摘要：基層治理是國家治理的基石。基層是中國日常政治生活中使用頻率非常高的詞，是一種國家話語。這一國家話語來自于中國的國家結(jié)構(gòu)形式。中國是典型的單一制國家，存在著一個多層級的國家組織體系。基層位于國家組織結(jié)構(gòu)中的最低層級，直接面對人民群眾，從而生成了基層社會，并有了基層社會的治理。從國家治理的角度看，基層社會治理是指國家對基層社會的治理，體現(xiàn)著國家意志和目的。國家通過各方面的建設(shè)，推進基層治理體系與治理能力現(xiàn)代化，使基層治理與社會主義現(xiàn)代化國家建設(shè)同步和相適應(yīng)，其中包括基層政權(quán)、基層財政、基層建制、基本單元、基層自治、基層國民、基層民主、基層法治和基層能力建設(shè)等。將基層帶入國家，有助于將基層治理整合到國家體系之下作整體和歷史的認識，從而將基層治理提升到國家建設(shè)的宏大視域中考察。
關(guān)鍵詞：單一制；基層社會；基層治理；國家建設(shè)
“基層”是中國日常政治和社會生活中反復(fù)使用的一個詞，但對于什么是基層，為什么使用基層概念，基層之于國家有什么意義，尚缺乏深入的學(xué)理探討。2021年印發(fā)的《中共中央國務(wù)院關(guān)于加強基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見》（以下簡稱《意見》）是一份重要的標志性文件。《意見》開宗明義提出：“基層治理是國家治理的基石，統(tǒng)籌推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）和城鄉(xiāng)社區(qū)治理，是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基礎(chǔ)工程。”這一文件從國家的高度明確了基層治理的戰(zhàn)略地位、基層的定位、基層治理的發(fā)展方向,體現(xiàn)了國家對基層治理的規(guī)劃和推動，反映了國家意志。過往對基層的研究，比較多的是就基層談基層，缺乏國家的視角，未能將基層治理置于整個國家治理體系中考察，探討基層社會與國家之間的關(guān)系，難免就事論事。只有將基層帶入國家，從國家話語、國家結(jié)構(gòu)、國家治理、國家建設(shè)的角度，才能深刻理解基層、基層社會的學(xué)理涵義，進而理解基層社會治理對于國家治理的基礎(chǔ)性意義。
一、基層與底層的比較：國家話語
改革開放以來，“基層”成為中國日常政治和社會生活中使用越來越頻繁的詞語，而領(lǐng)導(dǎo)人講話和中央文獻中大量出現(xiàn)基層一詞，更使之成為國家話語。鄧小平在談到中國改革時說，“黨的十一屆三中全會以后決定進行農(nóng)村改革，給農(nóng)民自主權(quán)，給基層自主權(quán)，這樣一下子就把農(nóng)民的積極性調(diào)動起來了，把基層的積極性調(diào)動起來了，面貌就改變了。”1980年，鄧小平在著名的《黨和國家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革》一文中指出：“政治上，充分發(fā)揚人民民主，保證全體人民真正享有通過各種有效形式管理國家、特別是管理基層地方政權(quán)和各項企業(yè)事業(yè)的權(quán)力。”1987年，第六屆全國人民代表大會常務(wù)委員會委員長彭真根據(jù)憲法有關(guān)精神指出：“10億人民如何行使民主權(quán)利，當家作主，這是一個很大的根本的問題”，其最基本的兩個方面是:“一方面，10億人民通過他們選出的代表組成全國人大和地方各級人大，行使管理國家的權(quán)力；另一方面，在基層實行群眾自治，群眾自己的事情由群眾自己依法去辦，由群眾自己直接行使民主權(quán)利。”2021年印發(fā)的《意見》，更是一份專門以基層為直接對象的文件。“基層”“基層治理”已經(jīng)成為中國政治生活中反復(fù)使用的國家話語。
與政治生活中基層一詞的高頻使用相比，基層研究的學(xué)理性還很不夠，特別是未能將其置于學(xué)術(shù)發(fā)展史中進行研究。從學(xué)術(shù)發(fā)展史的角度看，與基層比較接近的“底層”及其研究所形成的影響更大。
