朱光磊等:中國到底有多少農(nóng)民？

任何國家的社會生活基本面，都是其政治發(fā)展狀況、社會政策選擇，以及國家對外政策的基礎(chǔ)。社會結(jié)構(gòu)，特別是社會階層結(jié)構(gòu)是一個國家社會生活基本面的重要方面，其總體狀況、發(fā)展變遷牽涉到的社會利益關(guān)系狀況和各階級階層成員的身份認同，是政府調(diào)節(jié)社會關(guān)系與制定公共政策的基礎(chǔ)。作為傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)大國和現(xiàn)實中的轉(zhuǎn)型社會，中國農(nóng)村以“農(nóng)民”為主體的各階層總體狀況及其發(fā)展趨勢又是整個社會結(jié)構(gòu)重組的重要方面。因此，明晰農(nóng)村社會成員構(gòu)成，特別是厘清“農(nóng)民”規(guī)模的幾個數(shù)量界線，對于構(gòu)建合理的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃，科學(xué)認知城鄉(xiāng)關(guān)系乃至對一系列重大公共政策的制定，推進城鄉(xiāng)治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，都具有重大的價值與意義。

關(guān)于“農(nóng)民”概念的各種說法，閻志民認為大致可將其分為兩個角度、三個層次，“兩個角度”是指職業(yè)角度和戶籍角度，職業(yè)角度的“農(nóng)民”是指直接從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)勞動的人員，戶籍角度的“農(nóng)民”是指擁有非商品糧的農(nóng)村戶口的人員；“三個層次”：一是指長期從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的勞動者層次，二是指從事廣義農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動且擁有農(nóng)村戶口的勞動者層次，三是指農(nóng)村總?cè)丝趯哟巍＞吐殬I(yè)角度的“農(nóng)民”而言，陸學(xué)藝將其認定為農(nóng)業(yè)勞動者，朱光磊也持此種觀點；在賀雪峰的研究中，職業(yè)角度的“農(nóng)民”則包括普通農(nóng)業(yè)經(jīng)營者階層、半工半農(nóng)階層和在鄉(xiāng)兼業(yè)農(nóng)民階層等。就戶籍角度的“農(nóng)民”而言，林曉鳴認為農(nóng)業(yè)人口包括農(nóng)民、鄉(xiāng)村社會管理者、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)工人、個體工商戶、私營企業(yè)主等；李培林認為，作為社會身份的農(nóng)民包括無業(yè)者、純務(wù)農(nóng)者、以農(nóng)為主兼業(yè)者、以非農(nóng)為主兼業(yè)者、打工者、農(nóng)村個體工商戶、農(nóng)村企業(yè)主和農(nóng)村干部等八個階層。可見，既有關(guān)于“農(nóng)民”概念的研究比較豐富，但從整體上看，既有關(guān)于“農(nóng)民”問題的研究中，對“農(nóng)民”規(guī)模的界定比較模糊，甚至存在一些誤讀，容易因此產(chǎn)生認知誤區(qū)。因此，有必要從職業(yè)、地域和戶籍三個角度，對中國“農(nóng)民”的總體狀況進行界說，并對中國農(nóng)民“三圈結(jié)構(gòu)”以及由此引起的認知誤區(qū)進行分析。

我們嘗試從職業(yè)、地域和戶籍，也即農(nóng)業(yè)勞動者、農(nóng)村人口和農(nóng)村戶籍人口三個角度，具體分析各類“農(nóng)民”的各自的狀況及其相互關(guān)系。

（一）農(nóng)業(yè)勞動者、農(nóng)村人口與農(nóng)村戶籍人口

第一，作為農(nóng)業(yè)勞動者意義上的農(nóng)民，現(xiàn)已少于2億人，在全社會就業(yè)人員中的比重下降至23.6%。

農(nóng)村戶籍人口是指具有農(nóng)村戶籍的人口，是中國特色的戶籍制度下的特有產(chǎn)物。在取消農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口性質(zhì)區(qū)分和由此衍生的藍印戶口等戶口類型，統(tǒng)一登記為居民戶口的前與后，農(nóng)村戶籍人口分別對應(yīng)著農(nóng)業(yè)戶口人口與農(nóng)村居民戶口人口。

2000年，農(nóng)村戶籍人口規(guī)模為9.29億人，其在總?cè)丝谥械谋戎馗哌_75.27%，意味著彼時中國戶籍人口城鎮(zhèn)化率尚不足25%。在國內(nèi)外廣泛流傳的所謂“九億農(nóng)民”的說法可能來自于此。不難看出，把“農(nóng)村戶籍人口”混淆為“農(nóng)民”，是導(dǎo)致出現(xiàn)“九億農(nóng)民”這一說法的主要原因。2010年，農(nóng)村戶籍人口規(guī)模擴大至9.35億人，其中常住在城鎮(zhèn)的農(nóng)村戶籍人口占據(jù)三分之一左右，表明擁有超過3億規(guī)模的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口面臨市民化難題。同期，農(nóng)村戶籍人口在總?cè)丝谥械谋戎貫?0.86%，當時的戶籍人口城鎮(zhèn)化率仍不足30%。

