2022年中央一號文件把農業生產托管作為合理保障農民種糧收益的重要舉措，明確提出“聚焦關鍵薄弱環節和小農戶，加快發展農業社會化服務，支持農業服務公司、農民合作社、農村集體經濟組織、基層供銷合作社等各類主體大力發展單環節、多環節、全程生產托管服務”。農業生產托管是近年來迅速興起的新型農業經營方式和服務方式，對于促進小農戶發展現代農業、提高適度規模經營質量、夯實糧食安全根基具有重要意義。
一、農業生產托管的形成、內涵與特征
農業生產托管在概念上作為新生事物，首先由政策中提出。2017年8月，農業部、發展改革委、財政部發布的《關于加快發展農業生產性服務業的指導意見》，提出要大力推廣農業生產托管，并將其作為“推進農業生產性服務業、帶動普通農戶發展適度規模經營的主推服務方式”。2017年以來，農業生產社會化服務項目安排專項資金，聚焦農業生產托管為主的服務方式，推動了農業生產托管在全國的迅速興起。
（一）農業生產托管的形成
政策層面給出的農業生產托管定義是“農戶等經營主體在不流轉土地經營權的條件下，將農業生產中的耕、種、防、收等全部或部分作業環節委托給服務組織完成或協助完成的農業經營方式”。從具體內容來看并不是新生事物。小農戶購買農業生產性服務，自家庭承包制普及開始就存在，到2016年底全國農業生產托管面積為2.32億畝。而且，農業生產托管被提出以前，土地托管已經存在，主要有三個來源。一是農民自我摸索創新。20世紀90年代中期開始，一些地方順應農民季節化、常年化外出務工而兼顧務農的需求，出現了土地托管及相應的鄉鎮或村托管站、托管所。托管服務內容從流轉中介服務開始逐步轉向多環節或全程作業服務，與農業生產托管在形式上一致。二是服務主體業務創新。一些地方的供銷社系統、農技推廣部門以土地托管為拓展業務、增強服務職能的手段。如基層供銷社建設農業生產的區域服務中心，提供訂單式的單環節服務、多環節服務或保姆式全程生產服務。三是經營主體國外引進。筆者2016年在吉林省調研時，曾訪問到農民合作社提供的土地托管服務，是從日本考察學來的經驗。新世紀初，在四川省長寧縣桃坪鄉大林村曾出現稻田托管，農戶將水稻秧苗栽插好后，繳納30元/畝的托管費，將施肥、除草、防治等委托給專業服務隊管理。服務隊保證每畝頭季收干谷600公斤，再生稻每畝150公斤。這是該村從日本農業協會的做法學習借鑒而來。可見，從源頭上農業生產托管就與一直存在的普通作業服務存在明顯差異。
（二）農業生產托管的內涵
農業生產托管與普通作業服務、土地流轉集中的區別，構成了農業生產托管的邊界。一是與普通作業服務的區別。農業生產托管仍屬于農業經營主體購買服務的范疇。但與普通作業服務是隨機性、臨時性的市場交易行為相比，農業生產托管疊加了合作信任、利益聯結等制度安排，形成一種相互信任、目標趨同、互惠共贏的穩定合作關系。這使農業經營主體放心地把農業生產環節“托管”給服務主體；服務主體能穩定并擴大業務規模，提供高質量作業服務。農業生產托管是持續的、穩定的、規范的、共贏的農業生產性服務供給。二是與土地流轉集中的區別。農業生產全程托管與土地流轉集中形成的規模經營在形式上一致，只是二者的產權配置、契約結構不同。土地流轉是農戶把承包地經營權轉出獲得租金后，退出農業生產經營，經營權及剩余索取權交給轉入方。轉入方自由支配農業產出。農業生產全程托管，則是農戶保留經營權，購買托管服務，產出的支配權仍在農戶手中。服務主體只是獲得服務費以及約定的利潤分成。簡言之，土地流轉是“替”農民種地；農業全程托管是“幫”農民種地。兩相比較，土地流轉是競爭合作（租金博弈），生產托管是共贏合作（收益共享）。在單環節或多環節托管服務中，服務主體與服務對象仍存在競爭關系，但托管是長期、連續的合作，使得競爭屬性淡化，合作屬性增強，可視為多次博弈后的非零和博弈。
