您現在的位置: 鄉村發現 > 首頁 > 三農論劍

郎友興等:鄉村治理制度形成、演變與運行的機理

[ 作者:郎友興?萬莼?  文章來源:中國鄉村發現  點擊數: 更新時間:2022-03-24 錄入:王惠敏 ]

——基于浙江省象山縣“村民說事”制度的研究

摘 要:浙江省象山縣圍繞經濟發展、村莊建設、社會和諧穩定、基層組織建設等內容,歷經十年多探索實踐,形成并逐步完善了一種組織發動群眾參與村級事務管理、決策與監督的“村民說事”制度,探索出一個更有效的村級治理模式,為鄉村治理的創新提供可資借鑒的經驗。“村民說事”制度經歷了分散式和探索式的自發構建、系統化與集成化的制度優化以及提升三個階段。本文從一個整合性的制度主義框架分析該制度形成和演變的內在邏輯,在此基礎上探討了制度運行與維系的三個機制及其對制度轉型實踐的貢獻。

關鍵詞:村民說事;鄉村治理;制度演化;象山

緒論

近年來,農村治理強化了對制度性的追求,期望運用制度優勢應對風險挑戰,實現國家與社會關系的良性互動。目前村級治理的制度化建設呈現出豐富的實踐樣態,再造了制度運行的環境與基礎,推進了鄉村治理體系和治理能力現代化。象山“村民說事”制度就是農村治理改革中的典型經驗,該制度以民主議事為主抓手,以“說、商、辦、評”為核心內容,構筑了村務管理、決策、治理、監督的全閉環,創造性地走出了一條共商共信、共建共享的治村理事新路子。對該制度形成和維持的機制進行分析,可以了解制度化的基本邏輯和運作機理,明晰制度運行存在的問題與制度安排的最優狀態,規避制度改革面臨的風險,回應民主自治在基層深入發展的現實關切。

學術界也逐漸意識到這種以民主議事為形式的治理制度的價值,對其產生了興趣和討論。有學者關注“村民說事”制度的本身,闡述該制度的形成與發展過程,如何在多年實踐中實現了多向度的拓展;也有學者從鄉村協商民主的系統化再造角度去論述該制度的創新價值;還有部分學者將其當成個案,從不同視域去探討鄉村社會的治理機制創新。學術界對于“村民說事”制度的相關問題雖然已有一些研究積累,但對該制度所關聯的改革路徑、運行邏輯、制度集成、程序設計、技術運用等問題還缺乏系統性的研究。目前已有研究大多是對“村民說事”制度的描述,或是從合理性及有效性加以論證該制度的作用,或是以此為個案進行某個視角的剖析,呈現出碎片化和分散化的研究狀態,無法為實踐領域提供一般性的理論供給。

一、制度運行與演變:一個三重維度的分析框架

制度這一概念在現代社會科學的視野里就有經濟學、政治學、社會學這三種學科意義上的不同解釋,這也被稱為制度研究中的“鐵三角”,制度這一概念可以基本理解為“一個社會的博弈規則,或者更規范一點說,它們是一些人為設計的、型塑人們互動關系的約束”。事實上,有很多關于制度概念的理解只是停留在制度環境的層面,也就是將制度理解為一系列與政治、經濟和文化有關的法律、法規和習俗。這種定義下的“制度環境”往往被認為是一系列的基礎規范(規則),具有相對穩定性,這顯然是從宏觀的層面來解讀制度的內涵。就治理制度來說,這是屬于更微觀層面的概念,可以基本認定是“制度”(制度環境)給定了“治理制度”的環境,兩者雖然都具有演化發展的起源,但是它們的衍生結果卻是截然不同的,在這一微觀層面的制度可以被抽象理解為治理機制,也就是說對“治理制度”的解讀可以圍繞機制來展開。從這個定義來說,制度的性質會決定治理方式,治理則是制度的實踐,治理的目的就在于通過機制實現公序良俗。因此,分析治理制度也就是在分析治理的內在邏輯和基本型構,明確制度形成和運行的機制。

