在工業(yè)化和城鎮(zhèn)化發(fā)展帶動下，隨著農(nóng)村經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、人口結(jié)構(gòu)、城鄉(xiāng)關(guān)系發(fā)生突出變化，我國鄉(xiāng)村治理的基礎(chǔ)發(fā)生了深刻變化。未來15年，要完善中國特色鄉(xiāng)村治理模式，推進鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化，擴大鄉(xiāng)村治理主體的范圍，運用大數(shù)據(jù)提升鄉(xiāng)村治理水平。
一、我國鄉(xiāng)村治理的發(fā)展現(xiàn)狀與政策演變
1.鄉(xiāng)村治理的基本情況
傳統(tǒng)中國以農(nóng)業(yè)文明為主，縣以下的治理總體上比較弱。在封建社會，鄉(xiāng)村主要以相沿千年的“紳治”為基礎(chǔ)，主要靠鄉(xiāng)規(guī)民約、禮法宗族、地緣血緣、鄉(xiāng)長里長、保長甲長等進行規(guī)范和管理，處于傳統(tǒng)的“自治”狀態(tài)或“半自治”狀態(tài)。1840年以后，封建的中國逐漸變成半殖民地半封建國家，在帝國主義、封建主義和官僚資本主義的壓迫下，鄉(xiāng)村政治缺乏良好變革，精神文化保守傳統(tǒng)，農(nóng)民“一盤散沙”，經(jīng)濟發(fā)展緩慢落后。中華人民共和國成立后，集體化主導鄉(xiāng)村治理，從土地改革到合作化運動，最終形成人民公社制度。改革開放后，農(nóng)村集體土地實行由農(nóng)民家庭承包經(jīng)營，確立家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制和村民自治制度，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府取代人民公社成為最基層的行政單位。從此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村黨組織、村民委員會形成我國的鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)主體。
在鄉(xiāng)村治理過程中，我國鄉(xiāng)村的公共產(chǎn)品與公共服務供給體現(xiàn)的是政府主導供給模式，縣一級政府是核心。村民自治的法律、法規(guī)并未完全融入鄉(xiāng)村治理的實際框架之中。所謂自治是用自己的錢來治理，實行自我籌資、自我管理、自我服務。由于大量的村莊在改革后，其村集體經(jīng)濟很薄弱甚至村集體沒有收入，大多村委會無法真正發(fā)揮自主治理的功能，鄉(xiāng)村公共物品與公共服務的提供基本由鄉(xiāng)政府負責。村委會這一服務直接供給者的地位無法得到顯現(xiàn)。實際上，鄉(xiāng)村公共服務和公共產(chǎn)品的直接提供者或者主要提供者是鄉(xiāng)政府而不是村委會。鄉(xiāng)村公共產(chǎn)品和公共服務的供給規(guī)則要由政府制定。在實際操作中，很多公共產(chǎn)品和公共服務政策的制定和決定權(quán)都在縣一級政府，鄉(xiāng)級政府只是縣一級政府決策的執(zhí)行單位。可以說，公共服務的運作規(guī)則要通過縣級政府來制定和審核，縣級政府處于決策者位置。
改革以來，以土地為中心在鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)中居于重要地位。在土地制度建設(shè)方面，不斷完善農(nóng)村土地集體所有制度、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織等農(nóng)村基礎(chǔ)性制度。明確農(nóng)村土地除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。參加農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的勞動者，有權(quán)在法律規(guī)定的范圍內(nèi)經(jīng)營自留地、自留山、家庭副業(yè)和飼養(yǎng)自留畜。具體包括：