可以認為，農業生產托管是市場服務供給+“放心”機制形成的農業生產性服務高質量發展的典型業態。從購買方看，是農業經營主體以購買服務的方式，將部分或全部農業生產經營活動，“放心”交由服務主體完成的經營方式；從供給方看，是農業服務主體以高質量服務，以及合作、信任、監督、共贏的機制設計，促使農業經營主體“放心”購買服務的服務方式。農業生產托管既是一種新型農業經營方式，也是一種新型農業服務方式，是二者的有機結合，實現了供求雙方圍繞共同經營目標的激勵兼容狀態。
（三）農業生產托管的特點
一是適應范圍的廣泛性。處在具有分工經濟性的規模范圍內的農業經營主體都會將購買服務作為優先選擇。農業生產托管中內含的“放心”機制，適應了更小和更大規模范圍的各類農業經營主體。超小規模的農戶先流轉集中或統一組織擴大作業規模再購買服務；超大規模的經營主體通過分包的形式購買服務。農業生產托管不僅是小農戶導入現代農業的理性選擇，也是新型農業經營主體提高效益的重要支撐。
二是服務主體的多元性。提供托管服務的主體多種多樣，既有農業服務主體，也有農業經營主體。目前，納入統計的有農業服務戶、服務型農民合作社、農村集體經濟組織、農業服務公司等。在丘陵山區，家庭農場、種養大戶、農民合作社等是為周邊小農戶服務的主要力量。此外，農業產業化龍頭企業、農資農機供應企業以及農業科技公司，供銷合作社基層組織，農技、農機、植保等部門興辦的服務實體，地方政府主導成立的為農服務中心等也正成為農業生產托管的新興服務力量。
三是服務資源的整合性。農業生產性服務的分層、分類特征，使不同類型服務主體具有不同的比較優勢，但在市場機制下相互競爭難以分工協作。農業生產托管根據不同需求量身定制服務，能整合不同服務主體、內容和方式，形成面向區域或產業的農業生產性服務“中心”組織者。各地實踐中，依托農業生產托管培育具有引領帶動能力的服務主體，承辦或設立服務中心，發揮平臺經濟、網絡經濟驅動服務資源集聚、成本降低、質量升華的作用，建成現代農業服務中心。
四是服務業務的開放性。科技創新、金融保險、品牌營銷等難以導入小農戶生產過程，根本原因在于小農戶傳統生產方式的封閉性。農業生產托管的介入，使小農戶農業生產方式從封閉轉向開放，把小農戶的零碎需求整合起來。現代農業生產要素供給主體，由面向小農戶轉向面向服務主體，服務供給成本明顯降低、綜合效益明顯上升。同時，也使農業生產過程標準化、規范化，生產和質量信息充分表達，便于接入現代農業要素。如黑龍江、山西等發展“農業生產托管+金融保險”，破解了金融服務面向小農戶的難題。可見，農業生產托管為其他農業生產性服務預留了接口，成為現代要素導入小農戶的有效通道。
二、農業生產托管促進糧食持續增產提質的內在邏輯
農業生產托管能夠成為糧食持續增產提質的實現路徑有著內在的理論邏輯。糧食持續增產提質的構成要素包括畝均產量、生產方式、播種面積三個方面。他們的現實水平與理想狀態之間存在很大差距。農業生產托管的作用，是以統一標準規范的服務，打破土地規模限制，優化生產要素投入，提高資源要素效率，拉近現實水平與理想水平之間的距離，進而實現“藏糧于地”“藏糧于技”。其內在機理在于，農業生產托管打通了現代農業要素進入農業生產過程的通道，穩固了各類農業經營主體的增產提質邏輯，使得宏觀層面上糧食生產支持措施，在微觀層面上成為農業經營主體的理性行為選擇。
