鄉(xiāng)村治理是一個(gè)重要而特殊的領(lǐng)域。對(duì)治理問題的分析必須尊重治理規(guī)律。現(xiàn)階段探討我國(guó)的鄉(xiāng)村治理問題有特定的背景。目前我國(guó)的鄉(xiāng)村治理已進(jìn)入歷史新方位。鄉(xiāng)村治理的關(guān)鍵是要解決人的精神思想問題、人的社會(huì)管理問題和人的公共服務(wù)問題等三大問題。做好鄉(xiāng)村治理工作責(zé)任重大,它的緊迫任務(wù)是為鄉(xiāng)村振興提供重要保障,最終目標(biāo)是要在鄉(xiāng)村建立良好穩(wěn)定的社會(huì)秩序。在實(shí)踐中,要應(yīng)對(duì)城鄉(xiāng)人口流動(dòng),擴(kuò)大鄉(xiāng)村治理主體的范圍,實(shí)行共建共治共享,建立治理框架；加強(qiáng)村莊人員管理和服務(wù),了解鄉(xiāng)村居民現(xiàn)狀,健全聯(lián)系機(jī)制,完善登記制度；引導(dǎo)鄉(xiāng)村居民的進(jìn)步,改造人的精神思想,推動(dòng)人的現(xiàn)代化,夯實(shí)善治之基；調(diào)控鄉(xiāng)村居民的矛盾,重視改革“三有結(jié)合”,完善治理體系,保證社會(huì)穩(wěn)定；服務(wù)鄉(xiāng)村居民的需求,強(qiáng)調(diào)分類分級(jí)施策,創(chuàng)新體制機(jī)制,有效解決問題；疏導(dǎo)鄉(xiāng)村居民的轉(zhuǎn)變,正確解釋人的差異,支持社會(huì)流動(dòng),搭建轉(zhuǎn)變階梯。
鄉(xiāng)村治理是一個(gè)重要而特殊的領(lǐng)域。黨的十九大以來(lái), 鄉(xiāng)村治理已經(jīng)逐步成為我國(guó)社會(huì)熱點(diǎn)議題。但治理問題有治理問題的分析邏輯, 目前一些研究和政策設(shè)計(jì)還存在缺陷, 對(duì)實(shí)踐可能產(chǎn)生不良影響, 需要引起重視。在鄉(xiāng)村振興背景下, 我國(guó)推進(jìn)鄉(xiāng)村治理任務(wù)繁重復(fù)雜, 必須把治理的目標(biāo)和路徑搞準(zhǔn)。要深化對(duì)我國(guó)鄉(xiāng)村治理進(jìn)入歷史新方位的認(rèn)識(shí), 重視鄉(xiāng)村人的變化和差異, 考慮人的精神思想、社會(huì)管理和公共服務(wù)3個(gè)領(lǐng)域問題, 把建立良好穩(wěn)定的社會(huì)秩序作為目標(biāo), 引領(lǐng)和推動(dòng)鄉(xiāng)村治理工作不斷走向深入并解決社會(huì)現(xiàn)實(shí)問題。
鄉(xiāng)村治理問題的提出與概念界定
鄉(xiāng)村治理問題具有世界性和歷史性, 它關(guān)系重大, 涉及面廣, 影響因素多, 本身是不斷變化的。我國(guó)學(xué)術(shù)界和政策制定領(lǐng)域?qū)Υ藛栴}的重視是在黨的十九大后出現(xiàn)的。黨的十九大提出“實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”, 并將“治理有效”作為鄉(xiāng)村振興的總要求之一, 其中的“鄉(xiāng)村”、“治理”等概念在中央涉農(nóng)政策內(nèi)容中的提出具有開創(chuàng)性, 得到了社會(huì)各界對(duì)鄉(xiāng)村治理的廣泛關(guān)注, 相關(guān)的研究也從此迅速增長(zhǎng)。目前各級(jí)政府對(duì)鄉(xiāng)村治理工作高度重視, 對(duì)這個(gè)問題的研究也已經(jīng)逐漸成為社會(huì)熱點(diǎn)。但從現(xiàn)有的研究文獻(xiàn)和已出臺(tái)的政策情況看, 有不少在理論分析和內(nèi)容重點(diǎn)上還存在缺陷或不足。有的定性不準(zhǔn), 將與治理相關(guān)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、改革開放等各種問題或非治理問題當(dāng)成治理問題, 喧賓奪主。有的缺乏邊界條件意識(shí), 對(duì)治理問題的前提條件和隱含假設(shè)認(rèn)識(shí)不夠。有的將治理手段與治理目標(biāo)混為一談, 對(duì)實(shí)行問題導(dǎo)向重視不夠, 片面地將“三治結(jié)合”作為目標(biāo)。有的對(duì)宏觀微觀不分, 將微觀治理簡(jiǎn)單當(dāng)成宏觀治理, 或者將宏觀治理當(dāng)成微觀治理等。
對(duì)治理問題的分析必須尊重治理規(guī)律。黨的十九屆四中全會(huì)專門研究國(guó)家治理問題, 對(duì)治理問題的分析形成了一個(gè)基本框架, 即首先樹立一面旗子, 重點(diǎn)研究?jī)煞矫鎯?nèi)容, 一個(gè)方面是要堅(jiān)持和鞏固什么, 另一個(gè)方面是要完善和發(fā)展什么, 在此基礎(chǔ)上建立良好穩(wěn)定秩序, 推進(jìn)國(guó)家治理工作現(xiàn)代化。這次的政策文件的題目比較長(zhǎng), 非常嚴(yán)謹(jǐn)而有科學(xué)性, 是“中國(guó)特色社會(huì)主義制度”、“堅(jiān)持和完善”、“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”3個(gè)關(guān)鍵詞的有機(jī)統(tǒng)一, 充分體現(xiàn)了對(duì)治理問題分析的專業(yè)邏輯和對(duì)治理規(guī)律的遵循。對(duì)鄉(xiāng)村治理問題的分析也需要運(yùn)用這一專業(yè)邏輯, 它既有別于經(jīng)濟(jì)發(fā)展問題, 也有別于改革開放問題, 還有別于生態(tài)環(huán)保問題, 以及鄉(xiāng)村建設(shè)問題等。