基層和底層都是結(jié)構(gòu)性用語，均是指最低層級。基層和底層社會均屬于最低層級的人群。但基層和底層又有根本性差異。底層是一個階層、群體概念，指社會階級、階層、群體結(jié)構(gòu)中經(jīng)濟、政治和社會地位最低的層次。這個層次在財富、權(quán)力和社會關(guān)系中處于被支配地位。近代以來，隨著社會分化和對立日益清晰，底層社會成為重要的研究對象。20世紀以來，底層社會及其抗爭性政治成為西方學(xué)術(shù)界非常熱門的議題，產(chǎn)出了大量成果。大量研究發(fā)現(xiàn)，那些在權(quán)力精英看來無權(quán)無勢、微不足道的小人物，依靠自己各種各樣的抗爭行為改變自己的命運，形成所謂抗爭性政治。這一議題也深深影響到西方學(xué)者對中國社會和政治的研究。美國哈佛大學(xué)著名中國問題研究學(xué)者裴宜理教授對中國的底層社會與抗爭性政治有過深入的研究，著有《華北的叛亂者與革命者（1845—1945）》（1980）、《上海罷工：中國工人政治研究》（1993）、《安源：發(fā)掘中國革命之傳統(tǒng)》（2012）等重要著作。在她看來，“中國是世界上研究抗爭性政治最好的實驗室”，“中國的抗爭性政治至少可以上溯到公元前3世紀一直到陳勝和吳廣那里，并一直延續(xù)到今天”。21世紀初，隨著中國的工業(yè)化和城市化的推進，農(nóng)民等社會群體通過上訪等方式表達自己的利益訴求，成為學(xué)界的研究熱點。
針對底層社會與政治這一熱門議題，筆者于2009年發(fā)表論文《農(nóng)民改變中國：基層社會與創(chuàng)造性政治》，指出：“當代中國畢竟已發(fā)生很大變化，‘底層社會與抗爭性政治’的運用必須了解這一分析框架背后的話語邏輯及其社會背景”，需要根據(jù)變化了的中國事實，建構(gòu)一種新的分析模式和話語體系。為此，筆者提出了“基層社會與創(chuàng)造性政治”的命題，對基層社會與底層社會作了區(qū)分，認為“基層社會是與上層社會相對而言的，一般指與經(jīng)濟基礎(chǔ)聯(lián)系較多的社會領(lǐng)域，包括直接從事生產(chǎn)（物質(zhì)生產(chǎn)和精神生產(chǎn)）的社會民眾及與民眾直接聯(lián)系的管理者，如通常所說的基層和地方干部。”
《農(nóng)民改變中國：基層社會與創(chuàng)造性政治》一文雖然提出了不能簡單照搬“底層社會與抗爭性政治”的概念，對基層和底層作了比較和區(qū)分，但還不夠深入。比如，為什么中國領(lǐng)導(dǎo)人和中央文獻大量使用的是“基層”，而不是“底層”；“基層社會”的特質(zhì)是什么；為什么一度流行的“底層社會與抗爭性政治”的分析框架很少再現(xiàn)；用什么概念更為適合當下和未來的中國？將基層帶入國家，從國家的視角作整體的考察，才能更好地理解這些問題。
二、單一制與基層社會：國家結(jié)構(gòu)
話語體現(xiàn)了一種立場和視角。在中國，領(lǐng)導(dǎo)人講話和中央文獻大量使用基層一詞，體現(xiàn)了一種國家立場和視角。這種立場和視角與國家結(jié)構(gòu)形式密切相關(guān)。
恩格斯認為國家有兩個基本特點。“國家和舊的氏族組織不同的地方，第一點就是它按地區(qū)來劃分它的國民。……按照居住地組織國民的辦法是一切國家共同的。……第二個不同點，是公共權(quán)力的設(shè)立”。“按地區(qū)劃分國民”，即通過國家權(quán)力將不同血緣的群體變成相對穩(wěn)定的地域性團體，且歸屬于唯一的更高級的政治組織——國家。“居民在政治上已變?yōu)榈貐^(qū)的簡單的附屬物了。”國家由不同地區(qū)構(gòu)成，由此形成國家整體與部分之間的關(guān)系，即國家結(jié)構(gòu)。
國家是歷史的產(chǎn)物。由于歷史文化傳統(tǒng)的差異，造就了不同的國家結(jié)構(gòu)形式。從人類政治歷史的發(fā)展來看，國家結(jié)構(gòu)形式有單一制和復(fù)合制兩種。復(fù)合制又分為聯(lián)邦制和邦聯(lián)制。聯(lián)邦制是最主要的復(fù)合制形式。聯(lián)邦制是以享有相對主權(quán)的政治實體為組成單位的國家結(jié)構(gòu)形式。“聯(lián)邦制國家采用分權(quán)體制，在憲法規(guī)定的權(quán)限范圍內(nèi)，聯(lián)邦政府與聯(lián)邦成員政府各自擁有一部分最高、最后的決定權(quán)，因而聯(lián)邦政府與地域性的聯(lián)邦成員政府之間，并不構(gòu)成上下從屬關(guān)系。”
與聯(lián)邦制不同，單一制是以普通行政區(qū)域或自治區(qū)域為組成單位的國家結(jié)構(gòu)形式。就單一制的一般意義看，主要有以下特征：一是整體大于部分，部分是由整體決定的；二是作為整體代表的中央高于地方；三是地方的權(quán)力來源于中央，并服從于中央；四是國家自上而下組織，國家權(quán)力自上而下配置；五是國家組織形成多層級的結(jié)構(gòu)和治理體系；六是作為國家整體代表的中央與作為國家組成部分的地方屬于上下從屬關(guān)系。
國家結(jié)構(gòu)形式與國家規(guī)模有關(guān)。在主要以一個城市為中心組成的城邦國家，盡管實行單一制，但是國家組織層級簡單。而在規(guī)模較大的單一制國家，國家組織層次則表現(xiàn)為多層次性，即作為國家組成部分的地方分為多個層級，并構(gòu)成上下從屬關(guān)系。
