項繼權等:要素市場化背景下鄉村治理體制的改革

農村要素市場化改革涉及土地、勞動力、資金、技術和數據多個生產要素，涉及面之廣、力度之大，前所未有，不僅對農村集體經濟的產權結構、資源配置及其組織形式和活動方式有重大而直接的影響，也深刻影響農村的社會關系、社會結構以及整個農村基層治理體制與治理方式。正因如此，《中共中央國務院關于新時代加快完善社會主義市場經濟體制的意見》中就明確要求，在推進產權制度和要素市場化改革的同時要“正確處理政府與市場關系”,“推動生產關系同生產力、上層建筑同經濟基礎相適應”,并“推進國家治理體系和治理能力現代化”。在加快推進農村產權制度和要素市場化配置改革的過程中也必須進一步推進農村集體經濟和基層治理體制的改革，探索和構建適應要素市場化和現代市場經濟體制的農村集體經濟和鄉村治理體制，實現農村經濟社會政治全面協調發展。

第一，進一步解放思想，破除阻礙要素自由流動的體制機制障礙，實現要素自由流動。

要素市場化配置改革是新時代進一步改革和完善社會主義市場經濟體制的重大改革，中共中央國務院明確要求，“必須進一步解放思想，堅定不移深化市場化改革，擴大高水平開放，不斷在經濟體制關鍵性基礎性重大改革上突破創新”1,著力“破除阻礙要素自由流動的體制機制障礙，擴大要素市場化配置范圍，健全要素市場體系，推進要素市場制度建設”。諾斯等曾將規范和影響經濟活動和社會行為的制度因素區分為“制度安排”和“制度環境”。在他們看來，“一項制度安排，是支配經濟單位之間可能合作與競爭的方式的一種安排……安排可能是正規的，也可能是非正規的，它可能是暫時性的，也可能是長命的”,“制度環境，是一系列用來建立生產、交換與分配基礎的基本的政治、社會和法律基礎規則。支配選舉、產權和合約權利的規則就是構成經濟環境的基本規則類的例子”。從實踐來看，農村集體土地產權制度無疑是規范農村土地要素自由流動最基本的制度安排。迄今為止，全國農村集體產權改革仍未完成，一些地區仍存在產權改革不平衡、不細致、不徹底，產權權能不清晰、不完整、不落實、難流轉等問題。一些法律、政策以及傳統觀念仍然制約著集體和農民產權權能的完整性和有效性，阻礙農村土地資源的自由流動。因此，在新階段產權制度和要素市場化配置改革中要進一步深化改革，著力構建“歸屬清晰、權能完整、流轉順暢、保護嚴格”的農村集體產權制度。尤其是擴大和保障集體和農民的土地產權權能，賦予農民和集體對土地完整的產權并實現城鄉產權的平等權，破除農村集體土地要素和股權占有與流動的集體社區封閉性，實現集體和農民產權權能與土地要素的市場流動、合理配置。對于農村勞動力、資本、技術和數據等要素的市場配置與流動來說，最為重要的是改革現行的城鄉戶籍管理制度、完善金融資本流動和管理制度以及改進農業技術推廣制度、公共數據共享與農村信息技術服務等制度規范，尤其是進一步破除城市和鄉村對人口、資本自由流動的限制，實行統一的城鄉戶口登記制度，在鼓勵農民進城自主落戶的同時也支持市民下鄉、資本下鄉，實現城鄉居民雙向自由流動。在改革與完善農村土地、勞動力、資本、技術和數據要素的基本制度安排的同時，也必須進一步改革與完善影響和支持這些要素自由流動的相關法律、政策和制度，為要素市場流動創造和提供良好制度環境。為此必須改革和完善城鄉教育、醫療、社保、養老、就業、居住等公共服務體制，破除城市和農村基于戶籍與產權身份而形成的差異化和封閉性的福利待遇及身份性管理，從而真正實現城鄉人口、資本、技術和數據等要素的城鄉自由流動、城鄉協調發展。

