1“鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒(méi)有兩個(gè)一把手”
某鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政辦申主任跟我講了他們鄉(xiāng)鎮(zhèn)書記與鎮(zhèn)長(zhǎng)的一個(gè)故事。鎮(zhèn)長(zhǎng)喜歡打籃球，有一次跟鄰鎮(zhèn)干部約好到鄰鎮(zhèn)去打友好賽。鎮(zhèn)長(zhǎng)覺(jué)得這不是公對(duì)公的事情，就沒(méi)有想到要跟書記溝通一下。申主任提醒了他，但他覺(jué)得沒(méi)必要。書記知道此事后，在例會(huì)上嚴(yán)肅批評(píng)了鎮(zhèn)長(zhǎng)沒(méi)有組織紀(jì)律的行為，并說(shuō)鎮(zhèn)上“只有一個(gè)一把手，沒(méi)有兩個(gè)一把手”。這句話讓鎮(zhèn)長(zhǎng)十分尷尬，也凸顯了鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政關(guān)系的實(shí)質(zhì)。
在鄉(xiāng)鎮(zhèn)不存在書記是黨委一把手、鎮(zhèn)長(zhǎng)是政府一把手的說(shuō)法。在書記眼中，整個(gè)鎮(zhèn)上的事情無(wú)論是干部人事，還是經(jīng)濟(jì)財(cái)權(quán)，都掌握在自己手中。鎮(zhèn)長(zhǎng)跟其他干部一樣，在書記那里就是普通干部，也要聽(tīng)書記的話。鄉(xiāng)鎮(zhèn)決定都由書記做出，鎮(zhèn)長(zhǎng)不能做決定。
我在江西一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)訪談黨委書記時(shí)，鎮(zhèn)長(zhǎng)三番兩次跑過(guò)來(lái)匯報(bào)，說(shuō)一個(gè)村的小組長(zhǎng)想在扶貧項(xiàng)目中搞個(gè)名額，問(wèn)書記怎么辦。書記揮手說(shuō)了幾次“這種事情你說(shuō)了算”，這才算是書記授權(quán)給了鎮(zhèn)長(zhǎng)，否則鎮(zhèn)長(zhǎng)就不能自己做決定。
在其他干部眼中，鎮(zhèn)長(zhǎng)是主持政府的一把手，地位和權(quán)力與其他干部有質(zhì)的區(qū)別。鎮(zhèn)長(zhǎng)是正科級(jí)干部，進(jìn)入了縣域權(quán)力的核心圈，官階、地位都比其他干部高。
但是，如果鎮(zhèn)長(zhǎng)自己也真把自己當(dāng)個(gè)“角兒”了，事事做主，不跟書記溝通匯報(bào)，就會(huì)引起書記反感。書記會(huì)認(rèn)為鎮(zhèn)長(zhǎng)沒(méi)有扮好自己的角色，不僅越權(quán)，還有爭(zhēng)權(quán)的味道。
書記需要的是一個(gè)能夠擺正自己位置的鎮(zhèn)長(zhǎng)：領(lǐng)會(huì)書記的意思和堅(jiān)定執(zhí)行決定，有事多溝通、多匯報(bào)，沒(méi)事不找事。鎮(zhèn)長(zhǎng)把自己當(dāng)“鎮(zhèn)長(zhǎng)”，就使得一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)有兩個(gè)權(quán)力核心，這個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)就可能陷入權(quán)力斗爭(zhēng)的泥潭，什么事都做不成。
鎮(zhèn)長(zhǎng)的正確角色是黨領(lǐng)導(dǎo)下的政府的辦事員，不是政府的一把手。盡管書記和鎮(zhèn)長(zhǎng)的級(jí)別都是正科級(jí)，但權(quán)力和地位相差很大。
2鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記的角色
鄉(xiāng)鎮(zhèn)是一個(gè)純粹的執(zhí)行部門。政策執(zhí)行部門與制定部門具有完全不同的權(quán)力屬性。
制定部門可以有多重權(quán)力中樞，政策的制定過(guò)程就是利益博弈的過(guò)程。這樣，制定政策雖然耗時(shí)較長(zhǎng)，但是更符合多元利益的實(shí)際，使其在執(zhí)行過(guò)程中較少受到阻礙。
政策執(zhí)行部門則必須政令暢通，快速地將政策執(zhí)行下去。這個(gè)過(guò)程中如果還有博弈，就會(huì)影響政策執(zhí)行。政策執(zhí)行部門的權(quán)力應(yīng)該是集中化、一元化的。越到基層，政策的執(zhí)行性越強(qiáng)，制定性越弱，權(quán)力的集中化程度就越強(qiáng)。
在具體工作上，雖然鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記和班子其他成員有名義上的分工，但在面對(duì)駐村工作、中心工作時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部都是一起干，專業(yè)性不那么強(qiáng)，分工也不那么明確。
在鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理事務(wù)中，分不開(kāi)哪是黨務(wù)、哪是政府工作、哪是群團(tuán)工作，許多工作都是一籠統(tǒng)、一麻袋，攪和在一起，需要黨委負(fù)責(zé)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的總體性和統(tǒng)合性，決定了權(quán)力行使也要具有總體性和統(tǒng)合性。
這樣，鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力也就必然集中在黨委書記手中。鄉(xiāng)鎮(zhèn)是一個(gè)整體，無(wú)論是政府的事情還是黨委的事情，都得讓書記知道，要通過(guò)書記，這叫規(guī)矩。作為鎮(zhèn)長(zhǎng)，在其中就難以找到自己具體的事務(wù)，只有書記分配給他的事才是他要做的事。書記的秉性、好惡、擅長(zhǎng)的事情不同，分配給鎮(zhèn)長(zhǎng)的事情就不同。
