“現在錢一方面不夠用,一方面亂開支到難以想像的程度。縣里一個科級單位,年終發獎還要請禮小姐托盤子,這要不要錢”
從2004年初開始,湖南省衡陽縣宣傳部副部長劉放生在對衡陽縣石市鄉觀察了解3年的基礎上,對該鄉黨政機關、所屬站所和轄區53個行政村進行了實地調研,從一位“草根官員”的角度,提出了他設計的基層行政體制變革方案。
方案的核心是使現行鄉鎮政權結構更加合理化,并妥善處理債務和冗員兩大遺留問題。方案設計的目的是,“抓住關鍵,一舉突破,分散難點,保持穩定,為開辟鄉村發展廣泛前景,提供長治久安的鄉村行政體制”。
當前,中國改革的重大命題之一即在于縮小巨大的城鄉差距,解決尖銳的“三農”問題。對于一個農民仍占全國人口絕大多數的發展中大國來說,作為“草根”的鄉村政權是否穩固有效,已成為事關每一位中國公民包括城市居民切身利益的焦點。
劉放生的方案并不一定能夠在現實中推行,卻是在中共十六屆四中全會加強執政能力建設的要求下,所反映出的不少思想活躍人士對進一步推進基層政權改革的積極探索。
“草根官員”劉放生
《瞭望東方周刊》記者是在4年前結識劉放生的。他當時在湖南衡陽縣水電局當局長,思考的卻不僅是治水,更有治國。
第二年,他調任衡陽縣宣傳部副部長。在此位置上,他潛心寫下了一些思考農村問題的富有建設性的文章
今年,收到他撰寫的鄉村行政體制改革方案后,《瞭望東方周刊》專程到衡陽縣尋訪請教。他從鄉下趕來,臉孔黝黑,個子不高,其貌不揚,可是跟我們議論農村改革,卻是神采飛揚,靈光四射。 他今年54歲,一個農民子弟,1979年高中畢業后回鄉務農,后來在教育、宣傳、縣政府辦、水利局等部門工作,縣鄉情況熟悉。難得的是,雖然偏居小縣,他卻是一位難得的有一定世界眼光的人。
當縣水電局長時,他因為多次發表治水的看法引起水利部的關注,1998年被點名參團到法國和意大利學習農村水利技術。出國前他3個月沒看電視,請在法國研究了8年農業現代化的社科院博士做指導。
這次受教和出國考察對他有著重大啟蒙意義,否則他還在以前封閉的圈子里思考問題。在設計如何解決鄉村債務的改革方案時,他運用了西方公共債務的理論。
除了積極思考中國中央政府及西方國家治理農村的各種方案,他還努力從中國歷史中尋找解決“三農”問題的智慧。他不知從哪里找來了明朝張養浩《牧民政告》,還有收錄進《四庫全書》的《州縣提綱》等,研究古代的州縣官員如何治理鄉村。
“《牧民政告》規定地方官員從上任到離任,10個方面,共74件事情,該怎么做,清清楚楚,甚至對前任遺留問題如何處置,也有明確規定。但現在,部分基層官員走馬燈一樣換,想怎么辦就怎么辦,口號想怎么提就怎么提。”他說。
他以“獨行俠”的方式開展鄉村調查。不像學者調查,有課題經費,有科研助手;也不像政府調查,浩浩蕩蕩有人陪同張羅。
他以老家石市鄉為點進行了3年研究,跑遍了全鄉53個村,披星戴月,有時走路,有時坐摩托,找村民與干部了解情況,每個村的房子與山地都看一看,然后到鄉政府,跟各個部門的鄉干部聊。
“我如果不是在石市大多數地方有朋友、學生,而且有的是宣傳部的副部長,就很難搞到現在手中這些情況。”他告訴《瞭望東方周刊》,現在農村調查弄到真實情況很不容易。
衡陽縣“三農”問題如何解決,一些學者提出了比較尖銳的看法,劉放生的觀點則有很大的區別。他對鄉鎮干部抱有極大的同情,他設計改革方案的初衷是寄望于制度內的調整,帶有強烈的經世致用色彩。
衡陽縣的人說起劉放生有兩個“做不到”。他是一個孝子,賦閑之后從繁華的縣城回到偏僻落后的老家長年侍奉80多歲的老娘,一般人做不到;他當水電局長時主動向縣委報告分權,請求辭去黨委書記職務,因為他認為局里有一個年輕人是賢才,報告得到了批準,一般人做不到。
一個普通黨員干部,不盲從他人渾渾噩噩過日子,不將時間耗費在魚池和麻將上,而是自覺進行道德完善,獨立開展鄉村調查,建設性地思考社會問題的解決——在目前龐大的官員隊伍中,實在需要有更多像劉放生這樣的人。
鄉鎮機構需要精簡
2003年上半年,非典肆虐全國,劉放生在衡陽縣山豐老家侍養老母,思考農村問題。
他驚奇地看到,村里面在沿海打工的人紛紛打電話回來:你買了鹽沒有?買了米沒有?買了金銀花沒有?
