除了直接發放給農戶個人的各種惠農、支農補貼外，國家對農村的資源投入大多采取項目制形式進行，在這種背景下，鄉村利益格局發生了巨大變化，鄉村治理面臨更大的挑戰。在項目制背景下，基層政府、自治組織的重要目標就是向上級爭取資源，根據財政和政府規劃的需要來確立村莊治理的目標，圍繞政府資源來組織工作，試圖從中獲取利益。圍繞國家資源落地，形成了一條資源輸送的利益鏈條，學者稱之為“分利秩序”，它導致“國家、基層組織與農民三者之間的利益與責任的連帶制衡關系發生斷裂，鄉村治理陷入新困境”。理解鄉村治理，不能離開利益博弈的視角。只有理解鄉村錯綜復雜的利益鏈條中，各個行動主體的利益追求和激勵結構，才能深入理解鄉村治理中各種矛盾的內因。從這個角度看，“分利秩序”中主要的行動者是策略性的行動者，他們或者掌握資源分配的權力，或者背靠權力尋找“尋租機會”，其中不乏地方“灰、黑勢力”，也包括趁機尋求不當利益的不合作者（“釘子戶”），廣大的普通農民被排除在外，失去了參與機會。這帶來了一系列消極后果，表現在許多方面：第一，國家資源投入與農民需求之間脫節，有時上級的需求并不是農民希望的，甚至與他們的希望相反，如有些地方采用各種方式逼迫農民“上樓”，不僅得不到農民的配合，還可能招致激烈的反抗。即便某些項目群眾不反對，但總的來說群眾只是充當了被動接受者的角色，他們對項目既不了解也缺乏熱情，沒有動力出工出力，當項目落地遇到問題或需要群眾配合時，群眾不愿意配合，甚至有些“釘子戶”會坐地起價，希望從中撈一筆，如此一來，項目的可持續性就大打折扣了。第二，國家資源投入可能帶來新的公平問題。國家各類項目投入相對于需求來說總是稀缺的，這就導致了資源分配的問題，比如在美麗鄉村建設中，有些村被作為示范點重點打造，其環境和基礎設施得到極大改善，而距此不遠的村莊由于不是示范點，其基礎設施和環境沒有得到顯著改善，差別巨大，新農村建設成了變相的“造點工程”，這樣的工程不可能使廣大群眾滿意。第三，由于自治功能弱化，村民的參與嚴重不足，其民生需求難以反映到村莊治理中，導致政府大量的資源投入可能存在錯位和浪費的情況，到頭來政府投入的收效甚微。比如一些地方政府在鄉村振興中不考慮實際情況，投資或舉債打造旅游、民俗等特色鄉村旅游項目，或者建設各類鄉村田園綜合體，重復建設、項目缺乏可行性和可持續性的情況非常常見，其結果可能與良好的愿望背道而馳，村民沒有得到實惠，反而背上了沉重的債務負擔，產業過于集中也導致供給與需求之間的失衡，產業缺乏競爭力，難以經受市場競爭。第四，投入與需求的錯位還容易產生形式主義和弄虛作假問題。比如，央視曾報道某地的廁所改造，新廁根本無法使用，完全是應付上級檢查的表面文章，這典型地反映了“分利秩序”帶來的惡果：投入與需求缺位，缺乏監督，形式主義，與改造有關的利益鏈條中飽私囊，百姓得到的實惠卻極為有限。這種情況不僅造成國家資源的損耗和無效投入，而且極大損害了基層組織的權威性與合法性。第五，隨著大量資源投入農村，巨大的利益導致“小官貪腐”現象屢屢發生，涉及土地出讓、出租資金，“新農村建設”項目資金，“精準扶貧”資金等多個領域，而且貪腐數額巨大，引發社會強烈關注。鄉村公共資源的分配與管理，有很大一部分要通過鄉鎮干部和村干部具體落實，由于監管不力，特別是民眾參與度低，給“小官”提供了腐敗機會。由于村干部具有“政府代理人”和村級組織“當家人”的雙重身份，在缺乏民眾自下而上的監督的情況下，自上而下的黨政體制的內部監督很難取得良好的效果，這就使他們可以利用手中的權力侵害農民利益。在推行國家政策過程中，他們圍繞國家資源形成自己的利益鏈條，其所作所為往往偏離國家治理目標。特別是當基層干部與村干部聯起手來，就很容易滋生腐敗。基層腐敗就發生在老百姓眼前，這種腐敗嚴重侵害基層政府權威和治理效能，直接造成了鄉村治理的低效、低質，甚至損害黨的執政基礎。