我國是單一制國家，《中華人民共和國憲法》規(guī)定：“中華人民共和國是全國各族人民共同締造的統(tǒng)一的多民族國家”“中華人民共和國的國家機構(gòu)實行民主集中制的原則”“中央和地方的國家機構(gòu)職權(quán)的劃分，遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方的主動性、積極性的原則。”《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》規(guī)定，“省、自治區(qū)、直轄市、自治州、縣、自治縣、市、市轄區(qū)、鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)設(shè)立人民代表大會和人民政府。”根據(jù)法律規(guī)定，我國作為國家整體組成部分的地方由省、市、縣、鄉(xiāng)四個層級組成，它們在作為國家整體代表的中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)之下。換言之，作為國家整體代表的中央通過省、市、縣、鄉(xiāng)四個層級的地方行使國家權(quán)力，將國家的各個組成部分聯(lián)結(jié)為一個整體。
盡管省、市、縣、鄉(xiāng)都屬于與中央相對應(yīng)的地方，但它們之間又有區(qū)別。從國家政權(quán)的角度看，地方政權(quán)體系中存在著一個基層政權(quán)層次。1978年通過的《中華人民共和國憲法》提出了“基層政權(quán)”的概念，1982年通過的《中華人民共和國憲法》再次使用了“基層政權(quán)”的概念。中華人民共和國是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的國家。除了憲法和法律提出“基層政權(quán)”的概念以外，《中國共產(chǎn)黨章程》明確規(guī)定了黨的組織分三個層級：一是中央組織，二是地方組織，三是基層組織。從自治的角度看，中國實行的是基層群眾自治，而非地方自治。
從國家結(jié)構(gòu)來看，基層是一個政治社會概念。國家將組成國家整體的各個部分分為不同的層級，基層處于最低層級。將基層作為一個相對獨立的國家層級，是有特定意義的，這就是基層直接面對的是作為民眾的社會。1978年通過的《中華人民共和國憲法》規(guī)定：“人民公社的人民代表大會和革命委員會是基層政權(quán)組織，又是集體經(jīng)濟的領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)。”人民公社之下的生產(chǎn)大隊和生產(chǎn)隊只是集體經(jīng)濟組織。1982年通過的《中華人民共和國憲法》規(guī)定：“城市和農(nóng)村按居民居住地區(qū)設(shè)立的居民委員會或者村民委員會是基層群眾性自治組織。居民委員會、村民委員會的主任、副主任和委員由居民選舉。居民委員會、村民委員會同基層政權(quán)的相互關(guān)系由法律規(guī)定。”2021年印發(fā)的《意見》則將鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）和城鄉(xiāng)社區(qū)治理作為基層治理。由此可見，基層是我國國家組織結(jié)構(gòu)中的最低層級，直接面對人民群眾，從而生成了“基層社會”的概念。“基層社會”是作為國家基層政權(quán)的基層與作為人民群眾的社會之間的結(jié)合，即在多層級垂直性的國家權(quán)力體系之中位于基層的政治社會。
基層是結(jié)構(gòu)性用語。基層是相對于上層、高層而言的，處于由多層級構(gòu)成的系統(tǒng)中的基礎(chǔ)層次。“基層社會”是從國家結(jié)構(gòu)維度對社會的定義，屬于國家體系中的政治社會，是建構(gòu)的而不是原生的。它包括五層涵義。
1. 國家縱向組織體系中的最低層級。單一制國家由多個層級組織構(gòu)成。基層之上有不同層級，一直到中央。從國家政權(quán)系統(tǒng)看，我國分為中央、省、市、縣、鄉(xiāng)五級，鄉(xiāng)鎮(zhèn)屬于最低一級。從執(zhí)政黨組織的角度看，企業(yè)、農(nóng)村、機關(guān)、學(xué)校、科研院所、街道社區(qū)、社會組織、人民解放軍連隊和其他基層單位，凡是有正式黨員三人以上的，都成立黨的基層組織。在不同歷史時期，基層的定義有一定彈性，大體上為基層政權(quán)與基層組織。但無論如何，基層都屬于國家縱向組織層級中的最低一級。
2. 國家權(quán)力結(jié)構(gòu)中的末梢。單一制國家的國家權(quán)力集中于中央，代表著國家整體的中央授權(quán)于之下的層級，實現(xiàn)國家的統(tǒng)一治理。在國家權(quán)力結(jié)構(gòu)中，權(quán)力資源按照層級分配，愈往下權(quán)力愈小。基層作為國家組織的最低層級，處于國家權(quán)力的末梢。通常認為，管官的官屬于基層以上的官員，管民的官屬于基層官員。國家權(quán)力的末梢延伸到哪里，那里才能為國家所組織和治理。