現(xiàn)階段我國(guó)鄉(xiāng)村治理任務(wù)既繁重又復(fù)雜。在鄉(xiāng)村振興背景下, 要真正有效解決問題非常具有挑戰(zhàn)性, 必須提高對(duì)我國(guó)鄉(xiāng)村治理問題的性質(zhì)、內(nèi)容和邊界的認(rèn)識(shí)。開展鄉(xiāng)村治理工作是有時(shí)代背景、前提條件和隱含假設(shè)的。首先, 目前我國(guó)鄉(xiāng)村治理要樹旗。現(xiàn)階段我國(guó)鄉(xiāng)村治理問題的性質(zhì)是堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度, 落實(shí)實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的總要求。習(xí)近平總書記在2017年年底召開的中央農(nóng)村工作會(huì)議上明確提出, 鄉(xiāng)村振興離不開和諧穩(wěn)定的社會(huì)環(huán)境, 要?jiǎng)?chuàng)新鄉(xiāng)村治理體系, 走鄉(xiāng)村善治之路, 讓農(nóng)村社會(huì)充滿活力又和諧有序。其次, 目前我國(guó)鄉(xiāng)村治理要聚焦。現(xiàn)階段我國(guó)鄉(xiāng)村治理問題的內(nèi)容主要是社會(huì)環(huán)境建設(shè)和社會(huì)秩序建構(gòu)中的重大問題, 包括精神思想問題、社會(huì)管理問題和公共服務(wù)問題等。最后, 目前我國(guó)鄉(xiāng)村治理要有邊界。現(xiàn)階段我國(guó)鄉(xiāng)村治理問題的邊界是立足新時(shí)代, 面向未來(lái), 以人為中心, 有所堅(jiān)持和鞏固, 有所完善和發(fā)展, 推進(jìn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化, 積極有效解決鄉(xiāng)村社會(huì)運(yùn)行中的重大問題和現(xiàn)實(shí)難題。
我國(guó)的鄉(xiāng)村治理已進(jìn)入歷史新方位
鄉(xiāng)村治理是國(guó)家和社會(huì)治理的重要內(nèi)容。黨中央和國(guó)務(wù)院高度重視鄉(xiāng)村治理, 近年來(lái)對(duì)此進(jìn)行了一系列重要部署。但與城鎮(zhèn)發(fā)展有所不同, 鄉(xiāng)村是不斷分化的和比較分散的, 把鄉(xiāng)村治理好非常具有挑戰(zhàn)性。隨著中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代, 鄉(xiāng)村治理進(jìn)入新時(shí)期。與過去社會(huì)相比, 我國(guó)的鄉(xiāng)村已經(jīng)發(fā)生重大變化。與未來(lái)社會(huì)相比, 我國(guó)的鄉(xiāng)村還會(huì)發(fā)生較大變化。這些因素深刻影響鄉(xiāng)村治理。
中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)和人民政府工作深入鄉(xiāng)村
時(shí)代、政治決定鄉(xiāng)村治理的性質(zhì)。過去的中國(guó)社會(huì), “皇權(quán)”、“政權(quán)”不下縣, 鄉(xiāng)村主要由鄉(xiāng)紳治理, 是國(guó)家和社會(huì)治理的薄弱環(huán)節(jié)。自鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)以來(lái), 在西方列強(qiáng)堅(jiān)船利炮轟擊下, 舊中國(guó)危機(jī)四起, 鄉(xiāng)村瀕于破產(chǎn)。中國(guó)共產(chǎn)黨成立后, 領(lǐng)導(dǎo)人民尋求救國(guó)救民之路, 不懈探索、前仆后繼, 建立了新中國(guó)。新中國(guó)成立后, 在中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)和人民政府的組織管理下, 開展了熱火朝天的社會(huì)建設(shè), 推進(jìn)波瀾壯闊的改革開放, 中華大地發(fā)生了翻天覆地的變化。這個(gè)變化首先就是黨的領(lǐng)導(dǎo)和人民政府工作深入鄉(xiāng)村, 走出了一條中國(guó)特色社會(huì)主義道路。當(dāng)前, 我國(guó)鄉(xiāng)村由中國(guó)共產(chǎn)黨進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)和人民政府進(jìn)行公共管理服務(wù), 這是開展鄉(xiāng)村治理的大背景。
鄉(xiāng)村的人口構(gòu)成和人際關(guān)系不斷變化