總的來說，在鄉村振興背景下，國家資源的大量和密集輸入在推動農村發展的同時，也引發農村社會利益重組，一些潛在的矛盾爆發出來，成為農村社會不穩定的誘因，給基層社會治理帶來挑戰。國家投入資源的合理有效配置以及公平分配，必然成為鄉村治理的重要內容。實施鄉村振興戰略，有很多工作需要高水平的治理，如土地流轉問題、留守人員的安置問題、房屋拆遷補償問題、環境治理問題等，都需要基層自治組織做大量工作；精準扶貧中貧困戶、特困戶、低保戶的識別，各種補貼款項的分配等，也需要有人組織，還需要村民的參與和監督。可以說，提升鄉村治理體系和治理能力建設水平，是實現鄉村振興的基礎。現有鄉村的治理水平，遠遠滿足不了實施鄉村振興的需要。
二、村級治理“行政化”的成因及形成機制
改革開放以來，伴隨著家庭聯產責任制的實行，中國鄉村的治理體制由“政社合一”的人民公社體制過渡到基層政府領導下的村民自治實踐。從法律上看，村委會是群眾自治組織，和基層政府不是上下級的行政隸屬關系，但實際情況是，基層政府往往把村委會當成實際的下屬單位，而基層自治組織也把基層政府當作“上級”。可以說，“自治”與“行政化”的矛盾伴隨著村民自治的發展過程，也受到學者的廣泛關注。村級治理行政化有兩方面含義：一是指國家權力對村級組織的行政控制，村級組織在基層政府的行政控制下喪失獨立性和“自治”性；二是指村級組織內部管理上的行政化、正式化，包括村干部的職業化、官僚化。第一種意義的行政化始終伴隨著村民自治的實踐，主要通過黨政統合的領導體制實現，而第二種意義的行政化則伴隨著國家經濟實力的增長及政府公共服務的下沉漸漸成型。
村級治理行政化有深刻的制度原因，是中國現階段權威治理體制的必然產物。鄉村社會的權力中心是鄉鎮政府，鄉鎮政府作為國家最基層的政府機構，是國家權力在鄉村社會運轉的組織形式，是鄉村社會的政治與行政中心，也是鄉村社會的治理核心，它直接與農民打交道，“國家的力量與社會的力量在這里直接匯合與接觸——呈現國家與社會的邊界。”村莊是治理的單元，它更多體現的是國家治理的邏輯，而不是鄉村自治的邏輯。改革開放后，國家用村民自治制度取代過去“政社合一”的人民公社體制。在村民自治制度下，影響鄉村秩序的既包括國家規范性權力（基層政府的權力），也包括村民自治的“非規范性權力”，還包括鄉村社會原有的社會規范（習俗），其中起主要作用的是基層政府的規范性權力。“國家權力將村民自治組織作為控制和影響基層社會秩序的新的組織形式，是國家權力對基層社會重新‘行政化’即官治化，后者成為鄉鎮基層政權對基層社會控制和動員的組織形式。概言之，國家權力對基層社會改變了過去的控制和動員方式，從由國家力量構建起來的基層社會秩序結構轉變為以國家的規范性權力為主與以鄉村社會的（村民自治）非規范性權力，以及基層社會規范為輔的秩序形態和組織形式。”