3. 國家—社會組織系統(tǒng)中與民眾最為接近的部分，是國家政權(quán)與社會的聯(lián)結(jié)部位。國家權(quán)力建立在社會之上。作為國家政權(quán)層次的基層是最接近于民眾的部位。基層社會的主體是利益各異、具有多樣性的民眾。那些處于基層權(quán)力體系中的基層政權(quán)和基層組織中的成員，即為通常所說的基層干部。從國家政權(quán)的角度看，基層以上的層級主要是同質(zhì)性的官員，并不直接與社會聯(lián)結(jié)。
4. 國家權(quán)力與社會權(quán)力互動的場域。國家權(quán)力通過基層向社會滲透。只有滲透到社會的國家權(quán)力才是真實的而不是懸浮的權(quán)力。除國家權(quán)力之外，基層存在大量內(nèi)生的社會權(quán)力，并與國家權(quán)力形成互動。毛澤東提出傳統(tǒng)中國受政權(quán)、族權(quán)、夫權(quán)、神權(quán)的支配。后三種權(quán)力都屬于原生于社會之中的權(quán)力。在當代中國，基層主要是由自上而下的國家權(quán)力支配，但也存在各種社會內(nèi)生的隱性的和非正式的權(quán)力。
5. 民眾參與公共政治生活的主要場所。在單一制下，基層是最接近民眾的地方。民眾主要通過基層享有權(quán)利和履行義務(wù)，參與公共政治生活。他們的基層公共政治生活狀況，直接決定了他們的地位及對待國家的態(tài)度。
三、基層社會的基礎(chǔ)性：國家治理
基層社會是基于國家結(jié)構(gòu)而定義的，屬于國家縱向組織系統(tǒng)的基礎(chǔ)性層次。萬丈高樓平地起，基層屬于地基層次，具有基礎(chǔ)性意義。基層社會的基礎(chǔ)性意義便在于，基層社會的主體是廣大民眾。基層通常與社會民眾相關(guān)，甚至具有等同的意義。民眾是財富的創(chuàng)造者，是國家的經(jīng)濟基礎(chǔ)；民眾是國家的主要人口，是國家的社會基礎(chǔ)；民眾是社會矛盾的直接承載者，是國家治理的重點。基層社會狀況決定了國家整體和國家政權(quán)的狀態(tài)，因此，基層社會治理構(gòu)成了國家治理的基石。
當代中國的單一制國家結(jié)構(gòu)形式，是在長期歷史演進中形成的。在先秦時期，國家整體性結(jié)構(gòu)便已建立。“普天之下，莫非王土，率土之濱，莫非王臣”（《詩經(jīng)·北山》）。只是在國家整體與部分之間關(guān)系方面，實行層級分封制。在周天子之下，各個諸侯國有相當大的自主權(quán)。“諸侯之寶三:土地、人民、政事”（《孟子·盡心下》）。諸侯分別執(zhí)掌著國家權(quán)力，由此造就的是一個分封制的“地方社會”，即由整體國家之下的地方諸侯主導(dǎo)的社會。分封地方具有很大的獨立性。其最大憂患在于分裂和爭斗。“天下共苦戰(zhàn)斗不休，以有侯王”（《史記·秦始皇本紀》）。經(jīng)過長時間的兼并戰(zhàn)爭，秦始皇建立起統(tǒng)一的中央集權(quán)國家。一是國家權(quán)力高度集中于以皇帝為中心的中央；二是皇權(quán)中央通過設(shè)立在各個地域的官僚行政機構(gòu)進行統(tǒng)一的國家治理，并由此建構(gòu)起政令統(tǒng)一的基礎(chǔ)權(quán)力體系，包括書同文、車同軌、行同倫等；全國民眾都是皇權(quán)體制下的同一的臣民。美國知名政治學(xué)者弗朗西斯·福山說：“依馬克斯·韋伯的標準，中國出現(xiàn)的國家比其他任何一個更為現(xiàn)代。中國人建立了統(tǒng)一和多層次的官僚行政機構(gòu)，這是在希臘或羅馬從未發(fā)生的。”
統(tǒng)一的和多層級的官僚行政機構(gòu)意味著國家結(jié)構(gòu)發(fā)生了根本性變化，即國家整體高于部分，作為國家組成部分的地方服從于代表國家整體的中央。而地方由多個層級構(gòu)成，其中包括最低層級的基層，由此構(gòu)成一個官民分化和對立的“基層社會”。“基層社會”盡管不屬于上層國家權(quán)力，但決定著國家上層權(quán)力的穩(wěn)固。秦始皇濫用民力，造成秦王朝迅速傾覆。后人加以總結(jié)道：“天下之患在于土崩，不在于瓦解，古今一也。何謂土崩？秦之末世是也。陳涉無千乘之尊，尺土之地，身非王公大人名族之后，無鄉(xiāng)曲之譽，非有孔、墨、曾子之賢，陶朱、猗頓之富也，然起窮巷，奮棘矜，偏袒大呼而天下從風，此其故何也？由民困而主不恤，下怨而上不知，俗已亂而政不脩，此三者陳涉之所以為資也。是之謂土崩。故曰天下之患在于土崩。”（《史記·平津侯主父列傳》）“土崩”便是“基層社會”的崩潰和反叛。