第一，堅持農(nóng)村土地農(nóng)民集體所有，堅持家庭經(jīng)營的基礎(chǔ)性地位，堅持穩(wěn)定土地承包關(guān)系。這集中體現(xiàn)在農(nóng)民家庭是承包集體土地的法定主體，其他任何主體不能取代農(nóng)民家庭的土地承包地位。農(nóng)民家庭承包的土地，可以由農(nóng)民家庭自己經(jīng)營，也可以通過流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán)由其他經(jīng)營主體經(jīng)營。但不論如何流轉(zhuǎn)，集體土地承包權(quán)都屬于農(nóng)民家庭。土地承包關(guān)系保持穩(wěn)定并長久不變。對農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)實行確權(quán)、登記、頒證。農(nóng)民承包土地的經(jīng)營權(quán)是否流轉(zhuǎn)、怎樣流轉(zhuǎn)、流轉(zhuǎn)給誰，只要依法合規(guī)，都要讓農(nóng)民自己做主，任何個人和組織都無權(quán)干涉。
第二，深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革。農(nóng)民享有農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的成員權(quán)，即集體土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)和集體資產(chǎn)收益分配權(quán)。集體經(jīng)濟所有的不動產(chǎn)和動產(chǎn)，屬于本集體成員集體所有。集體的資產(chǎn)不可分割到個人。集體組織成員享有平等權(quán)利。有條件的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織可以依法設(shè)立公司或企業(yè)，并依法從事經(jīng)營活動和承擔市場風險。但農(nóng)村集體經(jīng)濟組織本身不能改制為公司或企業(yè)。
第三，推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展。規(guī)模經(jīng)營是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的重要基礎(chǔ)，分散的、粗放的農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式難以建成現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。小農(nóng)戶是我國農(nóng)業(yè)經(jīng)營的客觀現(xiàn)實。經(jīng)營自家承包耕地的普通農(nóng)戶占大多數(shù)，這個情況在相當長時期內(nèi)還難以根本改變。據(jù)第三次農(nóng)業(yè)普查的數(shù)據(jù)，2016年，實際耕種的耕地面積為16.8億畝，其中流轉(zhuǎn)面積為3.9億畝，占實際耕種面積的23.4%。76.6%的耕地仍然是由承包者自家在經(jīng)營。因此，在創(chuàng)新農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系方面，推動土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營，促進小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機銜接，包括允許興辦合作社、公司加農(nóng)戶，土地托管、代耕，向農(nóng)戶提供完善的農(nóng)業(yè)社會化服務，如向小農(nóng)戶的生產(chǎn)提供優(yōu)良品種、栽培技術(shù)、儲運營銷和其他服務等。
2.鄉(xiāng)村治理的政策演變
黨中央和國務院高度重視鄉(xiāng)村治理工作。改革開放以來，我國在鄉(xiāng)村治理政策的設(shè)計上，按照治理方式和相關(guān)內(nèi)容的不同，大體上可以分為三大類政策體系。
第一類政策體系是改革和規(guī)范自上而下的縱向治理方式，加強和改進鄉(xiāng)村政治及法治工作。主要是堅持和完善黨的領(lǐng)導，實行黨建引領(lǐng)，加強基層政權(quán)建設(shè)，推進放管服改革等。最重要的變化是人民公社被鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)取代，生產(chǎn)大隊被村民委員會取代，生產(chǎn)小隊則逐步演化為村民小組，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級建立完備的黨委、政府、人大及政協(xié)等政權(quán)組織，并對鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)及其職能多次進行改革和轉(zhuǎn)變。農(nóng)村稅費體制改革以后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)冗員狀況有所緩解，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變初見成效，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導干部的工作作風和管理服務方式等有所改善。