農村社會秩序(規則)的重構是傳統社會向現代社會轉變的基礎,其核心內容就是如何建構基層社會秩序的基礎性關系,也就是在“官治”與“民治”之間確立一種現代權力關系,這樣一種權力關系的重塑不僅涉及了正式結構或非正式結構的創建形態,也包括了制度化形式與非制度化的實現形式。事實上,在傳統至當今中國基層社會公共性關系中,“官治”與“民治”并非是對立的兩個系統,而是一種官民相互依存和互嵌性關系系統。目前的農村治理轉型在謀求從“官治”走向“民治”漸進的增量改革過程中,會經過“官民共治”的發展階段,這種治理轉型需要過渡性的制度安排,同時更需要進行綜合配套的制度建設。通過解讀制度的演變過程來理解某地區的治理結構,有助于理解農村社會的基本秩序、制度的運行方向以及改革所需要解決的主要命題,這也是本文的主要目的。

中國農村治理制度的變遷可以從三個維度加以分析,維度的劃分基于分析的層次,分別為微觀、中觀和宏觀。在西方學術界,盡管新制度主義各流派的側重點有所差異,但隨著時間的發展,各流派的觀點已經逐漸產生改變,不同流派的學者已經意識到彼此之間開展溝通和交流的必要性,試圖解決各自的理論困境,雖然不可能整合出統一的制度理論,但是對相關概念的理解、變遷路徑的闡釋、原因的剖析逐漸出現了一些共性。單一的理論只有有限的解釋力,綜合各流派理論觀點,在微觀、中觀和宏觀這三重維度上建立一個綜合分析框架,分別從表層、中層、深層去深入分析制度變遷背后的路徑邏輯與方向選擇,才能更全面地理解治理模式的變遷軌跡。理性選擇制度主義強調個人,善于運用微觀的技術分析,而歷史制度主義則是一種中層意義上的綜合解釋,社會學制度主義則更擅長于對宏觀背景的深入探討,如果放寬這三種分析路徑各自的核心假設,就可以將其整合成一個綜合性的理論分析框架,并且歷史制度主義從其研究的視角、內涵與趨向來說,是一個中層意義上的綜合分析框架,它能夠將其他兩個流派所考察的變量納入自己的分析視野。具體來說,理性選擇制度主義遵循“成本—收益”的計算路徑,可以在微觀層面凸顯出個體在制度變遷中的影響與作用;歷史制度主義則強調權力的非對稱性,對于制度變遷的研究著眼于“競爭和博弈”的沖突路徑,力圖從中觀層面研究制度變遷與個人競爭行為間的相互關系;而對于重點關注“文化、觀念與認知”變遷路徑的社會學制度主義而言,從宏觀層面分析制度變遷面臨的制約因素———“環境與文化的相互作用”顯得尤為重要。因此,通過對這三種不同分析路徑的整合,可以構成一個聯結微觀、中觀、宏觀的新制度主義初步分析框架,在三重維度上為制度的演化提供全面的分析,挖掘出制度變遷背后的有關規律和內在邏輯。

二、“村民說事”制度形成演變的階段、路徑和邏輯

一項制度的成熟和定型需要經歷一個長期不連續的、有意識的過程,解析制度的演變歷程有助于更好地理解該制度的構成、功能與意義,以期找出規律性的東西用來科學地解決社會治理實踐中的問題?!按迕裾f事”制度歷經了十年的探索實踐,最終形成了以民主議事為主要形式,集科學決策、合力干事和效果評估于一體的基層民主治理模式。該制度作為鄉村治理現代化的有效樣本,已在寧波全市復制推廣,取得了顯著成效,積累許多的創新經驗,具有很高的研究價值。

(一)“村民說事”制度的主要內容

“村民說事”制度主要圍繞農村經濟發展、村莊建設、基層組織建設和黨風廉政建設、社會和諧穩定等內容展開,該制度來源于基層實踐,本質上是由一系列民主規則和程序組成的,村民、村干部、黨員團結合力,進行自我管理、自我教育、自我服務的新型農村治理機制。這一套制度體系包含了“村民說事、村務會商、民事村辦、村事民評”等一系列行之有效、務實管用的制度和方法,具體做法如下:

1. 村民說事。

立足農村實際,因地制宜地采取各種形式來組織、引導和動員村民充分表達意見、訴求和想法。主要有以下三種做法:一是集中說。每月設立1-2個固定說事日,每村設立說事室來開展集中說事,并依托村干部坐班制度由坐班干部統一梳理收集村民意見。二是上門說。依托“黨員聯戶”制度,村級黨員干部主動上門聽取群眾訴求。三是現場說。根據群眾需求,黨員干部隨時趕赴田頭地角、村莊庭院、新區園區、街道商店及糾紛現場等一線進行說事議事。

2. 村務會商。

針對村民提出的事項,召開由村四套班子成員、說事村民和村民代表參加的村務聯席會議或議事會,同時邀請涉及相關工作的鄉鎮科室和站所,共同商討。具體涉及以下四種做法:一是民情會議。對一些簡單的問題當場進行答復解釋,對一些復雜的村民訴求,由村四套班子共同商議解決方案。二是決策會商。對農村小微權力清單的日常管理類事項,由村四套班子集體討論決策;對重大決策類事項,經村四套班子討論后,再按“五議兩公開”程序會商決定。三是財務會簽。通報資金使用情況,明確每筆收支日期、來源和用途等,由村四套班子進行聯合審簽。

3. 民事村辦。

依托縣、鄉鎮(街道)、村三級為民辦事綜合服務平臺,以專兼職民事代辦員隊伍為主體,及時回應民主訴求,辦理群眾的“煩心事”。一是全程代辦。對農村小微權力清單上的便民服務類事項及群眾生活瑣事、日常家事等,由民事代辦員全程代辦。二是領銜包辦。村級矛盾糾紛、應急事件和涉及村莊發展的重點民事訴求,由村干部或聯系黨員包辦。三是組團聯辦。村級難以處理或處理不了的重大民事訴求,由鄉鎮(街道)村干部組團聯辦,必要時由聯片領導或縣級有關部門聯動辦理。

4. 村事民評。

挑選威望高、素質好、有公心的鄉賢人士組建村級“民間評價團”,對村干部進行民主評議,對重點工作實行效果評估,對存在問題督促整改。主要涉及以下評價流程:一是常態式評價。對村內各類辦結事項,可由聯村干部、“民間評價團”或村民等提出,按照“一事一評”或“多事一評”方式開展評價。二是主題式評價。圍繞村內重大事項、重點工程、中心工作、輿論焦點等,選擇1至2個專項工作開展評價,每年不少于1次。三是綜合式評價。年底結合“雙述雙評”活動,對全年度各項工作開展綜合性評價。

(二)“村民說事”制度形成演變的歷程與路徑

在一個開放、民主的治理體系中,做深入的制度分析除了要試圖理解制度的規則外,還需要研究制度的運行路徑(變遷路徑)及其特征,以便后續為理解和分析影響“村民說事”制度形成與維系的機制打下基礎。

“村民說事”制度大致經歷了三個發展階段:一是制度的初步探索階段(2009—2010年)。該制度最初是基層工作中一個創造性實踐,早在2009年4月,面對由征地補償、集中安置等重點項目造成的信訪矛盾問題,西周鎮率先在部分試點農村開展由鎮村干部牽頭的“村民說事會”,搭建了一個村民與村干部的溝通協商機制,解決了許多矛盾糾紛。小小的說事會顯現出巨大威力,西周鎮黨委隨后就在全鎮進行推廣,當年全鎮信訪量下降53%,信訪案件同比下降21%,取得了較好的實踐成果。2010年3月,象山縣委系統總結了西周鎮、茅洋、泗洲頭、定塘等地的經驗,將“說事會”的相關做法總結凝練,正式命名為“村民說事”制度,并在全縣490個村全面推廣。二是制度的系統化再造階段(2010—2014年)。早期單純地解決信訪問題的“村民說事會”發展遇到瓶頸,產生運行不夠規范、民主決策不夠到位、干群關系緊張等諸多問題。2014年象山縣吸取多個地區的經驗教訓,及時總結和提升,打造了村務管理、決策、治理和監督的全閉環,將“村民說事”逐步發展成以“說”為基礎,“說、議、辦、評”四個環節并重的一套集民意收集、回應、落實、反饋為一體的基層民主治理制度,極大提升了基層治理工作的規范化和制度化水平。此時,象山的經驗和做法已得到國家層面的高度重視,時任浙江省委書記車俊予以肯定批示并來象山進行專題調研,中央農辦、中央深改辦還專題刊發了象山經驗。三是制度的集成化創新階段(2014年至今)。該階段制度的轉型注重系統集成,力圖把實踐過程中涌現出的各項創新舉措系統整合,形成集“說議辦評”四個環節,融自治法治德治于一體,組織發動群眾制度化參與村級事務管理、決策和監督的村級治理制度體系。2017年起,“村民說事”制度在寧波全市鄉村得到全面推廣,同年根據“打造村民說事2.0版”要求,按照“黨建引領、三治結合”方向,逐步豐富“村民說事”制度的內核,催生出三治融合的組織形式和工作機制,促進村、鎮、縣三級資源聯動,推進“一中心四平臺”、小微權力清單、“一村(社區)一法律顧問”、新鄉賢參事等改革舉措與“村民說事”有機融合,以期成長為三治融合的鄉村治理新體系(見圖1)。