“當全國使用一個中藥處方吃藥時,他們早就把藥方傳回來了。過去農民不了解外面的世界,現在都知道了。”他對《瞭望東方周刊》說。
這件事對劉放生啟發很大。“農村經濟政治社會發生系列變化,關鍵是兩個字:流動。留在農村的犬都是老弱病殘,勞動力大量涌向城市,連矛盾都帶走了。鄉鎮政權管理的主體對象(農民)少,治理的資源少了,然而現在我們的管理方式還是老一套。”
在劉放生看來,目前市縣政權設置還是一統江山的計劃體制,與實際生活中的市場經濟體制相去甚遠。而鄉鎮政府規模龐大,機構臃腫,冗員集中,效率低下,已令中央頭疼。
他由此提出一個設想:改鄉政府為鄉公所,后者為縣政府派出機構,結構和人員都更為精簡,同時,把治理鄉村的權力更多地還予農民。
劉放生曾經反復研究中國古代一些縣州官吏的鄉村治理辦法。2003年,他對前來衡陽縣調查縣鄉機構改革的《瞭望東方周刊》記者談到:
“中國歷史上對縣鄉的治理非常重視民間自治,不擾民,這是一條重要原則。特別在衡陽這樣發展緩慢的山區里面,家家都是孤寡守門,青壯年基本外出的地方,不擾民,少打擾老百姓,讓他們自己生活,是最經濟的選擇。”
“對基層盡量少抓人少罰人,鄰居吵嘴打架,有時讓民間自己調解,總會有辦法的,這是策略。抓的多,敵對面大,腐敗環節增多,行政成本也高。現在辦身份證要120元,外出打工的農民一般都辦2—3個,因為怕老板扣證件,行動跳槽不方便,因此辦身份證一項,就把稅費改革的成果抵消了。教育收費問題也很突出。所以政策要配套,不配套就會出現黃宗羲定律。”
劉放生認為,鄉干部的職責是當一個守夜人,守一下門;當一個服務員,做一些事;做一個監管員,不是監管農民,而是監管部門。許多事可以讓農民自己去管理。
不改沒有出路
劉放生的方案是否可行?《瞭望東方周刊》拿著方案在衡陽縣召開座談會,并多方請教縣鄉干部和農民,回到長沙又采訪省財政廳、政研室等部門相關負責人。
大家一致的看法是,鄉鎮政權一定要改,不改沒有出路。但如何改卻是見仁見智。
石市鄉鄉長鄒順初贊同削減鄉政府的規模和權力,否則,管理鞭長莫及。石市鄉由3個小鄉合并而成,他下鄉辦事,大部分時間花在從這個村趕到另一個村的路上,如果鄉小,就可以把時間花在解決具體問題上。
三湖鎮黨委書記陳文勝持相反觀點。他認為,鄉鎮政權非但不能削弱,還要強化。“鄉鎮政權的弱化才是‘三農’問題的起因,‘三農’問題的出路在于放活鄉鎮政權。”
還有人認為,如果鄉鎮干部能夠成功精簡到合理程度,相應鄉鎮機構職能夠合并調整,就不必要改鄉鎮政府為鄉公所。
劉放生答道,改革并不是解決燃眉之急,而是著眼于長遠。改革鄉鎮政府的目的就是要“削權”,從而給村民自治、休養生息留下一個廣闊的空間。
衡陽縣委常委、組織部長雷高飛贊成劉的改革方向,但并不認同改府為所的“休克療法”。他認為,中央針對鄉鎮政權的政策是明顯奏效的。農村稅費制度改革配之以鐵的紀律,正把鄉鎮政權從農民頭上取得的財政資源降到最低限度。
雷高飛的改革設想是,可以考慮將來在中心集鎮設立行政許可大廳,方便老百姓辦事,這是可能的。“改鄉政府為鄉公所的方案,很容易走一個怪圈,即鄉政府只是改了一個名,沒有實質性的改變。”
