在工業化和城鎮化發展帶動下，隨著農村經濟結構、人口結構、城鄉關系發生突出變化，我國鄉村治理的基礎發生了深刻變化。未來15年，要完善中國特色鄉村治理模式，推進鄉村治理現代化，擴大鄉村治理主體的范圍，運用大數據提升鄉村治理水平。
一、我國鄉村治理的發展現狀與政策演變
1.鄉村治理的基本情況
傳統中國以農業文明為主，縣以下的治理總體上比較弱。在封建社會，鄉村主要以相沿千年的“紳治”為基礎，主要靠鄉規民約、禮法宗族、地緣血緣、鄉長里長、保長甲長等進行規范和管理，處于傳統的“自治”狀態或“半自治”狀態。1840年以后，封建的中國逐漸變成半殖民地半封建國家，在帝國主義、封建主義和官僚資本主義的壓迫下，鄉村政治缺乏良好變革，精神文化保守傳統，農民“一盤散沙”，經濟發展緩慢落后。中華人民共和國成立后，集體化主導鄉村治理，從土地改革到合作化運動，最終形成人民公社制度。改革開放后，農村集體土地實行由農民家庭承包經營，確立家庭聯產承包責任制和村民自治制度，鄉鎮政府取代人民公社成為最基層的行政單位。從此，鄉鎮政府、村黨組織、村民委員會形成我國的鄉村治理結構主體。
在鄉村治理過程中，我國鄉村的公共產品與公共服務供給體現的是政府主導供給模式，縣一級政府是核心。村民自治的法律、法規并未完全融入鄉村治理的實際框架之中。所謂自治是用自己的錢來治理，實行自我籌資、自我管理、自我服務。由于大量的村莊在改革后，其村集體經濟很薄弱甚至村集體沒有收入，大多村委會無法真正發揮自主治理的功能，鄉村公共物品與公共服務的提供基本由鄉政府負責。村委會這一服務直接供給者的地位無法得到顯現。實際上，鄉村公共服務和公共產品的直接提供者或者主要提供者是鄉政府而不是村委會。鄉村公共產品和公共服務的供給規則要由政府制定。在實際操作中，很多公共產品和公共服務政策的制定和決定權都在縣一級政府，鄉級政府只是縣一級政府決策的執行單位。可以說，公共服務的運作規則要通過縣級政府來制定和審核，縣級政府處于決策者位置。
改革以來，以土地為中心在鄉村治理結構中居于重要地位。在土地制度建設方面，不斷完善農村土地集體所有制度、農村集體經濟組織等農村基礎性制度。明確農村土地除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。參加農村集體經濟組織的勞動者，有權在法律規定的范圍內經營自留地、自留山、家庭副業和飼養自留畜。具體包括：
第一，堅持農村土地農民集體所有，堅持家庭經營的基礎性地位，堅持穩定土地承包關系。這集中體現在農民家庭是承包集體土地的法定主體，其他任何主體不能取代農民家庭的土地承包地位。農民家庭承包的土地，可以由農民家庭自己經營，也可以通過流轉經營權由其他經營主體經營。但不論如何流轉，集體土地承包權都屬于農民家庭。土地承包關系保持穩定并長久不變。對農民土地承包經營權實行確權、登記、頒證。農民承包土地的經營權是否流轉、怎樣流轉、流轉給誰，只要依法合規，都要讓農民自己做主，任何個人和組織都無權干涉。
第二，深化農村集體產權制度改革。農民享有農村集體經濟組織的成員權，即集體土地承包權、宅基地使用權和集體資產收益分配權。集體經濟所有的不動產和動產，屬于本集體成員集體所有。集體的資產不可分割到個人。集體組織成員享有平等權利。有條件的農村集體經濟組織可以依法設立公司或企業，并依法從事經營活動和承擔市場風險。但農村集體經濟組織本身不能改制為公司或企業。