鄉(xiāng)村治理的主體是人。改革開放以來(lái), 我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展取得重大成就, 同時(shí)大量農(nóng)村勞動(dòng)力不斷向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移, 城市化率不斷提高, 全國(guó)鄉(xiāng)村人口規(guī)模、占比和構(gòu)成等不斷發(fā)生新變化。從2011年起, 我國(guó)城市化率超過50%。到2018年, 我國(guó)城市化率已經(jīng)達(dá)到59.6%。這既為鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展帶來(lái)巨大活力, 同時(shí)也在鄉(xiāng)村治理上形成一些新矛盾和新問題。傳統(tǒng)社會(huì)是農(nóng)業(yè)社會(huì)和鄉(xiāng)土社會(huì), 現(xiàn)代社會(huì)是以工業(yè)化和城市化為中心的社會(huì)。盡管從地理上看, 城市之外就是鄉(xiāng)村, 城鄉(xiāng)在治理上相通, 但由于鄉(xiāng)村的人口構(gòu)成、人口特點(diǎn)和人際關(guān)系與城市有所不同, 鄉(xiāng)村社會(huì)的運(yùn)行和治理與城市也存在差異。當(dāng)前, 我國(guó)工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系發(fā)生重大變化, 鄉(xiāng)村不斷由以熟人社會(huì)為主的社會(huì)狀態(tài), 轉(zhuǎn)向由陌生人社會(huì)與熟人社會(huì)并存的社會(huì)狀態(tài), 鄉(xiāng)村人口構(gòu)成和社會(huì)結(jié)構(gòu)深刻轉(zhuǎn)變, 這是開展鄉(xiāng)村治理面臨的新情況。
鄉(xiāng)村之間不斷分化并且未來(lái)差異仍會(huì)擴(kuò)大
鄉(xiāng)村治理的基礎(chǔ)是村莊。我國(guó)的村莊與城鎮(zhèn)的社區(qū)不同, 它是政治經(jīng)濟(jì)社會(huì)共同體。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下, 村莊的發(fā)展既有封閉性, 也有開放性。由于各地村莊所處地理位置的不同、資源要素稟賦的差異、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變等, 其發(fā)展是不斷分化的, 既有主動(dòng)的分化, 也有被動(dòng)的分化, 形成多種類型, 既有本地人口大量流出、仍發(fā)展農(nóng)業(yè)的村莊, 也有外來(lái)人口大量流入、已進(jìn)入城鎮(zhèn)范圍的村莊, 還有人口流動(dòng)不大、保持傳統(tǒng)特色的村莊等, 不同村莊之間的差異和同一村莊內(nèi)部人與人之間的差異很大。2018年, 我國(guó)鄉(xiāng)村振興五年規(guī)劃把村莊發(fā)展分為4類, 即集聚提升類村莊、城郊融合類村莊、特色保護(hù)類村莊、搬遷撤并類村莊。未來(lái)30多年, 受多種因素影響, 我國(guó)的鄉(xiāng)村發(fā)展仍會(huì)發(fā)生分化, 不同村莊的差異仍會(huì)有所擴(kuò)大, 這是客觀存在的, 也是不以人的意志為轉(zhuǎn)移的。當(dāng)前和未來(lái), 我國(guó)鄉(xiāng)村的基層基礎(chǔ)多種多樣, 這是開展鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。
我國(guó)鄉(xiāng)村治理體制與政策不斷調(diào)整但仍存在不足
鄉(xiāng)村治理是動(dòng)態(tài)的。新中國(guó)成立后, 我國(guó)鄉(xiāng)村基層組織管理體系逐步建立健全。人民公社前, 農(nóng)村逐步推進(jìn)土改, 發(fā)展合作組織和集體經(jīng)濟(jì)。建立人民公社后, 農(nóng)村實(shí)行三級(jí)所有、隊(duì)為基礎(chǔ)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)管理體制和政社合一的行政社會(huì)管理體制。改革開放以后, 我國(guó)在農(nóng)村建立以家庭經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制, 并調(diào)整人民公社體制, 建立了“鄉(xiāng)政村治”的管理體制, 即在鄉(xiāng)級(jí)設(shè)立人民政府, 在村級(jí)依法實(shí)行村民自治。隨后, 鄉(xiāng)村治理政策不斷調(diào)整變化。這些調(diào)整適應(yīng)了形勢(shì)需要, 但也還存在一些問題, 有些問題還比較尖銳。
迄今為止, 中共中央已出臺(tái)21個(gè)以“三農(nóng)”政策為主題的中央“一號(hào)文件”, 逐步建立了一套強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)政策體系。特別是21世紀(jì)以來(lái), 黨中央、國(guó)務(wù)院不斷調(diào)整完善涉農(nóng)政策, 對(duì)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展實(shí)行“多予、少取、放活”的方針。2002年黨的十六大提出實(shí)施統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展戰(zhàn)略, 2006年中央全面取消農(nóng)業(yè)稅, 2012年黨的十八大提出推動(dòng)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化, 2014年黨中央、國(guó)務(wù)院實(shí)施《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃 (2014～2020年) 》, 2017年黨的十九大提出實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。在鄉(xiāng)村治理方面, 2017年黨的十九大明確把“治理有效”作為鄉(xiāng)村振興的五大總要求之一。