2014年起，由于戶籍制度改革和城市落戶政策松動等影響，農(nóng)村戶籍人口規(guī)模下降的步伐終于加快。2020年，農(nóng)村戶籍人口的規(guī)模下降到7.71億人，其在總?cè)丝谥械谋戎叵陆档?4.60%。但是，農(nóng)村戶籍人口仍然比農(nóng)村人口多出約2.61億人，戶籍人口城鎮(zhèn)化率與常住人口城鎮(zhèn)化率仍然相差18.49個百分點，而且差距有逐年加大的趨勢。保守估計，仍有超過2.5億規(guī)模的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口面臨著市民化難題。當然，這其中不乏一些居住在城鎮(zhèn)的農(nóng)村戶籍人口為了享有農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)權(quán)益，而在有意保留農(nóng)村戶籍。這一現(xiàn)象需要引起重視。

（二）“三圈結(jié)構(gòu)”：農(nóng)業(yè)勞動者、農(nóng)村人口、農(nóng)村戶籍人口間的相互關(guān)系

同為與中國“農(nóng)民”相關(guān)的三個核心概念，農(nóng)業(yè)勞動者、農(nóng)村人口、農(nóng)村戶籍人口間存在著緊密且復(fù)雜的聯(lián)系，并且在實踐中經(jīng)常產(chǎn)生混淆。因此，本部分將與中國“農(nóng)民”相關(guān)的三個核心概念分別視作農(nóng)業(yè)勞動者圈（F圈）、農(nóng)村人口圈（D圈）、農(nóng)村戶籍人口圈（E圈），并從三者構(gòu)成的“三圈結(jié)構(gòu)”層面探討彼此間的相互關(guān)系，以便于能夠更加直觀、清晰地認識中國“農(nóng)民”的現(xiàn)狀（見圖1）。

可以發(fā)現(xiàn)，與其他國家相比，“三圈結(jié)構(gòu)”所反映的現(xiàn)實是社會涉農(nóng)部分異常復(fù)雜，而且一直沒有梳理清楚。這種狀況不僅直接影響農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化政策的科學(xué)性與穩(wěn)定性，而且非常容易引起諸多認知誤區(qū)和不必要的社會矛盾，從而間接阻礙城鎮(zhèn)化進程與城鄉(xiāng)融合發(fā)展。

二、農(nóng)民“三圈結(jié)構(gòu)”所引發(fā)的認知誤區(qū)及其新解

在社會生活中，很多很重要的，引起社會輿論許多爭拗的問題，很有可能就是對那些看上去很小的關(guān)節(jié)點的具體情況不了解或不理解所引發(fā)的。改革開放以前，由于嚴格的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)限制，農(nóng)民幾乎沒有機會走出農(nóng)村，農(nóng)村人口圈與農(nóng)村戶籍人口圈近乎重疊。改革開放以后，隨著大規(guī)模、高速度的農(nóng)民分化，“三圈結(jié)構(gòu)”日益復(fù)雜，“三圈”之間的差異越來越大。如果信息不對稱或是分析問題不深不細，就極有可能由此引發(fā)對部分社會現(xiàn)象的誤判。這里就選取三個與“農(nóng)民”規(guī)模相關(guān)的代表性話題，對有關(guān)認知問題做初步的分析。

（一）“寒門再難出貴子”：社會輿論對農(nóng)村學(xué)子升學(xué)劣勢的夸大解讀

“寒門再難出貴子”，是社會輿論對“重點高校農(nóng)村生源比例下降，并且高校層次梯級越高，農(nóng)村生源比例越小”現(xiàn)象的一個概括。與城市家庭相比，農(nóng)村家庭在教育資源、父母的文化程度和對待教育的態(tài)度等方面確實存在著劣勢，保送、加分、自招等高考政策又疊加了城市優(yōu)越家庭的優(yōu)勢。因此，與城市學(xué)子相比，農(nóng)村學(xué)子的確存在著考入重點高校更加困難的問題，但事實又并非如輿論所解讀的這么簡單。