第三，推進農業現代化發展。規模經營是現代農業發展的重要基礎，分散的、粗放的農業經營方式難以建成現代農業。小農戶是我國農業經營的客觀現實。經營自家承包耕地的普通農戶占大多數，這個情況在相當長時期內還難以根本改變。據第三次農業普查的數據，2016年，實際耕種的耕地面積為16.8億畝，其中流轉面積為3.9億畝，占實際耕種面積的23.4%。76.6%的耕地仍然是由承包者自家在經營。因此，在創新農業經營體系方面，推動土地經營權有序流轉，發展適度規模經營，促進小農戶與現代農業發展有機銜接，包括允許興辦合作社、公司加農戶，土地托管、代耕，向農戶提供完善的農業社會化服務，如向小農戶的生產提供優良品種、栽培技術、儲運營銷和其他服務等。
2.鄉村治理的政策演變
黨中央和國務院高度重視鄉村治理工作。改革開放以來，我國在鄉村治理政策的設計上，按照治理方式和相關內容的不同，大體上可以分為三大類政策體系。
第一類政策體系是改革和規范自上而下的縱向治理方式，加強和改進鄉村政治及法治工作。主要是堅持和完善黨的領導，實行黨建引領，加強基層政權建設，推進放管服改革等。最重要的變化是人民公社被鄉鎮政權取代，生產大隊被村民委員會取代，生產小隊則逐步演化為村民小組，在鄉鎮一級建立完備的黨委、政府、人大及政協等政權組織，并對鄉鎮機構及其職能多次進行改革和轉變。農村稅費體制改革以后，鄉鎮冗員狀況有所緩解，鄉鎮政府職能轉變初見成效，鄉鎮領導干部的工作作風和管理服務方式等有所改善。
第二類政策體系是建立和規范村民自治的橫向治理方式，加強和改進鄉村自治及法治工作。主要是推進鄉村社會運行管理方式的民主化，明確規范治理責任權利，增強村民自治能力，提升基層治理水平，實行“四個民主”，即民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督等。最重要的變化是以村民自治為核心的群眾性自治機制建立成型，依法規范運行，并在實踐中發揮重要作用。1982年8月，中共中央36號文件要求各地有計劃地進行建立村民委員會試點。1982年12月，全國人大五屆五次會議將村民委員會正式寫入《憲法》。1987年11月，全國人大六屆二十三次會議通過《中華人民共和國村民委員會組織法（試行）》，村民自治工作進入依法規范運行軌道。該項法律于1998年修改后正式通過，2010年進行了修訂，2018年又進行了修正。
第三類政策體系是健全和規范社會參與的多元協同治理方式，加強和改進鄉村共治及德治工作。主要是引入社會共建共治共享，推進城鄉融合發展，加強新型農村社區和美麗鄉村建設，加強鄉村精神文明建設等。最重要的變化是加強和完善城鄉社區治理，加強和改進鄉村治理，深入推進移風易俗建設文明鄉風。2017年，中共中央、國務院專門印發《關于加強和完善城鄉社區治理的意見》。2019年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳專門印發《關于加強和改進鄉村治理的指導意見》，中央農村工作領導小組辦公室、農業農村部、中央組織部、中央宣傳部、中央文明辦、教育部、民政部、司法部、文化和旅游部、共青團中央、全國婦聯聯合印發《關于進一步推進移風易俗建設文明鄉風的指導意見》。
隨著工業化和城鎮化的加快發展，我國的經濟增長、城鄉結構和工農關系、城鄉關系不斷發生重要變化，目前的鄉村與過去的鄉村相比變化很大。比較突出的特點是：農業勞動力向非農產業和城鎮大規模轉移，鄉村的人口減少，鄉村人口結構出現變化；鄉村的社會關系不斷發生變遷，鄉村社會的個體性大大增強，農民與基層組織的關系呈現雙重性趨勢，農民與政府之間關系趨于層級差異性特征；鄉村社會人與人之間的生活性矛盾糾紛和結構性矛盾糾紛并存；現代農業的新型要素投入和鄉村社會的傳統結構存在兩難困境；鄉村與城鎮、鄉村與鄉村之間發展不平衡，有的鄉村劃入城市并超過一般城鎮，不少鄉村社會內生發展動力乏力，鄉村精英凈流出，鄉村公共參與有限，鄉村社會共識基礎被削弱，鄉村發展與治理手段不配套等。這些變化變遷導致鄉村治理問題的類型和內容不斷發生新變化，對加強和改進鄉村治理工作提出了新挑戰和新要求。