“村民說事”制度的演化經歷了一個漸進的連續性的過程,從單純為了化解農村矛盾的分散式探索,逐步發展成一套“集民意疏導、科學決策、合力干事和效果評估為一體”的治理體系。制度的變遷先是進行創造性的生成,隨后過渡到系統化的改造,最后升華到集成化的創新,整個制度運行呈現出系統化、法治化、智能化、動態性、聯系性和整體性的特征。

(三)制度演變的邏輯

新制度主義理論的各個流派對于制度變遷的分析各有側重點,研究的視角與思路不盡相同,因此可以考慮構建一個綜合理論分析框架來進行全面的分析,增強理論解釋力。據此,可以從微觀、中觀和宏觀的角度出發,提出以下5個理論假設,挖掘出其變遷背后的表層、中層及深層的思維與邏輯。

第一,宏觀層面。

形勢與政策的變化是變遷的關鍵性因素。歷史制度主義者主要考察舊制度、行動者和環境三個變量之間的關系,認為在制度斷裂的關鍵時期,制度的變遷將成為可能,正如上節所述,環境的變化如重大事件的發生,也會打破原有制度的均衡,促成新制度的產生。社會結構和制度環境會限定改革路徑的選擇范圍,進而影響制度的變遷,這一因素造成的影響更多地體現在“村民說事“發展的中后期。近年來,國內外形勢正在發生深刻復雜的變化,農村面臨著老齡化、空心化、貧富差距、人口流失、農業資源短缺和生態環境脆弱等威脅,發展仍處于艱難的爬坡階段。零敲碎打的改革顯然難以化解目前的系統性矛盾,靈光一閃的創新不可能解決全局性問題,國家正在不斷通過政策改革,力圖讓各種治理機制發揮作用,以此來保障農民的基本生活,提升農民的生活質量,例如“八八戰略”、“鄉村振興戰略”、“最多跑一次”改革的推進。為了更好地適應當前的政策氛圍和形勢,全面提升治理效能,擁有行政管理權和大量資源的政府會主動牽頭進行制度改革,強化系統性思維和集成化改革,以期發揮出制度優勢,持續增強發展的動力活力。

郎友興等:鄉村治理制度形成、演變與運行的機理(圖1)

 圖1“村民說事”制度的2.0版本

 文化認同的合法性是變遷的決定性因素。社會學制度主義認為制度不僅僅只是正式的組織規范、決策與規則,當文化、認知、價值與觀念成為具有規范個人行為力量的社會普遍共識時也應被歸為制度的范疇,因此,在解釋制度變遷時,這一理論流派給出的是一種文化路徑的解釋。即使在利益驅動下,某一制度實現了某種結構化的制度形式,但其價值或者意義無法為所有社會群體所認可,這樣的變革依然是不完全的。因此,文化—認知因素奠定了制度的合法性基礎,這才是制度變遷成功并持續發揮作用的決定性因素。這一因素在“村民說事”制度中具體起了以下作用:

其一,“村民說事”制度歷經了持續穩健的長期實踐,逐漸形成了有事要商量、有事好商量、有事多商量的文化氛圍,基層協商民主的意識在基層支部落地開花,這一共同的價值觀念使得“村民說事”制度得到很好的理解與支持,促成了制度的平穩運行。例如,自2010年以來,定塘鎮葉口山村“村事民評”、茅洋鄉李家弄村“村務會商”、泗洲頭鎮墩岙村“民事村辦”等經驗做法相繼產生。其二,“村民說事”制度通過鄉村治理共商共信,構建了黨群干群責任共同體、發展共同體和命運共同體,從而重塑起了村民對鄉村、鄉土文化的歸屬感,這一集體歸屬感的塑造能反過來奠定該制度發展過程中的合法性基礎。其三,由于分戶承包和大量農村勞動力外出流動等原因,村莊共同體逐步分化和渙散,“村民說事”提供了一種公開公正環境下村民直接參與村務治理的平臺,打造了村莊層面的人心共同體,重新凝聚起分化和渙散的村莊共同體,使得鄉村的政治秩序得到重構。其四,“村民說事”制度是象山人民的首創,體現出象山百姓代代相傳的價值觀和整體生活方式,極大地喚回了人們的鄉土自信。沒有仁義理智的人本傳統,樂善好施關心公共事務的村民,就不會有“村民說事”制度的產生,這樣一種文化傳統和自信會反過來助推制度的優化和整合。

第二,中觀層面。

權力的博弈與互動是變遷的動力機制。圍繞稀缺資源而展開競爭的各個利益集團之間的沖突構成了政治過程的核心要素,這也是歷史制度主義的基本假設,即強調在制度產生和運作過程中權力的非對稱性。農村社會情況較為復雜,多方之間的博弈和互動,對具體的政治產出產生影響,提供了制度演化“源源不絕“的動力。因此,可以用權力的博弈與互動來解釋制度自身的塑造問題。鄉鎮政府屬于國家權力的末梢,擁有行政管理權,而黨支部和村委會則是村民自治中同時存在的兩個村級治理的政治組織,分別擁有政治領導權和村民自治權。在具體實踐過程中,黨支部、村委會、鄉鎮政府以及村民之間的關系是一種動態調整的約束關系,當它們之間的關系不協調時,制度的正常運行必受影響。

“村民說事”制度創立初期,農村政治和經濟形勢發生了深刻變化,農民的村民權利意識覺醒,逐漸打破傳統的政治冷漠狀態,轉而積極與基層政府圍繞資源分配展開各種利益博弈,與基層政權之間產生了種種張力,雙方都已意識到應通過制度的建設來規范社會沖突。及至“村民說事”制度發展到中后期階段,由于需求日益多樣化和復雜化,各個權力主體之間的沖突與博弈也進入了新的階段。村民在公共服務提供方面對基層政權和村治組織提出了更高要求,同時隨著改革的深入,基層政權的性質與職能逐步轉變,治理時可依賴的權力資源減少,不再是處于絕對優勢地位的治理主體,治理能力逐漸虛化。又由于鄉鎮政府與村黨組織的權力與村民的自治權力之間沒有貫通性,在制度實際運行中產生了以下三類權力沖突:鄉鎮政府與村民自治組織之間的功能沖突、村民自治組織的政務與村務的角色沖突、村黨組織與村民自治組織之間的權力沖突,導致群眾參與程度不高、民主決策不夠到位、社會組織的發育程度低、干群關系緊張、基層服務和政策落實不到位、運行機制不夠規范等新問題頻發。甚至,除了上述的公權力之外,鄉村的宗族權力為了維持自身的權威,也頻繁插手全村公共性事務,影響著鄉村秩序,鄉村關系的調整迫在眉睫。由此,為了有效化解社會治理中新的利益沖突,達成一種相對均衡和穩定的合作秩序,制度變遷開始向著系統性、整體性、科學性、協同性的方向邁進。