對于分封制的地方社會而言，國家治理的最大憂患在于地方分裂。對于官僚制的基層社會而言，國家治理的最大憂患在于基層崩潰。在先秦，幾乎未見大規(guī)模的農(nóng)民起義。而自秦之后，王朝的覆亡都與農(nóng)民起義有關(guān)。這種現(xiàn)象的深刻根源在于國家政權(quán)性質(zhì)，也與上下縱向國家結(jié)構(gòu)形式相關(guān)。即“民困而主不恤，下怨而上不知，俗已亂而政不脩”。“民”與“主”是國家政權(quán)關(guān)系，“上”與“下”是國家治理結(jié)構(gòu)關(guān)系，“俗已亂而政不脩”則是因為以上關(guān)系不順，各種矛盾不斷激發(fā)而得不到國家有效治理，最后造成動搖上層建筑的“土崩”。
正是在長期歷史基礎(chǔ)上，新中國在國家結(jié)構(gòu)形式上采用單一制，但這種單一制國家與傳統(tǒng)國家在性質(zhì)上根本不同，屬于人民民主國家，即中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民。人民在政治體系中具有中心地位。這為從根本上改變歷史上的基層社會崩潰提供了政治制度條件。而從國家結(jié)構(gòu)形式看，單一制國家勢必形成一個基層社會。“基層社會”的基礎(chǔ)性地位沒有變，而且更具有基礎(chǔ)性，這就是人民成為國家的主人，人民對于國家治理有更高期盼。
其一，在傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會，民眾的狀態(tài)更多屬于生存型。新中國建立后，隨著社會主義現(xiàn)代化建設(shè)不斷推進，人民對幸福生活的要求愈來愈高。人民本身是社會財富的創(chuàng)造者。國家治理需要不斷解放生產(chǎn)力和發(fā)展生產(chǎn)力，激發(fā)人民的活力，創(chuàng)造更多財富，滿足人民日益增長的美好生活需要。正是基于此，鄧小平多次談到，中國改革的重要經(jīng)驗便是調(diào)動基層和人民群眾的積極性。“農(nóng)村改革中的好多東西，都是基層創(chuàng)造出來，我們把它拿來加工提高作為全國的指導(dǎo)。”中國之所以在經(jīng)濟高速發(fā)展中長期保持政治穩(wěn)定，重要原因便是基層和人民的積極性調(diào)動起來了，人民從改革發(fā)展中得到了好處。而充滿活力的基層社會需要國家治理加以建構(gòu)。
其二，中國正處于傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會向現(xiàn)代工業(yè)社會的轉(zhuǎn)變之中，發(fā)展不平衡和不充分的矛盾集中表現(xiàn)在基層。作為基層社會主體的人民群眾對基層治理有著從未有過的高度期盼。人民不僅需要一個充滿活力的基層社會，而且期盼一個公平、正義、民主、法治的基層社會。隨著國家權(quán)力日益深入地滲透進基層社會，人民群眾在基層遇到的矛盾和問題很容易被提升到更高層級，甚至提升到代表國家整體的中央，如“越級上訪”。習(xí)近平總書記指出：“一個國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化水平很大程度上體現(xiàn)在基層。基礎(chǔ)不牢，地動山搖。要不斷夯實基層社會治理這個根基。”《意見》開宗明義強調(diào)：“基層治理是國家治理的基石，統(tǒng)籌推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）和城鄉(xiāng)社區(qū)治理，是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基礎(chǔ)工程。”
四、對基層社會的治理：國家建設(shè)
天下之患在于土崩，天下之治在于土固。理想的基層社會不是自動生成的，它需要有效的治理。基層治理作為國家治理的基礎(chǔ)性部分，體現(xiàn)著國家意志和目的。
從社會的角度看，底層與基層的詞語比較接近，主體都是民眾。但底層社會的話語未能延續(xù)，顯然與現(xiàn)階段中國的國家目的不一致相關(guān)。
任何一個詞語的使用都有特定的涵義、背景和用意。傳統(tǒng)底層社會是指無權(quán)無勢者，由此引出的是抗爭性政治。“但任何一種分析框架都必須謹慎地使用，都是有一定邊界的。特別是對于1949年革命后的中國來說，更需要充分考慮其社會的變化。事實上，作為階級斗爭理論大師的毛澤東，在20世紀50年代就已在尋求新的社會分析范式，提出了著名的‘人民內(nèi)部矛盾’理論。……只是這一探索由于多種原因而中斷，革命思維再度活躍，提出了‘繼續(xù)革命’理論，結(jié)果導(dǎo)致了‘文化大革命’的發(fā)生。”黨的十一屆三中全會果斷停止“以階級斗爭為綱”，提出將黨和國家的工作重心轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟建設(shè)上來。國家建設(shè)思維日益占據(jù)主導(dǎo)地位。針對經(jīng)濟建設(shè)過程中出現(xiàn)的新的社會矛盾，執(zhí)政黨提出了構(gòu)建社會主義和諧社會。