二、未來15年鄉村治理工作面臨的重大問題分析
1.鄉村分化方面問題
我國的鄉村具有復雜性。首先，鄉村是一個地域，在城鎮邊界以外都是鄉村。隨著工業化和城市化發展，部分鄉村會變為城鎮或城區，總體上鄉村的空間范圍是不斷縮小的，鄉村的行政管理邊界是不斷調整的。其次，鄉村與特定人口及土地制度有關，不僅在城鎮邊界以外有鄉村人口（村民）及其集體土地，而且在城鎮邊界以內也有鄉村人口（村民）及其集體土地。最后，鄉村的空間范圍變化、行政邊界調整、人口社會流動、集體土地管理等深刻影響鄉村治理工作，如傳統鄉村的封閉性已經打破，城鄉社區建設需要接軌。
未來15年，我國鄉村人口會發生較大變化。據預測，全國總人口將在到達峰值后出現下降，城市化率從快速上升轉為緩慢上升，鄉村人口總量逐步下降。不同地區鄉村人口有增有減，城鄉人口雙向流動，鄉村人口老齡化加快，鄉村人口結構發生變化。在城市化背景下，鄉土性特征仍部分保留，鄉村社會結構出現分化和多樣性，鄉土文化在與現代性文化的交匯和碰撞下，產生文化和價值的多元化趨勢，鄉村社會空間的公共性越來越強。特別是隨著國家農村建設的推進和深化，以及公共資源和外來人口越來越多地進入鄉村社會，鄉村將為越來越多的公共事業和公共活動提供空間，鄉村已不僅僅是村民自己活動的空間了。
我國城鄉之間和鄉村之間發展不均衡、不充分以及城鄉融合、區域協調等矛盾，推動人口流動，未來鄉村仍會分化。一方面，有不少鄉村出現“空心化”，一些老鄉反映家里主要是老頭、老太太或兒童、少年，要干力氣活都很難找到人。另一方面，有不少城市近郊區出現“快速城鎮化”，村莊外來人口不斷進入，已遠遠超過本村戶籍人口數量，經濟管理、社會管理面臨新問題。
2.鄉風文明變化問題
長期以來，鄉村被視為是中國社會結構中最基礎、最穩定，也是最具特色的部分，它有廣闊的空間、差異化的區域、特色的鄉土風情、牢固的血緣地緣關系、穩定的鄉土秩序、封閉的社會結構和獨特的生存智慧。改革開放和現代化建設改變了鄉村延續千年的空間格局、社會結構，也使傳統農村社會的鄉風文明漸行漸遠。未來鄉村如何形成現代法治、自治和德治并舉的新型鄉村，如何塑造鄉風民德，是需要面對的現實問題。當前，無論是在西北貧困地區，還是在中部南方山區，抑或東部經濟發達地區，人們想象中的傳統鄉村那種有著悠久歷史的禮儀風俗、社會風尚大多已不復存在。舊有鄉風民德在城市生活方式、工業生產方式、現代交往方式的裹挾下已經并正在發生深層變化。傳統以孝為重的家庭倫理面臨嚴峻挑戰。
3.社會管理方面問題
鄉村社會運行需要有效解決新問題。改革開放以后，我國不僅在經濟體制上從計劃經濟體制向市場經濟體制轉型，而且在社會形態上從傳統型社會向現代型社會轉型，產生了一系列新的社會問題。目前，這兩個轉型都尚未完成，但已經深刻影響鄉村治理，影響人的精神思想和人的社會管理等，需要加強思想政治建設和開展管理協調規范。大量的村莊人戶分離普遍，農民離農退村進城，參與村社共同事務的積極性下降。最大的變化是鄉村治理面臨從熟人社會轉向熟人與陌生人并存的社會，亟須解決鄉村人口分化、矛盾變化等問題以實現鄉村社會穩定、和諧、發展、進步等。