（一）增產提質經營邏輯的穩固機制
小農戶的糧食增產提質主要是單位面積產量的增加，是品種、土壤、水肥、氣候、管理等因素綜合作用的結果，歸為化肥農藥、設施裝備等物質要素投入和農事管理等非物質要素投入的產出。農事管理“盡心”“精心”是物質要素效率的關鍵決定因素。農業經營主體兼業化、老齡化、規模化演變的趨勢，是以低投入成本的物質要素取代高投入成本的非物質要素投入，導致物質要素投入的過度化，如化肥農藥的過量使用。非物質要素投入不足，導致物質要素的邊際貢獻迅速減小甚至為負。對于小農戶來說，兼業化、老齡化使其不僅傾向于以物質要素替代非物質要素投入，還以購買服務進一步降低非物質要素投入。對于規模主體來說，糧食生產更多是投資行為。他們能夠在更大規模上配置要素，實現規模經濟效益，但首先追逐利潤率和勞動生產率，土地生產率不是主要目的。這與增產邏輯相背離，最終結果也是過度以物質要素取代非物質要素投入。面臨土地流轉不穩定和租金持續上漲的壓力，規模主體始終存在追逐高利潤率的沖動，容易轉向產值高、價值高的經濟作物和特色作物。走土地集中的規模經營之路，短期或初期對糧食增產有效，長期未必能實現持續增產，反而存在“非糧化”隱憂。
農業生產托管內含的“放心”機制，能夠激勵服務主體增加非物質要素投入，激發物質要素投入的效率潛力，從而形成可持續的增產提質機制。農業生產托管把零碎的作業整合成集中連片后，根據不同環節或要素的規模經濟特征，提供最優的農事操作。農業生產托管實現了農事管理的集聚化和專業化，并共享給服務對象，彌補他們非物質要素投入的不足。農業經營主體把農事管理交給服務主體，服務費完全替代了非物質投入。不管是小農戶還是新型經營主體，理性決策是實現“物質投入+服務費”的投資回報，從而實現了增收邏輯與增產提質邏輯的統一，消除了小農戶演變和新型農業經營主體發展存在了糧食增產隱患。
（二）集約高效綠色生產方式的生成機制
穩固糧食安全的生產根基，需要走資源環境可持續的綠色高質量發展之路。農業生產托管機制誘導服務主體自覺作出采納集約高效綠色生產方式的行為決策，提供了打破宏觀調控政策與小農戶微觀響應瓶頸的突破口。
一是從降低作業成本轉向提升服務質量。隨機性的購買服務，不與產出掛鉤，服務質量得不到保障，增產提質效果不明顯。如普通農機服務為降低油耗、節省時間降低作業質量的情形經常發生。農業作業質量難以觀察和計量，即使在現場監督也不能完全杜絕這種情形。農業生產托管“放心”機制的嵌入，使服務質量與服務主體的業務、收入直接掛鉤。服務主體仍需降低作業成本，但卻是與產出掛鉤的資源優化配置行為，結果是服務質量的提升。如耕地環節，普通作業服務只是淺松旋耕，托管服務則轉換為深松深耕。全程托管模式下，服務主體還可以節省“冗余”環節，降低綜合生產成本。
二是從粗放過度投入轉向集約精準投入。普通作業服務方式下，化肥、農藥等要素投入與服務主體無關。在農資銷售商參與的服務業務中，還存在促使農業經營主體增加投入的沖動。農業生產托管模式下，服務主體大都采取要素投入套餐+服務費、包含要素投入的服務套餐等形式提供服務，使要素投入成為托管服務密不可分的部分。服務主體以服務質量提升和作業方案調整，選用優質要素和科學方法，實現要素的集約精準投入。同時，還通過集中統一采購，降低要素價格、消除質量隱患。這就恢復了要素使用的經濟邏輯，以精準投入實現減量增效。