第二，進一步深化產權改革，構建更加開放的農村集體經濟股份合作制，讓集體經濟走向市場。

迄今為止，農村集體股份合作制依然是一種封閉性的社區合作制，實行社區集體成員股權固化的靜態管理。中共中央、國務院《關于穩步推進農村集體產權制度改革的意見》也明確規定：“現階段農民持有的集體資產股份有償退出不得突破本集體經濟組織的范圍，可以在本集體內部轉讓或者由本集體贖回。”然而，我們必須看到，中央文件特別強調農村集體股份的社區封閉流轉只是“現階段”的政策要求，這是根據農村實際循序漸進推動改革的舉措。事實上，十八大以來，黨和政府在推進農村集體經濟股份合作中就非常明確指出，發展農村集體股份合作經濟是“以明晰農村集體產權歸屬、維護農村集體經濟組織成員權利為目的……探索集體經濟新的實現形式和運行機制，不斷解放和發展農村社會生產力”,“盤活農村集體資產”。正因如此，隨著產權制度和要素市場化改革的不斷深化，必須進一步解放思想，調整政策，推進集體股權的市場化配置。正如一些學者所指出的：“在市場經濟體制下，只有集體資產股權自由流轉，才能實現生產要素的優化組合，才能體現農民所持集體資產股份的價值，也才能發現其作為要素市場的潛在價值。如果僅對集體資產股權確權，而不允許股權流轉，那么量化的集體資產就只能是‘僵化的資產’,不能與其他要素實現優化組合，不能與其他產權一樣產生增值的效能，集體資產產權量化的功效也將大打折扣。”農村集體經濟的社區化和地域化尤其是產權和股權的封閉管理使農村集體經濟組織限于有限的社區成員，難以在更廣大的市場和社會中獲得集體經濟生產經營及管理的人才、技術和資源。不僅如此，對集體股份合作經濟起步早、發展快的珠江三角洲的調查顯示，由于集體經濟的股東數量和股東持有的股份“生不增，死不減”,隨著時間流逝，股東人數逐漸減少，廣州市天河區珠吉街道珠村“1996年股權固化時有4841位股東，至今24年間已有1000多名股東去世。相當于平均每月有3名股東離世，每年‘走了’約40人”,人們開始擔心集體經濟后繼無人，“很多年后，就只有分紅的人了，沒有股東。那么誰來發展和管理集體經濟?”正因如此，在新時期新階段農村集體產權和要素市場化改革中必須進一步擴大農民和集體的產權權能，賦予和保障農民和集體更加明確與完整的產權，尤其是賦予農民和集體產權與股權的經營自主權、決策權和處置權，破除現行農村集體經濟和股份合作制的社區封閉性，構建更加開放的農村集體經濟及股份合作制的運行機制，讓集體經濟走向市場，獨立自主經營，實現集體產權和資源要素的市場化優化配置，為集體經濟發展壯大提供更廣闊的舞臺和發展空間。