第二類政策體系是建立和規(guī)范村民自治的橫向治理方式，加強和改進鄉(xiāng)村自治及法治工作。主要是推進鄉(xiāng)村社會運行管理方式的民主化，明確規(guī)范治理責任權(quán)利，增強村民自治能力，提升基層治理水平，實行“四個民主”，即民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督等。最重要的變化是以村民自治為核心的群眾性自治機制建立成型，依法規(guī)范運行，并在實踐中發(fā)揮重要作用。1982年8月，中共中央36號文件要求各地有計劃地進行建立村民委員會試點。1982年12月，全國人大五屆五次會議將村民委員會正式寫入《憲法》。1987年11月，全國人大六屆二十三次會議通過《中華人民共和國村民委員會組織法（試行）》，村民自治工作進入依法規(guī)范運行軌道。該項法律于1998年修改后正式通過，2010年進行了修訂，2018年又進行了修正。
第三類政策體系是健全和規(guī)范社會參與的多元協(xié)同治理方式，加強和改進鄉(xiāng)村共治及德治工作。主要是引入社會共建共治共享，推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展，加強新型農(nóng)村社區(qū)和美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，加強鄉(xiāng)村精神文明建設(shè)等。最重要的變化是加強和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理，加強和改進鄉(xiāng)村治理，深入推進移風易俗建設(shè)文明鄉(xiāng)風。2017年，中共中央、國務院專門印發(fā)《關(guān)于加強和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》。2019年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳專門印發(fā)《關(guān)于加強和改進鄉(xiāng)村治理的指導意見》，中央農(nóng)村工作領(lǐng)導小組辦公室、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、中央組織部、中央宣傳部、中央文明辦、教育部、民政部、司法部、文化和旅游部、共青團中央、全國婦聯(lián)聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于進一步推進移風易俗建設(shè)文明鄉(xiāng)風的指導意見》。
隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的加快發(fā)展，我國的經(jīng)濟增長、城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)和工農(nóng)關(guān)系、城鄉(xiāng)關(guān)系不斷發(fā)生重要變化，目前的鄉(xiāng)村與過去的鄉(xiāng)村相比變化很大。比較突出的特點是：農(nóng)業(yè)勞動力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)大規(guī)模轉(zhuǎn)移，鄉(xiāng)村的人口減少，鄉(xiāng)村人口結(jié)構(gòu)出現(xiàn)變化；鄉(xiāng)村的社會關(guān)系不斷發(fā)生變遷，鄉(xiāng)村社會的個體性大大增強，農(nóng)民與基層組織的關(guān)系呈現(xiàn)雙重性趨勢，農(nóng)民與政府之間關(guān)系趨于層級差異性特征；鄉(xiāng)村社會人與人之間的生活性矛盾糾紛和結(jié)構(gòu)性矛盾糾紛并存；現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的新型要素投入和鄉(xiāng)村社會的傳統(tǒng)結(jié)構(gòu)存在兩難困境；鄉(xiāng)村與城鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村與鄉(xiāng)村之間發(fā)展不平衡，有的鄉(xiāng)村劃入城市并超過一般城鎮(zhèn)，不少鄉(xiāng)村社會內(nèi)生發(fā)展動力乏力，鄉(xiāng)村精英凈流出，鄉(xiāng)村公共參與有限，鄉(xiāng)村社會共識基礎(chǔ)被削弱，鄉(xiāng)村發(fā)展與治理手段不配套等。這些變化變遷導致鄉(xiāng)村治理問題的類型和內(nèi)容不斷發(fā)生新變化，對加強和改進鄉(xiāng)村治理工作提出了新挑戰(zhàn)和新要求。
