“現(xiàn)在錢一方面不夠用，一方面亂開支到難以想像的程度。縣里一個(gè)科級單位，年終發(fā)獎(jiǎng)還要請禮小姐托盤子，這要不要錢”
從2004年初開始，湖南省衡陽縣宣傳部副部長劉放生在對衡陽縣石市鄉(xiāng)觀察了解3年的基礎(chǔ)上，對該鄉(xiāng)黨政機(jī)關(guān)、所屬站所和轄區(qū)53個(gè)行政村進(jìn)行了實(shí)地調(diào)研，從一位“草根官員”的角度，提出了他設(shè)計(jì)的基層行政體制變革方案。
方案的核心是使現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)結(jié)構(gòu)更加合理化，并妥善處理債務(wù)和冗員兩大遺留問題。方案設(shè)計(jì)的目的是，“抓住關(guān)鍵，一舉突破，分散難點(diǎn)，保持穩(wěn)定，為開辟鄉(xiāng)村發(fā)展廣泛前景，提供長治久安的鄉(xiāng)村行政體制”。
當(dāng)前，中國改革的重大命題之一即在于縮小巨大的城鄉(xiāng)差距，解決尖銳的“三農(nóng)”問題。對于一個(gè)農(nóng)民仍占全國人口絕大多數(shù)的發(fā)展中大國來說，作為“草根”的鄉(xiāng)村政權(quán)是否穩(wěn)固有效，已成為事關(guān)每一位中國公民包括城市居民切身利益的焦點(diǎn)。
劉放生的方案并不一定能夠在現(xiàn)實(shí)中推行，卻是在中共十六屆四中全會加強(qiáng)執(zhí)政能力建設(shè)的要求下，所反映出的不少思想活躍人士對進(jìn)一步推進(jìn)基層政權(quán)改革的積極探索。
“草根官員”劉放生
《瞭望東方周刊》記者是在4年前結(jié)識劉放生的。他當(dāng)時(shí)在湖南衡陽縣水電局當(dāng)局長，思考的卻不僅是治水，更有治國。
第二年，他調(diào)任衡陽縣宣傳部副部長。在此位置上，他潛心寫下了一些思考農(nóng)村問題的富有建設(shè)性的文章
今年，收到他撰寫的鄉(xiāng)村行政體制改革方案后，《瞭望東方周刊》專程到衡陽縣尋訪請教。他從鄉(xiāng)下趕來，臉孔黝黑，個(gè)子不高，其貌不揚(yáng)，可是跟我們議論農(nóng)村改革，卻是神采飛揚(yáng)，靈光四射。 他今年54歲，一個(gè)農(nóng)民子弟，1979年高中畢業(yè)后回鄉(xiāng)務(wù)農(nóng)，后來在教育、宣傳、縣政府辦、水利局等部門工作，縣鄉(xiāng)情況熟悉。難得的是，雖然偏居小縣，他卻是一位難得的有一定世界眼光的人。
當(dāng)縣水電局長時(shí)，他因?yàn)槎啻伟l(fā)表治水的看法引起水利部的關(guān)注，1998年被點(diǎn)名參團(tuán)到法國和意大利學(xué)習(xí)農(nóng)村水利技術(shù)。出國前他3個(gè)月沒看電視，請?jiān)诜▏芯苛?年農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的社科院博士做指導(dǎo)。