黨的十八大站在歷史和全局的戰(zhàn)略高度，提出并部署統(tǒng)籌推進經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)和生態(tài)文明建設(shè)“五位一體”總體布局。黨的十九大報告提出“把我國建設(shè)成為富強民主文明和諧美麗的社會主義現(xiàn)代化強國”的目標。改革開放以來，國家建設(shè)日益成為國家的戰(zhàn)略目標和國家意志。盡管存在社會矛盾，但國家主要是通過在建設(shè)中推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化加以解決。“底層社會與抗爭性政治”的分析框架與這一總體目標顯得不相吻合，因而不再流行。基于國家結(jié)構(gòu)而生成的“基層”“基層社會”“基層社會治理”成為政治生活中的主導(dǎo)性話語。只是學(xué)界對于為什么要使用這一話語，還缺乏深入的理解。
《意見》提出基層治理，意味著基層社會尚有諸多需要解決的問題，這些問題需要國家統(tǒng)籌解決。所謂基層社會治理，首先是指國家對基層社會的治理。國家通過各個方面的建設(shè)，推進基層治理體系與治理能力現(xiàn)代化，使基層治理與社會主義現(xiàn)代化國家建設(shè)同步和相適應(yīng)。基層治理既是國家治理的基石，又是國家治理的有機組成部分。
國家建設(shè)不僅僅是國家發(fā)展的途徑，也可以成為一種分析框架。建設(shè)是一種改進，是在原有基礎(chǔ)上的建立、構(gòu)造、改善和創(chuàng)新，是一種累積性的發(fā)展。國家建設(shè)包括兩層涵義：一是人們建設(shè)一個符合自己意愿的國家；二是國家政權(quán)通過自我建設(shè)，推動國家共同體的建設(shè)，將社會納入到國家建設(shè)體系中來。正是在國家建設(shè)中，人們不斷解決所面臨的問題，進而實行基層社會的有效治理。自從有了國家，便開啟了國家建設(shè)歷程。只是在不同歷史時期，國家建設(shè)的內(nèi)容和特點有所不同，基層治理的狀況和效果也有所不同。
從基層社會治理的角度看，國家建設(shè)的議程很多，并會隨著時代發(fā)展而變化。現(xiàn)階段主要包括以下議程：
第一，國家的基層政權(quán)建設(shè)。國家在基層設(shè)立政權(quán)機關(guān)進行國家治理。政權(quán)機關(guān)設(shè)立到什么地方，國家統(tǒng)一性治理才能達到什么地方。基層政權(quán)建設(shè)是國家自我建設(shè)的基石。秦始皇統(tǒng)一中國的重要舉措便是設(shè)立郡縣，并通過鄉(xiāng)里制度，將國家權(quán)力帶入社會。但在傳統(tǒng)國家，國家基層政權(quán)建設(shè)很有限，其重要特點是“皇權(quán)不下縣”和“皇權(quán)不到邊”。這正是基層社會和邊疆社會經(jīng)常發(fā)生動蕩的結(jié)構(gòu)性原因。在現(xiàn)代化進程中，國家權(quán)力日益深入地滲透到社會，基層政權(quán)不僅下縣，而且到邊。在中國，基層政權(quán)建設(shè)的重要內(nèi)容是基層黨組織建設(shè)。中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨，在社會中廣泛建立黨的基層組織，以實現(xiàn)黨和國家的意志。相比基層政權(quán)，基層黨組織更為接近人民群眾，或者直接存在于人民群眾之中。國家通過基層政權(quán)和基層黨組織建設(shè)推動基層社會的治理。如近年來，國家通過向村莊委派“第一書記”，來加強基層組織建設(shè)，推進基層社會的有效治理。
第二，國家的基層財政建設(shè)。國家政權(quán)是立于社會之上，并設(shè)立專門性組織機構(gòu)的特殊公共權(quán)力。“為了維持這種公共權(quán)力，就需要公民繳納費用——捐稅。”由此有了作為政權(quán)基礎(chǔ)的財政。通過國家政權(quán)建設(shè)進行基層治理的方式和成效，在相當程度上取決于財政。在傳統(tǒng)國家，國家基層政權(quán)不下縣，不到邊，重要原因在于財政能力不足。這是因為，“強有力的政府和繁重的賦稅是一回事”。與此同時，傳統(tǒng)國家的財政主要是從社會中汲取。汲取性財政造成基層治理的極大困難，甚至引發(fā)社會危機，即“天下之患在于土崩”。現(xiàn)代國家的基層政權(quán)建設(shè)下鄉(xiāng)到邊，需要相應(yīng)的財政建設(shè)。而在單一制國家，財政資源的分配與國家層級相關(guān)。基層政權(quán)直接面對民眾，但財政資源往往處于緊缺狀態(tài)，由此造成治理困難。隨著現(xiàn)代國家建設(shè)，基層政權(quán)的公共服務(wù)職能日益突出，基層財政不僅僅是收，更重要的是支，通過為社會提供公共物品和公共服務(wù)，獲得基層社會的有效治理。國家的基層財政建設(shè)的內(nèi)容和方式都需要發(fā)生相應(yīng)變化。廢除農(nóng)業(yè)稅之后，我國的基層財政建設(shè)正在向兩個方面轉(zhuǎn)變，一是將基層納入到統(tǒng)一的國家財政體系，二是強化基層的公共服務(wù)。
