1“鄉鎮沒有兩個一把手”
某鄉鎮黨政辦申主任跟我講了他們鄉鎮書記與鎮長的一個故事。鎮長喜歡打籃球，有一次跟鄰鎮干部約好到鄰鎮去打友好賽。鎮長覺得這不是公對公的事情，就沒有想到要跟書記溝通一下。申主任提醒了他，但他覺得沒必要。書記知道此事后，在例會上嚴肅批評了鎮長沒有組織紀律的行為，并說鎮上“只有一個一把手，沒有兩個一把手”。這句話讓鎮長十分尷尬，也凸顯了鄉鎮黨政關系的實質。
在鄉鎮不存在書記是黨委一把手、鎮長是政府一把手的說法。在書記眼中，整個鎮上的事情無論是干部人事，還是經濟財權，都掌握在自己手中。鎮長跟其他干部一樣，在書記那里就是普通干部，也要聽書記的話。鄉鎮決定都由書記做出，鎮長不能做決定。
我在江西一個鄉鎮訪談黨委書記時，鎮長三番兩次跑過來匯報，說一個村的小組長想在扶貧項目中搞個名額，問書記怎么辦。書記揮手說了幾次“這種事情你說了算”，這才算是書記授權給了鎮長，否則鎮長就不能自己做決定。
在其他干部眼中，鎮長是主持政府的一把手，地位和權力與其他干部有質的區別。鎮長是正科級干部，進入了縣域權力的核心圈，官階、地位都比其他干部高。
但是，如果鎮長自己也真把自己當個“角兒”了，事事做主，不跟書記溝通匯報，就會引起書記反感。書記會認為鎮長沒有扮好自己的角色，不僅越權，還有爭權的味道。
書記需要的是一個能夠擺正自己位置的鎮長：領會書記的意思和堅定執行決定，有事多溝通、多匯報，沒事不找事。鎮長把自己當“鎮長”，就使得一個鄉鎮有兩個權力核心，這個鄉鎮就可能陷入權力斗爭的泥潭，什么事都做不成。
鎮長的正確角色是黨領導下的政府的辦事員，不是政府的一把手。盡管書記和鎮長的級別都是正科級，但權力和地位相差很大。
2鄉鎮黨委書記的角色
鄉鎮是一個純粹的執行部門。政策執行部門與制定部門具有完全不同的權力屬性。
制定部門可以有多重權力中樞，政策的制定過程就是利益博弈的過程。這樣，制定政策雖然耗時較長，但是更符合多元利益的實際，使其在執行過程中較少受到阻礙。
政策執行部門則必須政令暢通，快速地將政策執行下去。這個過程中如果還有博弈，就會影響政策執行。政策執行部門的權力應該是集中化、一元化的。越到基層，政策的執行性越強，制定性越弱，權力的集中化程度就越強。
在具體工作上，雖然鄉鎮黨委書記和班子其他成員有名義上的分工，但在面對駐村工作、中心工作時，鄉鎮干部都是一起干，專業性不那么強，分工也不那么明確。
在鄉鎮治理事務中，分不開哪是黨務、哪是政府工作、哪是群團工作，許多工作都是一籠統、一麻袋，攪和在一起，需要黨委負責統籌協調。鄉鎮工作的總體性和統合性，決定了權力行使也要具有總體性和統合性。
這樣，鄉鎮權力也就必然集中在黨委書記手中。鄉鎮是一個整體，無論是政府的事情還是黨委的事情，都得讓書記知道，要通過書記，這叫規矩。作為鎮長，在其中就難以找到自己具體的事務，只有書記分配給他的事才是他要做的事。書記的秉性、好惡、擅長的事情不同，分配給鎮長的事情就不同。
比如，A省某鎮的書記擅長做具體實務，不習慣在辦公室發號施令，他就把鎮上黨務、紀律及日常事務都交給鎮長去管，自己去村里搞征地拆遷、搞小城鎮建設、做群眾工作或向上跑項目。另一個鎮的書記則主要在辦公室待著，把任務分配給鎮長去執行，自己不插手具體事務。
B省某鎮的書記則把經濟發展、招商引資的事務交給鎮長去搞，自己統攬全局。
C省某鎮的書記則在年初就讓各個干部自己制訂一年的工作任務，并叮囑除非重大的、實在需要書記協調的事，一般不要打攪他，他要做的就是年終按計劃考核鎮干部、協調重大事務。
黨委書記不僅掌握了鄉鎮的人事權，還掌握了鄉鎮的財權和事權。一般來說，財權掌握在政府一把手的手中。但是，在鄉鎮，簽字權力在書記手中。鄉鎮長不直接掌握任何權力。
垂直站所與鄉鎮的關系在制度上較為清晰，但在實踐中卻較為復雜。這些站所雖是上面的派出機構，但是它們又設在鄉鎮，許多工作需要鄉鎮層面的配合；它們的人財物權屬于上級直屬部門，但是權力行使又在鄉鎮范圍內，鄉鎮有很多工作需要它們配合。