二、未來15年鄉(xiāng)村治理工作面臨的重大問題分析
1.鄉(xiāng)村分化方面問題
我國的鄉(xiāng)村具有復雜性。首先，鄉(xiāng)村是一個地域，在城鎮(zhèn)邊界以外都是鄉(xiāng)村。隨著工業(yè)化和城市化發(fā)展，部分鄉(xiāng)村會變?yōu)槌擎?zhèn)或城區(qū)，總體上鄉(xiāng)村的空間范圍是不斷縮小的，鄉(xiāng)村的行政管理邊界是不斷調(diào)整的。其次，鄉(xiāng)村與特定人口及土地制度有關(guān)，不僅在城鎮(zhèn)邊界以外有鄉(xiāng)村人口（村民）及其集體土地，而且在城鎮(zhèn)邊界以內(nèi)也有鄉(xiāng)村人口（村民）及其集體土地。最后，鄉(xiāng)村的空間范圍變化、行政邊界調(diào)整、人口社會流動、集體土地管理等深刻影響鄉(xiāng)村治理工作，如傳統(tǒng)鄉(xiāng)村的封閉性已經(jīng)打破，城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)需要接軌。
未來15年，我國鄉(xiāng)村人口會發(fā)生較大變化。據(jù)預測，全國總?cè)丝趯⒃诘竭_峰值后出現(xiàn)下降，城市化率從快速上升轉(zhuǎn)為緩慢上升，鄉(xiāng)村人口總量逐步下降。不同地區(qū)鄉(xiāng)村人口有增有減，城鄉(xiāng)人口雙向流動，鄉(xiāng)村人口老齡化加快，鄉(xiāng)村人口結(jié)構(gòu)發(fā)生變化。在城市化背景下，鄉(xiāng)土性特征仍部分保留，鄉(xiāng)村社會結(jié)構(gòu)出現(xiàn)分化和多樣性，鄉(xiāng)土文化在與現(xiàn)代性文化的交匯和碰撞下，產(chǎn)生文化和價值的多元化趨勢，鄉(xiāng)村社會空間的公共性越來越強。特別是隨著國家農(nóng)村建設(shè)的推進和深化，以及公共資源和外來人口越來越多地進入鄉(xiāng)村社會，鄉(xiāng)村將為越來越多的公共事業(yè)和公共活動提供空間，鄉(xiāng)村已不僅僅是村民自己活動的空間了。
我國城鄉(xiāng)之間和鄉(xiāng)村之間發(fā)展不均衡、不充分以及城鄉(xiāng)融合、區(qū)域協(xié)調(diào)等矛盾，推動人口流動，未來鄉(xiāng)村仍會分化。一方面，有不少鄉(xiāng)村出現(xiàn)“空心化”，一些老鄉(xiāng)反映家里主要是老頭、老太太或兒童、少年，要干力氣活都很難找到人。另一方面，有不少城市近郊區(qū)出現(xiàn)“快速城鎮(zhèn)化”，村莊外來人口不斷進入，已遠遠超過本村戶籍人口數(shù)量，經(jīng)濟管理、社會管理面臨新問題。
2.鄉(xiāng)風文明變化問題
長期以來，鄉(xiāng)村被視為是中國社會結(jié)構(gòu)中最基礎(chǔ)、最穩(wěn)定，也是最具特色的部分，它有廣闊的空間、差異化的區(qū)域、特色的鄉(xiāng)土風情、牢固的血緣地緣關(guān)系、穩(wěn)定的鄉(xiāng)土秩序、封閉的社會結(jié)構(gòu)和獨特的生存智慧。改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)改變了鄉(xiāng)村延續(xù)千年的空間格局、社會結(jié)構(gòu)，也使傳統(tǒng)農(nóng)村社會的鄉(xiāng)風文明漸行漸遠。未來鄉(xiāng)村如何形成現(xiàn)代法治、自治和德治并舉的新型鄉(xiāng)村，如何塑造鄉(xiāng)風民德，是需要面對的現(xiàn)實問題。當前，無論是在西北貧困地區(qū)，還是在中部南方山區(qū)，抑或東部經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，人們想象中的傳統(tǒng)鄉(xiāng)村那種有著悠久歷史的禮儀風俗、社會風尚大多已不復存在。舊有鄉(xiāng)風民德在城市生活方式、工業(yè)生產(chǎn)方式、現(xiàn)代交往方式的裹挾下已經(jīng)并正在發(fā)生深層變化。傳統(tǒng)以孝為重的家庭倫理面臨嚴峻挑戰(zhàn)。