正因為如此，村民自治從實施開始，就一直受基層政府的領導，并體現出很強的行政化趨向，只是在開始時，這種行政化具有很強的非制度化、非正規化的特點。在不同時期，基層政府管控村級組織的側重點也有所區別。在農業稅取消之前，中國還需要從農村大量汲取資源，在當時的情況下，政府管控村級自治組織的主要目的是為了便于資源汲取、配合政府做計劃生育之類的困難工作，以及維護鄉村的基本秩序。當時，村干部面臨著充當“政府代理人”還是“村莊當家人”的角色沖突，往往在兩種角色中間搖擺。農業稅取消之后，在廣大農村地區，大部分村委會高度依賴政府投入才能運轉，不僅村莊中的公共產品主要依靠政府投入，而且村委會干部群體的報酬也主要來源于財政，這時村干部不僅在角色定位上越來越偏向于充當“政府代理人”，而且在身份上也越來越靠近“準政府工作人員”，村民自治組織承擔了基層政府交代的許多工作，實際上成為基層政府權力的一個功能部分。
隨著社會發展，鄉村面貌發生巨變，村莊內部治理越來越復雜，迫切需要專業化、正規化的管理，這是村級治理行政化趨勢不斷強化的重要原因。從村莊規模看，改革開放后各地進行過多次行政村和村組合并，打破了自然形成的熟人社會的有效治理單元。在人口稠密地區，現在的行政村普遍具有了一定規模，村民一般有幾千人甚至上萬人。隨著農村經濟發展和人員流動，很多地方的行政村已經是一個開放的半熟人社會，甚至是陌生人社會。村莊范圍的擴大，人員流動的加強，有可能帶來新的沖突，包括家族派系的沖突、資源分配的沖突等，社區中原來通過血緣、人情、輿論等帶來的“軟約束”日益弱化，已經難以約束村民的行為。由于基層自治組織本身缺乏強制力，而集體經濟薄弱村也無法通過經濟激勵來引導村民，造成農村管理困難，自治機能弱化。這時候就需要通過有效管理讓行政村成為一個比較正規的公共平臺。與此同時，村莊內部的環境衛生、社會治安、公共服務也需要專業人員進行管理，政府不斷下沉的民生服務需要村莊能有效承接，解決“最后一公里”問題。在這種背景下，村級組織本身越來越正規化，越來越像一級政府組織那樣工作，標準化的流程設計，按章辦事，成了村級組織日常工作的常態。從某種意義上說，村級治理行政化契合現代國家科層體制的“理性主義”原則和按程序辦事的行為邏輯。
中國共產黨的集中統一領導、黨政統合體制使村級治理的行政化實現起來順理成章。從制度設計上說，雖然村委會作為村民自治組織，并不是鄉鎮政府的下級組織，但村黨支部卻必須接受鄉鎮黨委的直接領導，這就使得村委會成為基層政府的“準下屬”部門成為必然。長期以來，由于村級自治組織治理能力不足，來自黨政系統的政治與政策要求落實不到位的現象比較普遍。面對鄉村治理能力不能適應新時代的要求這樣的局面，中央提出要加強黨對農村工作的領導，健全黨管農村工作體制機制和黨內法規，確保黨在農村工作中始終總攬全局、協調各方。加強黨對農村工作的領導，就是要將黨建工作與基層政權建設和增強基層治理能力結合起來，從體制機制方面加強黨組織的領導核心地位，通過黨組織整合基層黨政權力系統，使黨組織的政治功能和社會治理功能得到進一步增強，形成以村黨組織為核心的村級組織體系，在黨組織領導下提高村級自治組織的治理能力，增強村級組織的自我保障和服務農民的能力。按照2019年頒布的《中國共產黨農村基層組織工作條例》，村級黨組織的主要工作包括：決策、決定議程；領導村民自治；加強自身組織建設、聯系群眾等。村黨組織書記通過法定程序擔任村委會主任和村集體經濟組織、合作經濟組織負責人，村“兩委”班子成員交叉任職。村級重大事項的決定采取“四議兩公開”，即村黨組織提議、村“兩委”會議商議、黨員大會審議、村民會議或者村民代表會議決議，決議公開、實施結果公開。發揮農村基層黨組織在村級治理中的領導核心作用，有助于消除過去“兩委”班子不團結的局面，實現權力集中和權責統一，提高治理效能。對于村“兩委”干部來說，通過黨的組織系統，可以增強對基層黨組織負責人的黨內監督，通過黨內監督遏制可能存在的腐敗和濫用權力問題。應該說，基層黨組織的領導主要是一種政治領導，并不等同于行政化。不過，在基層，政治與行政是緊密地交織在一起的，在鄉村治理結構中，黨組織和自治組織在人員構成和組織功能上都緊密交織在一起，兩者之間不可能嚴格區別開來。
