促進鄉村有效治理既是鄉村振興的關鍵內容，也是實現國家治理體系和治理能力現代化的重要標志。近年來，鄉村治理已從中央決策部署轉為各地生動實踐，廣大農民的獲得感、幸福感、安全感在不斷增強。不過，從我們對東中西十省部分縣市調查研究看，由于我國鄉村治理體系不健全疊加行動認識誤區，基層還存在農村組織軟弱渙散、民主管理制度不健全、黑惡勢力時有發生、部分不良風氣頻現等問題，離鄉村治理體系和治理能力現代化目標差距較大。確保鄉村有效治理、惠及億萬農民，既要加快破除治理體制與治理方式上的障礙，又要走出認識和行動上的誤區。
一、當前我國鄉村治理體系與城鄉社會轉型發展不相適應
健全的治理體制、有力的治理主體、有效的治理方式、殷實的經濟基礎是鄉村治理體系現代化的標志，是促進鄉村有效治理的關鍵構建。當前基層暴露出的管理組織渙散、公共服務不足等問題，緣于我國鄉村治理體系與城鄉社會轉型發展的不匹配。
第一，治理體制上，基于穩固鄉土社會建立的鄉政村治體制不適應當前流動鄉村結構發展的需要。長期以來，我國鄉村基于地緣、血緣、親緣的熟人社會建立了鄉政村治的管理體制，基本上依靠傳統村規民約等道德力量維持鄉村秩序。但洶涌的城市化大潮，“撕裂”和“解構”了傳統鄉村共同體，熟人社會面臨解體，農民與土地、村莊關系黏度下降，“農二代”的離土、出村、不回村，“鄉土”成“故土”，村莊分化和代際革命使村里人成為陌生人，禮治秩序讓位于經濟權力。同時，在城鄉結構互動調適的歷史性轉型時期，鄉村產業結構、土地制度、住房制度等都具有可變性和不穩定性，基于穩固社會建立的治理體制越來越難以適應流動的鄉村結構，導致傳統鄉村自治秩序面臨“解構”危機。
第二，治理主體上，鄉村主體結構與能力不適應城鄉融合發展中社會治理的新要求。伴隨城鄉社會從分割走向融合，鄉村主體與治理內容正在同步發生變化，但鄉村主體的結構與能力滯后于鄉村治理的要求。從基層干部看，村干部是鄉村治理的關鍵力量，但受制于村干部不在編、工資低、晉升難，大都年輕人不愿意當，村干部普遍年齡大、工作積極性低，即使在經濟發達的寧波地區，不少村干部超過了60歲，他們大多文化程度不高，對過去“修水利、要糧、要錢”等鄉村管理任務較在行，但是難以適應當下土地和農房如何流轉、村莊環境如何治理、集體資產如何增收、老人如何養老等多元化新需求。從農民群體看，農民是鄉村治理的主體力量，但伴隨幾百萬、幾千萬到二億之多的農民工不斷涌入城市，鄉村精英大量外流，鄉村自治面臨人口空心化挑戰。從下鄉群體看，由于缺乏實實在在的激勵措施，城鎮人才不愿下鄉，即使下鄉的村官部分忙于考研、考公務員，掛職的第一書記匆匆過客較多，鄉村治理缺乏外部力量扶持。
第三，治理方式上，傳統的鄉村治理手段不適應城鄉社會轉型過程的復雜性。當前我國正處于城鎮化快速發展中后期，鄉村人口結構、財產權利、利益關系等快速變動，傳統的自治、宗治、人治等治理手段頻頻失效。為了“對付”某些棘手矛盾和沖突，不少地方不得以借用一些外在的軟暴力資源，導致黑惡勢力野蠻生長。如，西南某縣有名的混混“大發哥”多次被政府“請”來“擺平”醫鬧、拆遷、群眾糾紛等。不少基層干部感概，“老辦法不管用、新辦法不會用、軟辦法不頂用、硬辦法管點用”。在部分地方甚至出現了“好人怕壞人”“混混比警察管用”以及“混混治村”等怪現象，引發了諸多深層次社會矛盾，損害了基層政府形象。
