摘要：基層治理是國(guó)家治理的基石。基層是中國(guó)日常政治生活中使用頻率非常高的詞，是一種國(guó)家話語(yǔ)。這一國(guó)家話語(yǔ)來(lái)自于中國(guó)的國(guó)家結(jié)構(gòu)形式。中國(guó)是典型的單一制國(guó)家，存在著一個(gè)多層級(jí)的國(guó)家組織體系。基層位于國(guó)家組織結(jié)構(gòu)中的最低層級(jí)，直接面對(duì)人民群眾，從而生成了基層社會(huì)，并有了基層社會(huì)的治理。從國(guó)家治理的角度看，基層社會(huì)治理是指國(guó)家對(duì)基層社會(huì)的治理，體現(xiàn)著國(guó)家意志和目的。國(guó)家通過(guò)各方面的建設(shè)，推進(jìn)基層治理體系與治理能力現(xiàn)代化，使基層治理與社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家建設(shè)同步和相適應(yīng)，其中包括基層政權(quán)、基層財(cái)政、基層建制、基本單元、基層自治、基層國(guó)民、基層民主、基層法治和基層能力建設(shè)等。將基層帶入國(guó)家，有助于將基層治理整合到國(guó)家體系之下作整體和歷史的認(rèn)識(shí)，從而將基層治理提升到國(guó)家建設(shè)的宏大視域中考察。
關(guān)鍵詞：單一制；基層社會(huì)；基層治理；國(guó)家建設(shè)
“基層”是中國(guó)日常政治和社會(huì)生活中反復(fù)使用的一個(gè)詞，但對(duì)于什么是基層，為什么使用基層概念，基層之于國(guó)家有什么意義，尚缺乏深入的學(xué)理探討。2021年印發(fā)的《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》）是一份重要的標(biāo)志性文件。《意見(jiàn)》開(kāi)宗明義提出：“基層治理是國(guó)家治理的基石，統(tǒng)籌推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）和城鄉(xiāng)社區(qū)治理，是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基礎(chǔ)工程。”這一文件從國(guó)家的高度明確了基層治理的戰(zhàn)略地位、基層的定位、基層治理的發(fā)展方向,體現(xiàn)了國(guó)家對(duì)基層治理的規(guī)劃和推動(dòng)，反映了國(guó)家意志。過(guò)往對(duì)基層的研究，比較多的是就基層談基層，缺乏國(guó)家的視角，未能將基層治理置于整個(gè)國(guó)家治理體系中考察，探討基層社會(huì)與國(guó)家之間的關(guān)系，難免就事論事。只有將基層帶入國(guó)家，從國(guó)家話語(yǔ)、國(guó)家結(jié)構(gòu)、國(guó)家治理、國(guó)家建設(shè)的角度，才能深刻理解基層、基層社會(huì)的學(xué)理涵義，進(jìn)而理解基層社會(huì)治理對(duì)于國(guó)家治理的基礎(chǔ)性意義。
一、基層與底層的比較：國(guó)家話語(yǔ)
改革開(kāi)放以來(lái)，“基層”成為中國(guó)日常政治和社會(huì)生活中使用越來(lái)越頻繁的詞語(yǔ)，而領(lǐng)導(dǎo)人講話和中央文獻(xiàn)中大量出現(xiàn)基層一詞，更使之成為國(guó)家話語(yǔ)。鄧小平在談到中國(guó)改革時(shí)說(shuō)，“黨的十一屆三中全會(huì)以后決定進(jìn)行農(nóng)村改革，給農(nóng)民自主權(quán)，給基層自主權(quán)，這樣一下子就把農(nóng)民的積極性調(diào)動(dòng)起來(lái)了，把基層的積極性調(diào)動(dòng)起來(lái)了，面貌就改變了。”1980年，鄧小平在著名的《黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革》一文中指出：“政治上，充分發(fā)揚(yáng)人民民主，保證全體人民真正享有通過(guò)各種有效形式管理國(guó)家、特別是管理基層地方政權(quán)和各項(xiàng)企業(yè)事業(yè)的權(quán)力。”1987年，第六屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)委員長(zhǎng)彭真根據(jù)憲法有關(guān)精神指出：“10億人民如何行使民主權(quán)利，當(dāng)家作主，這是一個(gè)很大的根本的問(wèn)題”，其最基本的兩個(gè)方面是:“一方面，10億人民通過(guò)他們選出的代表組成全國(guó)人大和地方各級(jí)人大，行使管理國(guó)家的權(quán)力；另一方面，在基層實(shí)行群眾自治，群眾自己的事情由群眾自己依法去辦，由群眾自己直接行使民主權(quán)利。”2021年印發(fā)的《意見(jiàn)》，更是一份專門以基層為直接對(duì)象的文件。“基層”“基層治理”已經(jīng)成為中國(guó)政治生活中反復(fù)使用的國(guó)家話語(yǔ)。
與政治生活中基層一詞的高頻使用相比，基層研究的學(xué)理性還很不夠，特別是未能將其置于學(xué)術(shù)發(fā)展史中進(jìn)行研究。從學(xué)術(shù)發(fā)展史的角度看，與基層比較接近的“底層”及其研究所形成的影響更大。
基層和底層都是結(jié)構(gòu)性用語(yǔ)，均是指最低層級(jí)。基層和底層社會(huì)均屬于最低層級(jí)的人群。但基層和底層又有根本性差異。底層是一個(gè)階層、群體概念，指社會(huì)階級(jí)、階層、群體結(jié)構(gòu)中經(jīng)濟(jì)、政治和社會(huì)地位最低的層次。這個(gè)層次在財(cái)富、權(quán)力和社會(huì)關(guān)系中處于被支配地位。近代以來(lái)，隨著社會(huì)分化和對(duì)立日益清晰，底層社會(huì)成為重要的研究對(duì)象。20世紀(jì)以來(lái)，底層社會(huì)及其抗?fàn)幮哉纬蔀槲鞣綄W(xué)術(shù)界非常熱門的議題，產(chǎn)出了大量成果。大量研究發(fā)現(xiàn)，那些在權(quán)力精英看來(lái)無(wú)權(quán)無(wú)勢(shì)、微不足道的小人物，依靠自己各種各樣的抗?fàn)幮袨楦淖冏约旱拿\(yùn)，形成所謂抗?fàn)幮哉巍＿@一議題也深深影響到西方學(xué)者對(duì)中國(guó)社會(huì)和政治的研究。