這次受教和出國考察對他有著重大啟蒙意義，否則他還在以前封閉的圈子里思考問題。在設(shè)計(jì)如何解決鄉(xiāng)村債務(wù)的改革方案時(shí)，他運(yùn)用了西方公共債務(wù)的理論。
除了積極思考中國中央政府及西方國家治理農(nóng)村的各種方案，他還努力從中國歷史中尋找解決“三農(nóng)”問題的智慧。他不知從哪里找來了明朝張養(yǎng)浩《牧民政告》，還有收錄進(jìn)《四庫全書》的《州縣提綱》等，研究古代的州縣官員如何治理鄉(xiāng)村。
“《牧民政告》規(guī)定地方官員從上任到離任，10個(gè)方面，共74件事情，該怎么做，清清楚楚，甚至對前任遺留問題如何處置，也有明確規(guī)定。但現(xiàn)在，部分基層官員走馬燈一樣換，想怎么辦就怎么辦，口號想怎么提就怎么提。”他說。
他以“獨(dú)行俠”的方式開展鄉(xiāng)村調(diào)查。不像學(xué)者調(diào)查，有課題經(jīng)費(fèi)，有科研助手；也不像政府調(diào)查，浩浩蕩蕩有人陪同張羅。
他以老家石市鄉(xiāng)為點(diǎn)進(jìn)行了3年研究，跑遍了全鄉(xiāng)53個(gè)村，披星戴月，有時(shí)走路，有時(shí)坐摩托，找村民與干部了解情況，每個(gè)村的房子與山地都看一看，然后到鄉(xiāng)政府，跟各個(gè)部門的鄉(xiāng)干部聊。
“我如果不是在石市大多數(shù)地方有朋友、學(xué)生，而且有的是宣傳部的副部長，就很難搞到現(xiàn)在手中這些情況。”他告訴《瞭望東方周刊》，現(xiàn)在農(nóng)村調(diào)查弄到真實(shí)情況很不容易。
衡陽縣“三農(nóng)”問題如何解決，一些學(xué)者提出了比較尖銳的看法，劉放生的觀點(diǎn)則有很大的區(qū)別。他對鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部抱有極大的同情，他設(shè)計(jì)改革方案的初衷是寄望于制度內(nèi)的調(diào)整，帶有強(qiáng)烈的經(jīng)世致用色彩。
衡陽縣的人說起劉放生有兩個(gè)“做不到”。他是一個(gè)孝子，賦閑之后從繁華的縣城回到偏僻落后的老家長年侍奉80多歲的老娘，一般人做不到；他當(dāng)水電局長時(shí)主動(dòng)向縣委報(bào)告分權(quán)，請求辭去黨委書記職務(wù)，因?yàn)樗J(rèn)為局里有一個(gè)年輕人是賢才，報(bào)告得到了批準(zhǔn)，一般人做不到。
一個(gè)普通黨員干部，不盲從他人渾渾噩噩過日子，不將時(shí)間耗費(fèi)在魚池和麻將上，而是自覺進(jìn)行道德完善，獨(dú)立開展鄉(xiāng)村調(diào)查，建設(shè)性地思考社會問題的解決——在目前龐大的官員隊(duì)伍中，實(shí)在需要有更多像劉放生這樣的人。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)需要精簡
2003年上半年，非典肆虐全國，劉放生在衡陽縣山豐老家侍養(yǎng)老母，思考農(nóng)村問題。
他驚奇地看到，村里面在沿海打工的人紛紛打電話回來：你買了鹽沒有?買了米沒有?買了金銀花沒有?