以三湖鎮黨委書記陳文勝為代表的人認為,如果鄉鎮政權過于簡化,帶來的一個問題則是在村級民主與縣級民主之間缺乏一個過渡地帶。另外,如果縣級政府僅向鄉里派出代理人,不一定能真正代表農民利益。
劉放生針對“民主斷層”的異議答復說,縣人大有基層的代表,村(集鎮)自治中不能解決的問題,還可以通過鄉一級的官員和人大聯絡員反映。
無論如何,鄉鎮政權改革,正處于熱烈的討論中已是不爭事實。這也符合中央改革的基本精神。
解決鄉村債務的設計
不管怎么改革,有一個大難題怎么都繞不過去,那就是鄉村政府負債問題。
“現在我們當村干部,哪怕天天為村民辦事,完不成稅費任務,上面對我們也是一票否決。”肖告增當著鄉長鄒順初的面對記者說,為了完成稅費上交任務,他前年向銀行借2.6萬元,去年借2.8萬元,今年借4000元。
但直到現在,這個村去年的農業稅還有40%沒收上來。
債務對縣鄉政權來說無異是災難,一些學者斥之為農村矛盾的膿包。然而劉放生卻不這樣看,他結合債務構成看到了債務美好的一面:
一部分用于墊付農民的稅費,減少了鄉村干群矛盾;一部分用于墊付國地兩稅,維持了財政運轉;一部分用于公共投資,如鄉村中小學建設,促進了經濟和社會的發展;一部分用于基層正常運轉包括鄉村社會福利、突發事件處理、鄉村干部工資等,其經濟和社會意義更是多方面的。
“可以這樣說,如果沒有鄉村這一部分債務的補充支撐,上世紀90年代中后期以后出現的經濟和社會轉型初始難關就難以渡過。換句話說,沒有鄉村債務的補充支撐,就沒有這些年經濟的發展和社會的穩定。”
劉放生也清楚地看到,由于鄉村債務是“鄉村干部在既缺乏理論性、少有經驗性因而沒有合法性的情況下的一種無奈的舉動”,造成了鄉村公共債務管理上的“嚴重缺位”,陷入了自由放任之中,付出了沉重的代價。
他認為,總體而言,鄉村債務的積累雖然有很多違規之處,但就其主要性質來說,應該屬于“公債”,既言之“公債”就要“公還”,這是他提出解決債務方案的主要邏輯。
在接受記者采訪時,衡陽縣一些鄉鎮黨委、政府負責人和村干部對劉放生“還債”方案大的方面都表示支持。
但石市鄉鄉長鄒順初也指出,劉的一些想法雖好,卻難以行得通。如政企分開鄉辦企業負債歸位鄉企。現在鄉鎮企業基本垮了,再則企業辦也是鄉鎮政府一個部門,難脫責任。
再如鄉鎮支出的財政周轉金建的一些農林場所,現在大都發包出去,受益者多是私人,劉在還債方案中提出以撥改貸,導致的結果是“讓私人沾了政府的光”。
記者在采訪中發現,鄉村干部不同意見比較集中的,不是如何“公還”債務——也許認為這是上面考慮的事情,而是如何對待農民拖欠的稅費。
劉放生減債方案的基本思路是:對村和農產積欠鄉財政的農業稅費,實行減免緩。
但鄉長鄒順初認為,“減免緩也確有一個負作用,那些積極上交的農民會覺得自己吃了虧。”
“現在最危險的問題不是怎么消化債務,而是如何制止新的債務增長。”衡陽縣—位熟知縣情的干部評點劉的方案時這么說。
記者在衡陽縣了解到的情況是,全縣拖欠鄉鎮干部工資5300多萬元,人均約2萬元;鄉鎮干部個人向財政借款2800萬元,人均約1萬元。
鄉鎮借債的渠道可以說已經山窮水盡了。由于國家逐步減輕廢除農民負擔,從農民頭上打主意已經很難了;到銀信部門借款,由于舊債未還指望不大;于是,債務很自然從農民轉移到了鄉村干部身上。一些鄉村干部之所以大量借貸,壓力是完不成任務丟烏紗帽,動力是盡早擺脫鄉鎮到縣城去謀個好一點的職位。