高校層次梯級越高，農(nóng)村生源比例往往越小的現(xiàn)象確實值得重視。這種現(xiàn)象一直存在。就進入21世紀以來的實際情況而言，應(yīng)當看到，高校，包括在重點高校中，農(nóng)村生源比例下降的重要基礎(chǔ)性原因，是農(nóng)村戶籍人口在總?cè)丝谥兴急戎氐目焖傧陆怠Ｔ谶@段時間里，農(nóng)村戶籍人口在總?cè)丝谥械谋戎匾阅昃s1個百分點的速度持續(xù)下降。這自然會導(dǎo)致農(nóng)村生源在總生源中比例的下降，包括導(dǎo)致重點高校農(nóng)村生源比例的下降。以某985高校的本科生錄取情況為例（見表4），從2000至2019年，農(nóng)村生源在總生源中的比例從27.84%下降至22.42%，20年降了5.42個百分點。同期，農(nóng)村戶籍人口在總?cè)丝谥械谋戎貜?5.27%下降至55.62%，降幅為19.65個百分點，遠高于農(nóng)村生源在總生源中所占比例的降幅，——農(nóng)村生源占總生源的比例與農(nóng)村戶籍人口占總?cè)丝诘谋戎亻g的差距從47.43個百分點下降至33.2個百分點，表明重點高校（由于招生計劃是統(tǒng)一安排的，所以各校情況相差不會太大）中城鄉(xiāng)生源不均衡現(xiàn)象明顯其實是有所緩解的。十八大以來，由于戶籍制度改革與城市落戶政策松動，農(nóng)村戶籍人口在總?cè)丝谥械谋戎叵陆邓俣雀臁５牵c此同時，黨和政府設(shè)立的面向農(nóng)村學(xué)生的“高校專項計劃”、“地方專項計劃”以及面向貧困地區(qū)學(xué)生的“國家專項計劃”，使得高校農(nóng)村生源的比例并沒有隨著農(nóng)村戶籍人口比重的下降而下降而是有所提升的局面，還是比較可喜的。可以想見，隨著對教育公平的重視與推進和城鄉(xiāng)融合發(fā)展的深入，這個局面是可以控制住的。

城鄉(xiāng)之間教育資源分配不均，資源投入力度不同，家庭對教育的重視程度差異等，是造成上述現(xiàn)象的幾個主要原因。今后，黨和政府需要進一步優(yōu)化公共財政支出結(jié)構(gòu)，加大對農(nóng)村基本公共服務(wù)建設(shè)的支持力度，努力推進城鄉(xiāng)教育資源均等化，切實補齊農(nóng)村教育“短板”。同時，在可預(yù)見的未來，職業(yè)的多元化特征和高等教育的選拔性特征，決定了相當一部分學(xué)子，特別生活在農(nóng)村的孩子，在客觀上不可能邁入大學(xué)校門。因此，需要在鞏固城鄉(xiāng)義務(wù)教育的基礎(chǔ)上，大力發(fā)展農(nóng)村中高級職業(yè)教育，加大對部分孩子的職業(yè)技能培訓(xùn)力度，有效提升他們的就業(yè)能力，使其能夠在適合自己的領(lǐng)域“發(fā)光發(fā)熱”。

（二）“階層固化”：階層流動障礙因素在大眾輿論中的社會放大

階層固化的實質(zhì)，是階層流動處于封閉僵化的狀態(tài)。在當前中國社會中，確實存在著“官本位”思想、貧富差距現(xiàn)象以及教育資源分布不夠均衡等階層流動受阻的表現(xiàn)，但尚不能說已經(jīng)達到了一些研究成果和網(wǎng)絡(luò)段子所強調(diào)的“階層固化”的地步。所謂的“階層固化”，其實是在大眾對子女通過努力是否能夠改變命運的焦慮心理、個別“二代成員”的“炫耀型行為”，以及某些自媒體的夸大宣傳等共同加持下，階層流動障礙因素在大眾輿論中的社會放大。

現(xiàn)在，中國社會的階層流動仍然強勁。從總體階層來看，自1978年至今，代際流動率從38%一路上升到71%，也就是說，與父輩相比，平均每100個人中職業(yè)階層地位發(fā)生改變的人數(shù)由改革開放初期的38人增加至最近的71人。而且，在20個具有代表性的國家中，中國代際關(guān)聯(lián)系數(shù)相當?shù)停诺?7位。這表明無論是從國內(nèi)看，還是從國際比較看，中國社會的開放性相對較高。從各個階層來看，在2000年和2010年，國家管理者的子女仍為國家管理者的比例分別為8.2%和4.2%，企業(yè)負責(zé)人的子女仍為企業(yè)負責(zé)人的比例分別為2%和8.3%，國家管理者的子女流向中間階層和相對下層的比例最高，企業(yè)負責(zé)人的子女流向體力勞動者階層的人數(shù)最多。同期，在農(nóng)村35歲以下的青年群體中，繼承父代農(nóng)業(yè)勞動者階層地位的比例分別為9.8%和3.1%，大多數(shù)青年流向了農(nóng)民工階層、個體勞動者階層或通過接受高等教育走向了更為寬闊的發(fā)展領(lǐng)域，表明優(yōu)勢階層的代際繼承率低，農(nóng)業(yè)勞動者階層的子女中青年人向上流動的機會多，社會仍呈現(xiàn)高流動特征。