比如，A省某鎮(zhèn)的書記擅長(zhǎng)做具體實(shí)務(wù)，不習(xí)慣在辦公室發(fā)號(hào)施令，他就把鎮(zhèn)上黨務(wù)、紀(jì)律及日常事務(wù)都交給鎮(zhèn)長(zhǎng)去管，自己去村里搞征地拆遷、搞小城鎮(zhèn)建設(shè)、做群眾工作或向上跑項(xiàng)目。另一個(gè)鎮(zhèn)的書記則主要在辦公室待著，把任務(wù)分配給鎮(zhèn)長(zhǎng)去執(zhí)行，自己不插手具體事務(wù)。
B省某鎮(zhèn)的書記則把經(jīng)濟(jì)發(fā)展、招商引資的事務(wù)交給鎮(zhèn)長(zhǎng)去搞，自己統(tǒng)攬全局。
C省某鎮(zhèn)的書記則在年初就讓各個(gè)干部自己制訂一年的工作任務(wù)，并叮囑除非重大的、實(shí)在需要書記協(xié)調(diào)的事，一般不要打攪他，他要做的就是年終按計(jì)劃考核鎮(zhèn)干部、協(xié)調(diào)重大事務(wù)。
黨委書記不僅掌握了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的人事權(quán)，還掌握了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)權(quán)和事權(quán)。一般來(lái)說(shuō)，財(cái)權(quán)掌握在政府一把手的手中。但是，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，簽字權(quán)力在書記手中。鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)不直接掌握任何權(quán)力。
垂直站所與鄉(xiāng)鎮(zhèn)的關(guān)系在制度上較為清晰，但在實(shí)踐中卻較為復(fù)雜。這些站所雖是上面的派出機(jī)構(gòu)，但是它們又設(shè)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，許多工作需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面的配合；它們的人財(cái)物權(quán)屬于上級(jí)直屬部門，但是權(quán)力行使又在鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)有很多工作需要它們配合。
所以，鄉(xiāng)鎮(zhèn)不能直接給垂直站所下命令、分配事務(wù)，即便分配了，站所人員也可以敷衍，不完成、完成得不好，鄉(xiāng)鎮(zhèn)也拿它們沒(méi)辦法。
那么，在實(shí)際工作中，垂直站所與鄉(xiāng)鎮(zhèn)的關(guān)系不是隸屬關(guān)系，而是相互配合的關(guān)系。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，能夠協(xié)調(diào)站所關(guān)系的人得滿足兩個(gè)條件：一是權(quán)威性，站所會(huì)考慮到權(quán)威關(guān)系而配合鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作；二是長(zhǎng)期交往中的私人或工作關(guān)系，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的相關(guān)分管領(lǐng)導(dǎo)與相關(guān)站所交集多，關(guān)系較好。
前一個(gè)條件中的權(quán)威是鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記，他在縣域政治中具有一定權(quán)威，跟縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)、部門領(lǐng)導(dǎo)有一定的關(guān)系，下面站所會(huì)給他面子；同時(shí)，雖然鄉(xiāng)鎮(zhèn)不掌握站所的官帽子和錢袋子，但是鄉(xiāng)鎮(zhèn)有對(duì)站所一把手的人事建議權(quán)和考核參考權(quán)，如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記堅(jiān)決不愿意某個(gè)人任自己所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)站所的一把手，或者向上面反映他的問(wèn)題，上面都會(huì)考慮黨委書記的意見(jiàn)。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)為了更好地開(kāi)展工作，會(huì)把一些重要的站所一把手選為黨委委員，或者給予站所一定的辦公經(jīng)費(fèi)、年終福利等。鑒于此，站所對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記的工作動(dòng)員會(huì)積極響應(yīng)，由此也增強(qiáng)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記的權(quán)力。
在這方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)要遜色。站所需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)配合工作時(shí)，就要?jiǎng)訂T鄉(xiāng)鎮(zhèn)的力量，而對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的資源動(dòng)員能力最強(qiáng)的就是黨委書記，所以站所要積極搞好與黨委書記的關(guān)系，自然也會(huì)配合黨委書記的工作。
就分管工作而言，主要是黨委副書記、常務(wù)副鎮(zhèn)長(zhǎng)分管較為重要的部門，比如派出所、財(cái)政所等，他們與站所一把手的關(guān)系就會(huì)較近。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)不分管具體工作，他跟主要站所長(zhǎng)的關(guān)系還不如黨委副書記。當(dāng)然，黨委書記對(duì)站所的動(dòng)員能力最強(qiáng)，各班子成員要完成自己的分管工作，有時(shí)候也需要借助黨委書記對(duì)站所的權(quán)威動(dòng)員。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)的內(nèi)設(shè)科室，其人事權(quán)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記手中，直接聽(tīng)命于黨委書記。