3.社會管理方面問題
鄉(xiāng)村社會運行需要有效解決新問題。改革開放以后，我國不僅在經(jīng)濟體制上從計劃經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)型，而且在社會形態(tài)上從傳統(tǒng)型社會向現(xiàn)代型社會轉(zhuǎn)型，產(chǎn)生了一系列新的社會問題。目前，這兩個轉(zhuǎn)型都尚未完成，但已經(jīng)深刻影響鄉(xiāng)村治理，影響人的精神思想和人的社會管理等，需要加強思想政治建設(shè)和開展管理協(xié)調(diào)規(guī)范。大量的村莊人戶分離普遍，農(nóng)民離農(nóng)退村進城，參與村社共同事務的積極性下降。最大的變化是鄉(xiāng)村治理面臨從熟人社會轉(zhuǎn)向熟人與陌生人并存的社會，亟須解決鄉(xiāng)村人口分化、矛盾變化等問題以實現(xiàn)鄉(xiāng)村社會穩(wěn)定、和諧、發(fā)展、進步等。
現(xiàn)有的村民自治發(fā)展不平衡，自治單元調(diào)整規(guī)范不夠。有的村級組織行政色彩太濃，村委會習慣采取行政命令的方式組織開展工作，基本上是完成上級指派的工作，需要解決從自己本身和本組織的角度研究處理自己當?shù)氐氖虑榇嬖诓蛔愕膯栴}。有的村級組織運行軟弱渙散，干部群眾參與管理服務積極性不高，村里精英大量流失，“農(nóng)民找不到村干部”，村級組織開展工作缺乏必要經(jīng)濟基礎(chǔ)、支持條件或資源配備。有的村級組織是“強人治村”，村里資源資產(chǎn)或公共事務被極少數(shù)個人或宗族勢力控制，甚至有受過刑事處罰、存在“村霸”和涉黑涉惡等問題的人員擔任村干部等。
目前，鄉(xiāng)村的經(jīng)濟發(fā)展不平衡，村級自治組織的產(chǎn)權(quán)和治權(quán)不吻合。村級治理組織的運行管理，不管是自治組織，還是黨組織和政府下沉組織，離不開必要的經(jīng)濟支撐。我國農(nóng)村改革后，各地集體經(jīng)濟組織發(fā)展差異懸殊，有大量的村莊農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展很弱乃至基本沒有收入，難以為村級組織的基本運行提供合理保障。現(xiàn)行的一個行政村的村委會，往往管理了七八個甚至十來個村民小組，而村民小組可能是農(nóng)村土地所有權(quán)的主體，沒有土地所有權(quán)的村委會與具有土地所有權(quán)的村民小組之間在管理上容易引發(fā)矛盾。
4.公共服務方面問題
隨著農(nóng)民與國家、村社、農(nóng)民的關(guān)系發(fā)生歷史性變化，鄉(xiāng)村公共服務的組織提供對國家支持具有依賴性。在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)政策方面，國家已從“索取”到“給予”。在農(nóng)村公共品供給方面，很多已從“農(nóng)民自辦”發(fā)展到“國家提供”。目前，農(nóng)戶成為獨立的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體，在農(nóng)村經(jīng)濟社會事務中的地位和作用大大提高，村社集體雖然還要不同程度地承擔集體公益事業(yè)，但農(nóng)戶對村社集體的依存度顯著下降。以前，村社內(nèi)部的農(nóng)民高度均質(zhì)化，不僅擁有共同的價值觀，而且有著相似的生產(chǎn)生活方式，面臨著相似的風險挑戰(zhàn)，在公共空間的治理上容易形成共識。但隨著工業(yè)化城鎮(zhèn)化的推進，村社內(nèi)部的農(nóng)民出現(xiàn)分化，包括就業(yè)和收入構(gòu)成的分化、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式的分化、生活水平和消費習慣的分化，這些維度的分化必然導致利益關(guān)切的多元化，在公共空間的治理上形成共識的難度增大。不僅如此，外來者的進入增加了新的變數(shù)。新的農(nóng)村居住人口群體對公共服務的要求更高。改善公共服務需要大量的投入，靠傳統(tǒng)的公共服務供給體制根本無法滿足人們的需要，必須加大農(nóng)村公共服務建設(shè)力度，逐步縮小城鄉(xiāng)公共服務差距。最后，未來農(nóng)村居住人口將會有大量的戶籍不在居住村，管理者對這些居民沒有戶籍權(quán)利行政約束力，必須創(chuàng)新管理體制機制，才能適應新的農(nóng)村居住人口的管理。