美國(guó)哈佛大學(xué)著名中國(guó)問(wèn)題研究學(xué)者裴宜理教授對(duì)中國(guó)的底層社會(huì)與抗?fàn)幮哉斡羞^(guò)深入的研究，著有《華北的叛亂者與革命者（1845—1945）》（1980）、《上海罷工：中國(guó)工人政治研究》（1993）、《安源：發(fā)掘中國(guó)革命之傳統(tǒng)》（2012）等重要著作。在她看來(lái)，“中國(guó)是世界上研究抗?fàn)幮哉巫詈玫膶?shí)驗(yàn)室”，“中國(guó)的抗?fàn)幮哉沃辽倏梢陨纤莸焦?世紀(jì)一直到陳勝和吳廣那里，并一直延續(xù)到今天”。21世紀(jì)初，隨著中國(guó)的工業(yè)化和城市化的推進(jìn)，農(nóng)民等社會(huì)群體通過(guò)上訪等方式表達(dá)自己的利益訴求，成為學(xué)界的研究熱點(diǎn)。
針對(duì)底層社會(huì)與政治這一熱門議題，筆者于2009年發(fā)表論文《農(nóng)民改變中國(guó)：基層社會(huì)與創(chuàng)造性政治》，指出：“當(dāng)代中國(guó)畢竟已發(fā)生很大變化，‘底層社會(huì)與抗?fàn)幮哉巍倪\(yùn)用必須了解這一分析框架背后的話語(yǔ)邏輯及其社會(huì)背景”，需要根據(jù)變化了的中國(guó)事實(shí)，建構(gòu)一種新的分析模式和話語(yǔ)體系。為此，筆者提出了“基層社會(huì)與創(chuàng)造性政治”的命題，對(duì)基層社會(huì)與底層社會(huì)作了區(qū)分，認(rèn)為“基層社會(huì)是與上層社會(huì)相對(duì)而言的，一般指與經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)聯(lián)系較多的社會(huì)領(lǐng)域，包括直接從事生產(chǎn)（物質(zhì)生產(chǎn)和精神生產(chǎn)）的社會(huì)民眾及與民眾直接聯(lián)系的管理者，如通常所說(shuō)的基層和地方干部。”
《農(nóng)民改變中國(guó)：基層社會(huì)與創(chuàng)造性政治》一文雖然提出了不能簡(jiǎn)單照搬“底層社會(huì)與抗?fàn)幮哉巍钡母拍睿瑢?duì)基層和底層作了比較和區(qū)分，但還不夠深入。比如，為什么中國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人和中央文獻(xiàn)大量使用的是“基層”，而不是“底層”；“基層社會(huì)”的特質(zhì)是什么；為什么一度流行的“底層社會(huì)與抗?fàn)幮哉巍钡姆治隹蚣芎苌僭佻F(xiàn)；用什么概念更為適合當(dāng)下和未來(lái)的中國(guó)？將基層帶入國(guó)家，從國(guó)家的視角作整體的考察，才能更好地理解這些問(wèn)題。
二、單一制與基層社會(huì)：國(guó)家結(jié)構(gòu)
話語(yǔ)體現(xiàn)了一種立場(chǎng)和視角。在中國(guó)，領(lǐng)導(dǎo)人講話和中央文獻(xiàn)大量使用基層一詞，體現(xiàn)了一種國(guó)家立場(chǎng)和視角。這種立場(chǎng)和視角與國(guó)家結(jié)構(gòu)形式密切相關(guān)。
恩格斯認(rèn)為國(guó)家有兩個(gè)基本特點(diǎn)。“國(guó)家和舊的氏族組織不同的地方，第一點(diǎn)就是它按地區(qū)來(lái)劃分它的國(guó)民。……按照居住地組織國(guó)民的辦法是一切國(guó)家共同的。……第二個(gè)不同點(diǎn)，是公共權(quán)力的設(shè)立”。“按地區(qū)劃分國(guó)民”，即通過(guò)國(guó)家權(quán)力將不同血緣的群體變成相對(duì)穩(wěn)定的地域性團(tuán)體，且歸屬于唯一的更高級(jí)的政治組織——國(guó)家。“居民在政治上已變?yōu)榈貐^(qū)的簡(jiǎn)單的附屬物了。”國(guó)家由不同地區(qū)構(gòu)成，由此形成國(guó)家整體與部分之間的關(guān)系，即國(guó)家結(jié)構(gòu)。
國(guó)家是歷史的產(chǎn)物。由于歷史文化傳統(tǒng)的差異，造就了不同的國(guó)家結(jié)構(gòu)形式。從人類政治歷史的發(fā)展來(lái)看，國(guó)家結(jié)構(gòu)形式有單一制和復(fù)合制兩種。復(fù)合制又分為聯(lián)邦制和邦聯(lián)制。聯(lián)邦制是最主要的復(fù)合制形式。聯(lián)邦制是以享有相對(duì)主權(quán)的政治實(shí)體為組成單位的國(guó)家結(jié)構(gòu)形式。“聯(lián)邦制國(guó)家采用分權(quán)體制，在憲法規(guī)定的權(quán)限范圍內(nèi)，聯(lián)邦政府與聯(lián)邦成員政府各自擁有一部分最高、最后的決定權(quán)，因而聯(lián)邦政府與地域性的聯(lián)邦成員政府之間，并不構(gòu)成上下從屬關(guān)系。”
與聯(lián)邦制不同，單一制是以普通行政區(qū)域或自治區(qū)域?yàn)榻M成單位的國(guó)家結(jié)構(gòu)形式。就單一制的一般意義看，主要有以下特征：一是整體大于部分，部分是由整體決定的；二是作為整體代表的中央高于地方；三是地方的權(quán)力來(lái)源于中央，并服從于中央；四是國(guó)家自上而下組織，國(guó)家權(quán)力自上而下配置；五是國(guó)家組織形成多層級(jí)的結(jié)構(gòu)和治理體系；六是作為國(guó)家整體代表的中央與作為國(guó)家組成部分的地方屬于上下從屬關(guān)系。
國(guó)家結(jié)構(gòu)形式與國(guó)家規(guī)模有關(guān)。在主要以一個(gè)城市為中心組成的城邦國(guó)家，盡管實(shí)行單一制，但是國(guó)家組織層級(jí)簡(jiǎn)單。而在規(guī)模較大的單一制國(guó)家，國(guó)家組織層次則表現(xiàn)為多層次性，即作為國(guó)家組成部分的地方分為多個(gè)層級(jí)，并構(gòu)成上下從屬關(guān)系。