現有的村民自治發展不平衡，自治單元調整規范不夠。有的村級組織行政色彩太濃，村委會習慣采取行政命令的方式組織開展工作，基本上是完成上級指派的工作，需要解決從自己本身和本組織的角度研究處理自己當地的事情存在不足的問題。有的村級組織運行軟弱渙散，干部群眾參與管理服務積極性不高，村里精英大量流失，“農民找不到村干部”，村級組織開展工作缺乏必要經濟基礎、支持條件或資源配備。有的村級組織是“強人治村”，村里資源資產或公共事務被極少數個人或宗族勢力控制，甚至有受過刑事處罰、存在“村霸”和涉黑涉惡等問題的人員擔任村干部等。
目前，鄉村的經濟發展不平衡，村級自治組織的產權和治權不吻合。村級治理組織的運行管理，不管是自治組織，還是黨組織和政府下沉組織，離不開必要的經濟支撐。我國農村改革后，各地集體經濟組織發展差異懸殊，有大量的村莊農村集體經濟發展很弱乃至基本沒有收入，難以為村級組織的基本運行提供合理保障。現行的一個行政村的村委會，往往管理了七八個甚至十來個村民小組，而村民小組可能是農村土地所有權的主體，沒有土地所有權的村委會與具有土地所有權的村民小組之間在管理上容易引發矛盾。
4.公共服務方面問題
隨著農民與國家、村社、農民的關系發生歷史性變化，鄉村公共服務的組織提供對國家支持具有依賴性。在農業產業政策方面，國家已從“索取”到“給予”。在農村公共品供給方面，很多已從“農民自辦”發展到“國家提供”。目前，農戶成為獨立的農業生產經營主體，在農村經濟社會事務中的地位和作用大大提高，村社集體雖然還要不同程度地承擔集體公益事業，但農戶對村社集體的依存度顯著下降。以前，村社內部的農民高度均質化，不僅擁有共同的價值觀，而且有著相似的生產生活方式，面臨著相似的風險挑戰，在公共空間的治理上容易形成共識。但隨著工業化城鎮化的推進，村社內部的農民出現分化，包括就業和收入構成的分化、農業生產方式的分化、生活水平和消費習慣的分化，這些維度的分化必然導致利益關切的多元化，在公共空間的治理上形成共識的難度增大。不僅如此，外來者的進入增加了新的變數。新的農村居住人口群體對公共服務的要求更高。改善公共服務需要大量的投入，靠傳統的公共服務供給體制根本無法滿足人們的需要，必須加大農村公共服務建設力度，逐步縮小城鄉公共服務差距。最后，未來農村居住人口將會有大量的戶籍不在居住村，管理者對這些居民沒有戶籍權利行政約束力，必須創新管理體制機制，才能適應新的農村居住人口的管理。
新時代，人民群眾對美好生活的向往不斷提高，這種提高以生產力發展水平不斷提高和社會公共服務越來越多為基礎和條件。滿足鄉村范圍的農民、居民的多樣化、差異化、動態化的需求，需要用投入來滿足，沒有投入就沒有產出，而這種投入資源是稀缺的，它無論對個人、單位，還是對國家都是如此。在我國鄉村，不僅發展相對滯后，而且發展差異化和多元化，老百姓對美好生活的需要是現實的、迫切的和多種多樣的，發展公共服務需求強烈，但公共服務的組織提供是有代價、有成本、有費用的，現階段還不能完全由政府包攬下來，需要農民組織起來自我服務。
5.治理方式方面問題
鄉村治理由一系列具體工作落實，基層干部在工作中面臨“老辦法不管用、新辦法不會用，硬辦法不能用、軟辦法不頂用”。推進治理現代化要求深入研究治理理念、治理體系、治理能力和治理資源問題，實行強有力領導、民主化參與、精細化管理、法治化手段等，這些在實踐中需不斷進行探索。隨著經濟不斷發展，社會不斷進步，在鄉村社會中，個人發展的獨立性將增強，人的觀念、權利意識會增強，人的訴求、主張會多樣化并發生變化，在鄉村治理的規則上需要與時俱進，治理的內生性和外生性需要協調。
從鄉村社會治理實踐來看，基層黨組織與其他治理主體之間關系還有待于進一步厘清，不同主體間存在能力差異，社會參與也呈現出一種非均衡態勢，這種非均衡集中體現在各基層組織和黨組織在人員配置、組織機構、資源支持等方面的不平衡。