問題出在了對階層流動的認識上。在部分人的觀念中，急劇性、跨越性的階層流動才屬于“向上流動”。事實上，階層流動區(qū)分為結(jié)構(gòu)性流動與非結(jié)構(gòu)性流動。從新中國成立到改革開放初期，由于制度變化的影響，階層流動以急劇性、跨越性、大規(guī)模的結(jié)構(gòu)性流動為主。進入社會平穩(wěn)運行期后，社會流動模式從機會少、長距離的“高鐵模式”向機會多、距離短的“地鐵模式”轉(zhuǎn)變，以有序性、漸進性和穩(wěn)定性為特征的非結(jié)構(gòu)性流動成為階層流動的主流。在此期間，先賦性因素對階層流動的影響整體趨于弱化，后致性因素的影響則日益強化，父代職業(yè)對子女選擇相同職業(yè)的影響力度不斷下降，代際間差別得以瞬間彌補的概率有所降低，這是社會結(jié)構(gòu)變遷過程的一個普遍規(guī)律，也是一種可喜的變化。其實，“三圈結(jié)構(gòu)”形成和變動中所表現(xiàn)出來的F圈、D圈成員規(guī)模的減少，C空心圈成員規(guī)模在農(nóng)村人口中所占比重的提升，以及A月牙圈的出現(xiàn)與發(fā)展，就已反映了中國階層流動的強勁性、漸進性和上升性，但大家不能急于求成。

當然，這樣說，并不意味著中國目前階層流動不存在任何障礙，相反，目前確實還有不少因素影響階層流動。影響階層流動的因素有制度與政策等宏觀因素、制度外“間隙”行為機制等中觀因素，以及差異化的個體能動性等微觀因素。應(yīng)對階層流動的障礙因素，需要社會各界齊發(fā)力：首先，需要通過調(diào)整或廢除有損公平的制度與政策，減少或避免“照顧”、“尋租”等制度外“間隙”行為，以及促進城鄉(xiāng)區(qū)域基本公共服務(wù)均等化等措施，切實保障社會成員實現(xiàn)階層流動的機會相對公平。同時，需要通過合理有效的二次分配、三次分配將收入分配差距控制在適當?shù)姆秶畠?nèi)，加大對低收入家庭，特別是農(nóng)村困難家庭的幫扶力度，減少低收入階層社會成員代際傳遞的比例，幫助他們中有條件的子女能夠較為順暢地邁入中等收入群體，并帶動他們整體家庭面貌的改變；其次，處于弱勢地位的社會成員，需要在坦然面對既有階層流動障礙因素的基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮個體在實現(xiàn)階層流動中的能動性，多渠道提升自身的受教育水平與職業(yè)技能，堅定決心與毅力，逐步實現(xiàn)“向上流動”；主流媒體要利用自身的專業(yè)與資源優(yōu)勢，深度報道和挖掘新聞事實、解答公眾疑惑、引導(dǎo)大眾輿論；政府、平臺和行業(yè)協(xié)會，要創(chuàng)新對自媒體的規(guī)范與引導(dǎo)，使其客觀、公允地宣傳報道社會熱點問題，不宜將階層流動障礙因素夸大解讀，避免對社會成員特別是青少年產(chǎn)生不良的心理影響。

（三）“農(nóng)村人口空心化”：社會輿論對農(nóng)村青壯年勞動力轉(zhuǎn)移的過分擔(dān)憂

農(nóng)村人口空心化是指在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程中，大量農(nóng)村青壯年勞動力向城市轉(zhuǎn)移，導(dǎo)致農(nóng)村人口中青壯年勞動力的比例下降，農(nóng)村剩余人口大多數(shù)是婦女、兒童和老年人的現(xiàn)象。社會輿論對農(nóng)村人口空心化表示出了諸多的擔(dān)憂，認為人口空心化及其導(dǎo)致的土地空心化、地理空心化和產(chǎn)業(yè)空心化，會引發(fā)農(nóng)戶生計困難、糧食安全危機、土地資源浪費和經(jīng)濟發(fā)展遲滯等問題，成為阻礙實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的落后因素。