第三，國家的基層建制建設(shè)。恩格斯指出：“按照居住地組織國民的辦法是一切國家共同的。”國家基于治理的需要以居住地為依據(jù)設(shè)立建制單位，將民眾編入國家直接管轄的體系之中。在傳統(tǒng)中國，核心地區(qū)的國家建制單位自上而下延伸，國家可以直接滲透到社會進行治理。非核心地區(qū)的國家建制只停留在地方，而未延伸到社會，無國家建制意義上的基層，實行的是間接治理。社會仍然是領(lǐng)主制、部落頭人制，阻隔著國家滲透，使得國家的統(tǒng)一性難以充分實現(xiàn)。現(xiàn)代國家的基層建制建設(shè)的重要特點是，在疆域范圍內(nèi)設(shè)置統(tǒng)一的建制單位，形成統(tǒng)一的基層社會和直接治理。相對政權(quán)建設(shè)，基層建制單位變動性較大。秦漢實行鄉(xiāng)、亭、里制，唐宋實行保甲制，新中國建立后實行“政社合一”的公社制，改革開放后實行“鄉(xiāng)政村治”制。隨著經(jīng)濟社會發(fā)展，城市實行由若干居委會合并為社區(qū)居委會。農(nóng)村實行“合村并組”“撤村改居”。基層建制單位的變動直接關(guān)系到基層治理的效能。
第四，國家的基本單元建設(shè)。在摩爾根看來：“基本單元的性質(zhì)決定了由它所組成的上層體系的性質(zhì)，只有通過基本單元的性質(zhì)，才能闡明整個的社會體系。”基本單元是與人們生活聯(lián)系最為直接的單位，也是人們參與公共生活、承擔國家責任的基本單位。“人們?nèi)绻獙W(xué)會自治之術(shù)，要維護平等的法律和平等的權(quán)利與特權(quán)，那就必須從基本單元開始。”國家通過基本單元建設(shè)建立與民眾的聯(lián)結(jié)，從而進行社會治理。傳統(tǒng)中國對基層社會治理的重要特征之一是“編戶齊民”，以作為血緣組織單位的家為基礎(chǔ)，編制戶口。家戶成為社會的基本單元，也是國家組織的細胞和直接責任單元。將作為社會基本單元的家與作為國家基本單元的戶聯(lián)為一體，是傳統(tǒng)中國基層治理的重要特點，也是國家治理的重要基礎(chǔ)。國之本在家，“齊家治國平天下”。在現(xiàn)代化進程中，個體開始成為國家的基本單元，成為權(quán)利和義務(wù)的行為主體，國家與個人直接聯(lián)結(jié)。但是，家仍然是人們?nèi)粘Ｉ畹幕締卧€人還因為生產(chǎn)和交往形成廣泛的社會聯(lián)結(jié)和社會組織。國家需要根據(jù)社會變化推進基層單元建設(shè)，從而實現(xiàn)對基層的有效治理。顯然，以個人為基本單元的治理，要遠比以家戶為基本單元的治理難度更大。
第五，國家的基層自治建設(shè)。自治是當事人的自我治理，是社會的自我調(diào)節(jié)。這種治理方式在國家產(chǎn)生之前便發(fā)生了。“一切問題，都由當事人自己解決，在大多數(shù)情況下，歷來的習(xí)俗就把一切調(diào)整好了。”當國家產(chǎn)生之后，社會的自我調(diào)節(jié)仍然是重要的治理方式。在傳統(tǒng)中國，國家政權(quán)機構(gòu)只設(shè)立在縣，縣以下的基層社會治理主要依靠社會的自我調(diào)節(jié)，由此實現(xiàn)國家的低成本治理和穩(wěn)定性治理，即所謂“皇帝無為天下治”。傳統(tǒng)中國的基層自治是國家對歷史延續(xù)的自治的認可。在中國的現(xiàn)代國家建設(shè)進程中，形成了基層群眾自治制度。這一制度是對歷史傳統(tǒng)自治的接續(xù)，更是一種質(zhì)的提升。基層群眾自治成為中國特色社會主義政治制度之一，納入到國家法律體系，是人民直接行使民主權(quán)利的主要方式。這種自治具有國家建構(gòu)性，是國家基于基層治理的需要設(shè)立的制度。它不像傳統(tǒng)自治那樣，是一種自然狀態(tài)的自治，而需要通過建設(shè)才能達到理想的目標。盡管隨著現(xiàn)代國家的建設(shè)，國家權(quán)力愈來愈廣泛和深入到社會之中，自治的范圍和事務(wù)會有所變化，但自治作為基層治理的一種手段，作為人民直接行使民主權(quán)利的一種方式，仍然是不可替代的。