“當(dāng)全國使用一個(gè)中藥處方吃藥時(shí)，他們早就把藥方傳回來了。過去農(nóng)民不了解外面的世界，現(xiàn)在都知道了。”他對《瞭望東方周刊》說。
這件事對劉放生啟發(fā)很大。“農(nóng)村經(jīng)濟(jì)政治社會發(fā)生系列變化，關(guān)鍵是兩個(gè)字：流動(dòng)。留在農(nóng)村的犬都是老弱病殘，勞動(dòng)力大量涌向城市，連矛盾都帶走了。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)管理的主體對象(農(nóng)民)少，治理的資源少了，然而現(xiàn)在我們的管理方式還是老一套。”
在劉放生看來，目前市縣政權(quán)設(shè)置還是一統(tǒng)江山的計(jì)劃體制，與實(shí)際生活中的市場經(jīng)濟(jì)體制相去甚遠(yuǎn)。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府規(guī)模龐大，機(jī)構(gòu)臃腫，冗員集中，效率低下，已令中央頭疼。
他由此提出一個(gè)設(shè)想：改鄉(xiāng)政府為鄉(xiāng)公所，后者為縣政府派出機(jī)構(gòu)，結(jié)構(gòu)和人員都更為精簡，同時(shí)，把治理鄉(xiāng)村的權(quán)力更多地還予農(nóng)民。
劉放生曾經(jīng)反復(fù)研究中國古代一些縣州官吏的鄉(xiāng)村治理辦法。2003年，他對前來衡陽縣調(diào)查縣鄉(xiāng)機(jī)構(gòu)改革的《瞭望東方周刊》記者談到：
“中國歷史上對縣鄉(xiāng)的治理非常重視民間自治，不擾民，這是一條重要原則。特別在衡陽這樣發(fā)展緩慢的山區(qū)里面，家家都是孤寡守門，青壯年基本外出的地方，不擾民，少打擾老百姓，讓他們自己生活，是最經(jīng)濟(jì)的選擇。”
“對基層盡量少抓人少罰人，鄰居吵嘴打架，有時(shí)讓民間自己調(diào)解，總會有辦法的，這是策略。抓的多，敵對面大，腐敗環(huán)節(jié)增多，行政成本也高。現(xiàn)在辦身份證要120元，外出打工的農(nóng)民一般都辦2—3個(gè)，因?yàn)榕吕习蹇圩C件，行動(dòng)跳槽不方便，因此辦身份證一項(xiàng)，就把稅費(fèi)改革的成果抵消了。教育收費(fèi)問題也很突出。所以政策要配套，不配套就會出現(xiàn)黃宗羲定律。”
劉放生認(rèn)為，鄉(xiāng)干部的職責(zé)是當(dāng)一個(gè)守夜人，守一下門；當(dāng)一個(gè)服務(wù)員，做一些事；做一個(gè)監(jiān)管員，不是監(jiān)管農(nóng)民，而是監(jiān)管部門。許多事可以讓農(nóng)民自己去管理。
不改沒有出路
劉放生的方案是否可行?《瞭望東方周刊》拿著方案在衡陽縣召開座談會，并多方請教縣鄉(xiāng)干部和農(nóng)民，回到長沙又采訪省財(cái)政廳、政研室等部門相關(guān)負(fù)責(zé)人。
大家一致的看法是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)一定要改，不改沒有出路。但如何改卻是見仁見智。
石市鄉(xiāng)鄉(xiāng)長鄒順初贊同削減鄉(xiāng)政府的規(guī)模和權(quán)力，否則，管理鞭長莫及。石市鄉(xiāng)由3個(gè)小鄉(xiāng)合并而成，他下鄉(xiāng)辦事，大部分時(shí)間花在從這個(gè)村趕到另一個(gè)村的路上，如果鄉(xiāng)小，就可以把時(shí)間花在解決具體問題上。
三湖鎮(zhèn)黨委書記陳文勝持相反觀點(diǎn)。他認(rèn)為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)非但不能削弱，還要強(qiáng)化。“鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的弱化才是‘三農(nóng)’問題的起因，‘三農(nóng)’問題的出路在于放活鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)。”
還有人認(rèn)為，如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部能夠成功精簡到合理程度，相應(yīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)職能夠合并調(diào)整，就不必要改鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為鄉(xiāng)公所。