2018年黨中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃 (2018～2022年) 》, 提出未來(lái)5年鄉(xiāng)村治理要加強(qiáng)農(nóng)村基層黨組織對(duì)鄉(xiāng)村振興的全面領(lǐng)導(dǎo), 促進(jìn)自治法治德治有機(jī)結(jié)合, 夯實(shí)基層政權(quán), 以及發(fā)展公共服務(wù)。2019年中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)鄉(xiāng)村治理的指導(dǎo)意見》, 提出了推進(jìn)鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化, 夯實(shí)鄉(xiāng)村振興基層基礎(chǔ)。這些部署很重要, 但隨著形勢(shì)的發(fā)展變化, 對(duì)這些體制和政策還需進(jìn)一步改革完善, 有一些要長(zhǎng)期堅(jiān)守, 有一些要修改或取消, 有一些要?jiǎng)?chuàng)新。當(dāng)前和未來(lái), 對(duì)我國(guó)鄉(xiāng)村治理的重大政策進(jìn)行完善, 這是開展鄉(xiāng)村治理的迫切需要。
鄉(xiāng)村治理的關(guān)鍵要解決三大問題
鄉(xiāng)村治理的任務(wù)是要解決問題的。進(jìn)入新時(shí)代, 我國(guó)鄉(xiāng)村因人而變, 因人而治, 在治理上關(guān)鍵要解決重大問題和現(xiàn)實(shí)難題。這些問題主要集中在3個(gè)領(lǐng)域, 主要是人的精神思想問題、人的社會(huì)管理問題和人的公共服務(wù)問題等。
人的精神思想問題
人的行為是受精神思想支配的, 精神思想是治理之基礎(chǔ)。迄今世界上對(duì)治理影響最廣的是宗教, 它深刻影響人們的世界觀、歷史觀、人生觀和財(cái)富觀。在我國(guó)鄉(xiāng)村, 地域廣闊, 類型多樣, 人們的文化習(xí)慣、價(jià)值觀念、精神面貌存在不小差異, 如果對(duì)這些差異的性質(zhì)及其增大的原因缺乏正確認(rèn)識(shí)和合理對(duì)待, 如果有宗教極端思想和敵對(duì)反動(dòng)勢(shì)力等進(jìn)行曲解宣傳、蠱惑煽動(dòng)和惡意利用, 鄉(xiāng)村治理就會(huì)產(chǎn)生問題。在治理工作上, 必須重視長(zhǎng)知識(shí)、防滲透、求進(jìn)步, 提高對(duì)現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展規(guī)律和現(xiàn)代國(guó)家制度的理論認(rèn)識(shí), 開展正確的教育宣傳, 注重去“等靠要搶”思想、去極端化思想, 立公民意識(shí)、立勤勞意識(shí)、立技能意識(shí)等。但在實(shí)踐中, 一些地方還存在對(duì)此重視不足、麻痹大意等突出問題, 一些重要領(lǐng)域不會(huì)管、不敢管和管不好。這是鄉(xiāng)村治理需要解決的基礎(chǔ)性問題。
人的社會(huì)管理問題
在現(xiàn)代社會(huì), 人的行為不僅受他人的重要影響, 而且也深刻影響他人, 人與人之間的相互依賴與合作、矛盾與沖突都不斷深化, 社會(huì)管理是治理之基本。一方面, 現(xiàn)代社會(huì)是高風(fēng)險(xiǎn)社會(huì), 人與人之間的分工不斷深化細(xì)化, 化解人與人之間的矛盾或沖突, 促進(jìn)人與人之間合作或協(xié)同, 維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定與公平正義, 必須要有人管、能管住和管得好。另一方面, 現(xiàn)代社會(huì)是民主法治社會(huì), 隨著個(gè)人財(cái)富的增長(zhǎng)和個(gè)人能力的提高特別是經(jīng)濟(jì)獨(dú)立性的提升, 個(gè)人的發(fā)展需求層次會(huì)上升, 人們對(duì)社會(huì)管理及政治參與會(huì)越來(lái)越關(guān)注, 在管的方式上必須創(chuàng)新。這對(duì)鄉(xiāng)村治理提出重大挑戰(zhàn)。在治理工作上, 必須強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)、有創(chuàng)新、提能力, 緊緊圍繞堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一, 促進(jìn)社會(huì)公平正義, 保障和改善民生, 深化農(nóng)村基層組織、治理單元和管理機(jī)構(gòu)改革等。但在實(shí)踐中, 一些地方還存在組織管理不力、治理無(wú)效低效等問題, 包括組織變革滯后、治理單元結(jié)構(gòu)不適應(yīng)和治理方式落后, 一些重要事務(wù)沒人管, 一些重要區(qū)域缺人管, 一些突出矛盾問題無(wú)法及時(shí)化解和解決等。這是鄉(xiāng)村治理需要解決的基本性問題。
人的公共服務(wù)問題