減少冗員事關急迫
除了政權建設和債務困窘,另一個攔路虎是冗員問題。
劉放生有一次在鄉村調查,到了吃飯的時候,街道上店鋪都關門了,他于是找到一個鄉政府的食堂。
“食堂里的廚師是一個標致的20多歲的小伙子,稱自己是省里一個專科學校畢業。他說,你不要懷疑我,年初因為電話不通,沒有趕上鄉政府組閣(競聘),黨委書記要我到食堂。說起鄉鎮工作的艱難,工資得不到發放,鄉政府計劃生育所兩個年輕的女干部站在我桌邊,眼淚雙流。我這個飯吃不下去,扒了幾口。”
這件事對劉放生刺激很大,他因此對鄉鎮干部抱有極大的同情。
和石市鄉一樣,衡陽縣鄉級財政供養人員混編混崗的情況嚴重存在,不論行政與事業、不論全額供養與差額供養或自收自支、不論干部與工人,全都“一鍋煮”。人員一增再增,無休無止。
據劉放生調查,鄉鎮干部膨脹的主要原因是建立鄉一級政府和鄉一級財政并三番五次地給鄉鎮放權以后,按政策公開錄用的(如村干錄用),大中專學校統招統分的,甚至公開“購買”的,縣直各部門安置不了時,便往鄉鎮派遣。
鄉鎮政府改革后,如何按新的職能和機構定編定員?
劉放生說,就國外來講,在一些發達的國家,鄉一級供養的人確實不少。如在法國,3500名居民以上的鄉公所,有一個主要官員和10個職員,占總人口的4‰。但是他們的人均稅收是多少?這與中國顯然沒有可比性。
就中國古代來講,唐朝中期以后由“鄉官制”逐步過渡到“職役制”,由糧多丁多的戶主充任鄉里(村)行政組織的頭頭,但供養的負擔也是不少的,如里正,給40畝農田,讓其收租用于開支。
就新中國成立以后來講,1986年實行的中國鄉鎮編制標準為:每平方公里300人以上,1%。一1.3%o;200—300人,1.5%o;100—200人,1.7‰;50—100人,2‰;少于50人,2.5‰。
如果按這個標準,石市鄉的行政人員編制可以達到70余人,加上后來的各種各樣的政策性增編,談不上超編多少,主要問題是財政供養不起。進入新一輪鄉級改革操作以后,原有的編制員額,不管怎樣,必須按新職能和機構,重新核定。
綜合分析,劉放生設想的鄉一級行政編制,以石市鄉為例,要20人左右,即0.4‰左右。而石市鄉現在財政供養的總人數為115人。
留20個人夠不夠?記者在石市鄉采訪時請教鄉長鄒順初和珍珠村黨支部書記肖告增。他們連說:“足夠了。”
但實際上,鄉鎮干部要真正實現分流卻異常艱難。
2003年,衡陽縣推行鄉鎮機構改革,西渡、曲蘭等鄉鎮首先清退臨時人員和混崗人員。但行動剛剛開始,就造成西渡幾十人集體上訪。曲蘭部分干部揚言要將鎮黨委書記趕出去.為了大局穩定,政府只好讓部分鄉鎮分流人員重新上崗,甚至有些停薪留職人員也重回單位上班。改革胎死腹中。
“在當前穩定壓倒一切的形勢下,當改革、發展、穩定產生矛盾或沖突時,必須維護穩定的主導地位。只有當各方面條件特別是經濟條件基本成熟時,再來實施鄉鎮行政體制改革。”衡陽縣人事局公務員股股長馬箭武說。
一些基層官員認為,改革還缺乏強大的外部壓力。雖然近20年進行了多輪機構改革,但上級政府的要求沒有嚴格到位的強制力,主要還是指導性。“機構改革,如果沒有上面強烈的壓力,誰愿意干這個事?只有湖北宋亞平才能這樣干。”