誠然，隨著城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，大量農(nóng)村青壯年勞動力流向城市，出現(xiàn)了農(nóng)村人口空心化現(xiàn)象，并由此引發(fā)了一系列問題。但是，農(nóng)村人口空心化問題屬于經(jīng)濟和社會發(fā)展的必然結(jié)果。從世界近現(xiàn)代史來看，農(nóng)村空心化問題是歷史長期演進的客觀結(jié)果。這一轉(zhuǎn)移一般遵循“先青壯年男性、次女性配偶、再子女、后老年人”的規(guī)律，剩余人口大多數(shù)是婦女、兒童和老人的現(xiàn)象，是實現(xiàn)經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展之前難以完全避免的，各國大體走過同樣的道路，只是由于中國戶籍制度的存在凸顯了這一問題的敏感性。從方法論上說，觀察這些問題，一是要長時段和多視角，二是不能搞完美主義，要看主流。事實上，農(nóng)村勞動力向城市轉(zhuǎn)移具有更強的積極性與合理性：對于個體而言，有助于增加經(jīng)濟收入與積累社會資本；對于城市而言，有助于彌補城市發(fā)展對勞動力的需求，加快城市化建設(shè)；對于農(nóng)村而言，有助于分流農(nóng)村人口，扭轉(zhuǎn)農(nóng)業(yè)領(lǐng)域人多地少的局面，并有助于推動農(nóng)地流轉(zhuǎn)，促進農(nóng)戶土地適度規(guī)模經(jīng)營，從而提高農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率；對于總體而言，有助于縮小城鄉(xiāng)差距，推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展；對于難以完全避免的負面和伴生的各種不確定性因素問題，我們要盡最大努力限制其副作用。寄希望于用高度組織化的方式來完成這種涉及幾億人的區(qū)域、職業(yè)轉(zhuǎn)移，或是不現(xiàn)實的。

從長期看，解決空心化問題，關(guān)鍵不僅在于政府對農(nóng)村的高額補助與政策扶持，而更在于城鄉(xiāng)雙向互動與融合發(fā)展。今后，重點需要促進城鄉(xiāng)資源要素雙向流動，加快形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會融合發(fā)展態(tài)勢。同時，需要持續(xù)推進農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移，并通過深入推進戶籍制度改革，加強農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的社會保障建設(shè)，提高農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的公共服務(wù)水平等措施，切實推進他們的市民化。此外，就農(nóng)村集體土地而言，需要積極探索多種形式的宅基地、承包地有償退出機制，加快推進宅基地、承包地“三權(quán)分置”改革實踐，培育新型職業(yè)農(nóng)民，盤活宅基地資源，推進土地適度規(guī)模經(jīng)營。對于出現(xiàn)嚴重“空心化”而又缺乏發(fā)展前景的區(qū)域，需要在切實尊重農(nóng)村居民意愿的前提下，適度推進合村并居；就農(nóng)村養(yǎng)老問題而言，需要創(chuàng)新農(nóng)村養(yǎng)老模式，建立健全農(nóng)村家庭養(yǎng)老服務(wù)社會化體系、機構(gòu)養(yǎng)老體系與社會救助體系，逐步提高農(nóng)村養(yǎng)老保險的補貼力度與保障標準。

三、優(yōu)化城鄉(xiāng)治理結(jié)構(gòu)，推進“三圈結(jié)構(gòu)”向“兩圈結(jié)構(gòu)”轉(zhuǎn)變

中國農(nóng)民“三圈結(jié)構(gòu)”的出現(xiàn)以及“三圈結(jié)構(gòu)”引起的認知誤區(qū)，除了認識水平和思維方式的因素以外，根源還是在于有限的城鄉(xiāng)發(fā)展水平以及尚未完全消除的二元社會結(jié)構(gòu)。因此，“三圈結(jié)構(gòu)”問題的解決，從根子上說，需要城鄉(xiāng)治理結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，即依靠城市與農(nóng)村的雙向互動、融合發(fā)展，需要通過加快農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移，以及逐漸破除二元社會結(jié)構(gòu)等措施，使“三圈結(jié)構(gòu)”向“兩圈結(jié)構(gòu)”（如圖2）轉(zhuǎn)變。

（一）增強拉力：擴大農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移的城市入口

農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移的歸宿是城市，城市接納農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口的數(shù)量與程度，直接影響著農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移的速度。因此，推進農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移，需要通過加快城鎮(zhèn)化與第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展，以及優(yōu)化第二產(chǎn)業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)等措施，提供更多的就業(yè)崗位，擴大農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移的城市入口。