歸結(jié)起來(lái)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)事務(wù)具有整體性，專業(yè)性不足，科層部門設(shè)置不完整、職能不強(qiáng)，權(quán)力運(yùn)行更多的是權(quán)威性、協(xié)調(diào)性、配置性而不是法定性，這為具有總體性特征的黨委書記的權(quán)力運(yùn)行提供了基礎(chǔ)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)在這種格局中權(quán)力空間較少。
3鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記的硬作風(fēng)
擔(dān)任過(guò)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記的人彼此之間就像過(guò)去同年考上進(jìn)士一樣，因這種共同的經(jīng)歷而有較強(qiáng)的身份認(rèn)同。
譬如省廳某個(gè)副廳級(jí)干部與某個(gè)處級(jí)干部碰在一塊，聊到后者當(dāng)過(guò)黨委書記，前者說(shuō)“我也干過(guò)”，問(wèn)“你什么時(shí)候干的”，后者說(shuō)某年到某年，前者說(shuō)“哎呀，您還是前輩?。∥摇痢聊瓴砰_(kāi)始干呢”。二人話題投機(jī)，互生好感。
干過(guò)黨委書記是一種具有強(qiáng)烈自豪感的資歷，也是向上晉升重要的履歷。但僅做過(guò)鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)卻不是基層最好的履歷，也不能引發(fā)較強(qiáng)的身份認(rèn)同。
雖然鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府屬于最基層政府，部門不齊全，責(zé)權(quán)利不匹配，但它的事情是綜合性的、全局性的。黨委書記掌管著鄉(xiāng)鎮(zhèn)全方位事務(wù)，既要協(xié)調(diào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)層級(jí)的利益關(guān)系，還要溝通村鎮(zhèn)縣關(guān)系。能夠做到鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記和做了幾個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的黨委書記的人都有幾把刷子，是全能型、復(fù)合型領(lǐng)導(dǎo)人才。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記的工作除了要對(duì)接上面、向上跑資源外，主要就是做群眾工作，將農(nóng)村復(fù)雜的事情擺平，同時(shí)將鄉(xiāng)鎮(zhèn)一班子人馬擰成一股力量為鄉(xiāng)鎮(zhèn)干活。農(nóng)民和鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部都不是文縐縐的人，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記跟他們打交道需要講究策略。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)是最基層的一線，上面各個(gè)部門的事情都得在這里貫徹下去。但是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)責(zé)權(quán)利又最不匹配，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部事情很多、責(zé)任很大，而職權(quán)卻很小。要把事情辦好，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部、鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記就得在機(jī)制、手段、技術(shù)、方式、方法上創(chuàng)新。
所以，經(jīng)過(guò)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記崗位鍛煉的人，在治理技術(shù)上、群眾工作上、資源動(dòng)員上、關(guān)系協(xié)調(diào)上、政治技巧上都是好手。
相較而言，沒(méi)有做過(guò)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記的委辦局長(zhǎng)，他們管的是專業(yè)技術(shù)方面的事務(wù)，面比較窄，所能調(diào)動(dòng)的資源不全面，面對(duì)的事情沒(méi)有鄉(xiāng)鎮(zhèn)復(fù)雜，負(fù)的責(zé)任也沒(méi)有鄉(xiāng)鎮(zhèn)大。一直在委辦局線上待的領(lǐng)導(dǎo)，無(wú)論在視野、魄力上，還是在應(yīng)付突發(fā)事件、群體性事件的能力上，都難以與鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記匹敵。
所以說(shuō)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記基層經(jīng)驗(yàn)豐富，政治技巧嫻熟，關(guān)系動(dòng)員手段高超，行事風(fēng)格果斷，能夠獨(dú)當(dāng)一面。
(作者系武漢大學(xué)社會(huì)學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師；中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：鄉(xiāng)村情懷 微信公眾號(hào)；上述內(nèi)容源自《縣鄉(xiāng)中國(guó)：縣域治理現(xiàn)代化》)
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