所以，鄉鎮不能直接給垂直站所下命令、分配事務，即便分配了，站所人員也可以敷衍，不完成、完成得不好，鄉鎮也拿它們沒辦法。
那么，在實際工作中，垂直站所與鄉鎮的關系不是隸屬關系，而是相互配合的關系。在鄉鎮，能夠協調站所關系的人得滿足兩個條件：一是權威性，站所會考慮到權威關系而配合鄉鎮工作；二是長期交往中的私人或工作關系，鄉鎮的相關分管領導與相關站所交集多，關系較好。
前一個條件中的權威是鄉鎮黨委書記，他在縣域政治中具有一定權威，跟縣級領導、部門領導有一定的關系，下面站所會給他面子；同時，雖然鄉鎮不掌握站所的官帽子和錢袋子，但是鄉鎮有對站所一把手的人事建議權和考核參考權，如果鄉鎮黨委書記堅決不愿意某個人任自己所在鄉鎮站所的一把手，或者向上面反映他的問題，上面都會考慮黨委書記的意見。
鄉鎮為了更好地開展工作，會把一些重要的站所一把手選為黨委委員，或者給予站所一定的辦公經費、年終福利等。鑒于此，站所對鄉鎮黨委書記的工作動員會積極響應，由此也增強了鄉鎮黨委書記的權力。
在這方面，鄉鎮長要遜色。站所需要鄉鎮配合工作時，就要動員鄉鎮的力量，而對鄉鎮的資源動員能力最強的就是黨委書記，所以站所要積極搞好與黨委書記的關系，自然也會配合黨委書記的工作。
就分管工作而言，主要是黨委副書記、常務副鎮長分管較為重要的部門，比如派出所、財政所等，他們與站所一把手的關系就會較近。
鄉鎮長不分管具體工作，他跟主要站所長的關系還不如黨委副書記。當然，黨委書記對站所的動員能力最強，各班子成員要完成自己的分管工作，有時候也需要借助黨委書記對站所的權威動員。而鄉鎮的內設科室，其人事權在鄉鎮黨委書記手中，直接聽命于黨委書記。
歸結起來，鄉鎮事務具有整體性，專業性不足，科層部門設置不完整、職能不強，權力運行更多的是權威性、協調性、配置性而不是法定性，這為具有總體性特征的黨委書記的權力運行提供了基礎。鄉鎮長在這種格局中權力空間較少。
3鄉鎮黨委書記的硬作風
擔任過鄉鎮黨委書記的人彼此之間就像過去同年考上進士一樣，因這種共同的經歷而有較強的身份認同。
譬如省廳某個副廳級干部與某個處級干部碰在一塊，聊到后者當過黨委書記，前者說“我也干過”，問“你什么時候干的”，后者說某年到某年，前者說“哎呀，您還是前輩啊！我××年才開始干呢”。二人話題投機，互生好感。
干過黨委書記是一種具有強烈自豪感的資歷，也是向上晉升重要的履歷。但僅做過鄉鎮長卻不是基層最好的履歷，也不能引發較強的身份認同。
雖然鄉鎮政府屬于最基層政府，部門不齊全，責權利不匹配，但它的事情是綜合性的、全局性的。黨委書記掌管著鄉鎮全方位事務，既要協調鄉鎮層級的利益關系，還要溝通村鎮縣關系。能夠做到鄉鎮黨委書記和做了幾個鄉鎮的黨委書記的人都有幾把刷子，是全能型、復合型領導人才。
鄉鎮黨委書記的工作除了要對接上面、向上跑資源外，主要就是做群眾工作，將農村復雜的事情擺平，同時將鄉鎮一班子人馬擰成一股力量為鄉鎮干活。農民和鄉鎮干部都不是文縐縐的人，鄉鎮黨委書記跟他們打交道需要講究策略。
鄉鎮是最基層的一線，上面各個部門的事情都得在這里貫徹下去。但是，鄉鎮一級責權利又最不匹配，鄉鎮干部事情很多、責任很大，而職權卻很小。要把事情辦好，鄉鎮干部、鄉鎮黨委書記就得在機制、手段、技術、方式、方法上創新。
所以，經過鄉鎮黨委書記崗位鍛煉的人，在治理技術上、群眾工作上、資源動員上、關系協調上、政治技巧上都是好手。
相較而言，沒有做過鄉鎮黨委書記的委辦局長，他們管的是專業技術方面的事務，面比較窄，所能調動的資源不全面，面對的事情沒有鄉鎮復雜，負的責任也沒有鄉鎮大。一直在委辦局線上待的領導，無論在視野、魄力上，還是在應付突發事件、群體性事件的能力上，都難以與鄉鎮黨委書記匹敵。
所以說，鄉鎮黨委書記基層經驗豐富，政治技巧嫻熟，關系動員手段高超，行事風格果斷，能夠獨當一面。
(作者系武漢大學社會學院教授、博士生導師；中國鄉村發現網轉自：鄉村情懷 微信公眾號；上述內容源自《縣鄉中國：縣域治理現代化》)
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