在現(xiàn)代社會(huì), 人的行為不僅是需求驅(qū)動(dòng)的, 而且是投入驅(qū)動(dòng)的, 公共服務(wù)是治理之需要。一方面, 現(xiàn)代社會(huì)是高效率社會(huì), 這種高效率是以生產(chǎn)力發(fā)展水平不斷提高和社會(huì)公共服務(wù)越來(lái)越多為基礎(chǔ)和條件的。另一方面, 現(xiàn)代社會(huì)是多元化社會(huì), 人的需求很多并且多樣化, 這些需求最終要用投入來(lái)滿足, 沒有投入就沒有產(chǎn)出, 而這種投入資源是稀缺的, 它無(wú)論對(duì)個(gè)人, 對(duì)單位, 還是對(duì)國(guó)家都是如此。在我國(guó)鄉(xiāng)村, 不僅發(fā)展相對(duì)滯后, 而且發(fā)展差異化和多元化, 老百姓對(duì)美好生活的需要是現(xiàn)實(shí)的、迫切的和多種多樣的, 發(fā)展公共服務(wù)需求強(qiáng)烈, 但公共服務(wù)的組織提供是有代價(jià)、有成本、有費(fèi)用的, 現(xiàn)階段還不能完全由政府包攬下來(lái), 需要農(nóng)民組織起來(lái)自我服務(wù)。在治理工作上, 必須引導(dǎo)好、建機(jī)制、拓渠道、增獲得感, 要對(duì)公共服務(wù)進(jìn)行分類分級(jí), 強(qiáng)調(diào)社會(huì)共建, 鼓勵(lì)多元投入, 講求因地制宜, 實(shí)現(xiàn)逐步發(fā)展。在實(shí)踐中, 一些地方還存在引導(dǎo)不夠、機(jī)制不完善、服務(wù)缺位、老百姓不滿意等問題。一些村莊對(duì)政府有等靠要思想, 在組織上缺乏聯(lián)系群眾、組織群眾、溝通民意和民主辦事的機(jī)制, 了解群眾對(duì)美好生活的現(xiàn)實(shí)需求和真實(shí)訴求不足, 不重視分類分級(jí)和多元投入, 提供服務(wù)觀念落后和方式傳統(tǒng), 不僅降低資源配置效率, 還影響社會(huì)關(guān)系改善。這是鄉(xiāng)村治理需要解決的現(xiàn)實(shí)難題。
鄉(xiāng)村治理的最終目標(biāo)和實(shí)現(xiàn)途徑
鄉(xiāng)村治理的工作是以人為中心的。做好我國(guó)鄉(xiāng)村治理工作責(zé)任重大, 它的緊迫任務(wù)是為鄉(xiāng)村振興提供重要保障, 推動(dòng)建設(shè)開放包容、管理有力、穩(wěn)定發(fā)展、共建共享的幸福家園, 最終目標(biāo)是要在鄉(xiāng)村建立良好穩(wěn)定的社會(huì)秩序。隨著我國(guó)的鄉(xiāng)村治理進(jìn)入歷史新方位, 加強(qiáng)和改進(jìn)鄉(xiāng)村治理工作, 要實(shí)行問題導(dǎo)向, 在政策目標(biāo)上提高認(rèn)識(shí)、有所聚焦并逐步拓展, 在政策措施上改革完善管理體制, 加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)和政府組織協(xié)調(diào), 貫徹落實(shí)群眾路線, 夯實(shí)政治建設(shè), 以法治立秩序, 以自治增活力, 以德治揚(yáng)正氣, 實(shí)行政治、法治、自治與德治相結(jié)合, 強(qiáng)化各項(xiàng)保障；在政策實(shí)踐中明確黨政部門職責(zé), 激發(fā)鄉(xiāng)村居民活力, 促進(jìn)社會(huì)協(xié)同參與, 健全治理體系, 整合治理資源, 提高治理能力, 有序有效解決鄉(xiāng)村社會(huì)運(yùn)行管理中面臨的重大問題和現(xiàn)實(shí)難題。
考慮城鄉(xiāng)人口流動(dòng), 擴(kuò)大鄉(xiāng)村治理主體的范圍, 實(shí)行共建共治共享, 建立治理框架
開展鄉(xiāng)村治理首先必須建立良好的治理框架。鄉(xiāng)村治理的主體是鄉(xiāng)村人口。但鄉(xiāng)村治理不僅是鄉(xiāng)村本地人口的事, 而且與鄉(xiāng)村外來(lái)人口有關(guān), 與城鎮(zhèn)人口有關(guān), 與社會(huì)各界有關(guān)。一方面, 迄今我國(guó)的城鎮(zhèn)化過程尚未最終完成, 城鄉(xiāng)人口流動(dòng)性很大, 目前居住在鄉(xiāng)村的人口是不斷變化的。另一方面, 在鄉(xiāng)村治理中, 黨和國(guó)家可以調(diào)整城鄉(xiāng)之間和不同鄉(xiāng)村之間的邊界, 并調(diào)節(jié)和平衡工農(nóng)之間、城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間的利益, 從而突破鄉(xiāng)村本地人口治理的范圍。因此, 在鄉(xiāng)村治理工作上, 必須有歷史視角和全局視野, 并面向未來(lái), 充分發(fā)揮目前居住在鄉(xiāng)村的本地和外來(lái)人口的作用, 適當(dāng)擴(kuò)大鄉(xiāng)村治理主體的范圍, 實(shí)行共建共治共享, 重視和加強(qiáng)社會(huì)秩序建設(shè), 建立良好完整的治理框架。
在實(shí)踐中, 要提高對(duì)鄉(xiāng)村治理目標(biāo)的認(rèn)識(shí), 以人為中心抓好鄉(xiāng)村治理工作。明確鄉(xiāng)村治理的任務(wù)是要解決問題, 貫徹落實(shí)群眾路線, 在治理的目的上是為了群眾, 在治理的方式上是依靠群眾, 在治理的過程上是組織群眾、管理群眾和服務(wù)群眾。要考慮我國(guó)城鄉(xiāng)人口流動(dòng)以及不同鄉(xiāng)村之間人口流動(dòng)的大趨勢(shì)及對(duì)鄉(xiāng)村治理的影響。對(duì)目前已離開鄉(xiāng)村但與鄉(xiāng)村發(fā)展有關(guān)的人員和目前及未來(lái)新進(jìn)入鄉(xiāng)村的人員的合理權(quán)益要進(jìn)行科學(xué)界定并提供嚴(yán)格保護(hù)。要對(duì)鄉(xiāng)村事務(wù)實(shí)行共建共治共享。