我國(guó)是單一制國(guó)家，《中華人民共和國(guó)憲法》規(guī)定：“中華人民共和國(guó)是全國(guó)各族人民共同締造的統(tǒng)一的多民族國(guó)家”“中華人民共和國(guó)的國(guó)家機(jī)構(gòu)實(shí)行民主集中制的原則”“中央和地方的國(guó)家機(jī)構(gòu)職權(quán)的劃分，遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方的主動(dòng)性、積極性的原則。”《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》規(guī)定，“省、自治區(qū)、直轄市、自治州、縣、自治縣、市、市轄區(qū)、鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)設(shè)立人民代表大會(huì)和人民政府。”根據(jù)法律規(guī)定，我國(guó)作為國(guó)家整體組成部分的地方由省、市、縣、鄉(xiāng)四個(gè)層級(jí)組成，它們?cè)谧鳛閲?guó)家整體代表的中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)之下。換言之，作為國(guó)家整體代表的中央通過(guò)省、市、縣、鄉(xiāng)四個(gè)層級(jí)的地方行使國(guó)家權(quán)力，將國(guó)家的各個(gè)組成部分聯(lián)結(jié)為一個(gè)整體。
盡管省、市、縣、鄉(xiāng)都屬于與中央相對(duì)應(yīng)的地方，但它們之間又有區(qū)別。從國(guó)家政權(quán)的角度看，地方政權(quán)體系中存在著一個(gè)基層政權(quán)層次。1978年通過(guò)的《中華人民共和國(guó)憲法》提出了“基層政權(quán)”的概念，1982年通過(guò)的《中華人民共和國(guó)憲法》再次使用了“基層政權(quán)”的概念。中華人民共和國(guó)是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的國(guó)家。除了憲法和法律提出“基層政權(quán)”的概念以外，《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》明確規(guī)定了黨的組織分三個(gè)層級(jí)：一是中央組織，二是地方組織，三是基層組織。從自治的角度看，中國(guó)實(shí)行的是基層群眾自治，而非地方自治。
從國(guó)家結(jié)構(gòu)來(lái)看，基層是一個(gè)政治社會(huì)概念。國(guó)家將組成國(guó)家整體的各個(gè)部分分為不同的層級(jí)，基層處于最低層級(jí)。將基層作為一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的國(guó)家層級(jí)，是有特定意義的，這就是基層直接面對(duì)的是作為民眾的社會(huì)。1978年通過(guò)的《中華人民共和國(guó)憲法》規(guī)定：“人民公社的人民代表大會(huì)和革命委員會(huì)是基層政權(quán)組織，又是集體經(jīng)濟(jì)的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)。”人民公社之下的生產(chǎn)大隊(duì)和生產(chǎn)隊(duì)只是集體經(jīng)濟(jì)組織。1982年通過(guò)的《中華人民共和國(guó)憲法》規(guī)定：“城市和農(nóng)村按居民居住地區(qū)設(shè)立的居民委員會(huì)或者村民委員會(huì)是基層群眾性自治組織。居民委員會(huì)、村民委員會(huì)的主任、副主任和委員由居民選舉。居民委員會(huì)、村民委員會(huì)同基層政權(quán)的相互關(guān)系由法律規(guī)定。”2021年印發(fā)的《意見(jiàn)》則將鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）和城鄉(xiāng)社區(qū)治理作為基層治理。由此可見(jiàn)，基層是我國(guó)國(guó)家組織結(jié)構(gòu)中的最低層級(jí)，直接面對(duì)人民群眾，從而生成了“基層社會(huì)”的概念。“基層社會(huì)”是作為國(guó)家基層政權(quán)的基層與作為人民群眾的社會(huì)之間的結(jié)合，即在多層級(jí)垂直性的國(guó)家權(quán)力體系之中位于基層的政治社會(huì)。
基層是結(jié)構(gòu)性用語(yǔ)。基層是相對(duì)于上層、高層而言的，處于由多層級(jí)構(gòu)成的系統(tǒng)中的基礎(chǔ)層次。“基層社會(huì)”是從國(guó)家結(jié)構(gòu)維度對(duì)社會(huì)的定義，屬于國(guó)家體系中的政治社會(huì)，是建構(gòu)的而不是原生的。它包括五層涵義。
1. 國(guó)家縱向組織體系中的最低層級(jí)。單一制國(guó)家由多個(gè)層級(jí)組織構(gòu)成。基層之上有不同層級(jí)，一直到中央。從國(guó)家政權(quán)系統(tǒng)看，我國(guó)分為中央、省、市、縣、鄉(xiāng)五級(jí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)屬于最低一級(jí)。從執(zhí)政黨組織的角度看，企業(yè)、農(nóng)村、機(jī)關(guān)、學(xué)校、科研院所、街道社區(qū)、社會(huì)組織、人民解放軍連隊(duì)和其他基層單位，凡是有正式黨員三人以上的，都成立黨的基層組織。在不同歷史時(shí)期，基層的定義有一定彈性，大體上為基層政權(quán)與基層組織。但無(wú)論如何，基層都屬于國(guó)家縱向組織層級(jí)中的最低一級(jí)。
2. 國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)中的末梢。單一制國(guó)家的國(guó)家權(quán)力集中于中央，代表著國(guó)家整體的中央授權(quán)于之下的層級(jí)，實(shí)現(xiàn)國(guó)家的統(tǒng)一治理。在國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)中，權(quán)力資源按照層級(jí)分配，愈往下權(quán)力愈小。基層作為國(guó)家組織的最低層級(jí)，處于國(guó)家權(quán)力的末梢。通常認(rèn)為，管官的官屬于基層以上的官員，管民的官屬于基層官員。國(guó)家權(quán)力的末梢延伸到哪里，那里才能為國(guó)家所組織和治理。