新時代，人民群眾對美好生活的向往不斷提高，這種提高以生產(chǎn)力發(fā)展水平不斷提高和社會公共服務越來越多為基礎(chǔ)和條件。滿足鄉(xiāng)村范圍的農(nóng)民、居民的多樣化、差異化、動態(tài)化的需求，需要用投入來滿足，沒有投入就沒有產(chǎn)出，而這種投入資源是稀缺的，它無論對個人、單位，還是對國家都是如此。在我國鄉(xiāng)村，不僅發(fā)展相對滯后，而且發(fā)展差異化和多元化，老百姓對美好生活的需要是現(xiàn)實的、迫切的和多種多樣的，發(fā)展公共服務需求強烈，但公共服務的組織提供是有代價、有成本、有費用的，現(xiàn)階段還不能完全由政府包攬下來，需要農(nóng)民組織起來自我服務。
5.治理方式方面問題
鄉(xiāng)村治理由一系列具體工作落實，基層干部在工作中面臨“老辦法不管用、新辦法不會用，硬辦法不能用、軟辦法不頂用”。推進治理現(xiàn)代化要求深入研究治理理念、治理體系、治理能力和治理資源問題，實行強有力領(lǐng)導、民主化參與、精細化管理、法治化手段等，這些在實踐中需不斷進行探索。隨著經(jīng)濟不斷發(fā)展，社會不斷進步，在鄉(xiāng)村社會中，個人發(fā)展的獨立性將增強，人的觀念、權(quán)利意識會增強，人的訴求、主張會多樣化并發(fā)生變化，在鄉(xiāng)村治理的規(guī)則上需要與時俱進，治理的內(nèi)生性和外生性需要協(xié)調(diào)。
從鄉(xiāng)村社會治理實踐來看，基層黨組織與其他治理主體之間關(guān)系還有待于進一步厘清，不同主體間存在能力差異，社會參與也呈現(xiàn)出一種非均衡態(tài)勢，這種非均衡集中體現(xiàn)在各基層組織和黨組織在人員配置、組織機構(gòu)、資源支持等方面的不平衡。
從關(guān)系和實踐過程來看，基層黨組織強大的領(lǐng)導力和基層社會組織的軟弱性形成鮮明的力量對比，所以兩者在農(nóng)村實踐活動中無法構(gòu)成平衡的治理結(jié)構(gòu)以及協(xié)同的互動關(guān)系。尤其是農(nóng)村基層黨組織和村民自治委員會的“二元權(quán)力結(jié)構(gòu)”問題，如何有效協(xié)調(diào)農(nóng)村基層“兩委”的互動關(guān)系亟待解決。從社會治理的實效來看，農(nóng)村社會組織、經(jīng)濟組織和民間力量等社會自治的多元主體力量發(fā)揮作用的制度空間有限；各種社會自治組織是農(nóng)村各個利益群體的直接代表，直接反映群眾的利益需要，與基層群眾聯(lián)系緊密，在農(nóng)村治理中有著的獨特的優(yōu)勢，也是基層治理體系中不可或缺的主體，但是農(nóng)村基層黨組織在社會治理實踐中存在對農(nóng)村治理事務“直接包辦”和“直接替代”趨向，弱化了基層社會自治組織功能的發(fā)揮，這不利于農(nóng)村社會治理的多元、健康、持續(xù)發(fā)展。因此，如何在保持基層黨組織的領(lǐng)導的基礎(chǔ)上，增強與多元主體的協(xié)同，在治理秩序和治理活力之間找到平衡點，是必須要解決的鄉(xiāng)村系統(tǒng)治理問題。
盡管在農(nóng)村基層治理實踐中，創(chuàng)新出現(xiàn)了“基層黨組織＋互聯(lián)網(wǎng)”“基層網(wǎng)格化管理”
“鄉(xiāng)村多元聯(lián)動”等諸多成功的經(jīng)驗與模式，但是總體而言，農(nóng)村社會治理各主體尚未有效整合，各主體存在“選擇性參與”，即鄉(xiāng)村治理參與的范圍、廣度和深度各不相同。國家要在經(jīng)濟上保障農(nóng)民的物質(zhì)利益，給農(nóng)村有力的經(jīng)濟支持，在政治上尊重農(nóng)民的民主權(quán)利，切實保護農(nóng)民的社會、經(jīng)濟、政治等權(quán)利。如何正確處理政府與農(nóng)民之間的關(guān)系、農(nóng)民與農(nóng)民的關(guān)系、農(nóng)民與市民的關(guān)系，走向服務型治理和多中心治理，在實踐中還是一個難題。過去由政府規(guī)劃一切、管理一切的方法已經(jīng)行不通了。要改進政府工作，實行有破有立。要處理好自治、法治和德治的關(guān)系，明確各自的邊界、前提條件和角色定位等，首先要講法治，其次是自治和德治。要處理好城鄉(xiāng)社區(qū)的關(guān)系，未來的城鄉(xiāng)社區(qū)管理方式會趨同。要處理好農(nóng)村集體經(jīng)濟組織與村黨組織、村委會的關(guān)系等。
三、未來15年提升鄉(xiāng)村治理效能的總體思路
1.處理好國家治理、鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理和村莊自治的關(guān)系，完善鄉(xiāng)村治理框架，確立鄉(xiāng)村治理標準