第三，進一步理順政經關系，實行村委會與村集體組織和功能分開，實現村民自治向社區自治轉型。

迄今為止，農村村民委員會及村黨支部依然是以集體土地所有為基礎建立起來的，“村社一體”,“政經不分”。由此也導致村民自治及村委會組織的封閉性和排他性，以及民主、管理和服務的有限性，不僅難以實現有效的公共管理，也難以提供全面便捷的公共服務，阻礙了社區和社會的融合。由于村民委員會直接行使集體土地承包發包權以及集體經濟的人事、經營、管理和決策權，不僅使集體經濟組織失去獨立性和自主權，還常常受到政治和選舉的干擾和影響，政治決策影響集體經濟決策，經營層不穩定；集體經濟承擔了大量社會負擔和投入責任，損害了集體的利益，也削弱了集體的競爭力。集體經濟組織的封閉性也造成村民自治組織的封閉性，阻礙外來人員進村落戶，也使大量在村社區和村集體工作和生活的“外來人”無法進村入籍，無權參與村委會的選舉及公共事務的管理，不能平等享有社區服務，也難以獲得便捷的國家基本公共服務，由此導致村委會組織、管理和服務以及村民自治民主選舉的封閉性和有限性，并造成村社區分裂和社會矛盾。村委會和村集體組織權責不清，產權、組織及功能關系混亂，不僅制約了農村集體經濟的發展，也制約村民自治、社區管理和公共服務的有效實施與發展進步，并損害了社區和社會的和諧與穩定。隨著農村集體產權改革不斷深化，農村土地、人口、資本等要素市場化不斷拓展，越來越多的集體土地權能和農民在市場上自由流動，不可避免地進一步造成村集體產權、股權及集體成員的身份復雜化，農村社區居民構成多樣化。為此，必須破除現行村民自治組織及村集體組織的封閉性，構建更加開放、包容的組織體系。尤其是，一方面必須進一步明確劃分村委會和村集體各自的產權、功能、責任及人員邊界，保障農村集體經濟組織的獨立產權、組織及經營自主權，為集體經濟走向市場、自主經營、要素流動及做大做強創造條件；另一方面必須實行村社區居民身份與村集體成員身份分開，實現股權戶籍脫鉤，重新劃分村民自治組織與農村集體經濟組織的組織、功能及其權責關系，村民自治組織不再承擔集體經濟經營管理的責任，重新回歸村民自治、社區管理和社區服務的組織功能和責任，并承擔所有在村社區范圍內工作和生活的居民的管理與服務。由此，村民自治組織也轉變為社區自治組織，村民自治也過渡到社區自治，從而進一步擴大農村村民自治的范圍，提升基層民主的水平。也正因如此，隨著農村改革的全面深化，2015年中央辦公廳、國務院辦公廳頒發的《深化農村改革綜合性實施方案》就明確提出“探索剝離村‘兩委’對集體資產經營管理的職能，開展實行‘政經分開’試驗，完善農村基層黨組織領導的村民自治組織和集體經濟組織運行機制”。2016年中共中央、國務院《關于穩步推進農村集體產權制度改革的意見》也強調：“進一步明晰集體所有產權關系，發展新型集體經濟；管好用好集體資產，建立符合市場經濟要求的集體經濟運行新機制；進一步明晰農村集體經濟組織與村民委員會的職能關系，有效承擔集體經濟經營管理事務和村民自治事務。有需要且條件許可的地方，可以實行村民委員會事務和集體經濟事務分離。妥善處理好村黨組織、村民委員會和農村集體經濟組織的關系。”2017年3月5日通過的《中華人民共和國民法總則》也進一步確認村民委員會和村集體經濟組織分別取得“特別法人”的地位，這些也為村民自治組織與村集體經濟組織“政經分開”提供了基本的政策和法律支持。

第四，進一步改進領導方式，強化農村基層黨組織全面領導及支部書記“一肩挑”的法律和政策的銜接。

黨支部書記“一肩挑”是新時代加強黨的全面領導的重要舉措，也是鄉村治理新體系的組織原則。從法律及其實踐來看，當前一些地方黨支部書記參加選舉實現“一肩挑”的主要障礙在于非本村戶籍村民或本村集體經濟組織成員的支部書記候選人缺乏參與村民委員會主任和村集體經濟組織負責人的選舉資格。為此，一方面必須堅持和明確村支部書記分別參加村委會和村集體的選舉，從而實現“通過法定程序擔任村民委員會主任和村級集體經濟組織、合作經濟組織負責人”的要求。2002年中央兩辦曾明文“提倡把村黨支部領導班子成員按照規定程序推選為村民委員會成員候選人，通過選舉兼任村民委員會成員。提倡擬推薦的村黨支部書記人選，先參加村委會的選舉，獲得群眾承認以后，再推薦為黨支部書記人選；如果選不上村委會主任，就不再推薦為黨支部書記人選。”這些舉措不僅有助于加強“兩委一肩挑”的制度銜接，也有助于增強黨支部書記的支持度和權威性，真正發揮黨支部的核心領導作用。另一方面必須依法解決支部書記參加村委會選舉或村集體選舉的法律資格，即“村戶籍”和“集體經濟組織成員資格”問題。這需要進一步改革和完善集體產權制度和村委會選舉辦法，將村民資格與集體成員資格分離，實現從村民選舉向居民選舉的轉變。依據現行《村民委員會組織法》(第13條)“戶籍不在本村，在本村居住一年以上，本人申請參加選舉，并且經村民會議或者村民代表會議同意參加選舉的公民”,這一規定可以為非本村戶籍的村支部書記參加村委會選舉并實現“兩委一肩挑”提供合法通道。集體產權明晰并實行村民資格與村集體成員資格分離之后也不會因為集體產權和利益受到集體成員的阻撓，具有可行性。由此也破除村民自治組織的封閉性，推動我國村民自治向居民自治和社區自治轉變。此外，實行農村集體公共投入資本化、股份化管理，為黨組織領導和參與集體決策及干部兼職提供合法通道。為了解決當前村支部書記兼任村集體(股份)經濟組織負責人面臨的集體產權資格問題，可以參照國營企業中國有資本出資和管理方式，除一般保障性和經常性投入之外，將各級政府和部門對農村集體的各類支農建設和發展資金和物資投入作為面向集體的政府資本性投入，核定為“國有資本”,成為農村集體(股份)合作經濟組織中的“國有股份”和“國有產權”,從而為國資主管部門及黨政部門選聘黨支部書記參加集體(股份)合作經濟組織的選舉和任職，參與管理和決策提供合法性通道。此項改革不僅可以進一步推進集體經濟多元股份合作，也有助于進一步改革和完善農村財政投入體制以及農村國家資產的經營管理體制，明晰農村國家公共投入和國有產權，強化集體經濟組織的產權約束和經營責任，使國有資產保值增值，避免少數集體組織無償獲取國家投入的不公平、不經濟和不負責任現象。