另外,如果僅僅改革鄉鎮,改革的意義就大打折扣。事實上,更多的冗員藏在縣城。
下改需要上改
衡陽渣江鎮黨委書記劉運文認為,鄉鎮改革勢必牽涉到縣以上改革。僅鄉鎮改革,改不好。
事實上,劉放生在方案中已經提出,鄉級行政改革必須要得到縣、村改革的呼應。鄉級人員過多,主要是七所八站的人員過多,而七所八站的人員全部來自縣直各部門錄用后下甩的。鄉村債務中的大部分與縣級政府直接有關。鄉村職能難以轉變,也主要來自于縣級行政職能沒有轉變。
因此,在鄉村兩級改革以后,必須進行新一輪的縣級體制改革,主要任務是轉變職能、精兵簡政、依法行政。
1975—1980年,劉放生在教育部門工作時,衡陽縣文教局包括司機和炊事員,總共24人,那時管20多萬學生,其中3年還是剛剛恢復高考,工作量按說非常大,但24個人也干好了。現在是100多號人,不可同日而語。
劉放生說,縣級機構一是機構多,二是層級多。農民的種子、農藥、肥料等都在市場流通,農口那么多單位,是否都起到了服務作用?農民現在要的是道路、信息、廣播電視、通訊、電力、科技、教育、醫療衛生,防治流行性疾病、環境以及對天災人禍的保障,但目前的管理辦法差距很大。
“現在錢一方面不夠用,—方面亂開支到難以想像的程度。縣里一個科級單位,年終發獎還要請禮儀小姐托盤子,這要不要錢?縣里許多單位,只要開會,常常就是在電視里點歌,街上到處掛橫幅,村里開會也請起了禮儀小姐,成本開支多大?”
咸安經驗能否推廣
湖北咸安區正在著手解決被分流干部身份置換問題——政府希望實行一次性經濟補償來“洗掉”被分流者的干部身份。
據報道,咸安改革比較順利,是因為區委通過社會保障體系來化解分流人員的后顧之憂。長期以來,咸安機關干部不像企業職工一樣參加養老保險,而是退休后由財政發工資養老。2000年4月,區委在全區黨政機關和企事業單位的干部職工中統一辦理養老、失業、醫療等5項保險。
由于機關工資發放、運轉都比較困難,所以剛開始阻力比較大。職工每人每月要扣除工資額的5%繳納保險金,一些單位繳納困難。
然而,由于態度堅決,再加上財政墊資,抵觸情緒慢慢消解了。參加了社會保險的分流干部、企業下崗職工,一個月可以領取210元的失業保險。這個被俗稱為“劫富濟貧”的政策為全區接受,咸安有438個單位、3.1萬多人參加了社保,參保率達90%。
劉放生認為,關鍵是離崗人員要有基本的生活保障政策,留崗人員要有規有矩,如果在崗者可以亂吃亂喝,又能加工資,人就不會離開,離開了也會鬧事。國家最好要制定一個公務員離任的政策,最好是到一定職級的干部實行終身補貼制,離職離任就下崗,根本不用安置。
《瞭望東方周刊》就劉放生的方案采訪湖南省委政研室農村處處長張偉達。他說:“現在真正的人浮于事,并不完全是鄉鎮干部。縣里吃皇糧的人太多。機構改革老是拿鄉鎮干部搞來搞去,解決不了這個問題。”
湖南省委、省政府一些官員認為,改革如果能自上而下推行,那就有可能取得真正的成效。
中國鄉村發現網轉自:《瞭望東方周刊》2004年44期,原題:《鄉鎮變革求索》
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