第六，國家的國民建設(shè)。在恩格斯看來，“國家和舊的氏族組織不同的地方，第一點就是按地區(qū)來劃分它的國民。……按地區(qū)來劃分就被作為出發(fā)點，并允許公民在他們居住的地方實現(xiàn)他們的公共權(quán)利和義務(wù)，不管他們屬于哪一氏族或哪一部落。”國家通過賦予社會民眾以統(tǒng)一的國民身份和權(quán)利而獲得國家認同，造成人的國家化。這一過程是國家公共權(quán)力對國民的建設(shè)過程，即從歸屬并認同于某一社會力量的屬民轉(zhuǎn)向國家，成為國家的屬民。人是國家的基本要素之一。只有將人口轉(zhuǎn)變?yōu)闅w屬并認同于國家的國民，才能實現(xiàn)國家對基層社會的有效治理。秦始皇統(tǒng)一中國后，消除貴族制，所有人成為皇帝的臣民，“令黔首自實田”。國家權(quán)力直接面對民眾，造成國家對基層社會的直接治理。但在傳統(tǒng)國家，居民政治地位和身份的差異化、權(quán)利和義務(wù)的非對等性，造成了民眾對國家的離心力，人民屬于國家但對公共權(quán)力缺乏足夠的持續(xù)的認同。現(xiàn)代國家建設(shè)通過賦予國民的同等權(quán)利而培育認同，這一進程是將人口塑造為權(quán)利與義務(wù)相對等的現(xiàn)代國民的過程，國家因此獲得基層社會治理的牢固基礎(chǔ)。中國正處在城市化進程中，大量人口流入城市之后，難以獲得平等的市民待遇，甚至存在“基層社區(qū)排斥”，并因此造成基層治理困難。這顯然需要現(xiàn)代國家的國民建設(shè)來解決。
第七，國家的基層民主建設(shè)。國家的基層建設(shè)是一個不斷提升的過程，不斷有新的元素和新的議程加入。主權(quán)在民是現(xiàn)代國家的重要特點。如何實現(xiàn)主權(quán)在民，則是現(xiàn)代國家建設(shè)的重要議題。中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民。人民如何最大程度地享有管理國家和社會事務(wù)的權(quán)利，則是國家建設(shè)的重要任務(wù)之一。1987年，第六屆全國人大常委會委員長彭真曾指出，解決人民如何行使民主權(quán)利、當家作主這個根本的問題，最基本的兩個方面是：一方面，“人民通過他們選出的代表組成全國人大和地方各級人大，行使管理國家的權(quán)力；另一方面，在基層實行群眾自治，群眾自己的事情由群眾自己依法去辦，由群眾自己直接行使民主權(quán)利”。“沒有群眾自治，沒有基層直接民主，村民、居民的公共事務(wù)和公益事業(yè)不由他們直接當家作主，我們的社會主義民主就還缺乏一個側(cè)面，還缺乏全面鞏固的群眾基礎(chǔ)。”在基層，人民通過民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督和民主協(xié)商，享有和行使民主權(quán)利，使中國特色社會主義民主具有廣泛的群眾基礎(chǔ)，也為基層的有效治理提供了穩(wěn)固基礎(chǔ)。
第八，國家的基層法治建設(shè)。法治是現(xiàn)代國家治理的基本方略。在傳統(tǒng)中國，基層治理主要依靠社會自治，國家法律的元素十分稀薄。現(xiàn)代國家的重要特點是具有統(tǒng)一性的法律進入人們的日常生活之中，形成法治國家和法治社會。法治成為基層治理的重要內(nèi)容。黨的十九大報告提出健全自治、法治和德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系。基層法治是國家法治的基點，也是薄弱點。通過基層法治建設(shè)有效處理各種矛盾，對于基層社會的有效治理具有重要意義。
第九，國家的基層能力建設(shè)。能力是實現(xiàn)一定目標的力量。從治理的角度看，能力與權(quán)力和資源相關(guān)。在傳統(tǒng)的中央集權(quán)國家，國家職能有限，基層事務(wù)簡單，國家在基層的權(quán)力和資源配置很少。如基層政權(quán)正式機構(gòu)只是設(shè)置在縣一級，縣的官員很少且處于流動狀態(tài)。當社會自治難以實現(xiàn)有效的自我調(diào)節(jié)時，基層治理就缺乏必要的能力應(yīng)對治理難題。這就是所謂“俗已亂而政不脩”。隨著現(xiàn)代國家建設(shè)，國家的公共職能日益擴大，基層社會事務(wù)增加。但是，在單一制國家，權(quán)力和資源的配置受層級限制，基層處于薄弱環(huán)節(jié)，基層治理能力不足的問題日益突出。因此，基層能力建設(shè)成為國家對基層有效治理的重要議程。
國家建設(shè)是一個過程，尤其在基層，具有變動性、多樣性和復(fù)雜性。隨著社會發(fā)展，國家在基層的建設(shè)會不斷增加新的議程。
通過國家建設(shè)，有助于將基層治理整合到國家體系之下加以整體的和歷史的認識，進而有助于將基層治理提升到國家建設(shè)的宏大視域中予以考察。
（作者系《中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)》學(xué)術(shù)委員，華中師范大學(xué)資深教授、政治學(xué)部部長，教育部首批文科“長江學(xué)者”特聘教授；中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《國家現(xiàn)代化建設(shè)研究》2022年第2期）
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