第一，加快城鎮(zhèn)化發(fā)展。根據(jù)已有經(jīng)驗，城鎮(zhèn)化發(fā)展必然伴隨農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移或鄉(xiāng)村城鎮(zhèn)化現(xiàn)象，從而能夠縮小城鄉(xiāng)差距并提升民眾整體生活水平。但是，受以小城鎮(zhèn)為主導(dǎo)的城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，以及城鄉(xiāng)二元分治的慣性等多種因素的制約，中國的城鎮(zhèn)化水平長期滯后于工業(yè)化水平，從而縮小了農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移的城市入口。因此，需要遵循各國城鎮(zhèn)化發(fā)展中，大城市優(yōu)先發(fā)展的普遍規(guī)律，通過多種措施，加快城鎮(zhèn)化發(fā)展，擴大城市對農(nóng)村人口的吸納空間，推進農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移。首先，要加強規(guī)劃管理，優(yōu)化空間布局。在管理大城市，特別是發(fā)展城市群時，一定要進行科學(xué)規(guī)劃，優(yōu)化空間布局，提高空間利用率。同時，要合理規(guī)劃產(chǎn)業(yè)布局，充分考慮各個區(qū)域的優(yōu)勢和綜合承載力，避免盲目開發(fā)所引致的資源浪費和生態(tài)破壞等問題；其次，要合理發(fā)展衛(wèi)星城，使衛(wèi)星城與中心城相互呼應(yīng)，形成城市帶和城市鏈，實現(xiàn)城鄉(xiāng)優(yōu)勢互補和城市優(yōu)勢互補。這樣，既能緩解中心城市（或城區(qū)）的壓力，又可以形成廣闊的經(jīng)濟增長腹地，創(chuàng)造更多的就業(yè)機會，也便利于公共服務(wù)的提供，從而擴大農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移的入口；最后，要注重各個城市群間的內(nèi)部分工與協(xié)作，打破行政阻隔，加強城市群間的交通建設(shè)，充分發(fā)揮核心城市群的輻射帶動作用。

第二，加快第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展，優(yōu)化第二產(chǎn)業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)。與第一、二產(chǎn)業(yè)相比，第三產(chǎn)業(yè)的附加值高，吸納勞動力的能力強。第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展不僅能夠創(chuàng)造更多可資分配的資源，改善人民（特別是低收入者）的生活，而且能夠增加就業(yè)機會，擴大農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移的城市入口。2020年，中國第三產(chǎn)業(yè)在經(jīng)過多年快速發(fā)展后，其增加值占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重與就業(yè)人員占三個產(chǎn)業(yè)就業(yè)人員的比重分別為54.5%與47.7%，仍與發(fā)達國家的水平有所差距。因此，需要加快第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展：一方面，需要加大經(jīng)濟體制改革，始終以是否有利于解決好發(fā)展不平衡不充分問題為判斷標準，鼓勵、支持和引導(dǎo)民營經(jīng)濟進入第三產(chǎn)業(yè)的更多領(lǐng)域，充分發(fā)揮不同生產(chǎn)要素的優(yōu)勢，提高生產(chǎn)效率；另一方面，需要通過產(chǎn)業(yè)政策規(guī)劃引領(lǐng)和差異化區(qū)域升級路徑推進產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，充分發(fā)揮第三產(chǎn)業(yè)在促進經(jīng)濟發(fā)展和增加就業(yè)中的優(yōu)勢。同時，要促進第二產(chǎn)業(yè)內(nèi)部的優(yōu)化升級，增加第二、三產(chǎn)業(yè)在整個產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中的比重，防止過早“去工業(yè)化”，以便于提供更多的就業(yè)崗位。

（二）加大推力：鞏固農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移的鄉(xiāng)村基礎(chǔ)

根據(jù)推拉理論原理，推進農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移，不僅需要擴大農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移的城市入口，而且需要通過加快促進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，以及發(fā)展農(nóng)村各類教育特別是職業(yè)教育等措施，鞏固農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移的鄉(xiāng)村基礎(chǔ)。

第一，加快推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。首先，以重點支持糧食規(guī)模化生產(chǎn)為抓手，推進土地適度規(guī)模經(jīng)營。2020年中國農(nóng)業(yè)勞動者人均糧食播種面積僅有9.9畝，嚴重制約著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率的提高與農(nóng)民生活質(zhì)量的改善。因此，需要加快推進農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革，支持專業(yè)合作社的發(fā)展，促使形成所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三權(quán)分置，經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的格局。在推進糧食規(guī)模化生產(chǎn)的過程中，對于部分生產(chǎn)主體出現(xiàn)的積極性不足等問題，需要加大對種糧大戶的補貼力度，以此彌補農(nóng)產(chǎn)品價格下行以及農(nóng)藥、化肥和勞動力價格上行帶來的損失。但是，需要切實防止部分虛假種糧大戶套取國家種糧補貼的行為，并對此類行為予以嚴厲打擊；其次，以提高農(nóng)業(yè)機械化水平為重點，提高農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率。農(nóng)業(yè)的出路在于機械化，讓農(nóng)民以先進的機械進行耕種和收獲，就能做到豐產(chǎn)又豐收。因此，政府需要加大對農(nóng)機研發(fā)的資金投入力度，以及對種糧大戶購買農(nóng)機設(shè)備的資金補貼力度，并優(yōu)化農(nóng)機商店和農(nóng)機修配廠布局，以此提升“便農(nóng)服務(wù)”水平；最后，以建設(shè)專業(yè)的農(nóng)業(yè)信息技術(shù)人才隊伍為基礎(chǔ)，多渠道培育新型職業(yè)農(nóng)民，為加快推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化提供人才保障。