3. 國(guó)家—社會(huì)組織系統(tǒng)中與民眾最為接近的部分，是國(guó)家政權(quán)與社會(huì)的聯(lián)結(jié)部位。國(guó)家權(quán)力建立在社會(huì)之上。作為國(guó)家政權(quán)層次的基層是最接近于民眾的部位。基層社會(huì)的主體是利益各異、具有多樣性的民眾。那些處于基層權(quán)力體系中的基層政權(quán)和基層組織中的成員，即為通常所說(shuō)的基層干部。從國(guó)家政權(quán)的角度看，基層以上的層級(jí)主要是同質(zhì)性的官員，并不直接與社會(huì)聯(lián)結(jié)。
4. 國(guó)家權(quán)力與社會(huì)權(quán)力互動(dòng)的場(chǎng)域。國(guó)家權(quán)力通過(guò)基層向社會(huì)滲透。只有滲透到社會(huì)的國(guó)家權(quán)力才是真實(shí)的而不是懸浮的權(quán)力。除國(guó)家權(quán)力之外，基層存在大量?jī)?nèi)生的社會(huì)權(quán)力，并與國(guó)家權(quán)力形成互動(dòng)。毛澤東提出傳統(tǒng)中國(guó)受政權(quán)、族權(quán)、夫權(quán)、神權(quán)的支配。后三種權(quán)力都屬于原生于社會(huì)之中的權(quán)力。在當(dāng)代中國(guó)，基層主要是由自上而下的國(guó)家權(quán)力支配，但也存在各種社會(huì)內(nèi)生的隱性的和非正式的權(quán)力。
5. 民眾參與公共政治生活的主要場(chǎng)所。在單一制下，基層是最接近民眾的地方。民眾主要通過(guò)基層享有權(quán)利和履行義務(wù)，參與公共政治生活。他們的基層公共政治生活狀況，直接決定了他們的地位及對(duì)待國(guó)家的態(tài)度。
三、基層社會(huì)的基礎(chǔ)性：國(guó)家治理
基層社會(huì)是基于國(guó)家結(jié)構(gòu)而定義的，屬于國(guó)家縱向組織系統(tǒng)的基礎(chǔ)性層次。萬(wàn)丈高樓平地起，基層屬于地基層次，具有基礎(chǔ)性意義。基層社會(huì)的基礎(chǔ)性意義便在于，基層社會(huì)的主體是廣大民眾。基層通常與社會(huì)民眾相關(guān)，甚至具有等同的意義。民眾是財(cái)富的創(chuàng)造者，是國(guó)家的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)；民眾是國(guó)家的主要人口，是國(guó)家的社會(huì)基礎(chǔ)；民眾是社會(huì)矛盾的直接承載者，是國(guó)家治理的重點(diǎn)。基層社會(huì)狀況決定了國(guó)家整體和國(guó)家政權(quán)的狀態(tài)，因此，基層社會(huì)治理構(gòu)成了國(guó)家治理的基石。
當(dāng)代中國(guó)的單一制國(guó)家結(jié)構(gòu)形式，是在長(zhǎng)期歷史演進(jìn)中形成的。在先秦時(shí)期，國(guó)家整體性結(jié)構(gòu)便已建立。“普天之下，莫非王土，率土之濱，莫非王臣”（《詩(shī)經(jīng)·北山》）。只是在國(guó)家整體與部分之間關(guān)系方面，實(shí)行層級(jí)分封制。在周天子之下，各個(gè)諸侯國(guó)有相當(dāng)大的自主權(quán)。“諸侯之寶三:土地、人民、政事”（《孟子·盡心下》）。諸侯分別執(zhí)掌著國(guó)家權(quán)力，由此造就的是一個(gè)分封制的“地方社會(huì)”，即由整體國(guó)家之下的地方諸侯主導(dǎo)的社會(huì)。分封地方具有很大的獨(dú)立性。其最大憂患在于分裂和爭(zhēng)斗。“天下共苦戰(zhàn)斗不休，以有侯王”（《史記·秦始皇本紀(jì)》）。經(jīng)過(guò)長(zhǎng)時(shí)間的兼并戰(zhàn)爭(zhēng)，秦始皇建立起統(tǒng)一的中央集權(quán)國(guó)家。一是國(guó)家權(quán)力高度集中于以皇帝為中心的中央；二是皇權(quán)中央通過(guò)設(shè)立在各個(gè)地域的官僚行政機(jī)構(gòu)進(jìn)行統(tǒng)一的國(guó)家治理，并由此建構(gòu)起政令統(tǒng)一的基礎(chǔ)權(quán)力體系，包括書同文、車同軌、行同倫等；全國(guó)民眾都是皇權(quán)體制下的同一的臣民。美國(guó)知名政治學(xué)者弗朗西斯·福山說(shuō)：“依馬克斯·韋伯的標(biāo)準(zhǔn)，中國(guó)出現(xiàn)的國(guó)家比其他任何一個(gè)更為現(xiàn)代。中國(guó)人建立了統(tǒng)一和多層次的官僚行政機(jī)構(gòu)，這是在希臘或羅馬從未發(fā)生的。”
統(tǒng)一的和多層級(jí)的官僚行政機(jī)構(gòu)意味著國(guó)家結(jié)構(gòu)發(fā)生了根本性變化，即國(guó)家整體高于部分，作為國(guó)家組成部分的地方服從于代表國(guó)家整體的中央。而地方由多個(gè)層級(jí)構(gòu)成，其中包括最低層級(jí)的基層，由此構(gòu)成一個(gè)官民分化和對(duì)立的“基層社會(huì)”。“基層社會(huì)”盡管不屬于上層國(guó)家權(quán)力，但決定著國(guó)家上層權(quán)力的穩(wěn)固。秦始皇濫用民力，造成秦王朝迅速傾覆。后人加以總結(jié)道：“天下之患在于土崩，不在于瓦解，古今一也。何謂土崩？秦之末世是也。陳涉無(wú)千乘之尊，尺土之地，身非王公大人名族之后，無(wú)鄉(xiāng)曲之譽(yù)，非有孔、墨、曾子之賢，陶朱、猗頓之富也，然起窮巷，奮棘矜，偏袒大呼而天下從風(fēng)，此其故何也？由民困而主不恤，下怨而上不知，俗已亂而政不脩，此三者陳涉之所以為資也。是之謂土崩。故曰天下之患在于土崩。”（《史記·平津侯主父列傳》）“土崩”便是“基層社會(huì)”的崩潰和反叛。
對(duì)于分封制的地方社會(huì)而言，國(guó)家治理的最大憂患在于地方分裂。對(duì)于官僚制的基層社會(huì)而言，國(guó)家治理的最大憂患在于基層崩潰。在先秦，幾乎未見(jiàn)大規(guī)模的農(nóng)民起義。而自秦之后，王朝的覆亡都與農(nóng)民起義有關(guān)。這種現(xiàn)象的深刻根源在于國(guó)家政權(quán)性質(zhì)，也與上下縱向國(guó)家結(jié)構(gòu)形式相關(guān)。即“民困而主不恤，下怨而上不知，俗已亂而政不脩”。“民”與“主”是國(guó)家政權(quán)關(guān)系，“上”與“下”是國(guó)家治理結(jié)構(gòu)關(guān)系，“俗已亂而政不脩”則是因?yàn)橐陨详P(guān)系不順，各種矛盾不斷激發(fā)而得不到國(guó)家有效治理，最后造成動(dòng)搖上層建筑的“土崩”。