既要考慮本鄉(xiāng)本村人口的情況和需求, 也要考慮其他相關(guān)人口 (包括城鎮(zhèn)進(jìn)出人口和跨區(qū)流動(dòng)人口) 的情況和需求, 推動(dòng)建設(shè)開放包容的鄉(xiāng)村。要?jiǎng)?chuàng)新鄉(xiāng)村治理體制。堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一, 加強(qiáng)黨和國(guó)家對(duì)鄉(xiāng)村治理的領(lǐng)導(dǎo)組織協(xié)調(diào), 處理好鄉(xiāng)村治理與其他治理的關(guān)系, 夯實(shí)政治建設(shè), 以法治立秩序, 以自治增活力, 以德治揚(yáng)正氣, 實(shí)行政治、法治、自治與德治相結(jié)合, 強(qiáng)化法治作用, 推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。
加強(qiáng)村莊人員管理, 了解鄉(xiāng)村居民的現(xiàn)狀, 健全聯(lián)系機(jī)制, 完善登記制度
開展鄉(xiāng)村治理的最重要的基礎(chǔ)是把鄉(xiāng)村人口搞清楚。我國(guó)的鄉(xiāng)村人口有特殊性。這些人口主要是村莊人員, 包括常住村莊的人員、不常住村莊的人員以及不住在村莊但與村莊有關(guān)的人員等, 而村莊依法實(shí)行村民自治, 農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員依法享有農(nóng)村土地所有權(quán), 有的居民屬于村集體經(jīng)濟(jì)組織成員, 有的居民不屬于村集體經(jīng)濟(jì)組織成員, 把村莊的各種人員情況及其權(quán)責(zé)關(guān)系搞清楚, 是比較復(fù)雜的, 也比較困難。因此, 在鄉(xiāng)村治理工作中, 首先必須加強(qiáng)村莊人員管理, 強(qiáng)化組織服務(wù)工作保障, 全面掌握鄉(xiāng)村人的現(xiàn)狀。
在實(shí)踐中, 要從實(shí)際居住情況入手, 全面建立、健全和完善村莊人口調(diào)查、聯(lián)系和登記備案制度。既要加強(qiáng)村莊常住人口調(diào)查登記管理, 也要加強(qiáng)村莊戶籍人口調(diào)查登記管理, 還要加強(qiáng)村莊臨時(shí)人員調(diào)查登記管理。健全村莊人口及信息登記制度, 完善人口及信息分類統(tǒng)計(jì)方法和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系, 豐富人口登記信息內(nèi)容。既要調(diào)查了解村莊人口及家庭的基本信息, 也要調(diào)查了解這些人口的宗教信仰及參加宗教活動(dòng)詳細(xì)情況、民族成分及參加民族活動(dòng)詳細(xì)情況等, 以及文化水平、職業(yè)技能、發(fā)展需求、思想動(dòng)態(tài)、政治觀點(diǎn)、法律意識(shí)等情況。完善和創(chuàng)新村莊人員動(dòng)態(tài)聯(lián)系機(jī)制, 將郵政、快遞人員等作為重要工作人員, 及時(shí)動(dòng)態(tài)更新信息。加強(qiáng)信息工作激勵(lì)約束, 建立信息不實(shí)舉報(bào)或虛假處理機(jī)制。
引導(dǎo)鄉(xiāng)村居民的進(jìn)步, 改造人的精神思想, 推動(dòng)人的現(xiàn)代化, 夯實(shí)善治之基
開展鄉(xiāng)村治理最長(zhǎng)遠(yuǎn)的工作是提升人的文明進(jìn)步。與城鎮(zhèn)相比, 鄉(xiāng)村人口不斷分化和比較分散, 鄉(xiāng)村治理涉及的問題更多樣更復(fù)雜, 比如社會(huì)斷裂問題、宗教民族問題、改革發(fā)展問題和生態(tài)環(huán)境問題等, 這些問題的提出都與人有關(guān)系。鄉(xiāng)村治理是否成功的最終標(biāo)志, 不是物的現(xiàn)代化, 而是人的現(xiàn)代化。物的現(xiàn)代化是物質(zhì) (收入) 的增長(zhǎng)、技術(shù)的進(jìn)步、效率的提升、成本的節(jié)約等。人的現(xiàn)代化是人的精神健康, 人的思想進(jìn)步, 人的勤奮努力, 人的知識(shí)增長(zhǎng), 人的方法改進(jìn)和人的心態(tài)良好等。現(xiàn)代化的本質(zhì)是人的現(xiàn)代化, 它是實(shí)現(xiàn)善治的最重要的條件。因此, 在鄉(xiāng)村治理中, 必須關(guān)注人的行為背后的精神問題、思想問題和能力問題, 把改造提升人力資本作為重要任務(wù)。
在實(shí)踐中, 要加強(qiáng)對(duì)現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展規(guī)律和現(xiàn)代國(guó)家制度的宣傳引導(dǎo), 推進(jìn)在全社會(huì)建立馬克思主義的世界觀、歷史觀、人生觀、財(cái)富觀和辯證唯物主義、歷史唯物主義的方法論, 提高人們科學(xué)認(rèn)識(shí)問題、分析問題和解決問題的能力。完善宗教管理政策, 防范宗教極端思想滲透, 對(duì)傳播宗教和用宗教來(lái)管人的要從申報(bào)登記入手, 進(jìn)行全面管控, 加強(qiáng)責(zé)任追究。完善民族管理政策, 防范民族分裂思想滲透。加強(qiáng)法治宣傳教育, 提升公民意識(shí)和遵法守法觀念。培育社會(huì)主義核心價(jià)值觀, 激勵(lì)人的勤奮努力, 把時(shí)間利用好, 貫徹按勞分配, 對(duì)沒有勞動(dòng)投入及勞動(dòng)貢獻(xiàn)的在分配上要謹(jǐn)慎對(duì)待, 促進(jìn)從勞動(dòng)不足轉(zhuǎn)變到轉(zhuǎn)移就業(yè)和多渠道就業(yè)。