劉放生答道，改革并不是解決燃眉之急，而是著眼于長遠(yuǎn)。改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的目的就是要“削權(quán)”，從而給村民自治、休養(yǎng)生息留下一個(gè)廣闊的空間。
衡陽縣委常委、組織部長雷高飛贊成劉的改革方向，但并不認(rèn)同改府為所的“休克療法”。他認(rèn)為，中央針對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的政策是明顯奏效的。農(nóng)村稅費(fèi)制度改革配之以鐵的紀(jì)律，正把鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)從農(nóng)民頭上取得的財(cái)政資源降到最低限度。
雷高飛的改革設(shè)想是，可以考慮將來在中心集鎮(zhèn)設(shè)立行政許可大廳，方便老百姓辦事，這是可能的。“改鄉(xiāng)政府為鄉(xiāng)公所的方案，很容易走一個(gè)怪圈，即鄉(xiāng)政府只是改了一個(gè)名，沒有實(shí)質(zhì)性的改變。”
以三湖鎮(zhèn)黨委書記陳文勝為代表的人認(rèn)為，如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)過于簡化，帶來的一個(gè)問題則是在村級民主與縣級民主之間缺乏一個(gè)過渡地帶。另外，如果縣級政府僅向鄉(xiāng)里派出代理人，不一定能真正代表農(nóng)民利益。
劉放生針對“民主斷層”的異議答復(fù)說，縣人大有基層的代表，村(集鎮(zhèn))自治中不能解決的問題，還可以通過鄉(xiāng)一級的官員和人大聯(lián)絡(luò)員反映。
無論如何，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)改革，正處于熱烈的討論中已是不爭事實(shí)。這也符合中央改革的基本精神。
解決鄉(xiāng)村債務(wù)的設(shè)計(jì)
不管怎么改革，有一個(gè)大難題怎么都繞不過去，那就是鄉(xiāng)村政府負(fù)債問題。
“現(xiàn)在我們當(dāng)村干部，哪怕天天為村民辦事，完不成稅費(fèi)任務(wù)，上面對我們也是一票否決。”肖告增當(dāng)著鄉(xiāng)長鄒順初的面對記者說，為了完成稅費(fèi)上交任務(wù)，他前年向銀行借2.6萬元，去年借2.8萬元，今年借4000元。
但直到現(xiàn)在，這個(gè)村去年的農(nóng)業(yè)稅還有40％沒收上來。
債務(wù)對縣鄉(xiāng)政權(quán)來說無異是災(zāi)難，一些學(xué)者斥之為農(nóng)村矛盾的膿包。然而劉放生卻不這樣看，他結(jié)合債務(wù)構(gòu)成看到了債務(wù)美好的一面：
一部分用于墊付農(nóng)民的稅費(fèi)，減少了鄉(xiāng)村干群矛盾；一部分用于墊付國地兩稅，維持了財(cái)政運(yùn)轉(zhuǎn)；一部分用于公共投資，如鄉(xiāng)村中小學(xué)建設(shè)，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)和社會的發(fā)展；一部分用于基層正常運(yùn)轉(zhuǎn)包括鄉(xiāng)村社會福利、突發(fā)事件處理、鄉(xiāng)村干部工資等，其經(jīng)濟(jì)和社會意義更是多方面的。
“可以這樣說，如果沒有鄉(xiāng)村這一部分債務(wù)的補(bǔ)充支撐，上世紀(jì)90年代中后期以后出現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)和社會轉(zhuǎn)型初始難關(guān)就難以渡過。換句話說，沒有鄉(xiāng)村債務(wù)的補(bǔ)充支撐，就沒有這些年經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會的穩(wěn)定。”
劉放生也清楚地看到，由于鄉(xiāng)村債務(wù)是“鄉(xiāng)村干部在既缺乏理論性、少有經(jīng)驗(yàn)性因而沒有合法性的情況下的一種無奈的舉動(dòng)”，造成了鄉(xiāng)村公共債務(wù)管理上的“嚴(yán)重缺位”，陷入了自由放任之中，付出了沉重的代價(jià)。
他認(rèn)為，總體而言，鄉(xiāng)村債務(wù)的積累雖然有很多違規(guī)之處，但就其主要性質(zhì)來說，應(yīng)該屬于“公債”，既言之“公債”就要“公還”，這是他提出解決債務(wù)方案的主要邏輯。
在接受記者采訪時(shí)，衡陽縣一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府負(fù)責(zé)人和村干部對劉放生“還債”方案大的方面都表示支持。