第三,微觀層面。

有限理性個體的計算路徑是變遷的基礎。理性選擇制度主義采用計算的路徑(calculus approach)去分析制度變遷,行動者在有限理性下不斷追求最大化利益,他們基于各自的偏好而對制度做出不同的解讀,行動主體只要預期能夠獲得利益或避免損失,就會選擇遵循或改變甚至是創造新的制度。本質上來說,制度是互動個體之間節約交易成本的一種設置?!按迕裾f事”制度的產生是基于相關行為者的自愿共識,即“有意識的設計”,新制度能有效地解決集體行動的困境,為行為者帶來合作的好處。因此,受新制度獲利機會的引誘,村民與鄉鎮政府自發倡導、組織和實現了制度的變遷。具體來說,自“十二五”以來,西周鎮逐漸邁入社會轉型階段,迎來發展的黃金期,城鎮建設重點項目紛紛落戶,但同時發展過程中也暴露出諸多問題,由于土地征用、農村財務、集中安置、干部換屆管理等引起的矛盾層出不窮,且農村社會階層分化日益明顯,利益訴求日漸多元化。由于村民相對分散且數量眾多,個體在農村利益爭奪中處于弱勢地位,權益受到損害、表達渠道不足、維權路途艱難,大多數人對現行制度和領導組織的不滿日益增加卻無力改變現狀,以至于出現非理性的行為。為了減少自身損失,增強話語權和處事權,村民們需要一個能解決集體困境的新制度。對于政府層面來說,此時的基層黨組織相對軟弱渙散,且基層操作務實不夠高效便捷,存在運行機制不規范、重權輕責思維慣性、回應效能低、服務不到位等諸多問題。面對村民日益高漲的舉報熱情,大幅增加的信訪量,村干部往往疲于應對,正常工作的推進也因此受到拖累,治理的成本大幅度提升。因此,考慮到治理的成本與效益、晉升壓力、緩解干群關系,需要對制度進行重新設計。由此,基于村民和政府的需要,一個程序性、規范性的協商討論和利益博弈平臺被創造出來,“村民說事會”初具雛形。

行動者對制度的遵守是經過計算認為符合自身利益的“結果性邏輯”,等到制度發展至中后期階段,由于情境的變化、行動者偏好的改變、信息不對稱、利益分配矛盾等,造成均衡狀態被打破,現有制度不能滿足行動者從交易中獲利的需要,個體將通過制度的創新來提高收益水平?!按迕裾f事”制度執行過程中的問題如群眾參與度不足、管理的缺位越位問題、“兩委”矛盾凸顯、選舉“亂象”、村民代表會議難以召開、村務公開存在盲點、自治權與行政權沖突以及制度本身的缺陷如形式主義的制度和組織疊床架屋、監管和問責機制不健全等,證明了單純解決上訪問題的說事平臺已不適應當前的發展,并且隨著農村改革的深入,新的利益群體例如投資者、農民合作組織、社會團體、農村精英階層、下鄉大學生等也加入了鄉村治理的舞臺,農村社會的利益格局日益多元和復雜。單一的制度運行滿足不了不同利益群體的復雜需求,地方政府已經意識到一個系統化、集成化、精細化的制度體系不可或缺。為了提高治理效率,夯實基層治理組織基礎,營造清廉的基層政治生態,推進縣域治理現代化的需要,政府成了制度改革的主力軍,以政府命令和法律形式去強勢引導和實行制度改革,堅持制度變革的系統性、整體性和協同性,打造共商共治共享的縣域基層治理現代化改革的“象山樣本”。

個體在組織中的學習是變遷的重要性因素。以諾斯等人為代表的理性選擇制度主義在解釋制度變遷的時候,著重關注了個體單位的學習活動,專門指出了組織中的學習在制度變遷中發揮著重要作用。學習活動可以產生新制度的構想,進而成為解釋制度變遷的起點。競爭壓力的存在將迫使組織持續不斷地在知識和技能方面進行投資、更新以求生存;這些知識和技能在被個人或組織習得后,將促使他們形成對機會和選擇的感知,進而產生新制度的構想,并逐漸地改變原有制度。在“村民說事”制度的變遷期間,多方主體進行了學習活動去獲取“養分”,具體來說,一是模仿的學習,為了更好地優化和提升“村民說事“制度,走鄉村善治之路。象山縣政府專門開展了關于“黨建引領打造‘美麗鄉村’升級版”的主題教育案例,從桐廬縣的有關做法中獲取經驗,探索如何走出一條具有象山特色的綠色崛起和轉型跨越之路。同時象山還專門聯合省內鄉村治理實踐中成效比較明顯的桐鄉、諸暨、武義等地,成立了鄉村治理聯盟,及時共享鄉村治理實踐的創新做法,推動互學互鑒、互動融合,極大地提升基層治理能力水平。二是加強理論研究的深度,為制度的變革提供理論指導。象山充分發揮清華大學中國農村研究院實踐基地、人民大學鄉村治理研究中心教科研基地等作用,組建“兩院一盟”,成立鄉村治理研究院,并定期組織開展論壇和其它學術活動,切實提升村民說事的理論化水平。