正是在長(zhǎng)期歷史基礎(chǔ)上，新中國(guó)在國(guó)家結(jié)構(gòu)形式上采用單一制，但這種單一制國(guó)家與傳統(tǒng)國(guó)家在性質(zhì)上根本不同，屬于人民民主國(guó)家，即中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民。人民在政治體系中具有中心地位。這為從根本上改變歷史上的基層社會(huì)崩潰提供了政治制度條件。而從國(guó)家結(jié)構(gòu)形式看，單一制國(guó)家勢(shì)必形成一個(gè)基層社會(huì)。“基層社會(huì)”的基礎(chǔ)性地位沒(méi)有變，而且更具有基礎(chǔ)性，這就是人民成為國(guó)家的主人，人民對(duì)于國(guó)家治理有更高期盼。
其一，在傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)，民眾的狀態(tài)更多屬于生存型。新中國(guó)建立后，隨著社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)不斷推進(jìn)，人民對(duì)幸福生活的要求愈來(lái)愈高。人民本身是社會(huì)財(cái)富的創(chuàng)造者。國(guó)家治理需要不斷解放生產(chǎn)力和發(fā)展生產(chǎn)力，激發(fā)人民的活力，創(chuàng)造更多財(cái)富，滿足人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要。正是基于此，鄧小平多次談到，中國(guó)改革的重要經(jīng)驗(yàn)便是調(diào)動(dòng)基層和人民群眾的積極性。“農(nóng)村改革中的好多東西，都是基層創(chuàng)造出來(lái)，我們把它拿來(lái)加工提高作為全國(guó)的指導(dǎo)。”中國(guó)之所以在經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展中長(zhǎng)期保持政治穩(wěn)定，重要原因便是基層和人民的積極性調(diào)動(dòng)起來(lái)了，人民從改革發(fā)展中得到了好處。而充滿活力的基層社會(huì)需要國(guó)家治理加以建構(gòu)。
其二，中國(guó)正處于傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)向現(xiàn)代工業(yè)社會(huì)的轉(zhuǎn)變之中，發(fā)展不平衡和不充分的矛盾集中表現(xiàn)在基層。作為基層社會(huì)主體的人民群眾對(duì)基層治理有著從未有過(guò)的高度期盼。人民不僅需要一個(gè)充滿活力的基層社會(huì)，而且期盼一個(gè)公平、正義、民主、法治的基層社會(huì)。隨著國(guó)家權(quán)力日益深入地滲透進(jìn)基層社會(huì)，人民群眾在基層遇到的矛盾和問(wèn)題很容易被提升到更高層級(jí)，甚至提升到代表國(guó)家整體的中央，如“越級(jí)上訪”。習(xí)近平總書記指出：“一個(gè)國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化水平很大程度上體現(xiàn)在基層。基礎(chǔ)不牢，地動(dòng)山搖。要不斷夯實(shí)基層社會(huì)治理這個(gè)根基。”《意見(jiàn)》開(kāi)宗明義強(qiáng)調(diào)：“基層治理是國(guó)家治理的基石，統(tǒng)籌推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）和城鄉(xiāng)社區(qū)治理，是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基礎(chǔ)工程。”
四、對(duì)基層社會(huì)的治理：國(guó)家建設(shè)
天下之患在于土崩，天下之治在于土固。理想的基層社會(huì)不是自動(dòng)生成的，它需要有效的治理。基層治理作為國(guó)家治理的基礎(chǔ)性部分，體現(xiàn)著國(guó)家意志和目的。
從社會(huì)的角度看，底層與基層的詞語(yǔ)比較接近，主體都是民眾。但底層社會(huì)的話語(yǔ)未能延續(xù)，顯然與現(xiàn)階段中國(guó)的國(guó)家目的不一致相關(guān)。
任何一個(gè)詞語(yǔ)的使用都有特定的涵義、背景和用意。傳統(tǒng)底層社會(huì)是指無(wú)權(quán)無(wú)勢(shì)者，由此引出的是抗?fàn)幮哉巍！暗魏我环N分析框架都必須謹(jǐn)慎地使用，都是有一定邊界的。特別是對(duì)于1949年革命后的中國(guó)來(lái)說(shuō)，更需要充分考慮其社會(huì)的變化。事實(shí)上，作為階級(jí)斗爭(zhēng)理論大師的毛澤東，在20世紀(jì)50年代就已在尋求新的社會(huì)分析范式，提出了著名的‘人民內(nèi)部矛盾’理論。……只是這一探索由于多種原因而中斷，革命思維再度活躍，提出了‘繼續(xù)革命’理論，結(jié)果導(dǎo)致了‘文化大革命’的發(fā)生。”黨的十一屆三中全會(huì)果斷停止“以階級(jí)斗爭(zhēng)為綱”，提出將黨和國(guó)家的工作重心轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)建設(shè)上來(lái)。國(guó)家建設(shè)思維日益占據(jù)主導(dǎo)地位。針對(duì)經(jīng)濟(jì)建設(shè)過(guò)程中出現(xiàn)的新的社會(huì)矛盾，執(zhí)政黨提出了構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)。黨的十八大站在歷史和全局的戰(zhàn)略高度，提出并部署統(tǒng)籌推進(jìn)經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)和生態(tài)文明建設(shè)“五位一體”總體布局。