但石市鄉(xiāng)鄉(xiāng)長鄒順初也指出，劉的一些想法雖好，卻難以行得通。如政企分開鄉(xiāng)辦企業(yè)負(fù)債歸位鄉(xiāng)企。現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)基本垮了，再則企業(yè)辦也是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一個(gè)部門，難脫責(zé)任。
再如鄉(xiāng)鎮(zhèn)支出的財(cái)政周轉(zhuǎn)金建的一些農(nóng)林場所，現(xiàn)在大都發(fā)包出去，受益者多是私人，劉在還債方案中提出以撥改貸，導(dǎo)致的結(jié)果是“讓私人沾了政府的光”。
記者在采訪中發(fā)現(xiàn)，鄉(xiāng)村干部不同意見比較集中的，不是如何“公還”債務(wù)——也許認(rèn)為這是上面考慮的事情，而是如何對待農(nóng)民拖欠的稅費(fèi)。
劉放生減債方案的基本思路是：對村和農(nóng)產(chǎn)積欠鄉(xiāng)財(cái)政的農(nóng)業(yè)稅費(fèi)，實(shí)行減免緩。
但鄉(xiāng)長鄒順初認(rèn)為，“減免緩也確有一個(gè)負(fù)作用，那些積極上交的農(nóng)民會覺得自己吃了虧。”
“現(xiàn)在最危險(xiǎn)的問題不是怎么消化債務(wù)，而是如何制止新的債務(wù)增長。”衡陽縣—位熟知縣情的干部評點(diǎn)劉的方案時(shí)這么說。
記者在衡陽縣了解到的情況是，全縣拖欠鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部工資5300多萬元，人均約2萬元；鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部個(gè)人向財(cái)政借款2800萬元，人均約1萬元。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)借債的渠道可以說已經(jīng)山窮水盡了。由于國家逐步減輕廢除農(nóng)民負(fù)擔(dān)，從農(nóng)民頭上打主意已經(jīng)很難了；到銀信部門借款，由于舊債未還指望不大；于是，債務(wù)很自然從農(nóng)民轉(zhuǎn)移到了鄉(xiāng)村干部身上。一些鄉(xiāng)村干部之所以大量借貸，壓力是完不成任務(wù)丟烏紗帽，動(dòng)力是盡早擺脫鄉(xiāng)鎮(zhèn)到縣城去謀個(gè)好一點(diǎn)的職位。
減少冗員事關(guān)急迫
除了政權(quán)建設(shè)和債務(wù)困窘，另一個(gè)攔路虎是冗員問題。
劉放生有一次在鄉(xiāng)村調(diào)查，到了吃飯的時(shí)候，街道上店鋪都關(guān)門了，他于是找到一個(gè)鄉(xiāng)政府的食堂。
“食堂里的廚師是一個(gè)標(biāo)致的20多歲的小伙子，稱自己是省里一個(gè)專科學(xué)校畢業(yè)。他說，你不要懷疑我，年初因?yàn)殡娫挷煌ǎ瑳]有趕上鄉(xiāng)政府組閣(競聘)，黨委書記要我到食堂。說起鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的艱難，工資得不到發(fā)放，鄉(xiāng)政府計(jì)劃生育所兩個(gè)年輕的女干部站在我桌邊，眼淚雙流。我這個(gè)飯吃不下去，扒了幾口。”
這件事對劉放生刺激很大，他因此對鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部抱有極大的同情。
和石市鄉(xiāng)一樣，衡陽縣鄉(xiāng)級財(cái)政供養(yǎng)人員混編混崗的情況嚴(yán)重存在，不論行政與事業(yè)、不論全額供養(yǎng)與差額供養(yǎng)或自收自支、不論干部與工人，全都“一鍋煮”。人員一增再增，無休無止。
據(jù)劉放生調(diào)查，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部膨脹的主要原因是建立鄉(xiāng)一級政府和鄉(xiāng)一級財(cái)政并三番五次地給鄉(xiāng)鎮(zhèn)放權(quán)以后，按政策公開錄用的(如村干錄用)，大中專學(xué)校統(tǒng)招統(tǒng)分的，甚至公開“購買”的，縣直各部門安置不了時(shí)，便往鄉(xiāng)鎮(zhèn)派遣。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革后，如何按新的職能和機(jī)構(gòu)定編定員?