第四，治理基礎上，農村集體經濟總體薄弱不適應鄉村公共產品供給需要。農業稅費改革前，鄉村公共產品供給、村干部工資等建立在向農民收取農業稅、特產稅和“三提五統”等稅費上。稅費改革后，由于我國鄉村面廣、數量多，公共財政支持力度總體有限，農村集體經濟成為了支撐鄉村治理的主要支柱。但是，受制于農村集體經濟法人地位不健全、集體資產封閉化運行、集體經濟帶頭人能力有限，我國農村集體經濟普遍薄弱，特別是集體經濟“空殼村”占比較大，截至2018年全國農村集體沒有經營性收益或者經營性收益低于5萬的村占比高達63.7%。不少村干部反映，“村里面沒錢，想給老百姓辦點事什么都辦不了”。
二、鄉村治理普遍存在著許多認識偏差和行動誤區
鄉村是城鄉社會穩定發展的壓艙石，促進鄉村有效治理，既要積極作為，又要防范誤區，使鄉村治理不偏離方向。據調查，鄉村治理普遍存在如下誤區。
誤區一：靠政府包打天下。鄉村治理無疑需要政府的主導和推動，從部分地區看，搞鄉村治理成了政府的事，農民既參與不了，也不愿參與。一方面，農民參與鄉村治理的渠道不暢。一些地方鄉村公共決策權大多集中在上級政府以及鄉村組織負責人手中，農民對與自己利益息息相關的事項缺乏參與機制和表達渠道。比如，有的村最迫切的是改水，有的村是改電，有的村是建路，而部分地區卻忽視這些差異化需求，按照主觀意圖把路燈裝起來，把文化廣場建起來，把高檔跑道鋪起來。另一方面，基層干部累死累活、農民袖手旁觀。部分基層干部反映，過去農村修路修橋，家家戶戶都投工投勞;現在村里改水、改廁、改路，卻少見村民參與，村莊建設基本靠政府花錢請人做。基層干部說：“現在能讓老百姓配合你就不錯了，還指望他幫著你做工作？”村民的回應卻是，“這是政府的事，就應該干部來做。我們為什么要出錢出力？”
誤區二：村民自治過時了。由于青壯勞力外出務工與農村人口結構老齡化，不少人認為，村民自治在當前已經不起作用了，留守在村的老人、婦女與小孩也治不好村，而且還容易人為制造村兩委與鄉鎮政府的矛盾。通過調研，多數地方的村民自治淪為了村委會自治甚至鄉鎮政府委派，還有的地區十多年來沒開過一次村民代表大會，村民自治的法規寫在紙上、掛在墻上，成為“紙老虎”“稻草人”，對農民的知情權、參與權、表達權、監督權缺乏應有的敬畏與尊重。
誤區三：搞運動式治理。近年來，國家高度重視鄉村治理，并將其作為鄉村振興戰略的重要內容，于是鄉村治理作為一種“運動”在部分地區轟轟烈烈地開展起來，主要的行動偏差體現在三個方面。一是重面子、輕里子。有的地方還把錢花在不必要的事情上，熱衷“涂脂抹粉”的形象工程，認為搞鄉村治理就是掛牌子、拉橫幅、貼標語，或是辦一場熱熱鬧鬧的歌舞活動;但是，卻對村莊陳規陋習視而不見，鄉村鋪張浪費、互相攀比、大操大辦等現象難以禁絕。二是重抓點、輕帶面。鄉村治理系統性、復雜性強，部分地區先行示范、率先探索無可厚非，但部分地區搞鄉村治理，重點放在疊加政策、傾斜資源“做點”，全力將“點”雕飾成盆景、打造成“秀場”，搞形式主義，導致重點村有資金、有項目發展熱火朝天，一般村落無人關注、冷冷清清，反差十分明顯。三是急于求成、缺長效機制。如，各地都在補基礎設施短板，但基礎設施后續管護、農村環境整治長效機制等建設卻缺位。
誤區四：鄉村人口要回流。部分基層干部認為，鄉村會難開、活動難辦是因為青壯人員大量外出、鄉村“空心化”造成的。要實現鄉村有效治理，就需要把年青人留在本地，讓本鄉本村人口回流的越多越好。甚至有的地區，把鄉村回流人口作為有效治理的考核指標。雖然人口外流確實導致了農村衰敗，但人口城鎮化是發展大趨勢，鄉村振興不是增加農民，鄉村的衰敗也不能歸罪于城鎮化，而是要如何在人口城鎮化趨勢下探索有效的治理方式。
誤區五：農民不鬧事就行。部分地方認為，鄉村有效治理就是沒有農民上訪、沒有農民聚眾鬧事、沒有違法犯罪，對鄉村精神文明建設、農民文化娛樂生活等并不在意。更有甚者，有的地區重末端處置、輕源頭預防，信奉“擺平就是水平、無事就是本事、搞定就是穩定、妥協就是和諧”，寧愿花錢圍追堵截、雇人就地穩控，平時也不愿意積極協商解決問題。