第二，大力發(fā)展農(nóng)村各類教育，特別是職業(yè)教育。由于經(jīng)濟增長方式的轉(zhuǎn)變、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級，以及市場經(jīng)濟的發(fā)展，社會各方面對勞動力的要求越來越高。農(nóng)民受教育程度的高低、職業(yè)技能的生熟，直接關(guān)系到農(nóng)村勞動力能否順利轉(zhuǎn)移。因此，需要大力發(fā)展農(nóng)村各類教育，特別是職業(yè)教育，提升農(nóng)村勞動力向城市轉(zhuǎn)移的能力。一方面，切實保障農(nóng)村九年義務(wù)教育。在農(nóng)村，早已基本普及了九年義務(wù)教育，但從實際情況看，效果仍需繼續(xù)改善。主要原因是，部分農(nóng)村家長與孩子對教育的作用認識不足，認為及早學(xué)會一技之長遠比讀書學(xué)習(xí)更實用。但是，由于基礎(chǔ)知識缺乏，在學(xué)習(xí)一技之長時困難甚多。因此，黨和政府需要加快轉(zhuǎn)變民眾觀念，加大對農(nóng)村教育資金投入力度，優(yōu)化農(nóng)村師資隊伍，加強農(nóng)村學(xué)校設(shè)施建設(shè)，并通過完善相關(guān)法律等途徑，切實保障農(nóng)村九年義務(wù)教育；另一方面，切實發(fā)展真正的職業(yè)教育。職業(yè)教育可以使勞動者在短期內(nèi)具備一技之長，提高勞動者的職業(yè)技能，是開發(fā)農(nóng)村勞動力資源的有效途徑。但是，我國的職業(yè)教育長期發(fā)展狀況不佳，主要原因是經(jīng)費不足、重視不夠和職業(yè)教育自身的異化。因此，黨和政府要加強對職業(yè)教育的資金投入，多渠道宣傳職業(yè)教育的重要性，并且要發(fā)展真正的職業(yè)教育，突出職業(yè)教育的“職業(yè)訓(xùn)練”特征，避免與普通高中和大學(xué)教育的同質(zhì)化。

（三）減少阻力：進一步破除二元社會結(jié)構(gòu)

改革開放后的農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移，是自然的人口轉(zhuǎn)移過程被各種限制性因素長期壓制后的再次人口轉(zhuǎn)移。時至今日，農(nóng)村人口基本實現(xiàn)了城鄉(xiāng)之間的自由轉(zhuǎn)移，但部分限制性因素卻在壓制著農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。因此，需要繼續(xù)改革或消除各種限制性因素，重點在進一步破除二元社會結(jié)構(gòu)。