2013年以來，為了打贏脫貧攻堅戰，各地紛紛向貧困村、軟弱渙散村、集體經濟空殼村派出第一書記，向貧困村派出扶貧工作人員或工作小組。大量扶貧干部被派到村莊，直接聯系農戶，通過精準識別，國家對農村情況的掌握具體而微，而以第一書記、駐村工作隊等形式派下去的扶貧干部，對村莊治理不可能不產生影響。在精準扶貧過程中，國家采取了很多措施，不僅派出的扶貧工作人員參與鄉村治理，村莊原有的治理資源也充分調動起來，可以說，鄉村振興，特別是精準扶貧的許多措施深刻影響鄉村治理，基層政府對村級組織的管理和控制進一步強化。
總之，村級治理行政化與中國黨政統合體制下的權威治理體系密切相關，一方面壓力型體制下層層下達的任務最后都要落實到村莊，需要村級組織做大量工作，另一方面，隨著社會發展，村級治理本身也需要制度化、正規化、專業化，具有行政化的內在需求。村級治理行政化有深刻的制度根源，也有迫切的現實需要，它不僅已經是一個社會現實狀態，而且還有繼續強化的趨勢。
三、村級治理行政化的具體表現
鄉鎮政府是鄉村社會的治理核心，由于行政資源匱乏，在壓力型體制下，它只能將壓力向下傳導，也就是傳導給村級組織。鄉鎮黨委、政府將上級分配的任務、發展和治理的各項指標分解量化，層層下達，直到村級組織和村干部頭上，并以類似于黨政體制內部組織和個人的“政績”標準來進行考核，考核結果影響村干部的工資、榮譽和晉升。實踐中，村級組織的工作內容、工作方式都受上級政府部門的指揮，幾乎成了鄉鎮政府的“準派出機構”。村級自治組織的行政化表現在很多方面，如村干部的選拔主要由鄉鎮政府主導；村干部的日常工作任務主要來自鄉鎮政府的分配；村干部職業化程度提高、村干部報酬主要來源于地方財政；村級組織管理制度越來越正規，以及村級組織財務由鄉鎮代管等。
首先，村干部的選拔主要由鄉鎮政府主導。按照法律規定，村委會干部應當由村民選舉產生，由于現在提倡村黨支部書記通過法定程序擔任村委會主任，村干部的選拔實際上由鄉鎮黨委主導，鄉鎮黨委對村莊推薦的干部進行考核，根據工作表現、綜合素質等考慮其任用。這樣做的合理性在于，現代村莊治理對村干部提出了更高的要求，管理村莊并不容易，村干部需要一定的素質才能做好工作。一要辦事公道，能服眾，有威信；二要能夠團結周圍的人，調動村“兩委”、企業和村民的積極性，參與村莊建設；三要有解決矛盾的能力，能調解村民之間的關系，做到小事不出村，不讓小矛盾釀成大沖突；四要能夠堅決貫徹上級政策，并且根據村莊的情況靈活變通。現在村莊的功能更多是作為一個重要的社會治理單元和公共服務平臺，以及政府網格化管理的落腳點，因此，政府需要村干部具有一定素質，既能有效管理村莊，又能堅決而靈活地執行鄉鎮政策。而想要保證更多的村干部達到這樣的要求，僅僅依靠選舉是不行的，需要對干部的產生進行干預。進行干預的目的，一方面是防止不合格的人通過不正當手段當上村干部，另一方面是要選拔真正能做事的人。在很多地方，上級黨委、政府對村干部選舉的干預一直存在，有些地區已經有了一套較為成熟的機制，一直延續下來。在村干部中，上級委派、干部選調以及聘用等越來越普遍，雖然村主任等村委會干部原則上要經過村民選舉，但現實情況是，大部分村民并不關注選舉，選出意外人選等情況非常罕見。