三、“村民說事”制度運行與維系的三個機制

一項治理制度是由多個機制共同作用來形成與維系的,這不僅決定了制度的基本型構,也直接影響了制度的績效變化。如果將機制理解為一套自然生成或人工設置的裝置合乎原理地依次發生作用的系統,那么“村民說事”制度變遷的背后就是多個機制在發揮作用,其中比較關鍵的三個機制可以描述為國家的統籌與扶持機制、自發性創新機制與農村(社區)的配合機制。筆者認為這些機制背后的推動力來源于政府(公權力)與村民(民權)之間的張力,具體來說,在村級治理中黨支部、村委會、鄉鎮政府以及村民之間的關系是一種動態調整的約束關系,它們之間的關系變化會影響制度的正常運行和改革路徑。

國家的統籌與扶持機制。國家將對農村治理的基本要求與期望貫穿到治理制度中,希望通過各項措施來實現國家的治理邏輯和意圖。統籌主要是指基本的政策環境和其他強制性的訴求,扶持是為了配合和推廣試點地區的改革舉措,這一機制更多地帶有強制性變遷的色彩。地方政府在前期的試點工作中通常處于觀望狀態,一旦制度運行有效且取得優異成效,會加大力度投入力量去維護該制度的運行與推廣,如果制度的發展呈現僵滯狀態,政府則會利用自己的公權力和資源優勢,進行大范圍的自上而下的改革,以期維護制度的良好發展。就“村民說事”制度而言,為了化解信訪矛盾、推進項目建設,象山政府在制度形成的前期主要起到牽頭和扶持作用。制度執行初有成效,地方政府也隨之意識到了該制度的重要性,主動加強對試點工作的指導和政策支持。及至發展的中后期,由于國內外經濟、政治形勢的轉變、政策的導向和農村治理的多重難題,象山政府為了破解困局,開啟鄉村治理新格局,以政府命令和法律形式來強勢引導和實行改革,全面提升治理成效。在整合鄉村優勢資源的基礎上,主動牽頭進行系統化、集成化、精細化的改革,通過打造“村民說事”制度的2.0、3.0版本,推動制度優勢轉化為治理效能,增強發展的動力與活力。

自發性創新機制。這一機制發揮作用的來源是行為主體的自發創新能力。在村級治理中,為了有效地解決集體行動的困境,帶來合作的好處,出于村民、現代鄉賢及其組織等相關行為者的自愿共識,行動者們會有意識地主動尋求制度的“自主設計”。就地方政府和基層組織來說,基層操作實務不夠高效便捷,存在重權輕責思維慣性、回應效能低、服務不到位等諸多問題,基層治理陷“高成本陷阱”,需要發展靈活有效的治理舉措來降低行政成本和基層組織壓力。由此,基于多方行為主體的需要,“村民說事會”這個協商議事平臺被創造出來。隨著制度的發展,新的運行問題與現行制度中的薄弱環節逐漸暴露,阻礙了制度的良好運行。與此同時,新的利益群體如投資者、農民合作組織、社會團體、農村精英階層、下鄉大學生等加入了農村治理舞臺,這些新利益群體在社區治理和建設中發揮出各具特點的功能與價值,也在公共服務提供方面對基層政權和村治組織提出了更高要求。顯然單一的制度滿足不了不同利益群體的復雜需求,為了打破制度運行的僵滯狀態,行為主體們互相合作,謀求制度的改革來滿足自己的需求。

農村(社區)的配合機制。這一機制發揮作用的前提是國家為了更好地傳達治理意圖,減少不必要的行政成本和資源浪費,對農村(社區)不進行過于嚴密的組織管理,留給其一些自行處理的空間。村民、社會組織、鄉賢等行為主體,對于宏觀形勢的變化,應對能力相對較弱,出于自身利益的需要,會主動地與政府配合,或是自行維持現有制度運行,或是積極參與制度的改革。“村民說事”制度有效提供了訴求表達的新渠道,群眾的參與熱情高漲,越來越多的農民“從信訪轉向信法”,數據顯示僅2018年全縣鎮村三級商議解決村民說事類事件就有8963件,開展“主題說事”3000余次,參與村民4萬余人次、新鄉賢1200余人次,而且同年象山全縣化解各類矛盾糾紛800余起,全縣農村信訪量下降28%。這一套制度化的公共參與途徑,凝練和培育了村民的民主意識,增進了村民的政治認同,也提升了鄉村治理的民主化程度。