黨的十九大報(bào)告提出“把我國(guó)建設(shè)成為富強(qiáng)民主文明和諧美麗的社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)”的目標(biāo)。改革開(kāi)放以來(lái)，國(guó)家建設(shè)日益成為國(guó)家的戰(zhàn)略目標(biāo)和國(guó)家意志。盡管存在社會(huì)矛盾，但國(guó)家主要是通過(guò)在建設(shè)中推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化加以解決。“底層社會(huì)與抗?fàn)幮哉巍钡姆治隹蚣芘c這一總體目標(biāo)顯得不相吻合，因而不再流行。基于國(guó)家結(jié)構(gòu)而生成的“基層”“基層社會(huì)”“基層社會(huì)治理”成為政治生活中的主導(dǎo)性話語(yǔ)。只是學(xué)界對(duì)于為什么要使用這一話語(yǔ)，還缺乏深入的理解。
《意見(jiàn)》提出基層治理，意味著基層社會(huì)尚有諸多需要解決的問(wèn)題，這些問(wèn)題需要國(guó)家統(tǒng)籌解決。所謂基層社會(huì)治理，首先是指國(guó)家對(duì)基層社會(huì)的治理。國(guó)家通過(guò)各個(gè)方面的建設(shè)，推進(jìn)基層治理體系與治理能力現(xiàn)代化，使基層治理與社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家建設(shè)同步和相適應(yīng)。基層治理既是國(guó)家治理的基石，又是國(guó)家治理的有機(jī)組成部分。
國(guó)家建設(shè)不僅僅是國(guó)家發(fā)展的途徑，也可以成為一種分析框架。建設(shè)是一種改進(jìn)，是在原有基礎(chǔ)上的建立、構(gòu)造、改善和創(chuàng)新，是一種累積性的發(fā)展。國(guó)家建設(shè)包括兩層涵義：一是人們建設(shè)一個(gè)符合自己意愿的國(guó)家；二是國(guó)家政權(quán)通過(guò)自我建設(shè)，推動(dòng)國(guó)家共同體的建設(shè)，將社會(huì)納入到國(guó)家建設(shè)體系中來(lái)。正是在國(guó)家建設(shè)中，人們不斷解決所面臨的問(wèn)題，進(jìn)而實(shí)行基層社會(huì)的有效治理。自從有了國(guó)家，便開(kāi)啟了國(guó)家建設(shè)歷程。只是在不同歷史時(shí)期，國(guó)家建設(shè)的內(nèi)容和特點(diǎn)有所不同，基層治理的狀況和效果也有所不同。
從基層社會(huì)治理的角度看，國(guó)家建設(shè)的議程很多，并會(huì)隨著時(shí)代發(fā)展而變化。現(xiàn)階段主要包括以下議程：
第一，國(guó)家的基層政權(quán)建設(shè)。國(guó)家在基層設(shè)立政權(quán)機(jī)關(guān)進(jìn)行國(guó)家治理。政權(quán)機(jī)關(guān)設(shè)立到什么地方，國(guó)家統(tǒng)一性治理才能達(dá)到什么地方。基層政權(quán)建設(shè)是國(guó)家自我建設(shè)的基石。秦始皇統(tǒng)一中國(guó)的重要舉措便是設(shè)立郡縣，并通過(guò)鄉(xiāng)里制度，將國(guó)家權(quán)力帶入社會(huì)。但在傳統(tǒng)國(guó)家，國(guó)家基層政權(quán)建設(shè)很有限，其重要特點(diǎn)是“皇權(quán)不下縣”和“皇權(quán)不到邊”。這正是基層社會(huì)和邊疆社會(huì)經(jīng)常發(fā)生動(dòng)蕩的結(jié)構(gòu)性原因。在現(xiàn)代化進(jìn)程中，國(guó)家權(quán)力日益深入地滲透到社會(huì)，基層政權(quán)不僅下縣，而且到邊。在中國(guó)，基層政權(quán)建設(shè)的重要內(nèi)容是基層黨組織建設(shè)。中國(guó)共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨，在社會(huì)中廣泛建立黨的基層組織，以實(shí)現(xiàn)黨和國(guó)家的意志。相比基層政權(quán)，基層黨組織更為接近人民群眾，或者直接存在于人民群眾之中。國(guó)家通過(guò)基層政權(quán)和基層黨組織建設(shè)推動(dòng)基層社會(huì)的治理。如近年來(lái)，國(guó)家通過(guò)向村莊委派“第一書記”，來(lái)加強(qiáng)基層組織建設(shè)，推進(jìn)基層社會(huì)的有效治理。
第二，國(guó)家的基層財(cái)政建設(shè)。國(guó)家政權(quán)是立于社會(huì)之上，并設(shè)立專門性組織機(jī)構(gòu)的特殊公共權(quán)力。“為了維持這種公共權(quán)力，就需要公民繳納費(fèi)用——捐稅。”由此有了作為政權(quán)基礎(chǔ)的財(cái)政。通過(guò)國(guó)家政權(quán)建設(shè)進(jìn)行基層治理的方式和成效，在相當(dāng)程度上取決于財(cái)政。在傳統(tǒng)國(guó)家，國(guó)家基層政權(quán)不下縣，不到邊，重要原因在于財(cái)政能力不足。這是因?yàn)椋皬?qiáng)有力的政府和繁重的賦稅是一回事”。與此同時(shí)，傳統(tǒng)國(guó)家的財(cái)政主要是從社會(huì)中汲取。汲取性財(cái)政造成基層治理的極大困難，甚至引發(fā)社會(huì)危機(jī)，即“天下之患在于土崩”。現(xiàn)代國(guó)家的基層政權(quán)建設(shè)下鄉(xiāng)到邊，需要相應(yīng)的財(cái)政建設(shè)。而在單一制國(guó)家，財(cái)政資源的分配與國(guó)家層級(jí)相關(guān)。基層政權(quán)直接面對(duì)民眾，但財(cái)政資源往往處于緊缺狀態(tài)，由此造成治理困難。隨著現(xiàn)代國(guó)家建設(shè)，基層政權(quán)的公共服務(wù)職能日益突出，基層財(cái)政不僅僅是收，更重要的是支，通過(guò)為社會(huì)提供公共物品和公共服務(wù)，獲得基層社會(huì)的有效治理。國(guó)家的基層財(cái)政建設(shè)的內(nèi)容和方式都需要發(fā)生相應(yīng)變化。廢除農(nóng)業(yè)稅之后，我國(guó)的基層財(cái)政建設(shè)正在向兩個(gè)方面轉(zhuǎn)變，一是將基層納入到統(tǒng)一的國(guó)家財(cái)政體系，二是強(qiáng)化基層的公共服務(wù)。