其次，村干部的工作內容、工作方式越來越類似于基層政府的辦事人員。隨著村莊治理的專業化、正規化，各種辦事規則、辦事流程都相應更加規范，村干部照章辦事，自由裁量權減少。如現在低保戶的評定，有一套規范的程序，需要個人申請，村委會審核，還要召集村民代表或村民小組長評議，會后公示，村干部照章辦事即可。此外，村干部的日常工作內容大多來自上級政府的分配，以日常的行政事務為主，隨著社會日益復雜、社會管理日益細化，在經濟發達地區，村干部的分工明確而細致，他們的工作事務與鄉鎮行政事務對接緊密，如民政專員對接社保所、民政所，安監專員對接安監辦、環境專員對接環保辦等。現在農村需要通過計算機、網絡等技術手段進行的工作越來越多，包括信息采集、核對、上報等，都需要有文化的干部來操作。依靠村干部輔助處理行政事務，極大減輕了鄉鎮政府的負擔和工作壓力，可以說，村干部充當了鄉鎮政府的信息采集員、監督員等。
第三，伴隨村干部工作內容的專業化、職業化，村干部群體的心態也發生變化，他們日益將自己的工作看成是一份職業、有確切的職業前景和職業保障，而不是一份不穩定的臨時工作。對年輕人來說，如果工作業績優秀有被推薦到鄉鎮政府工作的機會，由于有基層工作經驗，在公務員、事業編的招考中也具有一定的優勢。與其他政府人員一樣，村干部的工作有明確的工作制度和工作時間的規定，有雙休、社保、年假等福利，有職業保障，包括養老保險以及退休離職以后的經濟補償等。在經濟發達地區，村干部的收入普遍較高，而在經濟欠發達地區，村干部的收入雖然較低，但也是穩定的、有保障的。
第四，村干部報酬主要由地方財政支付，各地情況雖然不大一樣，但村干部報酬構成一般都包括基本報酬、考核報酬、獎勵報酬等，除了基本報酬外，其他報酬都與對村干部的業績考核有關。村干部考核的主導權在基層政府，考核內容主要包括社會穩定、環境衛生、黨風建設和村干部坐班情況等，考核結果作為年終獎勵依據，年終獎勵在村干部薪酬中占有比較高的比例。基層政府通過績效考核，實現了對村干部的有效管理，把行政壓力傳遞給村級組織，讓村級組織服務于鄉鎮的政策目標，進而實現了對村委會工作的有效控制。
第五，為了規范村級財務管理，全國大部分地方實行“村財鄉管”，不僅管錢，而且管賬，這樣，村莊財務就被納入預算、審批、考核、結算的程序之中。在集體經濟發達的無錫農村，村集體資金由鎮財政統一管理，每個村建立村級集體資金的結算專戶，進行收支核算。“村會計只擔任報賬員，結算專戶的資金收付工作由鎮級財政選擇專人負責。賬務支出需要村干部按照程序申報，鄉鎮領導簽字同意后才能報銷。在村級所有、鎮級服務、民主管理的原則下，鄉鎮對村集體財務進行統一監督管理。通過這種方式，鄉鎮對村級組織的資金使用進行管理，使得村集體收入和支出更為透明，并將村集體支出引導到村莊福利和公共建設中，保障村民自治的成果。”“村財鄉管”實際上也降低了村級組織的獨立性，使之受到上級政府更嚴格的控制。
總之，村級組織行政化表現在許多方面，“在形態上主要表現為村級組織的人事、管理、村務的專業化和職業化；從運作邏輯的角度，主要是指基層組織的科層化取向；在時空對照的維度上，則呈現出基層工作‘鄉土性’的衰退以及干群關系的疏離。”基層政府通過對村干部的管理，深度介入村級治理。在某種意義上，村“兩委”已經基本納入鄉鎮政府的行政體制，成為鄉鎮政府的“行政工具”，村級自治組織本身也越來越正規和專業，其做事方式越來越類似一級政府組織。