劉放生說，就國外來講，在一些發(fā)達(dá)的國家，鄉(xiāng)一級供養(yǎng)的人確實(shí)不少。如在法國，3500名居民以上的鄉(xiāng)公所，有一個(gè)主要官員和10個(gè)職員，占總?cè)丝诘?‰。但是他們的人均稅收是多少?這與中國顯然沒有可比性。
就中國古代來講，唐朝中期以后由“鄉(xiāng)官制”逐步過渡到“職役制”，由糧多丁多的戶主充任鄉(xiāng)里(村)行政組織的頭頭，但供養(yǎng)的負(fù)擔(dān)也是不少的，如里正，給40畝農(nóng)田，讓其收租用于開支。
就新中國成立以后來講，1986年實(shí)行的中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)編制標(biāo)準(zhǔn)為：每平方公里300人以上，1％。一1.3％o；200—300人，1.5％o；100—200人，1.7‰;50—100人，2‰；少于50人，2.5‰。
如果按這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，石市鄉(xiāng)的行政人員編制可以達(dá)到70余人，加上后來的各種各樣的政策性增編，談不上超編多少，主要問題是財(cái)政供養(yǎng)不起。進(jìn)入新一輪鄉(xiāng)級改革操作以后，原有的編制員額，不管怎樣，必須按新職能和機(jī)構(gòu)，重新核定。
綜合分析，劉放生設(shè)想的鄉(xiāng)一級行政編制，以石市鄉(xiāng)為例，要20人左右，即0.4‰左右。而石市鄉(xiāng)現(xiàn)在財(cái)政供養(yǎng)的總?cè)藬?shù)為115人。
留20個(gè)人夠不夠?記者在石市鄉(xiāng)采訪時(shí)請教鄉(xiāng)長鄒順初和珍珠村黨支部書記肖告增。他們連說：“足夠了。”
但實(shí)際上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部要真正實(shí)現(xiàn)分流卻異常艱難。
2003年，衡陽縣推行鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革，西渡、曲蘭等鄉(xiāng)鎮(zhèn)首先清退臨時(shí)人員和混崗人員。但行動(dòng)剛剛開始，就造成西渡幾十人集體上訪。曲蘭部分干部揚(yáng)言要將鎮(zhèn)黨委書記趕出去.為了大局穩(wěn)定，政府只好讓部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)分流人員重新上崗，甚至有些停薪留職人員也重回單位上班。改革胎死腹中。
“在當(dāng)前穩(wěn)定壓倒一切的形勢下，當(dāng)改革、發(fā)展、穩(wěn)定產(chǎn)生矛盾或沖突時(shí)，必須維護(hù)穩(wěn)定的主導(dǎo)地位。只有當(dāng)各方面條件特別是經(jīng)濟(jì)條件基本成熟時(shí)，再來實(shí)施鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革。”衡陽縣人事局公務(wù)員股股長馬箭武說。
一些基層官員認(rèn)為，改革還缺乏強(qiáng)大的外部壓力。雖然近20年進(jìn)行了多輪機(jī)構(gòu)改革，但上級政府的要求沒有嚴(yán)格到位的強(qiáng)制力，主要還是指導(dǎo)性。“機(jī)構(gòu)改革，如果沒有上面強(qiáng)烈的壓力，誰愿意干這個(gè)事?只有湖北宋亞平才能這樣干。”
另外，如果僅僅改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)，改革的意義就大打折扣。事實(shí)上，更多的冗員藏在縣城。
下改需要上改
衡陽渣江鎮(zhèn)黨委書記劉運(yùn)文認(rèn)為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革勢必牽涉到縣以上改革。僅鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革，改不好。