三是從排斥清潔技術轉向追求綠色方式。綠色生產技術存在規模門檻高、設備要求高、技術層次高、勞動強度高等問題，以及短期內增加投入、降低產量的矛盾。農業生產托管化解了這些問題和矛盾，使綠色生產方式成為農業經營主體和服務主體的共同理性選擇。農業生產托管把綠色技術與服務業務結合在一起，呈現為產出的提質增效，如綠色有機產品的優質優價。對于經營主體來說，繁雜的綠色技術轉化為便捷的服務業務。對于服務主體來說，綠色生產方式是政策的重點支持內容，以其提升服務業務，容易獲得政策支持，有利于自身提高能力。事實上，保護性耕作、生物防治、化肥農藥減量、廢棄物資源化利用等，大都是通過服務主體的“二傳手”作用才導入農業生產過程。
（三）持續穩定韌性種糧意愿的激勵機制
播種面積由農民種糧意愿決定，是糧食穩產增產的重要基礎。農民種糧意愿不穩定是持續存在的問題。從種糧比較效益低、山地丘陵撂荒土地多、農民持續增收壓力大等現實情況來看，種糧意愿下降不可避免。農業生產托管內涵的激勵機制，能夠緩解甚至消除這一矛盾。
一是明顯增加種糧收益。2020年農業農村部調查顯示，農戶全程托管小麥每畝節本增收356.05元，其中節本270.43元（人工費用175.38元）、增效85.62元；玉米每畝節本增收388.84元，其中節本296.98元（全程人工費用節本216.76元）、增效91.86元。收益增加是最直觀的經濟激勵。2016年到2019年，水稻、小麥、玉米三種糧食的平均成本收益連續為負。農業生產托管的推廣普及，對于扭轉這種局面具有重要意義。
二是有效傳承種糧能力。種糧意愿也受種糧能力退化或斷層的限制，如老齡化使勞動能力退化，想種但無力種；老齡化農民退出后，新一代不會種。農業生產托管把農事管理集中到專業人員，解決了無力種、不會種的問題。種糧意愿的表達簡化為購買服務，同時可以參與農業生產托管，共享或習得種糧能力，實現這種能力的有序傳承。筆者在廣東省山區丘陵縣調研時發現，提供農業生產托管服務多是30~40歲的青壯年農民，他們既是職業農民也是專業農民。
三是拓展利用邊緣耕地。在山西、廣東等地的調研發現，農業生產托管為丘陵山區的農戶種糧提供有效支撐，減緩他們退出糧食種植，甚至促使主動利用撂荒耕地，擴大糧食種植面積。農業生產托管為村集體、合作社、農戶、企業等創新土地整治合作機制提供支撐，推動丘陵山區高標準農田建設、宜機化改造等項目的落地。同時，還能拓展托管業務，發展休耕托管服務，解決撂荒耕地地力退化、復墾問題，實現“藏糧于地”。
綜上，農業生產托管是以優質服務+“放心”機制，把增產提質內化為農民種糧邏輯，并通過集成整合服務、優化要素配置，加快農業生產方式的集約化、規范化、綠色化，以專業農事管理彌補種糧能力的退化和斷層，以增加收益維持和增強種糧意愿，以托管業務的整合性、開放性推動細碎耕地整治、撂荒耕地利用，實現“藏糧于地”“藏糧于技”有機統一。
三、以農業生產托管保障糧食安全的對策建議
未來應把農業生產托管納入糧食安全政策體系，并作為構建可持續的糧食增產提質機制的突破口。要從探索中國特色農業現代化道路的戰略高度，重視推動農業生產托管發展，既要完善現有政策支持方式，也要將其作為糧食安全保障資金及其他涉農資金整合使用的優先支持領域。要推動從支持主體、裝備、技術向支持服務轉變，讓托管服務主體享受與新型農業經營主體同等水平的支持政策。加大政策支持力度，并不意味著取代市場機制的決定性作用，而是側重于以普惠性補貼、關鍵薄弱環節支持和公共服務支撐，來加快培育競爭有效的農業生產托管服務市場。