大力推廣使用國(guó)語(yǔ), 加強(qiáng)職業(yè)技能教育, 促進(jìn)人的知識(shí)增長(zhǎng), 提高勞動(dòng)能力和勞動(dòng)生產(chǎn)率。引導(dǎo)人的積累投資, 從不重積累轉(zhuǎn)變到重視積累, 擴(kuò)大使用機(jī)器設(shè)備和其他先進(jìn)技術(shù)的范圍。加強(qiáng)現(xiàn)代先進(jìn)文化引領(lǐng)和傳統(tǒng)優(yōu)秀文化熏陶, 在鄉(xiāng)村引導(dǎo)、培育和推廣健康善良、積極向上、開放包容、自求平衡的思維方式和良好心態(tài), 正確認(rèn)識(shí)和理性對(duì)待人與人之間的各種差異, 扎實(shí)建構(gòu)人的心理平衡。
管控鄉(xiāng)村居民的矛盾, 重視改革“三有結(jié)合”, 完善治理體系, 保證社會(huì)穩(wěn)定
開展鄉(xiāng)村治理的最棘手的工作是管控社會(huì)矛盾沖突。與城鎮(zhèn)相比, 鄉(xiāng)村地域廣闊, 人與人之間的差異更大, 一些鄉(xiāng)村社會(huì)矛盾沖突不僅容易發(fā)生, 而且發(fā)生后難以處置。在鄉(xiāng)村治理中, 要緊緊圍繞保障鄉(xiāng)村公共安全和人民群眾安居樂業(yè), 解決全面深化改革與全面依法治國(guó)和改革、發(fā)展與穩(wěn)定的突出矛盾問題, 防范重大風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn), 嚴(yán)厲打擊黑惡勢(shì)力和違法犯罪活動(dòng), 確保社會(huì)穩(wěn)定。國(guó)家在重大政策改革上要把政策的頂層設(shè)計(jì)搞好, 重視實(shí)行“三有結(jié)合” (在政策中合理設(shè)置條件, 按條件“有所不變”“有所取消”“有所修改”) , 用創(chuàng)新的辦法解決發(fā)展問題, 提高政策改革的科學(xué)性、合理性和連續(xù)性。鄉(xiāng)村治理是一個(gè)體系, 包括政治、法治、自治、德治等, 要在秩序重構(gòu)中理解鄉(xiāng)村治理, 在全球治理的歷史方位中看待鄉(xiāng)村治理, 在黨和國(guó)家治理、居民自治和社會(huì)調(diào)節(jié)的三元互動(dòng)、共建共治共享中考慮鄉(xiāng)村治理, 從指標(biāo)體系到地方實(shí)踐中開展模式新探。
在實(shí)踐中, 要處理好與群眾利益密切相關(guān)的重大公共問題, 深化緩解矛盾糾紛, 確保無(wú)群體性事件和大規(guī)模上訪。黨和國(guó)家的涉農(nóng)機(jī)構(gòu)改革要適應(yīng)新時(shí)代要求, 進(jìn)一步簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù), 重建組織架構(gòu), 調(diào)整機(jī)構(gòu)職能, 明確具體責(zé)任, 可有效解決問題, 能真正解決問題。要把鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道、 (行政村) 村莊及其社區(qū)作為鄉(xiāng)村治理基本單元, 加強(qiáng)和改進(jìn)社區(qū)治理。鄉(xiāng)村社區(qū)不僅承載著人民美好生活需求, 也是鄉(xiāng)村管理的基層平臺(tái), 要以人為本, 注重信息技術(shù)最新成果的應(yīng)用, 注重共享共建共管, 考慮投入從何而來(lái)、什么人可入住、如何入住、與周邊社區(qū)關(guān)系處理等問題。各地各部門要結(jié)合本地實(shí)際, 要明確農(nóng)村穩(wěn)定問題誰(shuí)管、管什么和怎樣管, 破解治理難題, 實(shí)現(xiàn)剛?cè)嵯酀?jì), 把矛盾化解在基層。注重發(fā)揮優(yōu)秀傳統(tǒng)文化、群眾精神以及村規(guī)民約的重要作用, 充分調(diào)動(dòng)群眾參與的積極性, 深入了解老百姓的“微痛點(diǎn)”, 探索“為民解憂”新規(guī)律, 用好人民群眾調(diào)解鄉(xiāng)村雞毛蒜皮的問題、行政調(diào)解政府行政部門的關(guān)系和司法調(diào)解訴訟及疑難復(fù)雜案件, 推動(dòng)社會(huì)治理體系優(yōu)化。
服務(wù)鄉(xiāng)村居民的需求, 強(qiáng)調(diào)分類分級(jí)施策, 創(chuàng)新體制機(jī)制, 有效解決問題
開展鄉(xiāng)村治理的最現(xiàn)實(shí)的難題是有效服務(wù)群眾需要。與城鎮(zhèn)相比, 鄉(xiāng)村是多種類型并存, 有的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá), 有的經(jīng)濟(jì)落后, 有的要集聚提升, 有的要搬遷撤并, 有的要融入城鎮(zhèn), 有的要保留特色, 不同鄉(xiāng)村發(fā)展需求差異懸殊。在鄉(xiāng)村治理中, 要滿足人民群眾對(duì)美好生活的需要, 解決發(fā)展不平衡、不充分和發(fā)展變化大、難以持續(xù)的突出問題, 必須強(qiáng)調(diào)分類分級(jí)施策, 創(chuàng)新體制機(jī)制。一方面, 資源是有限的。要運(yùn)用現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)觀念來(lái)指導(dǎo)工作, 在提供服務(wù)上要考慮投入、產(chǎn)出和風(fēng)險(xiǎn), 實(shí)行有限目標(biāo), 保基本、保關(guān)鍵, 保持框架不變, 鞏固社會(huì)秩序, 提高資源配置效率。另一方面, 群眾的獲得感很重要。要充分發(fā)揮村民自治的作用, 對(duì)鄉(xiāng)村人的需求進(jìn)行全面調(diào)查和排序, 實(shí)行統(tǒng)籌兼顧, 多投入、多產(chǎn)出, 自籌資源增加服務(wù), 逐步拓展目標(biāo)。“有些事必須干, 有些事可不干, 有些事要先干, 有些事可以逐步干”。