事實(shí)上，劉放生在方案中已經(jīng)提出，鄉(xiāng)級行政改革必須要得到縣、村改革的呼應(yīng)。鄉(xiāng)級人員過多，主要是七所八站的人員過多，而七所八站的人員全部來自縣直各部門錄用后下甩的。鄉(xiāng)村債務(wù)中的大部分與縣級政府直接有關(guān)。鄉(xiāng)村職能難以轉(zhuǎn)變，也主要來自于縣級行政職能沒有轉(zhuǎn)變。
因此，在鄉(xiāng)村兩級改革以后，必須進(jìn)行新一輪的縣級體制改革，主要任務(wù)是轉(zhuǎn)變職能、精兵簡政、依法行政。
1975—1980年，劉放生在教育部門工作時(shí)，衡陽縣文教局包括司機(jī)和炊事員，總共24人，那時(shí)管20多萬學(xué)生，其中3年還是剛剛恢復(fù)高考，工作量按說非常大，但24個(gè)人也干好了。現(xiàn)在是100多號人，不可同日而語。
劉放生說，縣級機(jī)構(gòu)一是機(jī)構(gòu)多，二是層級多。農(nóng)民的種子、農(nóng)藥、肥料等都在市場流通，農(nóng)口那么多單位，是否都起到了服務(wù)作用?農(nóng)民現(xiàn)在要的是道路、信息、廣播電視、通訊、電力、科技、教育、醫(yī)療衛(wèi)生，防治流行性疾病、環(huán)境以及對天災(zāi)人禍的保障，但目前的管理辦法差距很大。
“現(xiàn)在錢一方面不夠用，—方面亂開支到難以想像的程度。縣里一個(gè)科級單位，年終發(fā)獎(jiǎng)還要請禮儀小姐托盤子，這要不要錢?縣里許多單位，只要開會，常常就是在電視里點(diǎn)歌，街上到處掛橫幅，村里開會也請起了禮儀小姐，成本開支多大?”
咸安經(jīng)驗(yàn)?zāi)芊裢茝V
湖北咸安區(qū)正在著手解決被分流干部身份置換問題——政府希望實(shí)行一次性經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償來“洗掉”被分流者的干部身份。
據(jù)報(bào)道，咸安改革比較順利，是因?yàn)閰^(qū)委通過社會保障體系來化解分流人員的后顧之憂。長期以來，咸安機(jī)關(guān)干部不像企業(yè)職工一樣參加養(yǎng)老保險(xiǎn)，而是退休后由財(cái)政發(fā)工資養(yǎng)老。2000年4月，區(qū)委在全區(qū)黨政機(jī)關(guān)和企事業(yè)單位的干部職工中統(tǒng)一辦理養(yǎng)老、失業(yè)、醫(yī)療等5項(xiàng)保險(xiǎn)。
由于機(jī)關(guān)工資發(fā)放、運(yùn)轉(zhuǎn)都比較困難，所以剛開始阻力比較大。職工每人每月要扣除工資額的5％繳納保險(xiǎn)金，一些單位繳納困難。
然而，由于態(tài)度堅(jiān)決，再加上財(cái)政墊資，抵觸情緒慢慢消解了。參加了社會保險(xiǎn)的分流干部、企業(yè)下崗職工，一個(gè)月可以領(lǐng)取210元的失業(yè)保險(xiǎn)。這個(gè)被俗稱為“劫富濟(jì)貧”的政策為全區(qū)接受，咸安有438個(gè)單位、3.1萬多人參加了社保，參保率達(dá)90％。
劉放生認(rèn)為，關(guān)鍵是離崗人員要有基本的生活保障政策，留崗人員要有規(guī)有矩，如果在崗者可以亂吃亂喝，又能加工資，人就不會離開，離開了也會鬧事。國家最好要制定一個(gè)公務(wù)員離任的政策，最好是到一定職級的干部實(shí)行終身補(bǔ)貼制，離職離任就下崗，根本不用安置。
《瞭望東方周刊》就劉放生的方案采訪湖南省委政研室農(nóng)村處處長張偉達(dá)。他說：“現(xiàn)在真正的人浮于事，并不完全是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部。縣里吃皇糧的人太多。機(jī)構(gòu)改革老是拿鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部搞來搞去，解決不了這個(gè)問題。”
湖南省委、省政府一些官員認(rèn)為，改革如果能自上而下推行，那就有可能取得真正的成效。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《瞭望東方周刊》2004年44期，原題：《鄉(xiāng)鎮(zhèn)變革求索》
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