一是培育糧食生產托管服務主體。要注意挖掘有潛力的小農戶和新型農業經營主體，支持其為周邊農戶提供托管服務。要支持不同服務主體發揮比較優勢，如發揮農業服務戶貼近小農戶需求的優勢，提供便捷靈活的托管服務；發揮農民合作社、集體經濟組織的組織優勢，整合零碎的小農戶服務需求，集中連片對接托管服務；發揮植保、農機、托管等專業合作社和農業服務公司的專業化服務優勢，提高專業化服務質量；發揮供銷社系統、大型企業集團的服務網絡優勢，面向區域提供綜合性服務。要特別注重培育和發展農業服務戶等農戶型服務組織，以其為新型農業服務主體的主要來源。
二是完善糧食生產托管組織體系。要鼓勵支持各類托管服務主體加強聯合合作，組成服務體系、織密服務網絡。以政府購買服務，支持有實力的服務主體承辦縣級服務中心、鄉鎮服務站、村級服務點等，搭建區域服務平臺，整合服務資源，促進供需對接。以區域性服務平臺和組織體系為載體，引導服務主體與農業科技公司、龍頭企業、高等（職業）學校、科研院所等開展合作，暢通產學研用渠道，打造覆蓋全產業鏈的服務組織體系。
三是提升糧食生產托管業務水平。要向產前、產后環節拓展業務領域，補齊農事管理、技術、烘干、倉儲、流通等薄弱環節短板。鼓勵發展“托管+”服務，引入保險、信貸、擔保等農業金融服務，以公益性服務、增值性服務，提高托管服務質量。要瞄準關鍵薄弱環節，以單環節專業服務逐步向多環節、綜合性、全程式服務過渡轉型，發展訂單式、菜單式、保姆式的服務模式，實現與多元化需求的無縫對接。要鼓勵探索農業生產托管與土地流轉集中的有效結合形式，實現服務規模經營與土地規模經營的協同聯動。要支持服務主體更新設施裝備、提高技術含量，普及集約化、規范化、綠色化生產方式。
四是健全糧食生產托管“放心”機制。要通過組織、利益、服務、制度、治理等手段，探索完善“放心”托管機制，逐步取代行政力量介入，實現可持續運行。要發揮集體經濟組織、服務中心、第三方監督評價機構的作用，完善服務主體+中介組織+小農戶的組織機制；推廣普及服務費+保底產量（收益）+利潤分成的利益聯結形式；因地制宜完善合作文本、標準規范、質量監督、糾紛調處、法律仲裁、名錄管理、價格指導等制度體系，提高合同的實用性和約束力。
五是拓展糧食生產托管支持范圍。支持服務主體承接基礎設施、高標準農田、丘陵山區宜機化改造等項目，推動零碎耕地整治；支持發展耕地保護、土壤修復、減肥減藥、綠色生產、廢棄物資源化利用、基礎設施管護等領域托管服務業務；支持發展丘陵山區的撂荒耕地托管服務。
六是創新糧食生產托管支持方式。從注重作業面積向面積與質量并重轉變，探索各參與主體共享補貼資金的有效辦法。新增專項資金向組織體系、服務能力等方面傾斜，支持各地建設服務平臺、示范基地。支持建設數字管理平臺，推動托管業務的數字化、線上化，探索智慧托管新模式，為簡化項目管理流程提供技術支撐。建立對服務主體的激勵和約束機制，加強動態監測，對不規范的服務主體列入黑名單。推出面向農業生產托管的金融保險產品。
(作者苑鵬系中國社會科學院農村發展研究所副所長，研究員；蘆千文系中國社會科學院農村發展研究所助理研究員；本文摘自：《農業生產托管與穩固中國糧食安全戰略根基》，中國鄉村發現網轉自：《南京農業大學學報(社會科學版)》2021年第3期)
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