順應新時代變化和新征程需要，調(diào)整優(yōu)化我國鄉(xiāng)村地域的行政管理建制，推進城鄉(xiāng)社會治理體系融合，明確鄉(xiāng)村治理的秩序建構(gòu)和發(fā)展活力兩大目標，確立鄉(xiāng)村治理的內(nèi)容框架和基本標準，大力推進鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化。堅持走中國特色社會主義鄉(xiāng)村善治之路，實行黨的領(lǐng)導，政府負責，法治、自治與德治等相結(jié)合，建立和完善中國特色鄉(xiāng)村治理總體框架和運行模式。把帶有行政建制特點的鄉(xiāng)村社區(qū)組織作為鄉(xiāng)村治理的最重要的抓手，推進縱向治理、橫向治理和多元協(xié)調(diào)共治的結(jié)合。加大國家對鄉(xiāng)村社區(qū)組織設(shè)立運行的管理規(guī)范和經(jīng)費支持的力度。深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，發(fā)展壯大新型集體經(jīng)濟，推進農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展與鄉(xiāng)村治理改善互促互進。推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展，打破不確定社會預期、社會阻隔機制和慣性作用機制，促進鄉(xiāng)村流動勞動力的制度化轉(zhuǎn)移，促進鄉(xiāng)村“吸引”和“留住”一定勞動力。關(guān)注農(nóng)民的幸福感、公平感、階層認同、對政府的評價、絕對發(fā)展和相對滿足感，重視鄉(xiāng)村精神思想領(lǐng)域的建設(shè)和治理。堅持和鞏固鄉(xiāng)村家族“去政治功能化”，引導鄉(xiāng)村家族力量發(fā)揮好文化功能。堅持和完善扶貧濟困機制。健全和完善多元化矛盾糾紛解決機制。對村官政治進行合理定位，從法禮混合到法禮融合，并走向多元協(xié)同治理。
2.從強調(diào)村民自治為主轉(zhuǎn)向強調(diào)法治優(yōu)先，實行分類分級治理，健全鄉(xiāng)村治理體系
堅持實行問題導向，統(tǒng)籌好縣以上引導控制、鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理和村級治理三級治理，把握好人的精神思想、社會管理和公共服務三大領(lǐng)域，改革完善鄉(xiāng)村治理工作部署體制機制，對鄉(xiāng)村治理工作任務進行分類分級，不斷健全鄉(xiāng)村治理體系。原則上，黨政治理的重點是領(lǐng)導控制、精神引領(lǐng)、財政出錢，確保平安、促進發(fā)展和保證公平，抓人心政治，抓精細治理，抓共建共治共享框架。居民自治的重點是群眾自主、追求美好、自己出錢，提質(zhì)升標、民主管理和扶貧濟困，抓集體經(jīng)濟，抓社區(qū)福利，抓參與式管理。要對黨的領(lǐng)導，政府負責，法治、自治和德治等進行區(qū)分，明確牽頭主體、邊界范圍、治理標準和前提條件及責權(quán)利關(guān)系，對參與治理工作人員的安排統(tǒng)籌考慮責權(quán)利配套，對開展治理工作事務的安排統(tǒng)籌考慮人財物技術(shù)配備，推進建立有序有效治理機制。對城市和鄉(xiāng)村以及經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)和經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)的基層治理進行分類分級，明確治理內(nèi)容構(gòu)成、基本標準、提高標準及其保障條件等，推進城鄉(xiāng)基層社區(qū)治理及不同經(jīng)濟發(fā)展水平基層治理協(xié)調(diào)銜接。對鄉(xiāng)村生活性和結(jié)構(gòu)性矛盾糾紛進行區(qū)別對待，針對鄉(xiāng)村生活性矛盾糾紛，采取基層—調(diào)節(jié)—化解策略解決，以平常心對待，注重基層民間糾紛化解機制的建設(shè)；針對鄉(xiāng)村結(jié)構(gòu)性矛盾，采取頂層—調(diào)整—解決的策略解決，審慎對待，通過加快宏觀的結(jié)構(gòu)調(diào)整來解決不均衡的結(jié)構(gòu)問題，重視深化改革和制度創(chuàng)新來調(diào)和結(jié)構(gòu)性矛盾，防范結(jié)構(gòu)性矛盾激化帶來系統(tǒng)性風險等。