第三，國(guó)家的基層建制建設(shè)。恩格斯指出：“按照居住地組織國(guó)民的辦法是一切國(guó)家共同的。”國(guó)家基于治理的需要以居住地為依據(jù)設(shè)立建制單位，將民眾編入國(guó)家直接管轄的體系之中。在傳統(tǒng)中國(guó)，核心地區(qū)的國(guó)家建制單位自上而下延伸，國(guó)家可以直接滲透到社會(huì)進(jìn)行治理。非核心地區(qū)的國(guó)家建制只停留在地方，而未延伸到社會(huì)，無(wú)國(guó)家建制意義上的基層，實(shí)行的是間接治理。社會(huì)仍然是領(lǐng)主制、部落頭人制，阻隔著國(guó)家滲透，使得國(guó)家的統(tǒng)一性難以充分實(shí)現(xiàn)。現(xiàn)代國(guó)家的基層建制建設(shè)的重要特點(diǎn)是，在疆域范圍內(nèi)設(shè)置統(tǒng)一的建制單位，形成統(tǒng)一的基層社會(huì)和直接治理。相對(duì)政權(quán)建設(shè)，基層建制單位變動(dòng)性較大。秦漢實(shí)行鄉(xiāng)、亭、里制，唐宋實(shí)行保甲制，新中國(guó)建立后實(shí)行“政社合一”的公社制，改革開(kāi)放后實(shí)行“鄉(xiāng)政村治”制。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，城市實(shí)行由若干居委會(huì)合并為社區(qū)居委會(huì)。農(nóng)村實(shí)行“合村并組”“撤村改居”。基層建制單位的變動(dòng)直接關(guān)系到基層治理的效能。
第四，國(guó)家的基本單元建設(shè)。在摩爾根看來(lái)：“基本單元的性質(zhì)決定了由它所組成的上層體系的性質(zhì)，只有通過(guò)基本單元的性質(zhì)，才能闡明整個(gè)的社會(huì)體系。”基本單元是與人們生活聯(lián)系最為直接的單位，也是人們參與公共生活、承擔(dān)國(guó)家責(zé)任的基本單位。“人們?nèi)绻獙W(xué)會(huì)自治之術(shù)，要維護(hù)平等的法律和平等的權(quán)利與特權(quán)，那就必須從基本單元開(kāi)始。”國(guó)家通過(guò)基本單元建設(shè)建立與民眾的聯(lián)結(jié)，從而進(jìn)行社會(huì)治理。傳統(tǒng)中國(guó)對(duì)基層社會(huì)治理的重要特征之一是“編戶齊民”，以作為血緣組織單位的家為基礎(chǔ)，編制戶口。家戶成為社會(huì)的基本單元，也是國(guó)家組織的細(xì)胞和直接責(zé)任單元。將作為社會(huì)基本單元的家與作為國(guó)家基本單元的戶聯(lián)為一體，是傳統(tǒng)中國(guó)基層治理的重要特點(diǎn)，也是國(guó)家治理的重要基礎(chǔ)。國(guó)之本在家，“齊家治國(guó)平天下”。在現(xiàn)代化進(jìn)程中，個(gè)體開(kāi)始成為國(guó)家的基本單元，成為權(quán)利和義務(wù)的行為主體，國(guó)家與個(gè)人直接聯(lián)結(jié)。但是，家仍然是人們?nèi)粘Ｉ畹幕締卧€(gè)人還因?yàn)樯a(chǎn)和交往形成廣泛的社會(huì)聯(lián)結(jié)和社會(huì)組織。國(guó)家需要根據(jù)社會(huì)變化推進(jìn)基層單元建設(shè)，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)基層的有效治理。顯然，以個(gè)人為基本單元的治理，要遠(yuǎn)比以家戶為基本單元的治理難度更大。
第五，國(guó)家的基層自治建設(shè)。自治是當(dāng)事人的自我治理，是社會(huì)的自我調(diào)節(jié)。這種治理方式在國(guó)家產(chǎn)生之前便發(fā)生了。“一切問(wèn)題，都由當(dāng)事人自己解決，在大多數(shù)情況下，歷來(lái)的習(xí)俗就把一切調(diào)整好了。”當(dāng)國(guó)家產(chǎn)生之后，社會(huì)的自我調(diào)節(jié)仍然是重要的治理方式。在傳統(tǒng)中國(guó)，國(guó)家政權(quán)機(jī)構(gòu)只設(shè)立在縣，縣以下的基層社會(huì)治理主要依靠社會(huì)的自我調(diào)節(jié)，由此實(shí)現(xiàn)國(guó)家的低成本治理和穩(wěn)定性治理，即所謂“皇帝無(wú)為天下治”。傳統(tǒng)中國(guó)的基層自治是國(guó)家對(duì)歷史延續(xù)的自治的認(rèn)可。在中國(guó)的現(xiàn)代國(guó)家建設(shè)進(jìn)程中，形成了基層群眾自治制度。這一制度是對(duì)歷史傳統(tǒng)自治的接續(xù)，更是一種質(zhì)的提升。基層群眾自治成為中國(guó)特色社會(huì)主義政治制度之一，納入到國(guó)家法律體系，是人民直接行使民主權(quán)利的主要方式。這種自治具有國(guó)家建構(gòu)性，是國(guó)家基于基層治理的需要設(shè)立的制度。它不像傳統(tǒng)自治那樣，是一種自然狀態(tài)的自治，而需要通過(guò)建設(shè)才能達(dá)到理想的目標(biāo)。盡管隨著現(xiàn)代國(guó)家的建設(shè)，國(guó)家權(quán)力愈來(lái)愈廣泛和深入到社會(huì)之中，自治的范圍和事務(wù)會(huì)有所變化，但自治作為基層治理的一種手段，作為人民直接行使民主權(quán)利的一種方式，仍然是不可替代的。