從關系和實踐過程來看，基層黨組織強大的領導力和基層社會組織的軟弱性形成鮮明的力量對比，所以兩者在農村實踐活動中無法構成平衡的治理結構以及協同的互動關系。尤其是農村基層黨組織和村民自治委員會的“二元權力結構”問題，如何有效協調農村基層“兩委”的互動關系亟待解決。從社會治理的實效來看，農村社會組織、經濟組織和民間力量等社會自治的多元主體力量發揮作用的制度空間有限；各種社會自治組織是農村各個利益群體的直接代表，直接反映群眾的利益需要，與基層群眾聯系緊密，在農村治理中有著的獨特的優勢，也是基層治理體系中不可或缺的主體，但是農村基層黨組織在社會治理實踐中存在對農村治理事務“直接包辦”和“直接替代”趨向，弱化了基層社會自治組織功能的發揮，這不利于農村社會治理的多元、健康、持續發展。因此，如何在保持基層黨組織的領導的基礎上，增強與多元主體的協同，在治理秩序和治理活力之間找到平衡點，是必須要解決的鄉村系統治理問題。
盡管在農村基層治理實踐中，創新出現了“基層黨組織＋互聯網”“基層網格化管理”
“鄉村多元聯動”等諸多成功的經驗與模式，但是總體而言，農村社會治理各主體尚未有效整合，各主體存在“選擇性參與”，即鄉村治理參與的范圍、廣度和深度各不相同。國家要在經濟上保障農民的物質利益，給農村有力的經濟支持，在政治上尊重農民的民主權利，切實保護農民的社會、經濟、政治等權利。如何正確處理政府與農民之間的關系、農民與農民的關系、農民與市民的關系，走向服務型治理和多中心治理，在實踐中還是一個難題。過去由政府規劃一切、管理一切的方法已經行不通了。要改進政府工作，實行有破有立。要處理好自治、法治和德治的關系，明確各自的邊界、前提條件和角色定位等，首先要講法治，其次是自治和德治。要處理好城鄉社區的關系，未來的城鄉社區管理方式會趨同。要處理好農村集體經濟組織與村黨組織、村委會的關系等。
三、未來15年提升鄉村治理效能的總體思路
1.處理好國家治理、鄉鎮治理和村莊自治的關系，完善鄉村治理框架，確立鄉村治理標準
順應新時代變化和新征程需要，調整優化我國鄉村地域的行政管理建制，推進城鄉社會治理體系融合，明確鄉村治理的秩序建構和發展活力兩大目標，確立鄉村治理的內容框架和基本標準，大力推進鄉村治理現代化。堅持走中國特色社會主義鄉村善治之路，實行黨的領導，政府負責，法治、自治與德治等相結合，建立和完善中國特色鄉村治理總體框架和運行模式。把帶有行政建制特點的鄉村社區組織作為鄉村治理的最重要的抓手，推進縱向治理、橫向治理和多元協調共治的結合。加大國家對鄉村社區組織設立運行的管理規范和經費支持的力度。深化農村集體產權制度改革，發展壯大新型集體經濟，推進農村集體經濟發展與鄉村治理改善互促互進。推進城鄉融合發展，打破不確定社會預期、社會阻隔機制和慣性作用機制，促進鄉村流動勞動力的制度化轉移，促進鄉村“吸引”和“留住”一定勞動力。關注農民的幸福感、公平感、階層認同、對政府的評價、絕對發展和相對滿足感，重視鄉村精神思想領域的建設和治理。堅持和鞏固鄉村家族“去政治功能化”，引導鄉村家族力量發揮好文化功能。堅持和完善扶貧濟困機制。健全和完善多元化矛盾糾紛解決機制。對村官政治進行合理定位，從法禮混合到法禮融合，并走向多元協同治理。
2.從強調村民自治為主轉向強調法治優先，實行分類分級治理，健全鄉村治理體系