四、村級治理行政化與鄉村治理困境
農村基層組織連接政府與基層群眾，承擔著大量鄉村治理的基礎性工作，是基層政府倚重的輔助治理力量。村級治理需要規范化、制度化、法治化，也需要對接政府工作，村級組織的行政化，有現實的需要，也有一定的合理性。村級組織一定程度的行政化，有利于提升村級治理水平和行政效率，有助于依法辦事，保障國家政策在鄉村落地，更好地服務群眾，提升國家在廣大鄉村民眾中的權威以及國家對鄉村社會有效整合的能力。但基層政府過度介入村莊治理、村級組織過度行政化也面臨巨大的挑戰，特別是可能傷害鄉村的自治能力，進而影響資源投入效率，影響鄉村治理依靠內生動力取得持續進展。在新形勢下，村級治理行政化帶來諸多問題，也面臨新的挑戰，它與村民自治之間的關系等問題值得加以更深入的探討。
首先，村級治理行政化與目前黨政統合體制下的高度集權的治理方式有關，其要直面這樣的挑戰，即傳統治理體制如何適應社會利益分化、價值多元化發展的趨勢，更多吸納其他社會治理資源參與治理，激發社會活力。改革開放以來，隨著國家從一些經濟領域的退出和管制的放松，社會自主性有所增強，單位制社會解體、民營企業的發展壯大、社會組織的迅猛發展、社會利益分化等都是社會自主性增長的體現。伴隨社會分工多樣化、利益群體多元化和價值多元化，包括市場組織、非營利組織等各種力量都對基層社會發揮影響，在基層治理中發揮自己的作用。然而，總的來說，中國社會發展的自主空間仍然十分有限，基層的治理規則也沒有作出相應的調整和改變，依然是黨政領導下的權威體制的管理方式，政府更多采用自上而下的命令與控制方式管理基層。但社會自主性畢竟有了一定發展，傳統的治理方式難以取得好的效果。在社會利益多元化的背景下，政府管理也要適應變化了的形勢，加以改革與創新，而政府治理創新改革的一個主要著力點，就是吸納社會力量參與治理，讓社會組織、市場組織和公民個人在治理中發揮更大的作用，激發社會的活力與創造力，這就需要在控制與命令之外增加協商、合作、互動的成分。正如有學者所指出的，“當前的基層社會治理存在這樣一個悖論：既要加強黨政權力，提高管控和治理社會能力；又要適應市場經濟多元、社會文化多元與思想多元的發展態勢。因為，社會資源分散造成的權力分散導致的多元社會力量參與擴大要求，是一個結構性問題，或者說，用一元來取代社會多元，乃是當前基層治理現代轉型所面對的挑戰和內在張力。”
就農村的情況來說，無論是社會組織還是市場組織，其發展都相對更加滯后，但農村的發展趨勢與整個社會發展的方向是一致的，總的情況是社會自主性越來越強，利益分化、價值多元化的趨勢難以改變，農民個人的利益意識、權利意識今非昔比。隨著村民越來越重視自己的利益，利益博弈成了當下鄉村治理的重要因素。隨著鄉村振興的推進，農村社會的利益主體將不斷增多，將面臨越來越多的問題，能否解決好這些問題關系到鄉村振興戰略的實施，關系到鄉村治理能力的提高，關系到發展與穩定之間的平衡，也關系到資源配置的效率。目前來看，鄉村治理尚未適應社會利益分化與多元化的發展需求而作出改變，加上社會組織化程度低，多元社會群體的參與性不足，缺乏制度化的渠道表達訴求、參與治理，基層社會矛盾和沖突直接指向基層政府，群體性事件屢見不鮮，這種情況急需改變。