三、出實招、見實效
聚焦農民對美好生活的向往，增強人民的幸福感、獲得感，要著力做好治理體制、治理主體、治理方式、治理基礎等“四篇文章”，健全鄉村治理體系，破除認識與行動上的誤區，為國家治理體系和治理能力現代化建設夯實鄉村基礎。
第一，建立“政社互動”常態化治理體制。當前，我國鄉村既有熟人社會的根基，也有流動社會的特征，促進鄉村有效治理，既不能靠政府包打天下，也不能丟掉村民自治的基礎，要充分發揮好政府行政與村民自治兩股力量。建議推廣蘇州等地區城鄉社區“政社互動”的管理經驗，在三治融合基礎上建立“政社互動”治理新體制。即政府通過制定“自治組織依法履職事項清單”和“行政權力限制事項清單”，建立政府行政管理與基層群眾自治有效銜接和良性互動的機制，形成政府調控同社會協調互聯、政府行政功能與社會自治功能互補、政府管理力量同社會調節力量互動的新型社會治理模式。
第二，探索實施村干部職業化管理。村干部是聯結基層自治組織與政府行政部門的重要紐帶，實現鄉村有效治理必須發揮好這支隊伍力量。針對村干部沒有正式編制、工資待遇低、工作熱情低等問題，要改變村干部靠情懷、講奉獻參與鄉村管理的現狀，探索推行村干部職業化管理的方式。在人員上，村兩委關鍵人員（2—3人）實行職業化管理，人員工資由省一級財政承擔;在待遇上，將村干部工資待遇提高至事業編制人員水平，與鄉鎮工作人員持平;在晉升上，對工作成效突出的村干部，建立面向村干部的事業編、公務員編選拔機制;在退休上，對村干部實行與事業單位同等待遇的退休保障制度。
第三，豐富鄉村治理方式與提升治理技術手段。面對當前“老辦法不管用、新辦法不會用”等治理方式不適應的問題，要積極創新治理形式與提升治理技術。一是要充分發揮社會組織的力量。如，近年來江蘇蘇州、浙江桐鄉、山西陽泉等地區通過“三社聯動”，協同推進社會組織、社會工作、社會志愿者等參與鄉村治理，起到了很好的實踐效果，為此要加大對社會組織的扶持力度，引導社會組織廣泛參與鄉村治理，博采眾長、促進鄉村有效治理。二是要發揮現代信息技術在鄉村治理的應用。治理能力現代化離不開現代化信息技術，探索建立“互聯網+網格管理”服務管理模式，提升鄉村治理智能化、精細化、專業化水平。強化鄉村信息資源互聯互通，完善信息收集、處置、反饋工作機制和聯動機制。
第四，創新開展農村集體經濟混合所有制改革。農村集體經濟是鄉村治理的經濟基礎。面對當前我國農村集體經濟普遍存在的發展水平較低、增收路徑較窄、持續性較弱等問題，要在成員資格、產權構成、經營方式上加大改革力度，打好這“三張牌”，系統推進農村集體經濟混合所有制改革。在成員資格上，要打破農村集體經濟長期以來依托地域的封閉化運行結構，建立開放式的成員結構，探索人才動態進出機制。在產權構成上，不僅要加快推進農村集體經濟清資核算與產權確權，而且要允許吸納社會資本，尤其是引導工商資本與村集體合作建立混合所有制產權結構。在經營方式上，不僅要探索多種類型的農村集體經濟實現形式，發展基于集體成員邊界清晰、集體產權關系明確的股份合作經濟，而且要引入外部經營管理人才與企業經營管理制度，建立所有權與經營權分離的現代企業管理制度，探索混合經營等多種實現形式。
(作者系中國宏觀經濟研究院研究員；中國鄉村發現網轉自：《中國經貿導刊》2020,(15)，原標題為：推進鄉村治理體系和治理能力現代化要加快破除“四大障礙”與走出“五個誤區”）
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