結語

農村治理制度運行的背后是國家的統籌與扶持機制、自發性創新機制與農村(社區)的配合機制,這三種機制并存,決定了制度的運行方向、基本特征以及改革所需要解決的主要問題。就“村民說事”制度的演變過程而言,在制度形成的前期,相較于國家的統籌與扶持機制,自發性創新機制發揮的作用顯著,而在制度發展的中后期,國家的統籌與扶持機制更為強勢地起到引導作用。由于基層治理的自主空間存在,雖然農村(社區)配合機制的作用比較弱隱,但是貫穿于制度變遷的全過程,幫助制度的改革平穩過渡,起到穩定和支撐作用。“村民說事”證明了制度變遷要想取得較好的成效,三種機制缺一不可,需要長期互相配合,以便順利地進行綜合配套的制度建設,而且在自發性創新機制與國家的統籌與扶持機制的運用過程中需要把握好尺度,不然容易走入改革創新的誤區。

事實上,這些機制是所有社區關系和規則的體現,機制背后的推動力主要來源于公權力(官治)與民權(民治)之間的張力,本質上是行為主體間為了資源博弈而產生的張力,進而影響制度的發展狀態與內在機理?;鶎狱h組織、鄉鎮政府、村委會、村民、鄉賢、社會組織等行為主體之間的關系是一種動態調整的約束關系,就象山案例而言,村民等行為主體的權利意識覺醒,逐漸打破傳統的政治冷漠狀態,轉而積極與地區政府和基層組織圍繞資源分配展開各種利益博弈,與基層政權之間產生了種種張力,從而影響了制度的形成與運行。象山這一案例也證明了只有一種良性的動態調整的權力關系才有助于建構良好的基層社會秩序,保持制度的生命力,實現政黨、國家與社會之間的良性互動。

在“村民說事”制度發展的中后期,政府的理性設計顯然較好地引導了制度的有序發展,通過改革措施的配套銜接形成了有序運轉的鄉村治理體系:一是橫向上將“村規民約”、“小微權利”、“平安象山”、“信用象山”等涉及政治、經濟、社會、文化不同領域的制度進行有效銜接和相互支撐,共同構成這一民主協商平臺的基石。二是縱向上實現不同行政層級(政策制度執行機關)之間的有序聯結,完善“村民說事”流程圖和相關機構規章制度,各職能部門各司其職,實現標準化操作、規范化運行。三是平面上實現制度規劃、執行和反饋機制之間的有機鏈接。在時間維度上做好問題識別、協商談論、執行產出、干部評議之間的前后相繼和反饋影響關系。這樣的經驗也表明,制度改革存在系統配套的問題,到了依靠系統集成來破題的時候了。在村級治理中,制度化創新的可能性路徑在于改革要注重制度的系統配套問題,實現制度體系的有機整合,將制度優勢轉化為治理優勢。

 

(作者郎友興系浙江大學公共管理學院教授,博士生導師;萬莼系浙江大學公共管理學院博士研究生;中國鄉村發現網轉自:《浙江社會科學》2022年第3期,第69-76+158頁)


(掃一掃,更多精彩內容!)

免責聲明:中國鄉村發現網屬于非盈利學術網站,主要是為推進三農研究而提供無償文獻資料服務,網站文章、圖片版權歸原作者所有,不代表本站立場,如涉及版權問題請及時聯系我們刪除。

欧洲一级中文字幕在线,久久精品综合视频,久久久久久不卡免费,玖玖资源站中文字幕一区二区
丝袜一区二区三区在线播放 | 一本之道中文日本精品 | 亚洲精品国产精品制服丝袜 | 久久婷婷综合激情亚洲狠狠 | 亚洲中文字幕永久在线全国 | 在线观看国产小视频网站 |