第六，國(guó)家的國(guó)民建設(shè)。在恩格斯看來(lái)，“國(guó)家和舊的氏族組織不同的地方，第一點(diǎn)就是按地區(qū)來(lái)劃分它的國(guó)民。……按地區(qū)來(lái)劃分就被作為出發(fā)點(diǎn)，并允許公民在他們居住的地方實(shí)現(xiàn)他們的公共權(quán)利和義務(wù)，不管他們屬于哪一氏族或哪一部落。”國(guó)家通過(guò)賦予社會(huì)民眾以統(tǒng)一的國(guó)民身份和權(quán)利而獲得國(guó)家認(rèn)同，造成人的國(guó)家化。這一過(guò)程是國(guó)家公共權(quán)力對(duì)國(guó)民的建設(shè)過(guò)程，即從歸屬并認(rèn)同于某一社會(huì)力量的屬民轉(zhuǎn)向國(guó)家，成為國(guó)家的屬民。人是國(guó)家的基本要素之一。只有將人口轉(zhuǎn)變?yōu)闅w屬并認(rèn)同于國(guó)家的國(guó)民，才能實(shí)現(xiàn)國(guó)家對(duì)基層社會(huì)的有效治理。秦始皇統(tǒng)一中國(guó)后，消除貴族制，所有人成為皇帝的臣民，“令黔首自實(shí)田”。國(guó)家權(quán)力直接面對(duì)民眾，造成國(guó)家對(duì)基層社會(huì)的直接治理。但在傳統(tǒng)國(guó)家，居民政治地位和身份的差異化、權(quán)利和義務(wù)的非對(duì)等性，造成了民眾對(duì)國(guó)家的離心力，人民屬于國(guó)家但對(duì)公共權(quán)力缺乏足夠的持續(xù)的認(rèn)同。現(xiàn)代國(guó)家建設(shè)通過(guò)賦予國(guó)民的同等權(quán)利而培育認(rèn)同，這一進(jìn)程是將人口塑造為權(quán)利與義務(wù)相對(duì)等的現(xiàn)代國(guó)民的過(guò)程，國(guó)家因此獲得基層社會(huì)治理的牢固基礎(chǔ)。中國(guó)正處在城市化進(jìn)程中，大量人口流入城市之后，難以獲得平等的市民待遇，甚至存在“基層社區(qū)排斥”，并因此造成基層治理困難。這顯然需要現(xiàn)代國(guó)家的國(guó)民建設(shè)來(lái)解決。
第七，國(guó)家的基層民主建設(shè)。國(guó)家的基層建設(shè)是一個(gè)不斷提升的過(guò)程，不斷有新的元素和新的議程加入。主權(quán)在民是現(xiàn)代國(guó)家的重要特點(diǎn)。如何實(shí)現(xiàn)主權(quán)在民，則是現(xiàn)代國(guó)家建設(shè)的重要議題。中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民。人民如何最大程度地享有管理國(guó)家和社會(huì)事務(wù)的權(quán)利，則是國(guó)家建設(shè)的重要任務(wù)之一。1987年，第六屆全國(guó)人大常委會(huì)委員長(zhǎng)彭真曾指出，解決人民如何行使民主權(quán)利、當(dāng)家作主這個(gè)根本的問(wèn)題，最基本的兩個(gè)方面是：一方面，“人民通過(guò)他們選出的代表組成全國(guó)人大和地方各級(jí)人大，行使管理國(guó)家的權(quán)力；另一方面，在基層實(shí)行群眾自治，群眾自己的事情由群眾自己依法去辦，由群眾自己直接行使民主權(quán)利”。“沒(méi)有群眾自治，沒(méi)有基層直接民主，村民、居民的公共事務(wù)和公益事業(yè)不由他們直接當(dāng)家作主，我們的社會(huì)主義民主就還缺乏一個(gè)側(cè)面，還缺乏全面鞏固的群眾基礎(chǔ)。”在基層，人民通過(guò)民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督和民主協(xié)商，享有和行使民主權(quán)利，使中國(guó)特色社會(huì)主義民主具有廣泛的群眾基礎(chǔ)，也為基層的有效治理提供了穩(wěn)固基礎(chǔ)。
第八，國(guó)家的基層法治建設(shè)。法治是現(xiàn)代國(guó)家治理的基本方略。在傳統(tǒng)中國(guó)，基層治理主要依靠社會(huì)自治，國(guó)家法律的元素十分稀薄。現(xiàn)代國(guó)家的重要特點(diǎn)是具有統(tǒng)一性的法律進(jìn)入人們的日常生活之中，形成法治國(guó)家和法治社會(huì)。法治成為基層治理的重要內(nèi)容。黨的十九大報(bào)告提出健全自治、法治和德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系。基層法治是國(guó)家法治的基點(diǎn)，也是薄弱點(diǎn)。通過(guò)基層法治建設(shè)有效處理各種矛盾，對(duì)于基層社會(huì)的有效治理具有重要意義。
第九，國(guó)家的基層能力建設(shè)。能力是實(shí)現(xiàn)一定目標(biāo)的力量。從治理的角度看，能力與權(quán)力和資源相關(guān)。在傳統(tǒng)的中央集權(quán)國(guó)家，國(guó)家職能有限，基層事務(wù)簡(jiǎn)單，國(guó)家在基層的權(quán)力和資源配置很少。如基層政權(quán)正式機(jī)構(gòu)只是設(shè)置在縣一級(jí)，縣的官員很少且處于流動(dòng)狀態(tài)。當(dāng)社會(huì)自治難以實(shí)現(xiàn)有效的自我調(diào)節(jié)時(shí)，基層治理就缺乏必要的能力應(yīng)對(duì)治理難題。這就是所謂“俗已亂而政不脩”。隨著現(xiàn)代國(guó)家建設(shè)，國(guó)家的公共職能日益擴(kuò)大，基層社會(huì)事務(wù)增加。但是，在單一制國(guó)家，權(quán)力和資源的配置受層級(jí)限制，基層處于薄弱環(huán)節(jié)，基層治理能力不足的問(wèn)題日益突出。因此，基層能力建設(shè)成為國(guó)家對(duì)基層有效治理的重要議程。
國(guó)家建設(shè)是一個(gè)過(guò)程，尤其在基層，具有變動(dòng)性、多樣性和復(fù)雜性。隨著社會(huì)發(fā)展，國(guó)家在基層的建設(shè)會(huì)不斷增加新的議程。
通過(guò)國(guó)家建設(shè)，有助于將基層治理整合到國(guó)家體系之下加以整體的和歷史的認(rèn)識(shí)，進(jìn)而有助于將基層治理提升到國(guó)家建設(shè)的宏大視域中予以考察。
（作者系《中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)》學(xué)術(shù)委員，華中師范大學(xué)資深教授、政治學(xué)部部長(zhǎng)，教育部首批文科“長(zhǎng)江學(xué)者”特聘教授；中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《國(guó)家現(xiàn)代化建設(shè)研究》2022年第2期）
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