3.推進結(jié)構(gòu)調(diào)整，加強長期投資，為鄉(xiāng)村人口特別是邊遠落后地區(qū)的鄉(xiāng)村人口，提供產(chǎn)業(yè)扶持和就業(yè)幫助
針對城鄉(xiāng)之間和鄉(xiāng)村之間由于發(fā)展不平衡、不充分形成的鄉(xiāng)村結(jié)構(gòu)性矛盾，加快宏觀的結(jié)構(gòu)調(diào)整，增加對有發(fā)展?jié)摿Α⒈容^優(yōu)勢和位置重要的鄉(xiāng)村的長期投資。統(tǒng)籌縣域城鎮(zhèn)和村莊規(guī)劃建設(shè)，科學布局鄉(xiāng)村生產(chǎn)生活生態(tài)空間，有計劃、有步驟、有選擇地向鄉(xiāng)村投資，推動村莊設(shè)施和村莊組織現(xiàn)代化，促進鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和鄉(xiāng)村市場的興起和發(fā)展，在政府、市場和社區(qū)之間建立形成良好的協(xié)作機制，激活這三種力量并形成合力，有效解決問題。
4.以技術(shù)進步推進鄉(xiāng)村管理和服務的變革，建設(shè)鄉(xiāng)村大數(shù)據(jù)，強化嚴格管理
針對鄉(xiāng)村社會運行中由于社會管理和公共服務不完善而形成的鄉(xiāng)村生活性矛盾糾紛，重點加強和完善鄉(xiāng)村社區(qū)建設(shè)、管理和服務工作，積極開發(fā)利用互聯(lián)網(wǎng)大數(shù)據(jù)技術(shù)，大力提高鄉(xiāng)村治理能力。要系統(tǒng)調(diào)查鄉(xiāng)村人口基礎(chǔ)信息和鄉(xiāng)村居民的社會特性、觀念世界、生活方式、收入支出、生活問題、教育和醫(yī)療問題等，推進數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)，建立和完善信息共享平臺，為開展鄉(xiāng)村治理工作的科學決策、問題預警和問題解決提供依據(jù)和支撐，推進嚴格管理和精細化治理。
5.推進基層實踐創(chuàng)新與頂層設(shè)計相結(jié)合，促進治理方式轉(zhuǎn)變，創(chuàng)新鄉(xiāng)村服務
針對鄉(xiāng)村不斷變化和人民對美好生活的向往不斷提高等形成的特定問題，轉(zhuǎn)變以縱向治理或橫向治理為主的方式，擴大鄉(xiāng)村治理主體的范圍，推進多元化、多渠道和多形式組織提供鄉(xiāng)村服務。不斷探索和創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理方式，健全和完善多元協(xié)同治理機制，強化社會共建共治共創(chuàng)共享，提高鄉(xiāng)村善治和公共服務水平，實現(xiàn)更高水平鄉(xiāng)村治理。調(diào)整優(yōu)化鄉(xiāng)村治理單元，推進城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)治理接軌。探索建設(shè)社區(qū)黨群服務中心、社區(qū)工作站、社區(qū)公益基金會、智慧社區(qū)，發(fā)展社區(qū)志愿者及義工服務組織，推進社區(qū)網(wǎng)格化管理和精細化治理等。重視對人的現(xiàn)代化的投資，加強對人的精神思想領(lǐng)域的建設(shè)引導。引導和鼓勵廣大農(nóng)民更容易地獲得并使用現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科技和市場信息來開展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營。重視發(fā)揮婦女角色，建構(gòu)活動舞臺。健全和完善鄉(xiāng)村養(yǎng)老保障制度，協(xié)調(diào)社會和社區(qū)力量，傳承敬老文化，加快建設(shè)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合的公共養(yǎng)老服務機構(gòu)建設(shè)和社會化服務體系建設(shè)。推進互惠、共識與鄉(xiāng)土重建，有計劃、有選擇地開展鄉(xiāng)村傳統(tǒng)特色技藝、村落和優(yōu)秀文化的保護和扶持工作等。
（鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)轉(zhuǎn)自:《重慶理工大學學報（社會科學）》2021年第10期）
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