在實(shí)踐中, 要提高群眾認(rèn)識(shí), 正視鄉(xiāng)村服務(wù)提升的約束條件, 明確首先做好基礎(chǔ)工作, 然后逐步深化拓展, 建立投入優(yōu)先序。要綜合考慮文化、政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)的需要和更富強(qiáng)、更文明、更民主、更和諧、更美麗的目標(biāo), 圍繞進(jìn)步鄉(xiāng)村 (文明—和諧) —平安鄉(xiāng)村 (和平安定, 掃黑除惡, 糾紛排解, 依法治理) —發(fā)展鄉(xiāng)村 (經(jīng)濟(jì)發(fā)展, 社會(huì)發(fā)展, 鄉(xiāng)村振興, 樂活鄉(xiāng)村) —美好鄉(xiāng)村 (家園美麗—人民幸福) 的路徑把工作做好, 逐步深化治理目標(biāo)和拓展治理目標(biāo)。
疏導(dǎo)鄉(xiāng)村居民的轉(zhuǎn)變, 正確解釋人的差異, 支持社會(huì)流動(dòng), 搭建轉(zhuǎn)變階梯
開展鄉(xiāng)村治理的最需要的探索是搭建人的轉(zhuǎn)變階梯。工業(yè)化和城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代社會(huì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的中心。相比之下, 鄉(xiāng)村發(fā)展是有落差的, 同時(shí)鄉(xiāng)村之間也是有好有差的, 將鄉(xiāng)村治理好是歷史難題, 也是世界難題。要在理論上承認(rèn)和尊重差異, 包括工農(nóng)差異、城鄉(xiāng)差異和鄉(xiāng)村與鄉(xiāng)村的差異等, 在實(shí)踐中正確對(duì)待和積極化解這種差異。鄉(xiāng)村地理位置的不同和人的勤奮努力、知識(shí)增長(zhǎng)與運(yùn)用、儲(chǔ)蓄積累投資的多少等, 均是決定差異的重要因素。對(duì)人與人之間的各種差異能否進(jìn)行正確解釋與合理引導(dǎo)非常重要, 關(guān)系重大。要把建立良好穩(wěn)定的社會(huì)秩序, 激勵(lì)人的生產(chǎn)性努力, 抑制人的分配性努力, 調(diào)節(jié)人的不努力, 防控人的破壞性努力, 支持人的社會(huì)流動(dòng), 搭建引導(dǎo)和幫助鄉(xiāng)村人口邁向美好生活的轉(zhuǎn)變階梯作為鄉(xiāng)村治理的重要任務(wù)。這種轉(zhuǎn)變階梯因人而異, 因村而異。比如有的需要資金信貸服務(wù), 從無(wú)資金到能融資, 從少渠道到多渠道。有的需要發(fā)展機(jī)會(huì)及物質(zhì)激勵(lì), 從無(wú)助、偷懶到有希望、勤勞, 從貧困到富裕。有的需要專門教育培訓(xùn)和科技示范帶動(dòng), 從無(wú)知到智慧, 從落后到先進(jìn)。有的需要就業(yè)創(chuàng)業(yè)幫扶和社會(huì)保障, 從務(wù)農(nóng)到非農(nóng)就業(yè)和城鎮(zhèn)從業(yè), 從社會(huì)保障弱到社會(huì)保障強(qiáng)。有的需要精神心理支持和法律服務(wù)援助, 從懦弱不敢到堅(jiān)強(qiáng)勇敢, 從信教到不信教等。
在實(shí)踐中, 要以習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo), 建立健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障和科技支撐的多渠道、多元化、多形式的幫扶體系, 健全和完善國(guó)家與社會(huì)保障, 做好鄉(xiāng)村人的精神思想工作, 鼓勵(lì)人的勤奮努力, 促進(jìn)人的知識(shí)增長(zhǎng), 支持人的積累投資, 組織提供便利服務(wù), 幫助群眾不斷改善發(fā)展條件。各地鄉(xiāng)村幫扶的具體模式因?yàn)猷l(xiāng)村類型的不同而差異很大, 要深入考慮所在鄉(xiāng)村的隱含假設(shè)條件, 包括時(shí)間、空間和背景條件, 按照具體哪個(gè)地區(qū)、哪個(gè)村莊、哪種類型、詳細(xì)條件, 以及鄉(xiāng)村發(fā)展的過去、現(xiàn)在和未來(lái)等, 考慮幫扶的頂層設(shè)計(jì)、結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)、功能設(shè)計(jì)和目標(biāo)任務(wù), 建立轉(zhuǎn)換階梯, 探索合理路徑和有效措施, 不斷滿足鄉(xiāng)村人口通過努力奮斗追求和實(shí)現(xiàn)美好生活的需要。
（作者系國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究部二級(jí)巡視員、研究員；中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《管理世界》2020年第2期）
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