堅持實行問題導向，統籌好縣以上引導控制、鄉鎮治理和村級治理三級治理，把握好人的精神思想、社會管理和公共服務三大領域，改革完善鄉村治理工作部署體制機制，對鄉村治理工作任務進行分類分級，不斷健全鄉村治理體系。原則上，黨政治理的重點是領導控制、精神引領、財政出錢，確保平安、促進發展和保證公平，抓人心政治，抓精細治理，抓共建共治共享框架。居民自治的重點是群眾自主、追求美好、自己出錢，提質升標、民主管理和扶貧濟困，抓集體經濟，抓社區福利，抓參與式管理。要對黨的領導，政府負責，法治、自治和德治等進行區分，明確牽頭主體、邊界范圍、治理標準和前提條件及責權利關系，對參與治理工作人員的安排統籌考慮責權利配套，對開展治理工作事務的安排統籌考慮人財物技術配備，推進建立有序有效治理機制。對城市和鄉村以及經濟發達地區和經濟欠發達地區的基層治理進行分類分級，明確治理內容構成、基本標準、提高標準及其保障條件等，推進城鄉基層社區治理及不同經濟發展水平基層治理協調銜接。對鄉村生活性和結構性矛盾糾紛進行區別對待，針對鄉村生活性矛盾糾紛，采取基層—調節—化解策略解決，以平常心對待，注重基層民間糾紛化解機制的建設；針對鄉村結構性矛盾，采取頂層—調整—解決的策略解決，審慎對待，通過加快宏觀的結構調整來解決不均衡的結構問題，重視深化改革和制度創新來調和結構性矛盾，防范結構性矛盾激化帶來系統性風險等。
3.推進結構調整，加強長期投資，為鄉村人口特別是邊遠落后地區的鄉村人口，提供產業扶持和就業幫助
針對城鄉之間和鄉村之間由于發展不平衡、不充分形成的鄉村結構性矛盾，加快宏觀的結構調整，增加對有發展潛力、比較優勢和位置重要的鄉村的長期投資。統籌縣域城鎮和村莊規劃建設，科學布局鄉村生產生活生態空間，有計劃、有步驟、有選擇地向鄉村投資，推動村莊設施和村莊組織現代化，促進鄉村產業結構轉型和鄉村市場的興起和發展，在政府、市場和社區之間建立形成良好的協作機制，激活這三種力量并形成合力，有效解決問題。
4.以技術進步推進鄉村管理和服務的變革，建設鄉村大數據，強化嚴格管理
針對鄉村社會運行中由于社會管理和公共服務不完善而形成的鄉村生活性矛盾糾紛，重點加強和完善鄉村社區建設、管理和服務工作，積極開發利用互聯網大數據技術，大力提高鄉村治理能力。要系統調查鄉村人口基礎信息和鄉村居民的社會特性、觀念世界、生活方式、收入支出、生活問題、教育和醫療問題等，推進數字鄉村建設，建立和完善信息共享平臺，為開展鄉村治理工作的科學決策、問題預警和問題解決提供依據和支撐，推進嚴格管理和精細化治理。
5.推進基層實踐創新與頂層設計相結合，促進治理方式轉變，創新鄉村服務
針對鄉村不斷變化和人民對美好生活的向往不斷提高等形成的特定問題，轉變以縱向治理或橫向治理為主的方式，擴大鄉村治理主體的范圍，推進多元化、多渠道和多形式組織提供鄉村服務。不斷探索和創新鄉村治理方式，健全和完善多元協同治理機制，強化社會共建共治共創共享，提高鄉村善治和公共服務水平，實現更高水平鄉村治理。調整優化鄉村治理單元，推進城鄉社區建設治理接軌。探索建設社區黨群服務中心、社區工作站、社區公益基金會、智慧社區，發展社區志愿者及義工服務組織，推進社區網格化管理和精細化治理等。重視對人的現代化的投資，加強對人的精神思想領域的建設引導。引導和鼓勵廣大農民更容易地獲得并使用現代農業科技和市場信息來開展農業生產經營。重視發揮婦女角色，建構活動舞臺。健全和完善鄉村養老保障制度，協調社會和社區力量，傳承敬老文化，加快建設醫養結合的公共養老服務機構建設和社會化服務體系建設。推進互惠、共識與鄉土重建，有計劃、有選擇地開展鄉村傳統特色技藝、村落和優秀文化的保護和扶持工作等。
（鄉村發現轉自:《重慶理工大學學報（社會科學）》2021年第10期）
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