第一，繼續(xù)深化戶籍制度改革。2014年《國務(wù)院關(guān)于進一步推進戶籍制度改革的意見》發(fā)布后，多數(shù)省（自治區(qū)、直轄市）取消了農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口性質(zhì)區(qū)分和由此衍生的藍印戶口等戶口類型，統(tǒng)一登記為居民戶口，標志著城鄉(xiāng)二元戶籍制度正式退出歷史舞臺。但是，由于居住證制度的制定與實施不夠完善，以及農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進城落戶后對農(nóng)村權(quán)益心存顧慮，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口面臨諸多市民化難題，戶籍人口城鎮(zhèn)化率仍然遠低于常住人口城鎮(zhèn)化率。一方面，需要重點推動居住證管理的精細化、動態(tài)化。在多數(shù)地區(qū)，居住證持有人在一個地方無論居住了多少年限，所享受的公共服務(wù)都是固定的，這一做法簡單易行卻不利于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。因此，需要推動居住證管理的精細化、動態(tài)化，建立與居住年限、工作年限和社保參保年限相掛鉤的公共服務(wù)供給機制，實現(xiàn)居住證持有人在一個地方的居住、工作與社保參保年限越長，所享受的公共服務(wù)水平與戶籍人口的水平差距越小，實現(xiàn)逐步并軌，并可考慮統(tǒng)一實行居住證制度，消除居住證制度與戶籍制度之間的差別。另一方面，采取切實措施，消除農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進城落戶后對農(nóng)村權(quán)益的顧慮。當前鄉(xiāng)村振興背景下，與農(nóng)村集體成員資格相掛鉤的宅基地、承包地的升值空間逐步加大。部分農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口出于保留自己在農(nóng)村既有權(quán)益的考慮，而在是否進城落戶的事情上猶豫。基于此問題，國家在《土地管理法實施條例》、《關(guān)于保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變的意見》等政策中不止一次強調(diào)，允許進城落戶的農(nóng)村村民依法自愿有償退出宅基地、承包地，禁止以退出宅基地、承包地作為農(nóng)村村民進城落戶的條件。在土地問題上，要有足夠的歷史耐心，積極探索多種形式的宅基地、承包地有償退出機制，在進城落戶人口未自愿選擇有償退出機制的情況下，不要急于收回其宅基地、承包地。與此同時，要加快推進“三權(quán)分置”改革實踐，多渠道引導(dǎo)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口將其宅基地、承包地流轉(zhuǎn)，保障其在人地分離的情況下，既能享有城市部分公共服務(wù)，又能享有原有的土地權(quán)益。當農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口依法自愿選擇退出宅基地、承包地時，保障其既能實現(xiàn)原有市民的所有權(quán)利，又能得到合理的宅基地、承包地退出補償。

第二，健全城鄉(xiāng)社會保障制度。二元社會保障制度是黨和政府在生產(chǎn)力發(fā)展水平較低、資源總量有限的情況下，所做出的無奈但較為現(xiàn)實的選擇。城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度與城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險制度的先后建立，是政府在破除二元社會保障制度，推進農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化中的重大舉措。但是，隨著生產(chǎn)力發(fā)展水平的提升和人口流動性的增強，二元社會保障制度的弊端依舊明顯。因此，需要加大改革力度，健全城鄉(xiāng)社會保障制度。要豐富農(nóng)村地區(qū)的保障項目，擴大保障受益范圍，提高保障水平，努力縮小城鄉(xiāng)社會保障的差異。這就需要加大對農(nóng)村地區(qū)社會保障的投入，更重要的是要加快農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移的過程中，提高農(nóng)村居民人均可享受到的社會保障資金額度；要擴大城市社會保障的覆蓋面，提高社會保險的統(tǒng)籌層次，使農(nóng)民工、私營企業(yè)主和個體勞動者等脫離農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，能夠更充分地享受到城市居民的社會福利；要完善社會救助制度，為經(jīng)濟社會發(fā)展營造穩(wěn)定的社會秩序。

第三，提高科研水平，改進宣傳工作，科學(xué)設(shè)定表述口徑。破除二元社會結(jié)構(gòu)，除了改革與健全相關(guān)制度之外，還需要改變有礙于農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的若干觀念，需要是表述更加精細化。現(xiàn)在有些表述，并非都十分準確，有些還反映了部分社會成員在農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化方面的不成熟認知。事實上，農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移，包括就學(xué)后留在城市，也包括返鄉(xiāng)發(fā)展，都對農(nóng)村發(fā)展具有重大意義，評價時要注意平衡。只有農(nóng)業(yè)勞動者、農(nóng)村人口的數(shù)量減下來，人均資源量增上去，農(nóng)村問題才能從根本上得到解決。又要求農(nóng)業(yè)機械化，又對農(nóng)村人口減少持批評態(tài)度，是自相矛盾的。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的大發(fā)展和涉農(nóng)“三圈”的不斷縮小，都是大勢所趨。因此，黨和政府、專家學(xué)者與新聞媒體需要改進相關(guān)宣傳工作，對農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化給予更多的認可。同時，社會各界特別是領(lǐng)導(dǎo)層，需要樹立中國農(nóng)民“三圈結(jié)構(gòu)”觀念，明確農(nóng)業(yè)勞動者、農(nóng)村人口和農(nóng)村戶籍人口間的區(qū)別與聯(lián)系，在分析農(nóng)民問題、制定“三農(nóng)”政策和發(fā)布涉農(nóng)新聞時，以更加科學(xué)、準確的口徑進行衡量與表述。

（作者朱光磊系南開大學(xué)講席教授、中國政府發(fā)展聯(lián)合研究中心主任，裴新偉系南開大學(xué)周恩來政府管理學(xué)院博士研究生、南開大學(xué)中國政府發(fā)展聯(lián)合研究中心研究助理；原標題為：《中國農(nóng)民規(guī)模問題的不同判斷、認知誤區(qū)與治理優(yōu)化》，中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《北京師范大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》2021年第6期）