其次，村莊治理行政化在有些方面有助于提升行政效率，但也存在形式主義、官僚主義問題，影響治理有效性。伴隨資源下鄉和村莊治理的規范化、正規化，上級政府對農村基層組織的工作檢查、評比、考核十分頻繁，但在目前的績效考核機制中，普遍的現象是更重視結果而不是過程，對目標強約束，對于實現目標的手段則是軟約束，村級組織為了實現上級政府的目標，產生大量變通行為和策略主義行為，包括工作方式粗暴，以軟硬兼施的方式“擺平”與他們不合作的村民等。這種機會主義的短視做法危害鄉村治理的長遠目標，傷害黨的群眾基礎，但對于鄉村組織尤其是其負責人來說，卻是在既有體制之下利益最大化的理性行為。為了防止這種行為，基層政府在考核中增加了過程與程序的權重，農村大量工作需要建立臺賬，填寫各種表格，做到辦事留痕，這不僅加劇了基層工作的負擔，而且帶來官僚主義和形式主義的問題。面對過程考核，很多時候，基層組織的應對方式是刻板僵硬的“痕跡主義”，用表格、公文等表面文章應付，而不講求實際效果。可見，無論是結果考核還是過程考核，如果僅僅依靠上級監督，無論監督要求多么嚴格，都是不完備的。只有當上級監督和村民參與相結合，才能在目標與手段、實質與程序之間達到某種平衡。實際上，在鄉村治理中，在規范性和有效性中達成平衡是非常重要的，甚至可以說是一門藝術，基層組織畢竟不是一級政府，過于強調規范性很容易導致形式主義、弄虛作假，不接地氣，不解決實際問題，用程序來脫責和不作為；過于強調有效性則可能誘使基層組織為達到目的不擇手段、侵害農民合法權益。
第三，村莊治理過度行政化，導致“強行政、弱自治”，長遠看不利于鄉村治理的可持續改善。隨著村級自治組織日益行政化，基層政府與村民自治組織連為一體，村干部官僚化，村委會成為基層政府的行政工具，政府下派的各種任務、處理日常的民生政務占用了村干部絕大部分的時間，極大壓縮了村委會處理村務的空間，影響了基層自治組織自治功能的發揮。一般而言，村干部要代表群眾利益，獲得群眾認可，當村干部成了“準行政人員”，在村民眼中，他們就不再是“自家人”，其代表村民的權威性就降低了。對于村干部來說，他們作為基層執行人員，也會利用程序合法性作為自己規避責任、消極應付、不作為的借口。從這個意義上說，基層組織的行政化，使其脫離了鄉村社會的“鄉土味”，從而削弱了其治理能力，長久來說不利于鄉村治理的可持續發展。在資源下鄉過程中，國家為農村人居環境改善投入大量資源，不僅包括道路、廣場，還包括“公廁”等環境衛生措施、體育鍛煉設施等，而這些都需要有人維護。在自治能力發展不足的鄉村，一個普遍的現象是國家投資興建的公共設施維護得很差，環境衛生村民不愿意伸手，往往需要村里另外投入，或者在上級檢查之前村干部突擊清理。此外，村莊中的一些小矛盾也沒有人出面調解，往往要鬧大才能引起關注。近幾年來，在有些地方，村民自治有向自然村（村民小組）延伸的趨勢，這是值得肯定的現象。
第四，構建多元參與的治理體系，是提升村莊治理能力的關鍵。村莊治理的好壞，基層政府領導、村干部的素質、進取心和能力發揮著很大作用，但也不能忽視其他社會組織和普通群眾的參與。構建多元參與的治理體系，對于村莊治理績效提升、治理目標切合群眾要求、治理過程發揮群眾的積極性非常重要。盡管普通群眾由于自身素質、時間、精力和參與意識等因素限制，對于村莊治理的參與往往浮于表面，無法在村莊事務的決策、實施、管理和監督等環節發揮實質性作用，但也不排除熱心公益、有能力的積極村民愿意參與其中，要為這樣的村民提供參與便利和參與途徑。更重要的是，要發揮社會組織的作用，使村民參與更有質量。一些地區通過成立“鄉賢理事會”“鄉賢工作會”等組織，讓鄉賢參與村莊事務并對村“兩委”工作進行監督，是一種依靠內生型權威對村莊事務進行管理的可行路徑。讓鄉賢參與鄉村治理，可以有效提高村莊重大事項的決策效率和村“兩委”的執行力度，破解村莊治理缺乏主體的難題，讓基層民主得以實質運轉。多元參與主體，既包括村委會和村民代表大會等正式組織，也包括鄉賢理事會和老年人協會等非正式組織以及關心村莊事務的個體村民，他們都可以進入這樣的治理體系。