第五，進一步破除城鄉二元化體制，實現城鄉雙向開放、要素自由流動以及基本公共服務和基層治理體制一體化。

改革以來，特別是十八大以來，我國大力推進城鄉統籌和一體化，不斷破除城鄉二元化的體制機制，促進城鄉要素自由流動。不過，迄今為止，我國不僅在城鄉實行城市國家土地所有制和農村集體所有制二元體制，城鄉基層自治和治理上也實行城市社區自治和農村村民自治兩種體制，城鄉居民在公民權益和公共服務上的二元制依然存在。尤其是農民和農村集體缺乏平等和完整的財產權，土地和房產等不能自由流動、平等交易，大量寶貴的土地資源及潛在的資金固化沉淀，難以充分利用和發揮應有的效益，城市市民和資本也難以進入鄉村。這不僅造成城鄉居民權益及發展機會的不平等，也造成城鄉社會的組織、管理和服務脫節，阻礙我國城鄉要素資源的自由流動、城鄉社會一體化管理以及城鄉社會和社區的開放融合。因此，隨著農村產權制度及要素市場化配置改革進一步推進，必須進一步破除城鄉二元化的產權制度、戶籍制度以及公共服務和社區組織與管理體制，鼓勵與支持市民和資本下鄉，實現城鄉要素資源的自由流動，城鄉人口和資本的雙向流動，城鄉社區和社會管理的雙向開放，構建城鄉一體的產權制度、公共服務體制和基層社區管理體制。事實上，隨著農村集體經濟組織和村民自治組織雙重改革及“政經分開”,村委會的成員也不再取決于是否擁有村集體產權的“村民”,而是所在社區范圍內居住和生活的“居民”；村委會組織不再承擔集體經濟組織經營管理功能，而是主要承擔社區公共事務的組織與管理。由此，村民委員會從人員、組織及功能上與城市社區居委會一致，成為承擔公共管理和公共服務的居民自治組織，村民自治也轉變為居民自治和社區自治，從而實現城鄉基層社區化治理，也實現城鄉基層治理體系的一體化。

總之，農村要素市場化配置改革是當前我國農村全面深化經濟體制改革的重點，也是農村改革開放和市場化改革的新階段。農村要素市場化改革的不斷拓展和深化不僅將深刻地改造農村集體經濟的組織基礎、體制機制和運行方式，也將深刻改造農村的社會、政治和組織結構，推動農村基層治理體系、治理結構及治理方式的轉變。在新的歷史時期及改革的新階段，必須堅定不移深化市場化改革，著力破除阻礙要素自由流動的體制機制障礙，充分發揮市場配置資源的決定性作用。與此同時，要大力推進農村基層組織與治理體制的改革，構建與高水平的社會主義市場經濟體制相適應的基層治理體系和運行機制，加快推進鄉村治理現代化，以促進農村經濟、社會和政治全面協調發展。