第五，村民自治離不開村集體經濟的支持，只有獲得必要的經濟支持，具有造血能力，村級組織自我保障和服務農村的能力才能得到保障。而在市場競爭激烈的今天，壯大集體經濟并非一件容易的事情，更不要說要讓集體經濟持續發展。因此鄉村治理離不開政府的支持，但在不同地區，情況也不相同，對于經濟發達地區來說，鄉村集體經濟發展已經有了一套比較成熟的形式，鄉村市場與國內市場甚至國際市場聯系緊密，對于這樣的地區來說，重要的是制定規則，形成多方參與、可持續發展的鄉村治理新格局。對于經濟欠發達地區，政府的支持對于鄉村治理是最重要的，這里應該考慮的是政府如何投入才能激活鄉村的治理資源，起到事半功倍的效果。無論是經濟發達地區，還是欠發達地區，未來，鄉村經濟合作組織都應該在村級治理中發揮更大的作用。
總之，村級治理的行政化，有其深刻的社會背景和制度根源，在承認其合理性的同時也不能忽視其帶來的消極性的一面，只有這樣才能更深刻理解現今的鄉村治理實踐。另一方面，村民自治本身的弱化也有其深刻的社會背景，除了制度方面的先天不足，新時期城鄉關系的變化、城鎮化發展的大背景、農村人才的流失等都使村民自治難以為繼。可以說，離開了國家的支持，村民自治就難以開展。實際上，村民自治并非放任不管，而是要在基層黨組織、自治組織和社會各方共同參與下形成合作共治。農村黨組織作為村級治理的領導核心，有一項重要工作就是支持村民自治，使村民自治的各項工作，包括村務公開、村民代表會議的議事、村監督委員會的監督工作等有序開展，這考驗的是基層黨組織的領導能力，同時也關系到制度建設，需要在新形勢下探索實現村民自治的有效方式。現在，農村合作經濟組織發展很快，在鄉村經濟發展中占據重要地位，但其在社會治理中起到了什么樣的作用，應當發揮怎樣的作用，對此還缺乏深入研究。在一些地方，村民自治下移到自然村（村民小組）層面，中央對此予以肯定，但自然村層面的自治現在僅僅是試點，能取得怎樣的成效還有待觀察，此外，自然村（村民小組）層面的自治也不可能涵蓋村民自治的全部。
對于鄉村治理，中央提出的目標是：建立健全黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的現代鄉村社會治理體制，健全自治、法治、德治“三治融合“的鄉村治理體系。在政府方面，就是要盡可能將資源、服務、管理下放到基層，在加強管理、提升村級治理規范化、法治化過程中因地制宜，將更多的自主權留給基層，創新自治方式，發揮基層自治組織、包括經濟合作組織的自治功能，民眾參與制度化、監督法治化，把基層政府與群眾的關系建立在民主、法治的基礎上。鄉村治理，需要政府、基層組織和村民的共同努力，在共同的法制規則與公共規則下，多元主體協同工作，村民自治才不會落空，鄉村治理才能躍上新臺階。
（作者系中國社會科學院政治學研究所副研究員；中國鄉村發現網轉自：《學術界》2021年第2期）
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